文章編號：1673-9973（2024）02-0005-07政府管理

收稿日期：2024-03-21

基金項(xiàng)目：國家社科基金后期資助項(xiàng)目（21FGLB080）“系統(tǒng)論視域下的行政審批局改革研究”；陜西省哲學(xué)社會科學(xué)研究專項(xiàng)項(xiàng)目（2023ZD1105）“陜西省城區(qū)政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建路徑研究”

作者簡介：寇曉東（1976-），男，河南洛陽人，公共管理系主任、副教授，主要從事行政管理及城市治理研究；何潔（2001-），女，河北邢臺人，碩士研究生，研究方向：行政管理；梁馨雨（2001-），女，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向：城市治理。

摘" 要：“高效辦成一件事”是對“一件事一次辦”“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”等綜合政務(wù)類政策的集成與升級，其實(shí)質(zhì)是加快實(shí)現(xiàn)從“事能辦”到“事好辦”的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于區(qū)縣層級政務(wù)部門的有效落實(shí)。為此，本文立足基層典型的經(jīng)驗(yàn)反思，著眼“高效辦成一件事”的實(shí)踐推進(jìn)，從學(xué)理層面初步提出其系統(tǒng)內(nèi)涵、實(shí)施邏輯與能力體系。系統(tǒng)內(nèi)涵：結(jié)合物理-事理-人理系統(tǒng)方法論思想，認(rèn)為“高效辦成一件事”相應(yīng)指向“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”三個(gè)維度，且貫序統(tǒng)一于“事好辦”。實(shí)施邏輯：包括事項(xiàng)維度的生命周期與顆粒度邏輯，辦理維度的時(shí)間與空間邏輯，以及體驗(yàn)維度的服務(wù)設(shè)計(jì)邏輯。能力體系：涵蓋環(huán)境認(rèn)知、理念調(diào)適與組織變革，服務(wù)支撐、服務(wù)運(yùn)行與服務(wù)創(chuàng)新，多方合作與知識提升共三個(gè)層次的八項(xiàng)能力，同時(shí)其與所處的服務(wù)生態(tài)共生互促。最后，歸納得到“三維度、五邏輯、八能力”的政務(wù)服務(wù)框架模型，以期對“高效辦成一件事”的實(shí)踐有所助益。

關(guān)鍵詞：高效辦成一件事；WSR方法論；服務(wù)設(shè)計(jì)；服務(wù)生態(tài)；政務(wù)服務(wù)框架模型

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.001

The System Connotation， Implementation Logic， and Capability System of “Doing One Thing Efficiently”

KOU Xiaodong， HE Jie， LIANG Xinyu

（School of Public Policy and Administration， Northwestern Polytechnical University，Xi’an 710129， China

）

Abstract：“Doing one thing efficiently” is the integration and upgrading of comprehensive government service policies such as “one task at a time”， “one network acess”， and “Inter-provincial government services”. Its essence is to accelerate the transformation from “Things can be done” to “Things can be easily done”， and the key lies in the effective implementation of government departments at the district and county levels. Therefore， based on reflection of typical experience， this paper focuses on the practice of “doing one thing efficiently”， and initially puts forward its system connotation， implementation logic and ability system from the academic level. System connotation， by applying Wuli-Shili-Renli Methodology （WSR Methodology）， it is believed that “Efficiently doing one thing” corresponds to the three dimensions of “thing”， “doing”， and “experience”， which are orderly united in “Things can be easily done ”. Implementation logic， it includes the life-cycle and granularity logic of “thing” dimension， the time and space logic of “doing” dimension， and the service design logic of “experience” dimension. Capability system， it covers eight capabilities at three levels： environmental cognition and conceptual adaptation and organizational change， service support and service operation and service innovation， multi-party cooperation and knowledge improvement， nd it is symbiotic and mutually promoting with the service ecology. Finally， a government service framework model with “three dimensions， five logics， and eight abilities” is concluded， in order to be helpful to the practice of “doing one thing efficiently”.

Key words：Doing one thing efficiently; WSR Methodology; service design;" service ecosystem; government service framework model

引言

2024年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2024〕3號）（下稱《指導(dǎo)意見》），實(shí)現(xiàn)對《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕5號）、《關(guān)于加快推進(jìn)“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級版的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕32號）、《關(guān)于依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建立政務(wù)服務(wù)效能提升常態(tài)化工作機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2023〕29號）等綜合政務(wù)類核心政策的集成式升級。梳理這些政策不難發(fā)現(xiàn)其中的“變”與“不變”：“變”的是從首提政務(wù)服務(wù)“三化”與“一件事一次辦”，到首提以深入推進(jìn)“三化”為基礎(chǔ)的“高效辦成一件事”；“不變”的是其中蘊(yùn)含的“以人民為中心”的施政理念，以及優(yōu)化政務(wù)服務(wù)與營商環(huán)境的工作指向。

從全國實(shí)踐來看，浙江、廣東、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的政務(wù)服務(wù)走在前列，相關(guān)的“政務(wù)增值服務(wù)”“數(shù)字政府”“一網(wǎng)通辦”等改革舉措也是《指導(dǎo)意見》的重心所在。特別是《指導(dǎo)意見》提出的“全面強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)數(shù)字賦能”，更是前述地區(qū)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的共同路徑。數(shù)字賦能一方面需要政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化作為基礎(chǔ)，另一方面則要求較為充分的財(cái)政資源投入。考慮到當(dāng)前各地政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程不一，同時(shí)普遍面臨財(cái)力有限這一約束，如何切實(shí)推進(jìn)國家要求的“高效辦成一件事”成為重要且迫切的研究課題。換言之，在做好政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，進(jìn)一步夯實(shí)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的“地基”，在當(dāng)下對地方政府特別是基層政府更具現(xiàn)實(shí)意義。

西安市蓮湖區(qū)是陜西省政務(wù)服務(wù)改革先行區(qū)、首批相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)、首批營商環(huán)境創(chuàng)新示范區(qū)，2020年獲評全國首批法治政府建設(shè)示范單位，該區(qū)政務(wù)服務(wù)中心在全省率先推行自然人、法人全生命周期樹、遠(yuǎn)程踏勘、“集成快辦”扁平化審批以及無感服務(wù)等示范性創(chuàng)新舉措，推出的“自然人、法人全生命周期政務(wù)服務(wù)模式”在2023年獲評全國第二批法治政府建設(shè)示范項(xiàng)目。為此，本文選擇西安市蓮湖區(qū)這一地處西部且兼具“改革引領(lǐng)”和“數(shù)字賦能”特征的基層政府作為研究對象，力圖從其政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新的典型經(jīng)驗(yàn)中提取標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政務(wù)服務(wù)的一般框架，作為基層政務(wù)服務(wù)部門邁向“高效辦成一件事”的有益階梯。

一、文獻(xiàn)綜述

從中國知網(wǎng)來看（截至2024年2月20日），以“高效辦成一件事”為標(biāo)題的文獻(xiàn)多為報(bào)刊報(bào)道（17篇），其中最早的一篇來自《湖北日報(bào)》，介紹了湖北省于2021年1月4日召開的全省優(yōu)化營商環(huán)境大會提出以“高效辦成一件事”為目標(biāo)，推進(jìn)跨部門、跨層級、跨地區(qū)的業(yè)務(wù)流程再造和系統(tǒng)重構(gòu)［1］，較新的一篇來自《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，強(qiáng)調(diào)在更多領(lǐng)域更大范圍實(shí)現(xiàn)“高效辦成一件事”重在統(tǒng)籌［2］；比較而言，期刊文獻(xiàn)僅有5篇，其中宋俊、張毅的文章針對湖北省的“高效辦成一件事”改革，從服務(wù)型政府、整體政府、數(shù)字政府等理論視角探討其理論邏輯［3］，此外胡紹武結(jié)合《指導(dǎo)意見》，提出未來的政務(wù)服務(wù)將主要呈現(xiàn)四大特征［4］。

在《指導(dǎo)意見》出臺后，江小娟提出以改革為抓手，大力推動政務(wù)服務(wù)水平整體躍升、群眾辦事體驗(yàn)持續(xù)優(yōu)化［5］，王益民指出改革是政務(wù)服務(wù)發(fā)展進(jìn)入深化效能階段、打造好辦易辦升級的必然選擇［6］，孟慶國認(rèn)為改革是推動政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效的新抓手，應(yīng)以此統(tǒng)籌好全國優(yōu)化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的總步調(diào)［7］，張定安、何強(qiáng)強(qiáng)調(diào)改革是新時(shí)代新征程行政管理改革的務(wù)本之策和務(wù)實(shí)之舉［8］?？傊?，“高效辦成一件事”是新時(shí)代推進(jìn)審批制度改革、深化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、加快數(shù)字政府建設(shè)、全面優(yōu)化營商環(huán)境的總抓手，具有牽一發(fā)而動全身的影響及作用。

鑒于政務(wù)服務(wù)能夠串聯(lián)起行政審批、數(shù)字政府和營商環(huán)境，以下主要結(jié)合“需求-供給-工具-管理”的邏輯鏈條，對政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新這一主題進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。首先，“以人民為中心”是政務(wù)服務(wù)改革、創(chuàng)新和升級的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為此需要精準(zhǔn)識別企業(yè)群眾的多元化、差異化、個(gè)性化需求，提升政府優(yōu)化差異化政務(wù)服務(wù)供給的能力與質(zhì)量［9］，還要在政務(wù)服務(wù)提供過程中更加注重用戶的參與和反饋，如可從公眾需求出發(fā)，評價(jià)其對數(shù)字政府建設(shè)的認(rèn)知水平與滿意度［10］。其次，跨部門數(shù)據(jù)共享是當(dāng)前政務(wù)服務(wù)協(xié)同面臨的突出問題，應(yīng)從政策和法律框架完善［11］、建立權(quán)責(zé)明晰的跨部門協(xié)作機(jī)制［12］、強(qiáng)化數(shù)字治理能力［13］等方面協(xié)同發(fā)力，此外政府應(yīng)充分調(diào)動各界力量、引入合作伙伴，借助政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展推進(jìn)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)程［14］。再次，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等作為重點(diǎn)工具，是政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的強(qiáng)大驅(qū)動力［15］，為規(guī)避政務(wù)服務(wù)智能化創(chuàng)新過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從權(quán)力體系、責(zé)任體系與價(jià)值體系三方面建立起多元行動者的合作關(guān)系［16］。最后，應(yīng)注重探索政府組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)工業(yè)化“物理空間”向現(xiàn)代信息化“數(shù)字空間”轉(zhuǎn)變的路徑［17］，從優(yōu)化制度政策體系、提升政務(wù)服務(wù)能力、健全公共服務(wù)設(shè)施、推進(jìn)數(shù)據(jù)治理工作等路徑推進(jìn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)管理［18］。

二、“高效辦成一件事”的系統(tǒng)內(nèi)涵

“高效辦成一件事”意味著面向企業(yè)與群眾的政務(wù)服務(wù)，需實(shí)現(xiàn)從“事能辦”到“事好辦”的轉(zhuǎn)變與躍升。對此可從三個(gè)方面加以理解：首先，“一件事”是從企業(yè)、群眾辦事實(shí)際與需求出發(fā)，對政府部門管理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行梳理、整合的結(jié)果，它源于并“高于”單個(gè)政務(wù)事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)是對關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的邏輯重整，但脫不開“事項(xiàng)”這一基本單元和維度；“辦成”是從企業(yè)、群眾的根本辦事目的出發(fā)，著眼整個(gè)辦事過程中的環(huán)節(jié)、流程、材料、信息等要素，通過政務(wù)部門與辦事人的有效互動完成“一件事”（事項(xiàng)）的辦理，要旨在于“辦理”這一活動及維度；“高效”體現(xiàn)了優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)“事好辦”，為此需要“改革引領(lǐng)和數(shù)字賦能”驅(qū)動政務(wù)部門的“辦理”活動提速增效，更為重要的，是否“高效”要由辦事企業(yè)、群眾來做最終評判，由此引出辦事人的服務(wù)“體驗(yàn)”這一關(guān)鍵維度。換句話說，在“高效辦成一件事”的語境下，“事好辦”可以析出三個(gè)核心維度：

（1）“一件事”，意味著“辦哪些事”，對應(yīng)“事項(xiàng)”維度；

（2）“辦成”：意味著“怎么辦事”，對應(yīng)“辦理”維度；

（3）“高效”：意味著“如何實(shí)現(xiàn)事好辦”，對應(yīng)“體驗(yàn)”維度。

進(jìn)一步，當(dāng)從物理-事理-人理系統(tǒng)方法論（WSR方法論）［19］的三個(gè)維度即“物理”“事理”“人理”來審視“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”三個(gè)維度時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)后者與前者的思想內(nèi)涵高度契合。就群眾辦事而言，事項(xiàng)本身是客觀存在的，而且其名稱、數(shù)量等要素在一段時(shí)期內(nèi)也是穩(wěn)定的，由此形成“事好辦”的“物理”維度即“事項(xiàng)”。在明確有哪些事項(xiàng)以后，如何統(tǒng)籌、組織管理為群眾辦事所涉及的辦理地點(diǎn)、流程、材料等要素，成為政務(wù)服務(wù)活動的重心所在，由此形成“事好辦”的“事理”維度即“辦理”。最后，當(dāng)把辦事群眾置于中心地位并充分考慮其辦事體驗(yàn)時(shí)，需要結(jié)合其服務(wù)反饋，對既有辦事方式進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，從而同步實(shí)現(xiàn)辦事方式創(chuàng)新與群眾體驗(yàn)提升，由此形成“事好辦”的“人理”維度即“體驗(yàn)”。

總之，“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”這三個(gè)關(guān)聯(lián)且統(tǒng)一的維度，構(gòu)成“高效辦成一件事”的基礎(chǔ)性系統(tǒng)內(nèi)涵，這既來自于“事好辦”的現(xiàn)實(shí)需求，也折射出WSR方法論的系統(tǒng)思想，體現(xiàn)出理論與實(shí)踐的高度統(tǒng)一（圖1）。

三、“高效辦成一件事”的實(shí)施邏輯

本部分主要結(jié)合西安市蓮湖區(qū)近年來政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新實(shí)踐，探討“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”三個(gè)維度的實(shí)施邏輯，以期為區(qū)縣層級政務(wù)部門有效推進(jìn)“高效辦成一件事”提供學(xué)理參考和操作借鑒。2017年10月，陜西省選擇西安市蓮湖區(qū)等35家單位啟動相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革，通過重塑行政審批體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涉企審批增速提質(zhì)、為民服務(wù)高效便利，進(jìn)而帶動政務(wù)服務(wù)及營商環(huán)境水平顯著提升。在此過程中，蓮湖區(qū)結(jié)合自身政務(wù)服務(wù)改革基礎(chǔ)以及面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，以行政審批制度改革為直接動力、以服務(wù)創(chuàng)新設(shè)計(jì)為核心能力，接續(xù)推出自然人、法人全生命周期樹、一件事一次辦、集成快辦、無感服務(wù)、審批服務(wù)地圖、“蓮小驛”、家門口就業(yè)等創(chuàng)新舉措，構(gòu)建起既具有蓮湖特色、又具備城區(qū)特征的全生命周期政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系。

（一）“一件事”：生命周期與顆粒度邏輯

推行“高效辦成一件事”的基礎(chǔ)，是搞清楚政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)涵與分類。依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力事項(xiàng)與公共服務(wù)事項(xiàng)合稱為政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。按照面向?qū)ο蟛煌?，政?wù)服務(wù)事項(xiàng)可分為自然人事項(xiàng)、法人事項(xiàng)和其他組織事項(xiàng)，其中以自然人事項(xiàng)和法人事項(xiàng)為核心。在業(yè)務(wù)層面，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)主要涉及事項(xiàng)清單、事項(xiàng)實(shí)施清單（辦事指南）以及事項(xiàng)梳理整合三方面。就城區(qū)而言，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、事項(xiàng)實(shí)施清單（辦事指南）需要遵照上級規(guī)范要求予以落實(shí)，但在事項(xiàng)梳理整合上具有一定的行動空間。

在實(shí)施相對集中行政許可權(quán)改革基礎(chǔ)上，蓮湖區(qū)針對已經(jīng)集中到區(qū)市民中心運(yùn)行的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，通過引入服務(wù)對象全生命周期這一總體性的縱向階段邏輯、遵循“事項(xiàng)-事件-主題”這一細(xì)分性的橫向顆粒度邏輯，系統(tǒng)分析查找這些原先分散在各個(gè)職能部門的事項(xiàng)之間的內(nèi)在業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，成功在全省率先推出“自然人、法人全生命周期樹”事項(xiàng)模型，進(jìn)而探索形成“自然人、法人全生命周期政務(wù)服務(wù)模式”。概括而言，自然人全生命周期樹涵蓋出生、學(xué)齡、勞動年齡、老年4個(gè)階段的36個(gè)主題（即“一件事”）、59個(gè)事件、200個(gè)高頻事項(xiàng)，法人全生命周期樹涵蓋設(shè)立、經(jīng)營、注銷3個(gè)階段的26個(gè)主題（即“一件事”）、68個(gè)事件、489個(gè)高頻事項(xiàng)。目前“自然人、法人全生命周期樹”已在陜西政務(wù)服務(wù)網(wǎng)蓮湖平臺上線，辦事群眾通過查詢可全面了解所辦業(yè)務(wù)及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。

整體來看，“兩棵樹”事項(xiàng)模型從企業(yè)和群眾視角出發(fā)，對此前以部門本位為特征的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了邏輯關(guān)聯(lián)的全面重構(gòu)，結(jié)合制定政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、事項(xiàng)實(shí)施清單（辦事指南）、特別是開展事項(xiàng)梳理整合，推動政務(wù)服務(wù)向以服務(wù)接受者為中心轉(zhuǎn)變，既切實(shí)提高了企業(yè)群眾的獲得感，也回應(yīng)落實(shí)了“高效辦成一件事”所要求的“推進(jìn)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)集成辦”。而貫穿其中的，則是縱向時(shí)序上的生命周期邏輯和橫向尺度上的顆粒度邏輯。

（二）“辦成”：時(shí)間與空間邏輯

特定（主題）事項(xiàng)的辦理過程，是政務(wù)服務(wù)工作的重心所在。結(jié)合政務(wù)服務(wù)具體實(shí)踐特別是“辦事”的內(nèi)在時(shí)間邏輯，可將辦理過程分為辦前、辦中、辦后三個(gè)連貫環(huán)節(jié)，這三個(gè)環(huán)節(jié)在時(shí)序上構(gòu)成一個(gè)完整的生命周期。同時(shí)，由于近十年來“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的不斷普及和升級，線上與線下服務(wù)也正不斷融合，這意味著對處在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的辦理環(huán)節(jié)而言，其所位于的空間地點(diǎn)既可在線下，也可在線上。因此，就“辦成”“一件事”而言，其內(nèi)含的基本邏輯至少包含著時(shí)間邏輯與空間邏輯。

辦前環(huán)節(jié)的“三辦”。辦前環(huán)節(jié)主要涉及事項(xiàng)辦理所需政策、業(yè)務(wù)信息的預(yù)先傳遞與及時(shí)溝通，以及因辦事人的特殊身心狀況之需而提供的特別協(xié)助，具體體現(xiàn)為服務(wù)公開（信息傳遞）、咨詢引導(dǎo)（信息溝通）、幫辦代辦（特別協(xié)助）三種辦理方式。其中，根據(jù)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行由表及里的基本次序，服務(wù)公開又可分為政務(wù)事項(xiàng)公開、辦事指南公開和服務(wù)舉措公開。

辦中環(huán)節(jié)的“三層次、九辦”。辦中環(huán)節(jié)是辦理過程的核心，按照目前優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵考量（辦理地點(diǎn)、流程及材料），主要包括辦理場所、優(yōu)化流程、精簡材料三個(gè)層次。

就辦理場所而言，首先是線下的辦理，包括“區(qū)-街-社”三級政務(wù)服務(wù)體系網(wǎng)點(diǎn)和若干就近辦的地點(diǎn)；其次是線上的辦理，包括電腦端的網(wǎng)上辦和手機(jī)端的掌上辦；再次，圍繞異地辦（從跨社區(qū)、街道到跨城區(qū)、地市再到跨?。⒆灾k等特殊辦理形態(tài)，其內(nèi)核實(shí)為跨部門、層級、地域的協(xié)同辦理以及連接線下與線上的融合辦理。從而，圍繞辦理場所形成“三級政務(wù)服務(wù)體系、就近辦”“網(wǎng)上辦、掌上辦”以及“協(xié)同辦、融合辦”三類辦理方式。

就優(yōu)化流程而言，主要涉及事項(xiàng)辦理的橫向與縱向兩個(gè)維度，其中橫向維度指事項(xiàng)的集成化辦理程度，縱向維度則指事項(xiàng)所涉辦理層級的壓縮程度。特別地，包括蓮湖區(qū)在內(nèi)的各個(gè)地方，都在按照“智慧化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化”要求提供特色化的流程優(yōu)化服務(wù)。從而，圍繞優(yōu)化流程形成“壓縮辦理層級”“集成化辦理”以及“智慧化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化服務(wù)”三類辦理方式。

就精簡材料而言，主要涉及兩個(gè)方面。一是政府部門內(nèi)部基于數(shù)據(jù)共享使得辦事人免于提交若干材料，二是基于辦事人的信用允許其可以少提交或晚提交若干材料。從而，圍繞精簡材料形成“免證辦”“告知承諾制”“容缺受理”三類辦理方式。

辦后環(huán)節(jié)的“四辦”。辦后環(huán)節(jié)主要涉及事項(xiàng)辦理完成后，結(jié)合不同辦事結(jié)果而針對辦事人的相應(yīng)安排，以及審批部門與職能部門間的交流互動，具體體現(xiàn)為結(jié)果送達(dá)（對應(yīng)“辦成事”）、兜底服務(wù)（對應(yīng)“辦不成事”）、監(jiān)督評價(jià)（對應(yīng)“辦事體驗(yàn)”）以及審管聯(lián)動（部門互動）四種辦理方式。

（三）“高效”：服務(wù)設(shè)計(jì)邏輯

為了“高效”地實(shí)現(xiàn)“辦成”，需要“改革引領(lǐng)和數(shù)字賦能”來驅(qū)動政務(wù)部門的“辦理”活動提速增效。而更為重要的是，是否“高效”要由辦事企業(yè)、群眾來做最終評判，對此鄭磊也提出，全程數(shù)字化、完全不見面、一次也不跑、快到飛起來的服務(wù)可能是高效率的服務(wù)，但不一定就是高品質(zhì)、體驗(yàn)佳的服務(wù)［32］。換句話說，企業(yè)群眾感受到的辦事體驗(yàn)好不好，既是政務(wù)服務(wù)工作的“靈魂”所在，也是評判服務(wù)創(chuàng)新的根本標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，政務(wù)服務(wù)部門如何“捕捉”到來自企業(yè)群眾的真實(shí)辦事需求，然后設(shè)身處地地從辦事人角度來思考并設(shè)計(jì)出相應(yīng)的服務(wù)舉措，就成為政務(wù)服務(wù)供給的關(guān)鍵。

蓮湖區(qū)在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)工作進(jìn)程中，堅(jiān)持“以人民為中心”的服務(wù)理念和宗旨，同時(shí)善于向外學(xué)習(xí)、主動探索，通過引入產(chǎn)業(yè)界的“服務(wù)設(shè)計(jì)”理念并做適應(yīng)性改造，提出了“獲取需求-探索方案-試點(diǎn)推行-優(yōu)化執(zhí)行-效益評價(jià)”這一政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的全新服務(wù)設(shè)計(jì)方法，一方面針對特定的服務(wù)堵點(diǎn)痛點(diǎn)難點(diǎn)問題形成解決舉措、實(shí)現(xiàn)服務(wù)改進(jìn)，另一方面針對行業(yè)發(fā)展困境自主設(shè)計(jì)并推行改革方案、實(shí)現(xiàn)從審批到服務(wù)的全面創(chuàng)新。要指出的是，政務(wù)服務(wù)設(shè)計(jì)的“五階段”方法也體現(xiàn)了不同層次服務(wù)迭代（包括服務(wù)改進(jìn)與服務(wù)創(chuàng)新）的生命周期特征，從而充分保障企業(yè)群眾的辦事體驗(yàn)持續(xù)改善。

比如，蓮湖區(qū)在事項(xiàng)維度建立的“兩棵樹”模型即是服務(wù)設(shè)計(jì)的重要成果之一，以此為基礎(chǔ)已推出新生兒出生、企業(yè)招工用工、終老等20個(gè)自然人“一件事”，以及開設(shè)餐館、交房即交證、水電氣暖報(bào)裝等173個(gè)法人類“一件事”。在事項(xiàng)辦理維度，蓮湖區(qū)以服務(wù)設(shè)計(jì)作為服務(wù)創(chuàng)新的重要驅(qū)動，接續(xù)推出行政審批“集成快辦”改革，審批服務(wù)地圖2.0、無感服務(wù)、周末不打烊等智慧化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化升級服務(wù)，以及“蓮小驛”“1+2+3+N”家門口就業(yè)社區(qū)服務(wù)圈等引領(lǐng)性創(chuàng)新服務(wù)。

綜上，“高效辦成一件事”強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)觀念為指導(dǎo)、以用戶體驗(yàn)為準(zhǔn)則，從“事好辦”這一根本標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，沿著“辦哪些事”“怎么辦事”“如何實(shí)現(xiàn)事好辦”三個(gè)向度，相應(yīng)呈現(xiàn)“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”三個(gè)重要維度。在其實(shí)施邏輯方面，結(jié)合蓮湖區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐，至少包括生命周期與顆粒度、時(shí)間與空間以及服務(wù)設(shè)計(jì)共五項(xiàng)基本邏輯（圖2）。要強(qiáng)調(diào)的是，不論“高效辦成一件事”的三維系統(tǒng)內(nèi)涵，還是其五項(xiàng)實(shí)施邏輯，都更多著眼于企業(yè)群眾的辦事視角，也是一種側(cè)重服務(wù)需求的視角，因此“體驗(yàn)”維度、“服務(wù)設(shè)計(jì)”邏輯等不可或缺。而如何滿足需求、提供好的體驗(yàn)，則需要相應(yīng)的服務(wù)能力來匹配。事實(shí)上，達(dá)成好的服務(wù)體驗(yàn)需要政府部門具備一套體系化的政務(wù)服務(wù)能力。

四、“高效辦成一件事”的能力體系

從2017年10月開啟相對集中行政許可權(quán)改革至今，蓮湖區(qū)的政務(wù)服務(wù)展現(xiàn)出了持續(xù)的創(chuàng)新能力。在上述服務(wù)創(chuàng)新能力之外，蓮湖區(qū)的政務(wù)服務(wù)體系還擁有環(huán)境認(rèn)知、理念調(diào)適、組織變革、服務(wù)支撐、服務(wù)運(yùn)行、多方合作以及知識提升能力，這八種能力共同驅(qū)動了蓮湖區(qū)全生命周期政務(wù)服務(wù)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，這一能力體系在本質(zhì)上也建構(gòu)起蓮湖區(qū)全生命周期政務(wù)服務(wù)的內(nèi)在生態(tài)體系。政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系指政府部門、市場主體、居民群眾以及其他社會組織等多元主體圍繞“政務(wù)服務(wù)”這個(gè)客體，交互作用、相互促進(jìn)直至協(xié)同發(fā)展而形成的價(jià)值共創(chuàng)有機(jī)整體。當(dāng)前，政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系是一個(gè)較為前沿且復(fù)雜的理論話題，相關(guān)研究仍在探索階段。為此選擇從政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系的外在表現(xiàn)即政務(wù)服務(wù)能力這一簡約視角出發(fā)，重點(diǎn)討論蓮湖區(qū)所展現(xiàn)出的提供政務(wù)服務(wù)的八種能力。

（一）“八力”的層次與邏輯

環(huán)境認(rèn)知、理念調(diào)適與組織變革能力，是蓮湖政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)能力。如果把蓮湖政務(wù)部門視為一個(gè)整體系統(tǒng)，那么系統(tǒng)能夠“生存”的前提是對其所處的內(nèi)外部環(huán)境有著準(zhǔn)確、完整的認(rèn)知和判斷，進(jìn)而正確地確定系統(tǒng)的功能與目標(biāo)；目標(biāo)確定以后，需要整個(gè)系統(tǒng)的各個(gè)組成部門樹立與系統(tǒng)目標(biāo)相適應(yīng)的價(jià)值理念、工作準(zhǔn)則、績效標(biāo)準(zhǔn)等，以便系統(tǒng)運(yùn)行與系統(tǒng)目標(biāo)保持一致；特別地，當(dāng)系統(tǒng)特定目標(biāo)要求對系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)做出必要或重要調(diào)整時(shí)，還需要整個(gè)政務(wù)部門自上而下地實(shí)施相應(yīng)組織變革，從而落實(shí)系統(tǒng)的目標(biāo)任務(wù)。

服務(wù)支撐、服務(wù)運(yùn)行與服務(wù)創(chuàng)新能力，是蓮湖政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的主體能力。蓮湖區(qū)市民中心是蓮湖政務(wù)服務(wù)的集中承載地，具有典型意義。觀察市民中心的整體運(yùn)轉(zhuǎn)，可以發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提供的三個(gè)具體層次。首先是支撐服務(wù)提供的各類硬件、軟件、技術(shù)、人員等底層要素；其次是把這些要素高效組織運(yùn)行起來的服務(wù)管理要素，包括體制機(jī)制、人員調(diào)配、業(yè)務(wù)單元、人力資本等；再次是服務(wù)運(yùn)行基礎(chǔ)上的服務(wù)改進(jìn)與服務(wù)創(chuàng)新，它們都與服務(wù)設(shè)計(jì)密不可分。

多方合作與知識提升能力，是蓮湖政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵能力。觀察蓮湖政務(wù)服務(wù)的整個(gè)改革創(chuàng)新進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，以區(qū)審批局為代表的政務(wù)部門一方面與政府內(nèi)部的其他部門、單位充分溝通、有序協(xié)同，共建政府內(nèi)部的良好政務(wù)服務(wù)生態(tài)，另一方面則與企業(yè)群眾、技術(shù)公司、高校團(tuán)隊(duì)、智庫機(jī)構(gòu)、新聞媒體等多元主體緊密連接、互利合作，共建“政-企-社-群”政務(wù)生態(tài)體系。這種連接內(nèi)外、整合資源的獨(dú)特能力，是蓮湖區(qū)能夠構(gòu)建起政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系的關(guān)鍵所在。此外，針對自身政務(wù)服務(wù)的每一處改進(jìn)、每一個(gè)創(chuàng)新，蓮湖區(qū)都能夠及時(shí)總結(jié)、反思和提升，并以典型案例的方式通過媒體傳遞給企業(yè)群眾。這種做法既是對政務(wù)部門自身認(rèn)知水平與服務(wù)能力的一種持續(xù)提升，同時(shí)也在動態(tài)更新著企業(yè)群眾對政務(wù)服務(wù)水平和體驗(yàn)的認(rèn)知。

一旦企業(yè)群眾的服務(wù)體驗(yàn)認(rèn)知上了一個(gè)新“臺階”，那么政務(wù)部門的“生存”環(huán)境就同時(shí)發(fā)生了變化，一個(gè)新的環(huán)境認(rèn)知“循環(huán)”自此開啟，這也就是“八力”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯。

（二）“八力”的內(nèi)容要點(diǎn)

（1）環(huán)境認(rèn)知能力。包括對中央政策導(dǎo)向、省級改革要求、市級工作部署、同級競爭壓力、內(nèi)部發(fā)展需求等環(huán)境要素的感知、理解與判斷能力。

（2）理念調(diào)適能力。表現(xiàn)為與“放管服”改革、相對集中行政許可權(quán)改革等相適應(yīng)的自我驅(qū)動的價(jià)值追求、以人為本的服務(wù)理念和利企便民的服務(wù)目標(biāo)。

（3）組織變革能力。表現(xiàn)為與相對集中行政許可權(quán)改革相匹配的區(qū)級決策部署、部門改革（如成立審批局）、組織適應(yīng)（政府整體職能的“審管分離”）等為核心的體系化變革能力。

（4）服務(wù)支撐能力。包括制定并執(zhí)行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、制度、規(guī)范的能力，統(tǒng)籌使用物理空間、設(shè)施設(shè)備、信息網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的能力，以及應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、VR等先進(jìn)技術(shù)及其他業(yè)務(wù)資源的能力。

（5）服務(wù)運(yùn)行能力。就蓮湖區(qū)市民中心的政務(wù)服務(wù)運(yùn)行而言，該項(xiàng)能力主要包括以“一核兩翼”機(jī)制、人員統(tǒng)一管理、空間合理分區(qū)、業(yè)務(wù)單元聯(lián)動、全員技能提升等為重點(diǎn)的服務(wù)管理能力。就一般的政務(wù)部門而言，該項(xiàng)能力應(yīng)該包括體制機(jī)制創(chuàng)新、人員科學(xué)調(diào)配、業(yè)務(wù)單元聯(lián)動、全員技能提升等要點(diǎn)內(nèi)容。

（6）服務(wù)創(chuàng)新能力。蓮湖區(qū)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的核心能力是其服務(wù)設(shè)計(jì)能力，即涵蓋“獲取需求-探索方案-試點(diǎn)推行-優(yōu)化執(zhí)行-效益評價(jià)”五階段的“設(shè)計(jì)鏈”能力。具體表現(xiàn)為審批創(chuàng)新（事項(xiàng)精簡集成、審批層級壓縮）和服務(wù)創(chuàng)新（類型廣譜化、內(nèi)容鏈條化、方式融合化）。

（7）多方合作能力。表現(xiàn)為政務(wù)部門吸引內(nèi)外部多方合作伙伴、鏈接整合多種異質(zhì)性資源、開展多層次互利合作的服務(wù)生態(tài)構(gòu)建能力。

（8）知識提升能力。包括政務(wù)部門總結(jié)改革創(chuàng)新典型經(jīng)驗(yàn)、提煉政策與理論貢獻(xiàn)、向社會大眾推廣政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)認(rèn)知的綜合能力。

（三）“八力”與服務(wù)生態(tài)的耦合

“高效辦成一件事”的能力體系，集中體現(xiàn)在以上基于蓮湖實(shí)踐的對“八力”內(nèi)在層次與邏輯的分析及其內(nèi)容要點(diǎn)的介紹中。此外，一個(gè)完整的政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系應(yīng)涵蓋以下要素：

（1）作為“生態(tài)大環(huán)境”的中央政策要求、省市工作部署、兄弟城區(qū)競爭合作，以及“生態(tài)小環(huán)境”的自身發(fā)展階段、資源稟賦、改革基礎(chǔ)等；

（2）作為“多元生態(tài)主體”的政務(wù)服務(wù)部門及其內(nèi)外部的多方合作伙伴（特別是作為服務(wù)對象的企業(yè)群眾）；

（3）作為“生態(tài)能動因子”的價(jià)值理念、服務(wù)目標(biāo)和組織體系結(jié)構(gòu)；

（4）作為“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施”的軟件、硬件、技術(shù)，以及將它們統(tǒng)籌使用的服務(wù)管理機(jī)制；

（5）作為“生態(tài)演進(jìn)動力”的服務(wù)設(shè)計(jì)與知識提升。

整體而言，從蓮湖區(qū)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中提取得到的政務(wù)服務(wù)“八種能力”，內(nèi)含了城區(qū)政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系的核心要素，即“生態(tài)環(huán)境”“多元生態(tài)主體”“生態(tài)能動因子”“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施”以及“生態(tài)演進(jìn)動力”，該體系中“系統(tǒng)環(huán)境-系統(tǒng)主體/要素-系統(tǒng)動力”的邏輯鏈條也是完整的。這一“能力-生態(tài)”耦合關(guān)系的全面揭示，有助于清晰呈現(xiàn)“服務(wù)生態(tài)-服務(wù)能力-服務(wù)水平-服務(wù)體驗(yàn)”的遞進(jìn)規(guī)律，也為全面理解和把握政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系提供了重要洞見。

結(jié)論

針對“高效辦成一件事”這一最新的政務(wù)服務(wù)政策要求，本文提出其實(shí)質(zhì)是加快實(shí)現(xiàn)從“事能辦”到“事好辦”的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵則在于區(qū)縣層級政務(wù)部門的有效落實(shí)。在此前提下，本文結(jié)合西安市蓮湖區(qū)這一典型對象近年來的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步構(gòu)建了“高效辦成一件事”的系統(tǒng)內(nèi)涵、實(shí)施邏輯以及能力體系。其中，“高效辦成一件事”的系統(tǒng)內(nèi)涵指向“事項(xiàng)”“辦理”“體驗(yàn)”這三個(gè)緊密關(guān)聯(lián)且貫序統(tǒng)一的基本維度；其實(shí)施邏輯包括圍繞“一件事”的縱向時(shí)序上的生命周期邏輯和橫向尺度上的顆粒度邏輯，圍繞“辦成”的時(shí)間邏輯與空間邏輯，以及圍繞“高效”的服務(wù)設(shè)計(jì)邏輯；其能力體系則涵蓋環(huán)境認(rèn)知、理念調(diào)適、組織變革、服務(wù)支撐、服務(wù)運(yùn)行、多方合作以及知識提升等能力，同時(shí)內(nèi)含了一個(gè)基層政務(wù)服務(wù)生態(tài)體系的核心要素?？傊疚幕谖靼彩猩徍^(qū)創(chuàng)新實(shí)踐構(gòu)建出的“三維度、五邏輯、八能力”政務(wù)服務(wù)框架模型（圖3），既是一個(gè)通向“事好辦”且統(tǒng)合供給與需求的基層政務(wù)服務(wù)通用模型，也是在新的政策與技術(shù)條件下理解并推進(jìn)“高效辦成一件事”的學(xué)理總結(jié)和實(shí)踐抓手。

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［責(zé)任編輯：李" 煥］