錢玉玲，劉瑾瑜，黃葭燕，梁 笛

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海，200032

自2018年美國挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)以來,中美關(guān)系持續(xù)震蕩。從美方的角度,無論是特朗普政府還是拜登政府,都將中國視為戰(zhàn)略競爭對手。美國現(xiàn)任國務(wù)卿布林肯將兩國關(guān)系界定為“該競爭時(shí)競爭”“須對抗時(shí)對抗”“能合作時(shí)合作”。中方則強(qiáng)調(diào)美方同中方相向而行,共同致力于構(gòu)建不沖突不對抗、互相尊重、合作共贏的中美關(guān)系[1]。因而,當(dāng)下中美關(guān)系雖然存在戰(zhàn)略競爭乃至對抗,但仍有較為廣闊的合作空間,尤其在公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

盡管當(dāng)前的新型冠狀病毒感染疫情(以下簡稱“新冠疫情”)趨于平緩,在當(dāng)前形勢下亟需世界各國,尤其是中美兩國攜手應(yīng)對未來突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)。在過去,中美兩國曾經(jīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展過深入且廣泛的合作;在當(dāng)前,要加強(qiáng)新發(fā)傳染病疫情的預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對能力,加強(qiáng)中美兩國的公共衛(wèi)生合作;而在未來,要重塑全球公共衛(wèi)生安全治理體系,亦離不開中美兩國的貢獻(xiàn)。有學(xué)者將中美兩國在兩個(gè)特殊時(shí)期衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)兩國在“新型冠狀病毒”研究方面的合作實(shí)力明顯低于“非典”研究[2]。既往國內(nèi)外文獻(xiàn)多以學(xué)術(shù)合作為研究主題來探討中美之間的衛(wèi)生合作[3-4],有文獻(xiàn)明確指出中美兩國仍然缺乏強(qiáng)有力的生態(tài)學(xué)聯(lián)合科學(xué)研究[4]。但是,現(xiàn)有相關(guān)研究較少深入探討和系統(tǒng)梳理中美政府間公共衛(wèi)生合作的發(fā)展歷史與特點(diǎn)。因此,本研究旨在梳理和分析中美兩國政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作歷程,總結(jié)過往主要的合作領(lǐng)域,以期對未來兩國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作提出相關(guān)建議。

1 中美政府間公共衛(wèi)生合作的發(fā)展歷史

中美政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作,自改革開放至今,大致可以劃分為以下3個(gè)階段,且主要體現(xiàn)在中美疾病預(yù)防控制中心(Center for Disease Control and Prevention,CDC)之間的技術(shù)合作[5]。

1.1 合作發(fā)展階段(1979-2002年)

1979年初,中美政府簽訂了第一個(gè)正式合作協(xié)定《中華人民共和國政府與美利堅(jiān)合眾國政府科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》(簡稱《中美科技合作協(xié)定》)[6]。同年6月,美國衛(wèi)生、教育、福利部代表團(tuán)與中國衛(wèi)生部簽訂了《中華人民共和國衛(wèi)生部和美利堅(jiān)合眾國衛(wèi)生、教育、福利部醫(yī)藥衛(wèi)生科技合作議定書》(簡稱《衛(wèi)生合作議定書》)。這一份中美雙方在衛(wèi)生領(lǐng)域所簽署的第一份議定書標(biāo)志著中美政府間公共衛(wèi)生合作的開端[7]。隨后,為具體推進(jìn)兩國的合作,兩國成立了一個(gè)特別工作組——中美醫(yī)藥公共衛(wèi)生聯(lián)合委員會(huì)。該聯(lián)合委員會(huì)由中國衛(wèi)生部副部長與美國衛(wèi)生、教育、福利部助理部長聯(lián)合擔(dān)任主席。20世紀(jì)90年代,由于中國沒有與美國CDC對等的機(jī)構(gòu),美國CDC主要通過與中國的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作,以及與世界衛(wèi)生組織(World Health Organization, WHO)等國際組織合作的項(xiàng)目,協(xié)助促進(jìn)中國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展[5]。2001年,美國CDC幫助中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院組建了現(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目。2002年1月,中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院改組為中國CDC,成為中國的重要公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)[8]。中國CDC自2002年成立之初即與美國CDC建立了機(jī)構(gòu)間正式合作關(guān)系。

1.2 合作深入階段(2003-2016年)

“非典”疫情之后,公共衛(wèi)生合作成為中美雙邊合作的首要內(nèi)容。2005年10月,中國衛(wèi)生部長與美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長簽署了雙邊部級諒解備忘錄——《中華人民共和國衛(wèi)生部和美利堅(jiān)合眾國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部關(guān)于建立新發(fā)和再發(fā)傳染病合作項(xiàng)目的諒解備忘錄》(簡稱《中美新發(fā)和再發(fā)傳染病合作備忘錄》)[9]。在此諒解備忘錄框架下,中美新發(fā)和再發(fā)傳染病合作項(xiàng)目(emerging and re-emerging infectious disease, EID )正式啟動(dòng),旨在提高中美兩國醫(yī)療衛(wèi)生科研技術(shù)人員的專業(yè)能力。這既包括傳染病方面的流行病學(xué)、預(yù)防、控制、診斷和治療方面的研究能力,也包括在各個(gè)操作層面上準(zhǔn)備和應(yīng)對新發(fā)傳染病威脅的能力,例如健康風(fēng)險(xiǎn)溝通項(xiàng)目。2006年底,美國CDC還在北京成立了駐華辦公室[5]。美國CDC和新成立的中國CDC除了合作開展中美EID合作等一系列項(xiàng)目之外,還簽署了機(jī)構(gòu)間的合作備忘錄,并每年召開主任級別會(huì)議[8]。兩國CDC的主任年會(huì)是一個(gè)指導(dǎo)和規(guī)劃雙方合作方向與進(jìn)程的協(xié)調(diào)機(jī)制,被雙方視為必要而有效的雙邊合作機(jī)制。在這一階段,兩國CDC之間在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作走向深入與密切。

1.3 合作倒退階段(2017-2020年)

特朗普政府的內(nèi)政外交政策表現(xiàn)出明顯的孤立主義傾向,在全球衛(wèi)生領(lǐng)域也概莫能外。特朗普政府取消了美國國家安全委員會(huì)下屬全球衛(wèi)生安全與生物防御辦公室,并不斷削減美國CDC的預(yù)算,這使得美國CDC被迫削減其人員和項(xiàng)目。同時(shí),特朗普政府對中國展現(xiàn)出競爭與對抗的姿態(tài)。因而,在特朗普政府執(zhí)政期間,美國在華公共衛(wèi)生人員大部分撤離,合作活動(dòng)大幅減少。政府暫停了中美兩國衛(wèi)生部門間的內(nèi)閣級對話,在之前的小布什和奧巴馬政府中,中美CDC主任每年至少會(huì)晤一次[5]。自此,中美衛(wèi)生部門高層正式接觸幾近停滯。但鑒于中美CDC之前堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ),中美CDC在新冠疫情中仍有高層互動(dòng)。根據(jù)美國媒體報(bào)道,早在2020年1月初,中美CDC主任已就新冠疫情進(jìn)行了多次電話討論[10]。雖然新冠疫情期間,中美CDC之間的官方合作較少,但雙方仍存在較為密切的信息交流。

2 中美政府間公共衛(wèi)生合作的主要特點(diǎn)

2.1 合作內(nèi)容以傳染病防治為主線

加強(qiáng)中國防控傳染病的能力是中美兩國共同的優(yōu)先事項(xiàng),中美CDC以傳染病防治為重點(diǎn),深入開展了以中美EID項(xiàng)目為代表的若干公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目。

中美EID項(xiàng)目始于2005年,是中美政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的重大合作項(xiàng)目之一[11]。該項(xiàng)目旨在以技術(shù)支持、人員培訓(xùn)、聯(lián)合研究等方式,就中美及全球共同關(guān)注的新發(fā)和再發(fā)傳染病的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)及應(yīng)對開展合作,從而加強(qiáng)中國應(yīng)對大型傳染病暴發(fā)的能力[12]。中美EID項(xiàng)目是美國全球疾病監(jiān)測項(xiàng)目(Global Disease Detection,GDD)的一部分。GDD項(xiàng)目從2004年開始實(shí)施,是美國CDC促進(jìn)全球衛(wèi)生安全最為主要的項(xiàng)目,旨在通過能力建設(shè)項(xiàng)目與伙伴國家建立堅(jiān)固的、可信任的網(wǎng)絡(luò),形成全球衛(wèi)生安全治理基礎(chǔ)[13]。中美EID項(xiàng)目主要聚焦于艾滋病(HIV/AIDS)、結(jié)核病(tuberculosis,TB)和流感三大領(lǐng)域。在艾滋病領(lǐng)域,中美CDC的合作始于2003年,當(dāng)時(shí)中美EID項(xiàng)目尚未開始。為控制艾滋病的傳播,該項(xiàng)目的重點(diǎn)是向中國提供技術(shù)援助,幫助中國制定循證指南,健全防治策略,開展創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目,加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室和公共衛(wèi)生人力資源能力建設(shè)。該項(xiàng)目特別關(guān)注高危人群,如男男性行為者、女性性工作者、注射吸毒者等。中美CDC在艾滋病領(lǐng)域的合作對于提高中國艾滋病防治水平以及艾滋病患者的福祉有著里程碑式的意義。在結(jié)核病領(lǐng)域,由于中國屬于結(jié)核病高負(fù)擔(dān)國家,中美EID項(xiàng)目自2008年起開始納入結(jié)核病項(xiàng)目。項(xiàng)目重點(diǎn)為在結(jié)核病防控的優(yōu)先領(lǐng)域(如耐藥結(jié)核病、感染控制和實(shí)驗(yàn)室能力)提供技術(shù)援助,包括開展實(shí)施性研究的培訓(xùn)等。在流感領(lǐng)域,美國CDC早在中國CDC成立前就一直支持中國國家流感中心(Chinese National Influenza Center, CNIC)和中國CDC加強(qiáng)季節(jié)性和流感大流行的防范、監(jiān)測、應(yīng)對和疫苗政策。

除了開展針對特定傳染病的項(xiàng)目之外,中美EID項(xiàng)目啟動(dòng)了健康傳播能力建設(shè)項(xiàng)目,該項(xiàng)目旨在提高中國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通能力,來應(yīng)對“非典”疫情期間發(fā)現(xiàn)的一些挑戰(zhàn)[9]。該項(xiàng)目將風(fēng)險(xiǎn)溝通的理念和理論引入中國,幫助制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)溝通的準(zhǔn)則與方案,支持公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)探索評價(jià)包括社交媒體在內(nèi)的各類溝通渠道(如全國“12320”熱線等)的有效性、一致性和及時(shí)性,培訓(xùn)國家、省級和地方各級的公共衛(wèi)生專業(yè)人員,包括官員、發(fā)言人、衛(wèi)生應(yīng)急人員和健康教育工作者等[14]。風(fēng)險(xiǎn)溝通項(xiàng)目提高了專業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)溝通的技能,風(fēng)險(xiǎn)溝通也自此成為了中國衛(wèi)生應(yīng)急工作的重要組成部分[15]。

此外,中美CDC的合作還會(huì)涉及計(jì)劃免疫、慢性非傳染性疾病等領(lǐng)域。美國CDC派駐WHO駐華代表處的專家負(fù)責(zé)為中國計(jì)劃免疫工作提供技術(shù)支持,雙方的合作包括消滅脊髓灰質(zhì)炎、消除麻疹、加快控制乙肝,為推動(dòng)新疫苗納入中國免疫規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù),優(yōu)化更新疫苗接種建議的程序,加強(qiáng)對疫苗生產(chǎn)的監(jiān)管和安全監(jiān)測等。中國CDC、美國CDC和美國國立癌癥研究所合作的“中美慢性病合作項(xiàng)目”于2009年正式啟動(dòng)[16]。該項(xiàng)目主要針對腫瘤等慢性疾病,基于我國已有的大規(guī)模人群隊(duì)列,開展相關(guān)科研項(xiàng)目。

2.2 合作形式從技術(shù)援助逐步轉(zhuǎn)向平等共建

在合作早期,中美CDC的合作形式主要由美方對中方提供技術(shù)援助,開展能力建設(shè);在合作后期,隨著中方技術(shù)能力的加強(qiáng),雙方的合作形式逐步轉(zhuǎn)向平等共建。在開展公共衛(wèi)生能力建設(shè)的過程中,現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查與實(shí)驗(yàn)室能力是雙方合作的重點(diǎn)。

現(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目是WHO所倡導(dǎo)的一項(xiàng)培養(yǎng)流行病學(xué)高級人才的先進(jìn)培訓(xùn)方法。該項(xiàng)目起源于美國CDC于1951年創(chuàng)立的流行病學(xué)情報(bào)服務(wù)[17],因而一般由美國CDC負(fù)責(zé)向開展培訓(xùn)的國家提供培訓(xùn)所需的人力資源和技術(shù)資源支持?，F(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目在中國的建設(shè)可追溯到中國CDC成立之前。2001年,在WHO和聯(lián)合國兒童基金會(huì)的支持下,中國衛(wèi)生部組建了中國現(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目(Chinese Field Epidemiology Training Program,CFETP),成立了執(zhí)行委員會(huì),由中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院具體組織實(shí)施。而美國CDC則派出了顧問與師資,以協(xié)助該項(xiàng)目在中國的建設(shè)。2003年,CFETP加入全球流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目和公共衛(wèi)生干預(yù)網(wǎng)絡(luò)(Training Programs in Epidemiology and Public Health Interventions Network, TEPHINET),并很快成為該網(wǎng)絡(luò)最重要的成員之一。2005年,CFETP被納入中美EID項(xiàng)目支持的子項(xiàng)目,得到美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部和美國CDC的長期經(jīng)費(fèi)資助[17]。美國CDC開始為該項(xiàng)目派駐長期顧問。同年,中美兩國簽署合作諒解備忘錄,CFETP被明確列為兩國公共衛(wèi)生戰(zhàn)略合作的重要領(lǐng)域之一。2019年,CFETP獲得了TEPHINET的認(rèn)證。CFETP作為中國CDC的重要工作內(nèi)容,已經(jīng)形成中國特色的三級培訓(xùn)模式,成為全球第二大國家級現(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目,也被譽(yù)為培養(yǎng)應(yīng)用型公共衛(wèi)生人才的“黃埔軍?！薄Ｔ趪鴥?nèi), CFETP的畢業(yè)生分布在國家、省級及地方衛(wèi)生部門,成為公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和疾病預(yù)防控制的領(lǐng)軍和骨干人才,對緩解我國衛(wèi)生應(yīng)急高級現(xiàn)場人才缺乏的局面發(fā)揮了積極作用[18]。在國外,CFETP已成為國際交流、合作和對外援助的重要平臺,在提升中國公共衛(wèi)生形象、增進(jìn)睦鄰友好方面發(fā)揮著重要作用。

中美EID項(xiàng)目除了培養(yǎng)流行病學(xué)高級人才,還增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)驗(yàn)室檢測能力。中美CDC在實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)方面的合作主要集中在流感病毒學(xué)領(lǐng)域。早在1978年,CNIC與美國CDC即開始探討中國的流感病毒學(xué)監(jiān)測。1989年,CNIC與美國CDC簽署協(xié)議開展流感監(jiān)測研究項(xiàng)目,由美國CDC為中國的流感監(jiān)測提供技術(shù)和資金支持。2004年,此時(shí)隸屬于中國CDC的CNIC與美國CDC流感部門簽署了雙邊合作協(xié)議,以開發(fā)和建設(shè)中國流感監(jiān)測實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)的能力。2007年,中國CDC與美國CDC簽署了中美EID項(xiàng)目的補(bǔ)充合作協(xié)議,根據(jù)該協(xié)議,美國CDC的GDD項(xiàng)目將進(jìn)一步支持CNIC與美國CDC流感部門的合作。在2004-2014年,CNIC不僅派出人員赴美國CDC接受培訓(xùn),還在美國CDC的支持下為國內(nèi)流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室和哨點(diǎn)醫(yī)院的專業(yè)人員提供了培訓(xùn)[19]。CNIC和美國CDC還在實(shí)驗(yàn)室質(zhì)控與認(rèn)證、建立流感病毒檢測新技術(shù)等方面開展合作,以提升中國流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量與能力。在中國的持續(xù)投入下,中國的流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。截至2018年,中國已建成408家流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室與554家流感監(jiān)測哨點(diǎn)醫(yī)院,該網(wǎng)絡(luò)已覆蓋中國31省份(港澳臺除外)的地市級城市,且99%的網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室具備了核酸檢測能力,94%的實(shí)驗(yàn)室具備了病毒分離能力,超過95%的哨點(diǎn)醫(yī)院全年每周及時(shí)報(bào)告監(jiān)測數(shù)據(jù)和采集標(biāo)本[20]。隨著中國流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建立,中國具備了監(jiān)測和評估國內(nèi)流感病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)、收集流感疾病負(fù)擔(dān)和疫苗有效性證據(jù)、與國際社會(huì)分享數(shù)據(jù)的先進(jìn)能力。在2009年的甲型H1N1 流感大流行和 2013-2014 年高致病性禽流感H7N9疫情中,雙方及時(shí)共同分享信息分析數(shù)據(jù),在病毒識別、疫苗開發(fā)等方面開展了密切合作,提高了兩國的早期應(yīng)對能力。

2.3 合作機(jī)制從雙邊合作逐步轉(zhuǎn)向多邊合作

在奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)期,由于中國CDC能力的加強(qiáng),中國對于美國援助(包括技術(shù)支持)的需要逐漸減少,雙方開始在第三方進(jìn)行合作。其中,抗擊西非埃博拉疫情與建設(shè)非洲CDC是中美CDC在第三方合作的典型案例。

第一階段是西非埃博拉疫情期間。在美國總統(tǒng)奧巴馬與中國國家主席習(xí)近平的支持下,中美CDC在非洲開展合作,共同應(yīng)對埃博拉,以防止其擴(kuò)散到全球。中美CDC從2014年8月起在多個(gè)層面開展了積極的合作,合作內(nèi)容包括實(shí)驗(yàn)室檢測、開展流行病學(xué)調(diào)查、提供應(yīng)急物資與技術(shù)援助等[21]。中美兩國CDC主任專門就埃博拉疫情召開多次電話會(huì)議,以交流雙方應(yīng)對疫情的工作進(jìn)展、援助西非3國的情況等[22]。CFETP派遣學(xué)員赴塞拉利昂參加援非抗疫工作,對塞拉利昂建立現(xiàn)場流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目提供技術(shù)和現(xiàn)場支持。自CFETP建立以來,特別是中美EID項(xiàng)目成立以來,CFETP作為EID支持的子項(xiàng)目,持續(xù)得到美國CDC提供的技術(shù)和資源支持。中美EID項(xiàng)目為中美兩國在非洲共同抗擊埃博拉搭建了很好的平臺。通過中美EID項(xiàng)目,雙方在實(shí)驗(yàn)室和流行病學(xué)等方面保持著密切的信息共享和及時(shí)溝通,美國CDC把埃博拉聚合酶鏈?zhǔn)椒磻?yīng)(PCR)檢測所需的探針和引物分享給了中國CDC在塞拉利昂的實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì);由中美EID項(xiàng)目資助赴美國CDC進(jìn)修的兩名中國CDC應(yīng)急人員,被任命為中國CDC駐美國CDC的應(yīng)對埃博拉疫情的聯(lián)絡(luò)員和觀察員。

第二個(gè)階段的合作是在后埃博拉時(shí)期。早在2014年非洲聯(lián)盟(簡稱“非盟”)就與中國和美國政府進(jìn)行對話,包括與兩國CDC進(jìn)行溝通,以探討共同建設(shè)非洲疾病預(yù)防控制中心(簡稱非洲CDC)的可能性[23]。為了尊重非盟和非洲國家的意愿,美國和中國同意在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)、設(shè)備、專業(yè)知識和培訓(xùn)方面提供援助。2016年6月,中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話戰(zhàn)略軌道會(huì)談上,中美同意加快與非盟在建立非洲CDC方面的合作,在基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)方面為非盟提供支持。2016年11月,中美兩國簽署了諒解備忘錄,同意共同支持非洲CDC建設(shè)和非洲其他的公共衛(wèi)生活動(dòng)[24]。

3 中美政府間公共衛(wèi)生合作的展望

3.1 中美政府間公共衛(wèi)生合作可繼續(xù)以傳染病為重點(diǎn)

中美兩國曾經(jīng)在傳染病領(lǐng)域有堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。在《中美科技合作協(xié)定》的框架下,中美兩國政府有關(guān)部門簽署了覆蓋環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域的一系列議定書。其中,衛(wèi)生領(lǐng)域是《衛(wèi)生合作議定書》,兩國在2016年續(xù)簽了諒解備忘錄,有效期為5年?！吨忻佬掳l(fā)和再發(fā)傳染病合作備忘錄》自2005年起每隔5年續(xù)簽一次,該備忘錄從屬并遵從《衛(wèi)生合作協(xié)定書》,分別于2010年與2015年進(jìn)行了續(xù)簽。通過這3次備忘錄的續(xù)簽,中美兩國CDC共同實(shí)施了3個(gè)5年周期的合作項(xiàng)目,建立起了堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。但在特朗普政府期間,中美有3個(gè)衛(wèi)生合作協(xié)議在期滿后不再續(xù)約。如今的形勢與“非典”疫情之后中美雙方在傳染病防治領(lǐng)域所進(jìn)行的合作有鮮明的對比。中美兩國應(yīng)繼續(xù)以傳染病為重點(diǎn),逐漸開啟政府間的高層對話,續(xù)簽與公共衛(wèi)生有關(guān)的雙邊協(xié)議并形成備忘錄。

3.2 維護(hù)衛(wèi)生安全是兩國開展公共衛(wèi)生合作的主要驅(qū)動(dòng)力

中美雙方合作的基礎(chǔ)和動(dòng)力沒有消失,維護(hù)衛(wèi)生安全成為兩國開展公共衛(wèi)生合作的主要驅(qū)動(dòng)力。2021年11月,兩國領(lǐng)導(dǎo)人舉行的視頻會(huì)談中,明確指出氣候變化和公共衛(wèi)生安全是兩國未來可以合作的領(lǐng)域。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心一份政策報(bào)告稱,美國應(yīng)該采取切實(shí)措施,擴(kuò)大與中國在衛(wèi)生安全領(lǐng)域的合作,在兩國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的基礎(chǔ)上增強(qiáng)在該領(lǐng)域的關(guān)系和勢頭[25]。在早期的技術(shù)合作中,由于美國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢[26],美國往往是輸出技術(shù)的一方。在此階段的合作中,中美共同開展了一系列聚焦于傳染病防控的公共衛(wèi)生項(xiàng)目,提升了中國的公共衛(wèi)生能力。開展傳染病相關(guān)合作,有利于保障兩國公共衛(wèi)生安全與維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。且中美兩國曾經(jīng)在新發(fā)和再發(fā)傳染病領(lǐng)域,通過長期合作產(chǎn)生了豐富且影響深遠(yuǎn)的成果,如CFETP和CNIC。2022年,大流行基金(Pandemic Fund)正式啟動(dòng),這是第一個(gè)專門為幫助各國建立預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對流行病和大流行病的能力而提供持續(xù)融資的機(jī)制[27]。美國政府一直是大流行基金的主要支持者,中國政府也是捐助國之一。但該基金僅僅是一個(gè)防備工具,目前存在一些融資機(jī)制問題,需要《國際衛(wèi)生條例》和目前正在談判的“大流行病條約”等衛(wèi)生安全框架建立密切的聯(lián)系[28]。雖然隨著中國公共衛(wèi)生能力的增強(qiáng),中國對于美國技術(shù)支持的需要逐漸減少,但雙方在傳染病防控領(lǐng)域的平等合作,如信息共享與行動(dòng)協(xié)調(diào),對于兩國應(yīng)對未來的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī),以及全球的公共衛(wèi)生安全都至關(guān)重要[29]。

3.3 中美政府可拓展在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的合作

中美既往在第三方所開展的公共衛(wèi)生合作表明,雙方的合作對于維護(hù)全球衛(wèi)生安全也可以發(fā)揮積極的作用。中美兩國合作抗擊西非埃博拉和非洲CDC的建設(shè)是中美非三邊合作的有力證明。中美兩國對外衛(wèi)生援助都以雙邊援助為主,但援助策略不同,中國注重以衛(wèi)生系統(tǒng)加強(qiáng)為基礎(chǔ)的橫向策略,而美國注重以特定疾病為中心的縱向策略[30-31]。兩國雖然對外衛(wèi)生援助策略與方式不同,但既往合作表明,雙方仍然有可能在第三方找到互補(bǔ)的合作模式。除了在第三方協(xié)調(diào)中美兩國的雙邊衛(wèi)生援助外,中美雙方還可以拓展在多邊框架下的公共衛(wèi)生合作。在之前的合作歷程中,中美在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作,不論是在中國國內(nèi),還是在第三方,都以雙邊框架下的合作為主。但若要共同應(yīng)對未來的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī),重塑全球公共衛(wèi)生安全治理體系,雙方還需要在WHO等多邊框架下攜手合作。如果中國雙方持續(xù)在WHO等框架下發(fā)生沖突,勢必會(huì)對WHO發(fā)揮其作用,以及進(jìn)行改革產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

綜上所述,中美兩國政府曾經(jīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域展開過深入且富有成效的合作,兩國能否開啟新的公共衛(wèi)生合作階段,或?qū)蓢酥寥蚬残l(wèi)生安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。隨著中國逐漸在全球衛(wèi)生治理體系中承擔(dān)起重要的角色與義務(wù),中國可充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力和主觀能動(dòng)性促成公共衛(wèi)生合作新階段的開啟。