王海燕

黨的二十大擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖,并首次提出加快建設農業(yè)強國。建設農業(yè)強國,必須舉全黨全社會之力全面推進鄉(xiāng)村振興,守牢防止發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。本文所說的規(guī)模性返貧特指,我國脫貧攻堅取得全面勝利后,在一定區(qū)域內、一定群體內已經(jīng)脫貧或原來位于貧困線以上的人群,由于種種原因,出現(xiàn)較大范圍和較大數(shù)量人口返貧或致貧的現(xiàn)象。包括某類群體較大比例人口返貧,或某區(qū)域出現(xiàn)較大數(shù)量返貧人口。這些返貧人口不僅包括已脫貧而返貧的,也包括原來位于貧困線以上而最新致貧的。防止返貧是貧困治理的一個重要環(huán)節(jié),如果不能有效鞏固拓展脫貧成果,出現(xiàn)規(guī)模性返貧,那么貧困治理肯定是無效的。我國貧困治理由于貧困人口基數(shù)大、低收入邊緣人群規(guī)模大,脫貧攻堅時間短、任務重,防止返貧特別是防止規(guī)模性返貧就顯得尤其重要。因此,早在2017 年習近平總書記就指出:“防止返貧和繼續(xù)攻堅同樣重要。”①《習近平扶貧論述摘編》,中央文獻出版社2018 年版,第77 頁。2021 年2 月25日在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中,習近平總書記更是專門強調要“堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線”。①習近平:《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》,《人民日報》2021 年2 月26 日。這句話也被寫進了2023 年中央一號文件。脫貧攻堅取得全面勝利以來,各部門各地區(qū)紛紛建立并逐步完善防止返貧監(jiān)測幫扶機制,扎實推進各項幫扶措施,守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。同時我們看到,部分脫貧地區(qū)群眾收入水平仍然較低,脫貧基礎還比較脆弱,我國經(jīng)濟發(fā)展的國際國內環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升,鞏固拓展脫貧攻堅成果仍面臨不少困難和挑戰(zhàn),還存在一定的規(guī)模性返貧風險。防止規(guī)模性返貧仍是當前和今后一段時期我國鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧工作的重中之重。

一、文獻回顧

脫貧攻堅取得全面勝利后,防止返貧特別是防止規(guī)模性返貧成為我國重大的理論和實踐課題,規(guī)模性返貧的防范治理隨之開始進入學者的研究視野。但總體而言,當前聚焦規(guī)模性返貧的成果還比較少。從已有研究成果看,學者主要圍繞規(guī)模性返貧(風險)的概念、風險、重點及防范思路等展開研究。

在概念界定方面,學者們的觀點同中有異。汪三貴等從一般性意義上來界定,認為規(guī)模性返貧是指某一類具有相似特征的群體中大部分人同時返貧或某一區(qū)域同時出現(xiàn)較大返貧人口的情況。②汪三貴、周園翔:《構建有效的防規(guī)模性返貧的機制和政策》,《農業(yè)經(jīng)濟問題》2022 年第6 期。姜曉萍等則強調了全面消除絕對貧困的前提,認為規(guī)模性返貧是指全面消除絕對貧困后,某種肇因使得未來某一類型人群中較高比例人口存在同時陷入貧困,或某一區(qū)域存在同時出現(xiàn)較大數(shù)量人口陷入貧困的可能性。③姜曉萍、鄭時彥:《鄉(xiāng)村振興中規(guī)模性返貧風險的發(fā)生機理與阻斷機制》,《理論與改革》2023 年第1 期。王媛、劉濤則對規(guī)模性返貧風險進行了界定。前者認為,規(guī)模性返貧風險是指已脫貧或位于貧困線以上的人群由于某種原因,存在再次位于貧困線之下的可能與風險。④王媛:《后扶貧時代規(guī)模性返貧風險的誘致因素、生成機理與防范路徑》,《科學社會主義》2021 年第5 期。后者認為,規(guī)模性返貧風險是指已經(jīng)脫貧的人群由于受某種自然或市場等因素的影響而再次處于貧困線之下的可能與風險。⑤劉濤:《西南民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險及其防范機制研究》,《民族學刊》2022 年第3 期。兩者主要的區(qū)別在于風險包含的群體不同。

在導致規(guī)模性返貧的主要風險方面,學者們普遍認為,造成返貧的因素是多方面的。趙普等通過對西南少數(shù)民族地區(qū)脫貧情況的分析,認為西南民族地區(qū)存在七種影響規(guī)模性返貧風險的因素,按影響大小依次為產(chǎn)業(yè)因素、能力因素、經(jīng)濟因素、政策因素、自然因素、文化因素、家庭因素。⑥趙普、龍澤美、王超:《規(guī)模性返貧風險因素、類型及其政策啟示——基于西南民族地區(qū)的調查》,《管理世界》2022 年第11 期。汪三貴等結合可持續(xù)生計理論,認為人口生計脆弱性較高,抵抗風險能力有限是部分脫貧人口和邊緣人口返貧致貧的風險。⑦汪三貴、周園翔:《構建有效的防規(guī)模性返貧的機制和政策》,《農業(yè)經(jīng)濟問題》2022 年第6 期。阿海曲洛認為脫貧穩(wěn)定性不足、因病因災偶發(fā)因素多、貧困群眾內生動力尚未完全建立等是出現(xiàn)返貧現(xiàn)象的主要原因。⑧阿海曲洛:《西南涉彝地區(qū)防止規(guī)模性返貧政策執(zhí)行機制探索》,《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2022 年第7 期。

在風險治理重點群體、區(qū)域等方面,學者們各有側重。吳國寶強調要在預防與監(jiān)測中加強對規(guī)模性返貧風險重點人群、重點領域和重點環(huán)節(jié)的關注。⑨吳國寶:《如何有效防范化解規(guī)模性返貧風險》,《中國黨政干部論壇》2021 年第6 期。羅丹等認為應針對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣加大支持力度。①羅丹、吳曉佳、運啟超:《鞏固拓展脫貧攻堅成果 堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線》,《農村工作通訊》2022 年第5 期。

在風險防范治理方面,學者們主要從治理思路、機制、政策等角度展開。劉濤認為,首先應積極建立鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的機制,其次應依托鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺建立新脫貧人口的返貧預警系統(tǒng),另外還需在民族地區(qū)建構托底發(fā)展型的社會政策體系,最后應建立上下聯(lián)動的民族共同體發(fā)展格局。②劉濤:《西南民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險及其防范機制研究》,《民族學刊》2022 年第3 期。趙普等基于可持續(xù)發(fā)展理論視角,提出建立產(chǎn)業(yè)防線、重視能力提升、筑牢經(jīng)濟基礎、優(yōu)化政策體系、明確返貧風險、建設反貧文化、強化幫扶職責七點防止規(guī)模性返貧的政策啟示。③趙普、龍澤美、王超:《規(guī)模性返貧風險因素、類型及其政策啟示——基于西南民族地區(qū)的調查》,《管理世界》2022 年第11 期。姜曉萍等認為,應從實現(xiàn)源頭識別、轉向合作治理、推進主體性重塑三個方面構建鄉(xiāng)村振興中規(guī)模性返貧風險的阻斷機制。不少學者指出,要健全防止返貧的監(jiān)測幫扶機制。一是強調要靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線需要實現(xiàn)從“打工經(jīng)濟”向“創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟”思維的轉變、“零散經(jīng)濟”向“聚合經(jīng)濟”方式的轉變、“傳統(tǒng)農業(yè)”向“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)”體系的轉變。④莊晉財、謝麗玲:《以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線》,《江蘇大學學報》(社會科學版)2022 年第5 期。二是要多措并舉促進脫貧人口增收。⑤唐克偉:《過渡期發(fā)生規(guī)模性返貧的風險挑戰(zhàn)與對策建議》,《重慶行政》2022 年第4 期。三是加快補齊醫(yī)療保障政策短板,適當提高農村養(yǎng)老保險支付水平,建立農村托幼服務機制等。⑥張琦、李順強、莊甲坤:《脫貧人口返貧的路徑依賴與影響因素研究》,《學習與探索》2022 年第5 期。四是要改善鄉(xiāng)村治理。⑦周立:《守住“兩條底線”助力鄉(xiāng)村振興》,《人民論壇》2022 年第5 期。五是進一步推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合等。⑨張琦、李順強、莊甲坤:《脫貧人口返貧的路徑依賴與影響因素研究》,《學習與探索》2022 年第5 期。

綜上所述,現(xiàn)有的成果對規(guī)模性返貧(風險)的概念、導致返貧的風險及治理思路等方面都有了較為充分的研究,為本文提供了一定的理論支撐和研究思路,但也存在一些不足。一是對規(guī)模性返貧的界定不夠全面準確。不少學者僅僅是從學術角度來理解規(guī)模性返貧,沒有結合我國面臨的具體情況和任務,在界定返貧主體時往往忽略了以前在貧困線以上龐大的邊緣人口等。二是對返貧可能存在的風險分析不夠全面。如現(xiàn)有的研究主要圍繞國內因素展開,對國際因素的影響缺乏分析。三是對可能返貧的重點群體、區(qū)域、重點領域分析存在不足,瞄準不夠精準等問題。鑒于目前研究現(xiàn)狀,本文從以下幾個方面展開:一是結合我國規(guī)模性返貧的實際情況和目標任務,盡可能清晰地界定規(guī)模性返貧(風險)的內涵和外延,盡可能全面地涵蓋存在返貧、致貧風險的人口。二是盡可能全面地研判當前和未來一段時間我國規(guī)模性返貧存在的主要風險點,并重點分析規(guī)模性返貧防范與治理的重點群體、領域和區(qū)域,探尋防范治理的主要方向和工作重點。三是力從系統(tǒng)治理的角度,提出較為完善的規(guī)模性返貧防范與治理的思路。

二、返貧可能存在的主要風險點

規(guī)模性返貧的防范與治理是一個系統(tǒng)工程,工作關聯(lián)范圍之廣、難度之大不亞于脫貧攻堅。與脫貧攻堅工作相比,規(guī)模性返貧的防范與治理的對象不固定,工作內容更加復雜。其中,首要工作是要確定主要風險點,明確工作大方向。

(一)部分脫貧戶還存在一定返貧風險

脫貧攻堅時間緊、任務重,部分脫貧攻堅成果還比較脆弱,需要鞏固拓展,與之相關的一些脫貧戶還存在返貧風險。一是部分扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動脫貧是精準扶貧最主要的辦法之一。但由于產(chǎn)業(yè)投入資金有限以及貧困戶抗風險能力弱等原因,許多地方在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時往往選擇短平快的種植養(yǎng)殖業(yè),產(chǎn)業(yè)同質化、短期化現(xiàn)象較為嚴重。再加上部分貧困戶技術水平和管理水平跟不上,難以保證產(chǎn)品質量,市場競爭力弱,受市場波動影響較大,貧困戶持續(xù)增收困難。二是易地扶貧搬遷成果仍需鞏固。易地扶貧搬遷要求“搬得出”“穩(wěn)得住”“能融入”“有收入”,這是一個復雜的系統(tǒng)工程,不僅要求要找比較好的搬遷點,具備良好的生產(chǎn)生活條件,而且要求搬遷戶能夠融入當?shù)厣鐣?有可持續(xù)的收入來源。當前“搬得出”的任務已基本完成,但后續(xù)生產(chǎn)就業(yè)、公共服務等問題還沒有完全解決好。三是貧困群眾內生動力不足。目前脫貧群眾多數(shù)仍需要外部幫扶,完全通過自身努力,通過聯(lián)合成立合作社、依靠當?shù)丶w經(jīng)濟等脫貧的還比較少,內生動力不足。比如不少產(chǎn)業(yè)在技術、管理、銷售等環(huán)節(jié)還要依賴“第一書記”和駐村幫扶隊員,一旦取消外部幫扶,返貧可能性很大。四是在公共服務等領域還存在薄弱環(huán)節(jié)。因病、因學致貧是導致農戶貧困的兩大原因,通過脫貧攻堅,涉及這兩大問題的建檔立卡戶都得到了較好的解決,但普惠性制度尚未建立,制度根源問題沒有解決,看病和非義務階段教育支出仍是農村低收入群體的兩大負擔。

(二)農村龐大的低收入群體還存在返貧風險

我國人口基數(shù)大,發(fā)展底子薄,經(jīng)過70 多年的發(fā)展,雖然取得了顯著成就,特別是黨的十八大以來,在貧困治理方面取得了歷史性成就,徹底解決了絕對貧困問題。但是,處于社會主義初級階段仍是我國的基本國情。2021 年,我國人均GDP 剛超過世界平均水平,加上發(fā)展不均衡不充分,農村地區(qū)還存在大量的低收入群體和困難群體。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2022》公布的數(shù)據(jù),2021 年我國農村居民20%低收入組家庭人均可支配收入僅為4855.9元,①國家統(tǒng)計局:《中國統(tǒng)計年鑒2022》,中國統(tǒng)計出版社2022 年版,第175、196 頁。略高于我國當年的絕對貧困標準。如果按農村常住人口口徑算,這部分有1 億左右;如果按照農村戶籍人口口徑算,這部分還有1.27 億。從2021 年全國居民收入看,20%低收入組家庭人均可支配收入為8332.8 元,②國家統(tǒng)計局:《中國統(tǒng)計年鑒2022》,中國統(tǒng)計出版社2022 年版,第175、196 頁。也就是說全國有2.8 億多人月收入僅694.4 元。此外,從民政部《2021 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)看,截至2021 年底,全國農村低保對象共有1945 萬戶3474.5 萬人,農村特困人員437.3 萬人。③《2021 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2022 年8 月26 日,https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202208/2021mzsyfztjgb.pdf。從以上數(shù)據(jù)可以看到,我國農村低收入群體、困難群體人口規(guī)模還比較大,收入水平還比較低,承受風險的能力還比較弱,一旦遭遇沖擊或是面臨大額支出,則存在較大的返貧風險。

(三)自然災害等的沖擊加大了返貧風險

我國農村脫貧人口和低收入群體中有相當比例仍以農業(yè)為生,農業(yè)經(jīng)營凈收入是這部分群體的主要收入來源,自然災害、公共衛(wèi)生事件等的突然沖擊對這部分群體的收入有巨大影響。從《中國統(tǒng)計年鑒2022》公布的分地區(qū)農村人均可支配收入來源看,2021 年農業(yè)經(jīng)營凈收入在我國農村人均可支配收入來源中占比高達35%,僅次于工資性收入的42%。①以上數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2022》公布的分地區(qū)農村人均可支配收入來源數(shù)據(jù)計算得出。對于以農業(yè)為生的群體來說,農業(yè)經(jīng)營凈收入是其收入的最主要來源。但農業(yè)是抗風險能力較弱的產(chǎn)業(yè),而我國自然災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、災害損失重、災害風險高。從應急管理部發(fā)布的2022 年全國自然災害基本情況看,僅2022 年我國就發(fā)生了38 次區(qū)域性暴雨,全年洪澇災害共造成3385.3 萬人次受災,直接經(jīng)濟損失達1289 億元。旱情峰值時,全國共有5245.2 萬人次受災,因旱需生活救助758.5 萬人次,農作物受災面積609.02 萬公頃,直接經(jīng)濟損失512.8 億元。低溫冷凍和雪災共造成87.07 萬公頃農作物受災,直接經(jīng)濟損失達124.5 億元。②《應急管理部發(fā)布2022 年全國自然災害基本情況》,2023 年1 月13 日,https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。我國多數(shù)貧困地區(qū),特別是深度貧困地區(qū)大多處于環(huán)境惡劣的生態(tài)脆弱區(qū),各類自然災害發(fā)生頻率更高、影響更大。

(四)國際國內形勢變化增加了返貧的潛在風險

從國際上看,國際政治、經(jīng)濟和軍事等環(huán)境越加復雜,不確定性不穩(wěn)定性因素日趨增多,國際不安全風險加大。日趨多變的國際形勢增加了我國規(guī)模性返貧的風險,一是國際需求在未來較長時期大概率會持續(xù)萎縮。短期內,由于我國產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定,出口可能會保持穩(wěn)定甚至增長。但從較長時期看,國際形勢的惡化,特別是美國等對我國的遏制將會嚴重影響我國的出口,也將影響涉及出口的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是國際形勢的惡化會導致部分外向型企業(yè)離開中國。一些外資企業(yè)會回歸本國或轉移到第三國,特別是部分中低端產(chǎn)業(yè)大概率會從我國移出。同時也會影響國際旅游業(yè),降低我國的就業(yè)總量,特別是會對農村中低端勞動力產(chǎn)生較大影響。三是國際形勢的惡化會導致國際能源、糧食等大宗商品價格上漲或大幅波動,增加我國生產(chǎn)成本,加大我國國民特別是低收入群體的生活成本。從國內形勢看,我國已轉向高質量發(fā)展階段,新技術的應用對低端勞動力就業(yè)和收入造成較大影響。在國際國內形勢的影響下,我國存在一定規(guī)模性失業(yè)的風險,這也是規(guī)模性返貧的潛在風險之一。

(五)脫貧攻堅鞏固拓展機制不完善加大了返貧風險

2020 年以來,各地區(qū)各部門紛紛出臺鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策文件,不斷建立健全各項制度機制,鞏固拓展脫貧攻堅成果不斷取得新進展新成效。但由于時間較短,政策制度還需要進一步落實。一是工作人員和工作銜接上存在脫節(jié)現(xiàn)象。脫貧攻堅結束后,黨政干部換屆和幫扶人員調整使得一線工作的“新人”較多,新制度、新政策出臺后也有一個熟悉的過程。此外,隨著脫貧攻堅任務的完成,一些干部也存在松口氣、歇一歇的想法。二是監(jiān)測對象存在局限性。監(jiān)測對象的認定是防返貧治理的首要工作,監(jiān)測對象未能涵蓋大多數(shù)易返貧人員將會嚴重影響治理質量。目前,一些地方在認定監(jiān)測對象時,存在標準過低、比例較小等問題。三是部分監(jiān)測戶幫扶措施不明確。脫貧易返貧戶一般都有脫貧攻堅幫扶措施參考,但邊緣易致貧戶等新納入幫扶的監(jiān)測戶還缺乏明確的幫扶措施和資金等支撐。四是缺乏長效機制。在農村低收入群體持續(xù)穩(wěn)定增收和激發(fā)內生發(fā)展動力等方面還缺乏有效的措施。

三、返貧風險防范與治理的重點群體、領域和地區(qū)

防止規(guī)模性返貧任務重、涉及面廣,從涉及群體來講,包括部分已脫貧但不穩(wěn)固的建檔立卡戶,可能陷入貧困的農村低收入群體、困難群眾等。工作對象的分散性決定了防止規(guī)模性返貧很難面面俱到,必須抓住重點、重點突破。要圍繞脫貧目標要求,明確容易返貧、致貧的重點群體,可能嚴重影響群眾生活、造成群眾較大支出的領域,以及可能發(fā)生成片返貧的重點區(qū)域,做好監(jiān)測與研判,確定好工作重點。

(一)重點群體

著力防止不穩(wěn)定戶脫貧。在各方努力下,脫貧攻堅和成果鞏固效果顯著,貧困戶和貧困地區(qū)農民收入有了較大增長。不過仍有一部分脫貧戶由于發(fā)展底子薄、脫貧較晚、收入來源單一等,脫貧基礎比較脆弱。如易地扶貧搬遷戶就多屬于脫貧不穩(wěn)定戶。脫貧攻堅基本實現(xiàn)了“搬得出”和初步脫貧工作,但是否“穩(wěn)得住”還面臨不少挑戰(zhàn)。一是生產(chǎn)就業(yè)是否“穩(wěn)”得住。易地扶貧搬遷涉及數(shù)萬個安置點,涉及數(shù)百萬搬遷戶的重新就業(yè),即不僅要保證數(shù)百萬人有工作,還要保證工作穩(wěn)定、收入穩(wěn)定。此外,搬遷戶入住安置區(qū)后,傳統(tǒng)生活方式發(fā)生了巨大變化,比如由分散居住到集中居住,公共衛(wèi)生、垃圾處理、生活習慣等也隨之發(fā)生改變,生活成本相應增加。這就對安置區(qū)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷戶就業(yè)提出了更高要求,不僅要保證搬遷群眾有穩(wěn)定的就業(yè)和收入,還要保證他們的生活水平不因搬遷而降低,這是“穩(wěn)得住”的第一要務。二是思想是否“穩(wěn)”得住。中國人安土重遷,鄉(xiāng)土觀念很強,但凡能過一般不愿意背井離鄉(xiāng)。易地扶貧搬遷涉及1000 多萬人,一些安置區(qū)還可能涉及不同民族,由于思想觀念、生活習慣、民族傳統(tǒng)等差異較大,社區(qū)融合、社會融入難度大,搬遷群眾的思想“穩(wěn)”下來還需要一個過程。

突發(fā)嚴重困難戶要重點關注。由于農業(yè)風險比較高、農村社會保障不健全且水平比較低、農民收入水平低和我國自然災害多發(fā)等因素,農民抵抗社會風險的能力比較弱,一旦遭遇突發(fā)困難很容易陷入貧困。這需要引起高度關注。一是因學致貧。因學致貧大多發(fā)生在非義務教育階段,高中和大學階段的學費加上生活費一年一般需要一萬元左右,按照現(xiàn)在農村家庭的平均收入水平,只要家庭中有這一筆剛性支出,陷入貧困是大概率事件。二是因病致貧。因病致貧具有普遍性,重點關注突發(fā)重大疾病和患有慢性病的家庭,兩者都需要較大剛性支出。三是因災、因失業(yè)等造成支出增加和收入銳減的情況。

“邊緣戶”是防范與治理的重中之重。脫貧攻堅時,為提高扶貧精準度,各地在進行精準識別時,都設定了嚴格的認定標準。但是,由于我國農村大多數(shù)地區(qū)特別是貧困地區(qū)、深度貧困地區(qū)整體發(fā)展水平落后,許多未能劃入貧困戶但處于貧困戶標準邊緣的“邊緣戶”,他們的發(fā)展基礎、生活水平與貧困戶的差別并不大,但被排除在各種幫扶政策之外。目前農村的“邊緣戶”大多屬于低收入群體,發(fā)展基礎比較差,而且缺乏相應的政策保障,一旦遭受較大沖擊,隨時可能陷入貧困,成為新的貧困戶。這部分群體規(guī)模比較大,有一億人左右,是規(guī)模性返貧的最大隱患所在。因此,防止“邊緣戶”返貧,幫助“邊緣戶”發(fā)展應是我國規(guī)模性返貧防范治理的重中之重。

(二)重點領域

一要緊盯重點群體的收入。有穩(wěn)定的收入來源,年收入達到一定標準,既是脫貧的硬性要求,也是防止返貧的基礎。要重點抓好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)兩方面的工作。產(chǎn)業(yè)扶貧是我國精準扶貧的重要方式,有助于增強農村發(fā)展的內生動力,效果可持續(xù),扶貧范圍廣。但我國扶貧產(chǎn)業(yè)多為種植養(yǎng)殖業(yè),有很大的局限性,具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)同質化高、增值空間小、市場化程度低等方面,因此,要不斷提高產(chǎn)業(yè)質量,確保扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營,以確保脫貧群眾收入穩(wěn)定提升。此外,外出務工也是我國農民的主要收入來源之一。我國每年有近3 億的農民進城務工,其中脫貧戶有2000 多萬,還包括大量的“邊緣戶”等。因此要確保務工人數(shù)穩(wěn)定,特別是脫貧戶的外出就業(yè)。二要緊盯“三保障”。“兩不愁三保障”是衡量我國脫貧最主要的核心指標,從我國目前農村的發(fā)展情況看,“三保障”是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重點。其中,基礎教育保障方面要做好“控輟保學”工作,確保義務教育階段適齡少兒應讀盡讀。住房安全保障方面經(jīng)過農危房改造、脫貧攻堅等重點建設,建檔立卡戶的住房安全基本都得到了有效保障。農村低保戶、突發(fā)嚴重困難戶、邊緣戶等以前沒有被納入救助的低收入群體的住房安全應被重點關注。醫(yī)療保障方面,由于脫貧攻堅的醫(yī)療救助措施沒有形成普惠性的制度,目前農村地區(qū)的基本醫(yī)療保障仍然以保基本為主,保障能力有限。許多農村地區(qū)醫(yī)療救助體系不健全,醫(yī)療保障仍存在較大問題。特別是脫貧攻堅結束后,一些地區(qū)取消了脫貧人口的醫(yī)保資助政策,有的沒有把邊緣易致貧戶等監(jiān)測對象納入?yún)⒈ＹY助范圍,“脫?！泵撠殤簟⑥r村低收入群體等醫(yī)療得不到保障,因病返貧、致貧風險比較大。三是要緊盯與農村群眾生活聯(lián)系緊密的領域。如在飲水安全方面,還存在投入不足、供水工程管護不到位等問題,這些問題解決不好將嚴重影響群眾的生活水平。

(三)重點區(qū)域

區(qū)域性整體貧困脫貧成果的鞏固拓展也是防止規(guī)模性返貧的重中之重,如果脫貧地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不可持續(xù),那么該地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧將是大概率事件。因此,防止規(guī)模性返貧要高度關注脫貧地區(qū)整體脫貧成果的鞏固拓展問題,特別是要緊盯一些發(fā)展基礎薄弱的革命老區(qū)、邊境地區(qū)、易地扶貧搬遷安置區(qū)等特殊地區(qū)。首先,要盯牢國家160 個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。脫貧攻堅全面勝利后,西部地區(qū)一些縣城的經(jīng)濟社會總體發(fā)展水平仍然比較低,鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨不少困難,存在發(fā)生規(guī)模性返貧的風險。為讓脫貧基礎更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù),確保在全面推進鄉(xiāng)村振興中不掉隊,西部結合各地實際情況,統(tǒng)籌考慮人均地區(qū)生產(chǎn)總值、脫貧摘帽時序、返貧風險等因素,選定并報經(jīng)中央農村工作領導小組批準同意,確立了160 個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。這160 個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣是鞏固拓展脫貧攻堅成果的堅中之堅,是防范規(guī)模性返貧的重中之重。其次,重點關注易地扶貧搬遷安置區(qū)。扶貧搬遷戶是防范規(guī)模性返貧的重點群體,各類安置區(qū)相應也是需要重點關注的區(qū)域。要針對大型安置區(qū)、中小型安置點和“插花式”分散安置等不同安置區(qū)的特點,分區(qū)分類做好精準幫扶,不斷提高安置區(qū)的發(fā)展能力,確保搬遷脫貧人口“穩(wěn)得住、能致富”。再次,聚焦革命老區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)。黨的十八大以來,特殊類型區(qū)域發(fā)展雖然也取得了重要進展,但由于受多種因素影響,發(fā)展不平衡不充分問題依然突出,存在規(guī)模性返貧的風險。特殊類型地區(qū)承擔特殊功能,如革命老區(qū)是黨和人民軍隊的根,是中國人民選擇中國共產(chǎn)黨的歷史見證,鞏固拓展老區(qū)脫貧攻堅成果,讓老區(qū)人民逐步過上富裕幸福的生活,具有特殊的政治意義。邊境地區(qū)的發(fā)展關系到邊疆的鞏固和邊境安全,因此加大對邊境地區(qū)發(fā)展的幫扶力度,提升邊境地區(qū)發(fā)展內生動力,大力改善邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件,提高邊境群眾的生活水平,意義重大。

四、返貧風險防范與治理的主要思路

防止規(guī)模性返貧是一個龐大的系統(tǒng)工程,要把握好各項工作之間的結合與統(tǒng)一,發(fā)揮好各項舉措的協(xié)同聯(lián)動效應。要完善防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶機制,瞄準重點群體和地區(qū)。要鞏固拓展脫貧攻堅成果,抓住就業(yè)這個關鍵,建立健全農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制。要加強規(guī)模性返貧防范治理與國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,探尋更多的幫扶路徑,凝聚更大支撐力量。特別是要盡快完成脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,扎實推動鄉(xiāng)村全面振興。

(一)進一步完善防止返貧的動態(tài)監(jiān)測幫扶機制

防止規(guī)模性返貧也需要精準識別,弄清可能返貧致貧的群體和人員,找準返貧致貧原因,精準施策。完善防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制,從制度上預防和解決返貧問題,是防止規(guī)模性返貧的首要工作。一是要瞄準重點群體、重點地區(qū)展開監(jiān)測。以家庭為單位,重點監(jiān)測脫貧不穩(wěn)定戶(含易地扶貧搬遷戶)、突發(fā)嚴重困難戶、邊緣易致貧戶等群體。重點關注西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、原深度貧困地區(qū)、大型特大型安置區(qū)等重點地區(qū)的情況,重點監(jiān)測他們的收入支出、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況等。二是要盡可能擴大監(jiān)測范圍。財政條件較差地區(qū)可嚴格按照相關文件要求展開監(jiān)測,并限制一定比例。財政條件較好的地區(qū)可以突破國家的收入標準要求,不設定比例限制,盡量做到應監(jiān)盡監(jiān),為防止規(guī)模性返貧做好全面監(jiān)測,同時也為促進鄉(xiāng)村振興做好摸底工作。三是要充分利用好信息技術,做好動態(tài)管理。充分利用大數(shù)據(jù)分析等信息技術,依托國家鄉(xiāng)村振興局的數(shù)據(jù),開發(fā)新平臺,加強各部門之間的信息共享,加強動態(tài)監(jiān)測,及時將符合條件的對象納入監(jiān)測范圍。四是要及早干預。對于那些建檔立卡的脫貧不穩(wěn)定戶,要按照脫貧攻堅期內的幫扶政策加強幫扶,保持過渡期內幫扶政策的穩(wěn)定性。對于那些沒有納入建檔立卡的易致貧人員,圍繞防止返貧的目標要求,參照脫貧攻堅幫扶措施,按照缺什么補什么的原則進行幫扶。

(二)盡快鞏固脫貧攻堅成果的薄弱環(huán)節(jié)

鞏固脫貧攻堅成果的薄弱環(huán)節(jié)是防止建檔立卡戶規(guī)模性返貧的關鍵,也是進一步夯實原貧困地區(qū)發(fā)展和推進鄉(xiāng)村全面振興的基礎性工作。一是要完善防止返貧致貧的制度體系。在脫貧攻堅中,確保“三保障”的政策多是臨時性的扶持政策,脫貧攻堅取得全面勝利后,這些臨時性政策并沒有上升為長期性制度。此外,在當前的鞏固拓展脫貧攻堅成果工作中,各地的做法不一,部分地區(qū)拓展了扶持政策的受益范圍,部分地區(qū)卻取消了脫貧人口的資助政策。因此,脫貧戶和沒納入貧困戶的易返貧致貧重點群體因學、因病致貧的風險始終存在。需要從制度上解決根本問題,加快農村地區(qū)的公共服務和社會保障體系建設,不斷提高服務和保障水平。特別是具備條件的地區(qū),要逐步將臨時性的扶持政策上升為長期性制度。二是要提升扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。要加大農業(yè)科技推廣,用好科技創(chuàng)新成果,切實解決扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術困難。要充分發(fā)揮消費扶貧、電商扶貧等的作用,拓展扶貧產(chǎn)品銷售渠道。要推動扶貧產(chǎn)業(yè)由短平快向中長期產(chǎn)業(yè)轉變,著力提升扶貧產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈水平,不斷提升產(chǎn)業(yè)效益和農民收入水平。三是做好易地扶貧搬遷的后續(xù)工作。加快完善安置區(qū)的基礎設施、公共服務、商業(yè)服務等配套建設,著力解決好搬遷隨遷戶的就業(yè)、社區(qū)融入等問題,降低搬遷隨遷戶生活成本、提高收入水平,確保搬遷脫貧人口穩(wěn)得住、能融入、有收入、不返貧。

(三)千方百計抓好就業(yè)這個關鍵點

就業(yè)是民生之本,在易返貧致貧重點群體中,有勞動能力的占大多數(shù),因此千方百計穩(wěn)就業(yè)和擴大就業(yè)成為防止規(guī)模性返貧的關鍵。一是要著力穩(wěn)住脫貧人口就業(yè)規(guī)模。要加大對脫貧地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度,完善聯(lián)農帶農機制,著力穩(wěn)住扶貧產(chǎn)業(yè)的就業(yè)量。要深化東西部和省內勞務協(xié)作,提升勞務輸出的組織化程度,做好勞務輸出、勞務協(xié)作工作,穩(wěn)住外出務工數(shù)量。要確保生態(tài)護林員等鄉(xiāng)村公益性崗位聘用人員數(shù)量穩(wěn)中有增。二是要努力拓寬就業(yè)渠道。東部等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要依托對口協(xié)作機制,結合產(chǎn)業(yè)梯度轉移,助力鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣和特殊地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè),引導勞動密集型行業(yè)企業(yè)到這些地區(qū)投資辦廠或實施生產(chǎn)加工項目分包。積極支持鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣承接和發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),支持企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)設置車間、加工點,積極組織易返貧致貧勞動力從事居家就業(yè)和靈活就業(yè)。鼓勵進城務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),脫貧人員自主創(chuàng)業(yè),支持發(fā)展農村電商、鄉(xiāng)村旅游等創(chuàng)業(yè)項目,落實各項創(chuàng)業(yè)扶持政策,優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)服務,助推農村百業(yè)興旺。以農村生產(chǎn)生活基礎設施為建設重點,以脫貧人口、易返貧致貧監(jiān)測對象和其他低收入人口為賑濟對象,不斷完善以工代賑模式,擴大就業(yè),提高收入。三是加強就業(yè)服務。要進一步加強對易返貧致貧重點人群的技能培訓,提高就業(yè)能力。完善農村勞動力就業(yè)信息平臺,實現(xiàn)與防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶系統(tǒng)的對接,及時掌握被監(jiān)測人員的就業(yè)失業(yè)情況,盡早幫扶。

(四)建立健全農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制

我國目前農村低收入人口規(guī)模還比較大,脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎還比較薄弱,建立健全農村低收入人口常態(tài)化幫扶機制和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制,是防范規(guī)模性返貧的重要舉措。健全農村低收入人口常態(tài)化幫扶機制,一要不斷完善農村社會保障體系。摸清社會保障體系的薄弱環(huán)節(jié),合理確定農村醫(yī)療保障水平,完善養(yǎng)老保障,健全各類社會救助政策,不斷提高保障能力和水平。二要盡力解決農村低收入人口的生活困難問題。脫貧攻堅目標要求所涉及的指標有限,事實上飲水安全、衛(wèi)生設施、生活用能、道路交通等也同等重要,要切實解決群眾生活困難、降低生活成本,多維度提高農村低收入人口生活水平。三要努力縮小低收入人口同農村其他群體的發(fā)展差距。要為農村低收入人口提供更多的就業(yè)機會,加強對低收入人口的就業(yè)服務,拓寬就業(yè)渠道,提高他們持續(xù)增收和發(fā)展的能力。建立健全欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制,其一要持續(xù)改善欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施條件,即持續(xù)改善欠發(fā)達地區(qū)交通、水利、電力、物流等生產(chǎn)生活條件;其二要繼續(xù)提升欠發(fā)達地區(qū)的公共服務水平,補齊公共服務的短板,進一步改善義務教育辦學條件,提升醫(yī)療衛(wèi)生服務水平等;其三要加大對欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度,盡快建立先富帶后富的制度體系,從根本上改變城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡,欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展不充分問題。

(五)加強規(guī)模性返貧防范治理與國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌

國家對易返貧致貧人員、脫貧地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的幫扶是多方面的,除了專門的扶持政策外,國家戰(zhàn)略層面的支持也不少。要加強規(guī)模性返貧防范治理與國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,探尋更多的幫扶路徑,凝聚更大支撐力量。特別是要加強與城鄉(xiāng)、區(qū)域等戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,如鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、西部大開發(fā)、京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域高質量發(fā)展等。加強與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合是應有之義,要盡快做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接,完成幫扶體系的轉換。當前,要繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,穩(wěn)定并持續(xù)加大城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力,為農村易返貧致貧人員提供更多的就業(yè)機會。特別是要重點推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設,補齊縣城短板弱項,提升縣城綜合承載能力,增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力,穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。推進西部大開發(fā)形成新格局,加大對西部脫貧地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的支持力度,增強內生發(fā)展動力,防止發(fā)生成片返貧現(xiàn)象。京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)以及黃河流域高質量發(fā)展等重大戰(zhàn)略都涉及不少脫貧地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)。在推進這些重大戰(zhàn)略中,要注重對該區(qū)域脫貧地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展帶動,為這些地區(qū)的脫貧人口、易返貧致貧人員提供更多機會。

(六)扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是解決新時代我國社會主要矛盾的必然要求,是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇。扎實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是防止規(guī)模性返貧問題的重要途徑。一是要盡快做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。加快建立健全農村低收入人口常態(tài)化幫扶機制和政策體系,持續(xù)改善欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展條件,克服精神貧困,增強脫貧地區(qū)“造血”功能,鞏固拓展脫貧攻堅成果,確保脫貧群眾穩(wěn)定脫貧。二是要深化農業(yè)供給側結構性改革。發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟,推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東,擴展農民收入來源。促進小農戶生產(chǎn)和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接,提升小農戶組織化程度,提高個體農戶抵御風險能力,提高農民收入水平。三是要發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展依托農業(yè)農村資源、由當?shù)剞r民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價值的產(chǎn)業(yè)體系,推進鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,推動鄉(xiāng)村百業(yè)興旺、產(chǎn)業(yè)全面振興。四是要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢,重塑城鄉(xiāng)關系,更好激發(fā)農村內部發(fā)展活力、優(yōu)化農村外部發(fā)展環(huán)境。加快農業(yè)轉移人口市民化,促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口有序實現(xiàn)市民化。五是要保障和改善農村民生。要圍繞農民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題,加快補齊農村民生短板,提高農村美好生活保障水平。要繼續(xù)把國家社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農村,促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農村傾斜,逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系,推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

結語

規(guī)模性返貧的防范與治理,是全面推進鄉(xiāng)村振興、建設農業(yè)強國,加快中國式現(xiàn)代化建設的前提條件。如若爆發(fā)規(guī)模性返貧,將會嚴重影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略安排。規(guī)模性返貧的防范與治理與脫貧攻堅有很大的不同:涉及人口更多,且很大部分是以前沒有被納入脫貧攻堅范圍的群體;要求也更高,它的最低目標任務高于絕對貧困標準;面臨的風險挑戰(zhàn)也更多,受國內外形勢變化影響大。因此,對規(guī)模性返貧的防范治理絕不能掉以輕心,必須堅持以習近平總書記精準扶貧精準脫貧思想為指導,以不低于脫貧攻堅的精神努力做好各項工作。首先,要找準規(guī)模性返貧的主要風險點,明確工作方向;其次,要嚴格按照脫貧目標要求,聚焦容易返貧、致貧的重點群體,可能發(fā)生成片返貧的重點區(qū)域,以及嚴重影響群眾生活的領域,敲定工作重點;最后,根據(jù)工作重點,精準施策,做好幫扶工作。同時,規(guī)模性返貧的防范與治理是一個系統(tǒng)工程,在防范與治理的過程中要堅持系統(tǒng)思維,把握好各項工作之間的結合與統(tǒng)一,發(fā)揮好各項舉措的協(xié)同聯(lián)動效應。