摘要：一體推進(jìn)耕地?cái)?shù)量保障、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)維護(hù)是新時(shí)代耕地保護(hù)的重要目標(biāo)。以體系化理論審視現(xiàn)行制度，可以發(fā)現(xiàn)，耕地概念界定不清導(dǎo)致外部體系聯(lián)結(jié)不暢，耕地保護(hù)成本分配不當(dāng)致使內(nèi)部體系難以協(xié)調(diào)，這無(wú)法保障“三位一體”保護(hù)目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。為此，在外部體系層面，應(yīng)以糧食生產(chǎn)能力為核心構(gòu)建耕地的一般概念，并基于耕地功能定位差異化匹配保護(hù)規(guī)則。在內(nèi)部體系層面，須通過(guò)事權(quán)界分明確央地任務(wù)分工，立足空間功能定位分擔(dān)區(qū)際耕地保護(hù)成本，并基于保護(hù)地役權(quán)強(qiáng)化農(nóng)戶權(quán)益保障。最終，以《耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》的起草為契機(jī)，完善耕地“三位一體”保護(hù)制度體系。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；三位一體；制度體系；耕地保護(hù)法

中圖分類號(hào)：D922.3" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號(hào)：1001-862X（2024）05-0078-009

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*基金項(xiàng)目：2024年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2024CDJSKPT06）：生命共同體理念下自然資源一體化治理研究（第二階段）

作者簡(jiǎn)介：杜輝（1984—），江蘇徐州人，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境資源法學(xué)；楊景暉（1996—），云南保山人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向：環(huán)境資源法學(xué)。

一、引 言

強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)是黨的十八大以來(lái)形成的耕地保護(hù)新理念和新定位［1］，這構(gòu)成了耕地保護(hù)立法工作的著力點(diǎn)。現(xiàn)有研究指出，耕地“三位一體”保護(hù)是一個(gè)具有層次性和體系性的目標(biāo)［2］。然而，當(dāng)前耕地保護(hù)制度雖然數(shù)量多、分布廣，但實(shí)質(zhì)上未形成體系合力。［3］基于此，有必要運(yùn)用體系化方法建構(gòu)耕地保護(hù)制度，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“三位一體”的保護(hù)目標(biāo)。

那么，何為法的體系化建構(gòu)？法律制度的體系建構(gòu)旨在將復(fù)雜的規(guī)范和事實(shí)納入統(tǒng)一的秩序之中［4］，對(duì)內(nèi)塑造一致性的價(jià)值評(píng)價(jià)，對(duì)外清晰呈現(xiàn)各項(xiàng)法素材，塑造法律秩序。其中，內(nèi)部體系注重價(jià)值論維度的評(píng)價(jià)一致性，立足特定價(jià)值對(duì)沖突利益進(jìn)行衡量。［5］外部體系則依托于內(nèi)部體系確定的利益位階，選取、編排相關(guān)法律素材，將其凝練為概念和制度?；谶@樣的問(wèn)題意識(shí)，本文將從外部體系和內(nèi)部體系兩個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合《耕地保護(hù)法》（草案）（簡(jiǎn)稱《草案》）對(duì)耕地“三位一體”保護(hù)制度的體系困境和完善路徑展開(kāi)研究。

二、耕地“三位一體”保護(hù)制度的體系化審視

（一）現(xiàn)行耕地“三位一體”保護(hù)制度構(gòu)造

耕地保護(hù)相關(guān)制度分散規(guī)定于多部法律、法規(guī)和規(guī)范性文件之中，包括耕地劃定、耕地調(diào)整和耕地質(zhì)量提升及生態(tài)保護(hù)三類制度。

其一，耕地劃定是耕地保護(hù)的前提，關(guān)系到法律保護(hù)的物理范圍。耕地劃定制度的功能是在靜態(tài)層面確定耕地的總體數(shù)量。“多規(guī)合一”改革后，國(guó)土空間規(guī)劃成為劃定包括耕地在內(nèi)的各類功能空間的載體?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》要求，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，明確耕地保有量。在判定上，耕地劃定的主要依據(jù)是地塊用途。根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，耕地是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼草飼料等農(nóng)作物，每年可以種植一季及以上的土地。在此基礎(chǔ)上，永久基本農(nóng)田的劃定則需進(jìn)一步考量耕地的質(zhì)量狀況和環(huán)境狀況。此外，根據(jù)《土地管理法》和《黑土地保護(hù)法》，重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地、土壤狀況良好的黑土地和水利及水土保持設(shè)施良好的耕地應(yīng)當(dāng)劃定為永久基本農(nóng)田。

其二，耕地調(diào)整制度是推動(dòng)國(guó)土空間布局優(yōu)化，在動(dòng)態(tài)層面保證耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量總體穩(wěn)定的主要方式，具體包括三種情形。

一是因空間布局優(yōu)化進(jìn)行的耕地調(diào)整。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界推動(dòng)國(guó)土空間布局優(yōu)化，并確保三條控制線之間不交叉、不重疊。永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線交叉的部分，其處理原則是耕地保護(hù)相對(duì)優(yōu)先。具體而言，生態(tài)保護(hù)紅線自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，永久基本農(nóng)田作為一般耕地保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)；核心保護(hù)區(qū)外，集中連片的永久基本農(nóng)田和可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不應(yīng)劃入自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線。［6］耕地與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線重疊的部分，其處理原則是耕地保護(hù)絕對(duì)優(yōu)先。根據(jù)《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的通知》（試行），城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界之內(nèi)的耕地亦需嚴(yán)格保護(hù)。確需調(diào)出的，應(yīng)確保耕地總面積不減少、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不擴(kuò)大和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界倍數(shù)不擴(kuò)張。

二是因建設(shè)占用進(jìn)行的耕地調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā芬螅ㄔO(shè)項(xiàng)目占用耕地的，須補(bǔ)充與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，確保耕地占補(bǔ)平衡。在執(zhí)行層面，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》要求補(bǔ)充的耕地應(yīng)主要依靠土地整治獲取，并按照縣域平衡為主、省域調(diào)節(jié)為輔、國(guó)家統(tǒng)籌為補(bǔ)充的次序推進(jìn)占補(bǔ)平衡。作為占補(bǔ)平衡思路的延伸，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”制度使得地方政府可以通過(guò)將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的方式獲得新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，這激勵(lì)了地方推進(jìn)土地整治的積極性。

三是因種植內(nèi)容變更進(jìn)行的耕地調(diào)整。為了防止耕地“非糧化”利用，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》要求建立耕地進(jìn)出平衡制度。具體而言，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，地方政府應(yīng)將耕地之外的農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地。進(jìn)出平衡制度首先在縣域范圍落實(shí)，縣域內(nèi)無(wú)法落實(shí)的要在市域范圍展開(kāi)，依舊無(wú)法落實(shí)的則需要在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

其三，耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)逐漸成為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的關(guān)鍵。在保障耕地?cái)?shù)量的前提下，提升耕地質(zhì)量和保護(hù)耕地生態(tài)是保障國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的基礎(chǔ)。一方面，推廣綠色耕作方式、推進(jìn)耕地土壤污染治理等手段有利于改善耕地質(zhì)量，提升耕地的宜耕性和可持續(xù)利用能力［7］；另一方面，岸坡防護(hù)、溝道治理等改善耕作條件的措施亦有利于發(fā)揮耕地生態(tài)系統(tǒng)在節(jié)水循環(huán)、防止水土流失等方面的功能，防止耕地荒漠化、鹽漬化［8］。

（二）耕地“三位一體”保護(hù)制度的體系困境

1.概念界定不清致使外部體系連接不暢

耕地的概念是耕地保護(hù)制度體系中的核心，但《草案》及現(xiàn)行制度對(duì)耕地的定義并不妥當(dāng)?！恫莅浮费赜昧恕秶?guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》的定義方法，將耕地界定為“利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物，每年可以種植一季及以上的土地”。此種基于地塊利用現(xiàn)狀的定義方式無(wú)法體現(xiàn)耕地本體的構(gòu)成要素，也難以得出耕地保護(hù)的規(guī)范導(dǎo)向，進(jìn)而無(wú)法以“耕地”概念為基點(diǎn)聯(lián)結(jié)各項(xiàng)制度。

在耕地劃定層面，基于地塊利用狀態(tài)的定義方式導(dǎo)致耕地劃定范圍不清，且無(wú)法突出國(guó)土空間布局優(yōu)化的總體目標(biāo)。一方面，現(xiàn)有規(guī)定并未明確耕地界定是應(yīng)基于當(dāng)下的利用狀態(tài)還是潛在的農(nóng)作物生產(chǎn)能力。事實(shí)上，國(guó)土空間“三調(diào)”采取的是“所見(jiàn)即所得”的認(rèn)定方法，即根據(jù)實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類。此種方式雖然避免了新增耕地的弄虛作假，但忽視了對(duì)未種植糧、油等農(nóng)作物但耕作層狀態(tài)良好地塊的保護(hù)。由于未明確將糧食生產(chǎn)能力確立為耕地概念的核心，那些未被認(rèn)定為耕地但耕作層狀況良好的土地是否應(yīng)確定為耕地后備資源亦不明確。這不僅導(dǎo)致耕地保護(hù)范圍變窄，也使得“耕地”與“耕地后備資源”兩個(gè)概念之間缺乏制度連接。另一方面，耕地劃定不僅是指標(biāo)落實(shí)的過(guò)程，還作為空間治理的一環(huán)承擔(dān)著推動(dòng)國(guó)土空間布局優(yōu)化的任務(wù)。［9］正因如此，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出了“國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”的空間布局要求。然而，《草案》在耕地概念界定部分并未強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)耕地劃定的約束作用，在永久基本農(nóng)田劃定部分也未規(guī)定“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”和“重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”內(nèi)的耕地應(yīng)優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，沒(méi)有充分體現(xiàn)空間主導(dǎo)功能對(duì)耕地保護(hù)的引導(dǎo)作用。

在耕地調(diào)整層面，缺乏對(duì)耕地質(zhì)量狀況和生態(tài)狀況的可量化描述，導(dǎo)致調(diào)出耕地與補(bǔ)劃耕地的質(zhì)量相當(dāng)性難以保證。質(zhì)量相當(dāng)性的判斷需要借助制度層面的量化標(biāo)準(zhǔn)，然而，耕地概念中沒(méi)有考量耕地的質(zhì)量狀況和生態(tài)狀況?！斑M(jìn)出平衡”制度缺少保障質(zhì)量相當(dāng)性的詳細(xì)規(guī)定，“占補(bǔ)平衡”制度則強(qiáng)調(diào)同類型耕地之間的對(duì)應(yīng)，即“占水田補(bǔ)充水田”、“占黑土地補(bǔ)充黑土地”、“占永久基本農(nóng)田補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)農(nóng)田”。（1）此種規(guī)定方式無(wú)法周延涵蓋耕地調(diào)整行為，且未能實(shí)現(xiàn)制度之間的有效銜接。例如，遵循類型對(duì)應(yīng)的邏輯，占用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后，補(bǔ)充的耕地是否需要在基礎(chǔ)設(shè)施層面也達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的驗(yàn)收要求？又如，《耕地質(zhì)量等級(jí)》標(biāo)準(zhǔn)基于耕地地力、區(qū)位、污染狀況、基礎(chǔ)設(shè)施等要素進(jìn)行了十個(gè)等級(jí)的質(zhì)量劃分，這一分級(jí)是否以及如何適用于“質(zhì)量相當(dāng)性”的認(rèn)定？缺乏質(zhì)量層面的可量化約束，導(dǎo)致耕地調(diào)整過(guò)程中產(chǎn)生大量重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的現(xiàn)象。

在耕地質(zhì)量提升和生態(tài)狀況改善層面，耕地質(zhì)量改善的對(duì)象和耕地生態(tài)價(jià)值的內(nèi)涵尚未得到清晰界定，這在一定程度上制約了耕地管護(hù)的力度和耕地生態(tài)價(jià)值的凸顯。一方面，現(xiàn)行制度沒(méi)有對(duì)耕地的構(gòu)成要素進(jìn)行界定，并未強(qiáng)調(diào)耕地是由耕作層土壤和耕作基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的統(tǒng)一體，致使耕地質(zhì)量提升制度存在重設(shè)施建設(shè)而輕土壤質(zhì)量的問(wèn)題。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為例，該制度是提升耕地質(zhì)量、改善耕地生態(tài)的重要手段。根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和改進(jìn)耕地土壤狀況是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的兩類重要內(nèi)容。然而，現(xiàn)行制度在管護(hù)階段缺乏對(duì)耕作層土壤質(zhì)量保持的相關(guān)要求。具體而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》僅強(qiáng)調(diào)地方應(yīng)建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建后管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，而地方出臺(tái)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)辦法僅就農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)等同于農(nóng)田工程設(shè)施管護(hù)。（2）

另一方面，《草案》并未界定耕地生態(tài)價(jià)值的內(nèi)涵，這使得地方政策無(wú)法正確識(shí)別耕地生態(tài)保護(hù)的對(duì)應(yīng)行為。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，耕地是一項(xiàng)重要的生態(tài)環(huán)境要素，被列為財(cái)政縱向補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。但《草案》中僅創(chuàng)設(shè)了綜合性的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，并未規(guī)定專門的耕地生態(tài)補(bǔ)償制度，由此帶來(lái)耕地保護(hù)補(bǔ)償制度是否將一并發(fā)揮耕地生態(tài)補(bǔ)償功能的疑慮。事實(shí)上，部分地方的政策表達(dá)中已經(jīng)將耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧诟匮a(bǔ)償［10］，并未單獨(dú)強(qiáng)調(diào)耕地的生態(tài)價(jià)值，混淆了耕地生態(tài)補(bǔ)償與傳統(tǒng)資源性補(bǔ)償［11］。

2.保護(hù)成本分配不當(dāng)致使內(nèi)部體系難以協(xié)調(diào)

制度體系的建構(gòu)不僅需要從外部塑造周延、清晰的概念體系，還需要在內(nèi)部層面對(duì)相關(guān)主體的利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。耕地保護(hù)中的價(jià)值沖突是由耕地本身的多用途性決定的。在糧食種植收益相對(duì)較低的背景下，地方將耕地保留為農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)戶將耕地用作糧食種植，須同時(shí)承擔(dān)機(jī)會(huì)成本和管護(hù)成本。因此，有必要妥善分配中央政府、地方政府和農(nóng)戶各自所應(yīng)承擔(dān)的耕地保護(hù)成本。但是，當(dāng)前制度體系對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)并不充分。

首先，央地之間的耕地保護(hù)事權(quán)及支出責(zé)任的界分并不清晰。根據(jù)《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管為央地共同事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。然而，現(xiàn)行規(guī)定只強(qiáng)調(diào)地方政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地集中連片建設(shè)中的主體責(zé)任（3），這造成中央領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的弱化。

其次，地方之間的耕地保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制存在資源轉(zhuǎn)移低效的問(wèn)題。允許地方之間針對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行交易，目的在于公平分擔(dān)區(qū)際耕地保護(hù)成本，提升地方財(cái)力與耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)之間的適配性。［12］對(duì)于增減掛鉤制度而言，為了保持建設(shè)用地指標(biāo)供給的稀缺性，只有“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)的建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)可以由國(guó)家統(tǒng)籌展開(kāi)跨省域調(diào)劑［13］，其他地區(qū)的增減掛鉤項(xiàng)目主要在市縣范圍內(nèi)落實(shí)。然而，部分市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，缺乏充足的財(cái)力投入拆舊項(xiàng)目，且因城市建設(shè)增速放緩缺乏對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的需求，這降低了增減掛鉤制度對(duì)地方政府的激勵(lì)性。［14］對(duì)于占補(bǔ)平衡制度而言，只有在耕地指標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)縣域自平衡的前提下，地方政府才可逐層向上申請(qǐng)跨區(qū)劃指標(biāo)交易。此種分級(jí)設(shè)置的交易模式加大了供需主體之間的交易成本，且因市場(chǎng)規(guī)模受限而不利于形成統(tǒng)一的交易規(guī)則和充分的競(jìng)價(jià)機(jī)制，難以通過(guò)價(jià)格形式有效反映指標(biāo)稀缺性。

最后，在行政給付框架內(nèi)構(gòu)造耕地補(bǔ)貼制度，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益的充分補(bǔ)償和耕地保護(hù)措施的精準(zhǔn)匹配。現(xiàn)有制度主要通過(guò)補(bǔ)貼手段彌補(bǔ)農(nóng)戶因糧食生產(chǎn)承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本，以及因農(nóng)田管護(hù)承擔(dān)的額外負(fù)擔(dān)。然而，在法律性質(zhì)上，相關(guān)補(bǔ)貼發(fā)放的理由并非是對(duì)耕地使用權(quán)進(jìn)行限制后的補(bǔ)償，而是為實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)所進(jìn)行的行政給付。在行政給付框架內(nèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放對(duì)象等關(guān)鍵問(wèn)題屬于內(nèi)部行政行為，受償主體缺乏決策參與渠道。［15］此外，給付手段只能對(duì)耕地使用者提供正向激勵(lì)，無(wú)法為中低產(chǎn)田改造、污染耕地修復(fù)等政府主動(dòng)介入耕地質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)改善的行為提供權(quán)利基礎(chǔ)，這導(dǎo)致政府難以根據(jù)地塊實(shí)際精準(zhǔn)匹配治理手段。

三、基于糧食生產(chǎn)能力和耕地功能定位塑造

外部體系

（一）以糧食生產(chǎn)能力保護(hù)為核心構(gòu)造耕地概念

法律概念的功能并非描述客觀的社會(huì)事實(shí)，而在于規(guī)范人的行為。［16］客觀事實(shí)只有經(jīng)過(guò)建構(gòu)并以意義的形式進(jìn)入法律系統(tǒng)之后，才構(gòu)成法律上所關(guān)注的問(wèn)題。［17］因此，除了客觀描述之外，法律概念還必須進(jìn)行規(guī)范描述，將規(guī)范承載的價(jià)值和所欲達(dá)致的目標(biāo)闡釋出來(lái)。這也是內(nèi)部體系的外在表達(dá)。在價(jià)值導(dǎo)向的輔助下，法律解釋者得以將概念的適用場(chǎng)景具象化，判定此概念與彼概念之間的意義關(guān)聯(lián)，進(jìn)而獲得完整的、可供操作的法律規(guī)范。［18］

就耕地保護(hù)制度而言，黨的二十大報(bào)告明確指出，耕地保護(hù)的目標(biāo)是“確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”，《關(guān)于＜耕地保護(hù)法（草案）gt;（征求意見(jiàn)稿）的說(shuō)明》也強(qiáng)調(diào)糧食安全的極端重要性是《耕地保護(hù)法》的出臺(tái)背景?？梢?jiàn)，糧食安全保障是耕地保護(hù)制度體系的核心目標(biāo)，該目標(biāo)應(yīng)充分貫徹到耕地的定義之中。基于此，耕地的定義不能簡(jiǎn)單移植地類判定的技術(shù)規(guī)則，還必須進(jìn)一步明確耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是保護(hù)耕地的糧食生產(chǎn)能力。

耕地的糧食生產(chǎn)能力受氣候、土壤、地貌、水文、基礎(chǔ)設(shè)施等多維因素影響。［19］其中，氣候、地貌、水文等因素主要取決于耕地資源的地理區(qū)位和先天稟賦，受人類活動(dòng)影響相對(duì)較小。而耕地的土壤狀況和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施狀況則不僅直接影響耕地的糧食生產(chǎn)能力，且主要與耕地利用方式、耕作方式和建設(shè)投入等人為因素相關(guān)。因此，作為法律概念的“耕地”應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)耕地是由耕地土壤和耕作基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的統(tǒng)一體，這暗含了改善耕地土壤狀況、完善耕地基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)而提升糧食生產(chǎn)能力的規(guī)范路徑。以糧食生產(chǎn)能力保障為目標(biāo)，以耕地土壤和耕作基礎(chǔ)設(shè)施為支點(diǎn)的概念界定方式有助于澄清耕地?cái)?shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的應(yīng)有之義，并在不同制度工具之間形成有機(jī)聯(lián)結(jié)。

在耕地劃定層面，以糧食生產(chǎn)能力保障為目標(biāo)的概念界定方式重申了耕地指標(biāo)的剛性約束，擴(kuò)充了耕地后備資源保護(hù)制度的內(nèi)涵，在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了耕地保護(hù)的力度。一方面，在谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的目標(biāo)導(dǎo)向下，“2030年耕地保有量不低于18.25億畝”和“永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于15.46億畝”［20］的任務(wù)設(shè)定是綜合考量現(xiàn)有糧食產(chǎn)能、糧食需求等多重因素后作出的政治決斷，必須強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的逐層分解和責(zé)任壓實(shí)。另一方面，糧食生產(chǎn)能力保障目標(biāo)不單聚焦耕地當(dāng)前的種植狀況，更強(qiáng)調(diào)耕地的可耕作性，即穩(wěn)定、持續(xù)產(chǎn)出糧食作物的能力。因此，對(duì)于被劃定為耕地的地塊，保護(hù)性休耕、糧肥輪作等短期內(nèi)不種植糧食作物但長(zhǎng)期內(nèi)有利于提升耕地地力的手段應(yīng)被提倡。同時(shí)，糧食生產(chǎn)能力保障目標(biāo)有利于避免防治耕地“非糧化”的相關(guān)管制手段的僵化，允許在不破壞耕作層土壤的前提下適度放寬對(duì)種植內(nèi)容的管控，當(dāng)糧食供應(yīng)緊張時(shí)及時(shí)恢復(fù)糧食生產(chǎn)。［21］對(duì)于未被劃定為耕地但具備糧食生產(chǎn)的土地，應(yīng)將其劃定為耕地后備資源，并采取手段維持、提升其可耕作性。現(xiàn)有的耕地后備資源劃定制度強(qiáng)調(diào)的是地塊的可開(kāi)墾性，忽視了地塊的日常維護(hù)。在糧食生產(chǎn)能力保障目標(biāo)下，耕地后備資源應(yīng)被理解為在極端情況下可以調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)快速投入糧食生產(chǎn)的土地。［22］因此，對(duì)后備耕地的保護(hù)應(yīng)擴(kuò)充到日常使用過(guò)程中，即雖不要求地塊用于糧食生產(chǎn)，但禁止以破壞耕作層土壤的方式使用耕地后備資源。后備耕地使用者采取措施提升土地地力、改善土地質(zhì)量和生態(tài)狀況的，亦應(yīng)享受耕地保護(hù)相關(guān)補(bǔ)貼。

在耕地調(diào)整層面，糧食生產(chǎn)能力保障目標(biāo)決定了產(chǎn)能占補(bǔ)平衡和產(chǎn)能進(jìn)出平衡應(yīng)成為補(bǔ)充耕地的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，耕地?cái)?shù)量是糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)，滿足質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的耕地才能穩(wěn)定提供有健康保障的糧食產(chǎn)品和其他農(nóng)產(chǎn)品。［23］基于此，無(wú)論是耕地開(kāi)墾費(fèi)用的繳納，還是新增耕地和補(bǔ)充耕地的驗(yàn)收，都應(yīng)基于耕地產(chǎn)能確定核算標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行和監(jiān)管階段，由于耕地產(chǎn)能無(wú)法直觀反映在地塊圖斑之中，該種耕地調(diào)整平衡方式對(duì)監(jiān)管體系提出了更高要求。為此，一方面要充實(shí)現(xiàn)有制度，構(gòu)建統(tǒng)一的耕地產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)和核算方法，將耕地類型、地力、耕作基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)條件和環(huán)境狀況等多種因素轉(zhuǎn)化為可量化的產(chǎn)能指標(biāo)，據(jù)此確定耕地等級(jí)。同時(shí)，在現(xiàn)有的國(guó)土資源監(jiān)管平臺(tái)中增加耕地產(chǎn)能管理，明確地塊產(chǎn)能信息。另一方面要設(shè)置可供執(zhí)行和便于監(jiān)管的制度節(jié)點(diǎn)，將抽象的產(chǎn)能平衡要求轉(zhuǎn)化為具象的行為規(guī)范。比如，在耕地調(diào)整過(guò)程中，設(shè)置耕作層土壤剝離和利用的強(qiáng)制要求，針對(duì)不同等級(jí)耕地設(shè)定數(shù)量層面的換算系數(shù)，對(duì)新增耕地和補(bǔ)充耕地所應(yīng)具備的耕作設(shè)施條件進(jìn)行規(guī)定，等等。

在耕地質(zhì)量改善及生態(tài)保護(hù)層面，耕地生態(tài)保護(hù)的內(nèi)涵及耕地質(zhì)量改善與生態(tài)保護(hù)的路徑亦可借助耕地概念進(jìn)行明晰。申言之，耕地的生態(tài)利益是在耕地使用過(guò)程中產(chǎn)生的衍生利益，其不能脫離耕地的生產(chǎn)功能而單獨(dú)存在。此種界定方式有助于防止耕地生態(tài)保護(hù)適用范圍的不當(dāng)擴(kuò)展，避免違規(guī)占用耕地綠化造林和超出規(guī)定范圍退耕還林還草。就耕地質(zhì)量改善與生態(tài)保護(hù)的路徑而言，耕地質(zhì)量改善和生態(tài)保護(hù)難以割裂進(jìn)行，二者應(yīng)基于耕作層土壤保護(hù)和耕作基礎(chǔ)設(shè)施完善同步推進(jìn)。對(duì)于耕作基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，應(yīng)繼續(xù)按照現(xiàn)行制度強(qiáng)調(diào)屬地政府的監(jiān)管維護(hù)責(zé)任；對(duì)于耕作層土壤改善，則需通過(guò)充分補(bǔ)貼、穩(wěn)定的地權(quán)利用關(guān)系、推廣綠色耕作方式等多種手段引導(dǎo)農(nóng)戶可持續(xù)利用耕地。［24］

（二）基于耕地功能定位匹配差異化保護(hù)規(guī)則

受地理區(qū)位、人口密集、地形地貌等因素影響，不同類型耕地承擔(dān)的生產(chǎn)保障、生活支撐和生態(tài)保護(hù)任務(wù)各有側(cè)重，對(duì)應(yīng)的保護(hù)要求難以在單一概念中明確。因此，在明確耕地概念的基礎(chǔ)上，還有必要進(jìn)一步區(qū)分不同類型耕地的功能定位，差異化設(shè)定耕地保護(hù)規(guī)則和用途管制規(guī)則，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)。具體而言，基于自然條件和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，有必要在國(guó)土空間規(guī)劃中明確糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和耕地后備資源區(qū)，并在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案中針對(duì)不同類型的耕地設(shè)定管控單元。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)應(yīng)基于區(qū)位條件和法律規(guī)定劃定。就區(qū)位條件而言，耕地質(zhì)量和耕地聚集性較高、水熱條件優(yōu)良的區(qū)域應(yīng)優(yōu)先用于糧食及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。就法律規(guī)定而言，《黑土地保護(hù)法》第5條明確規(guī)定黑土地應(yīng)當(dāng)用于糧食及油料、糖料和蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，因此，黑土地資源集中連片區(qū)域應(yīng)當(dāng)劃定為糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。上述兩類功能區(qū)內(nèi)的耕地應(yīng)優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，集中開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力進(jìn)行耕地集中連片建設(shè)，并嚴(yán)格執(zhí)行種植內(nèi)容管制。同時(shí)，耕地保護(hù)相關(guān)補(bǔ)貼和糧食種植相關(guān)補(bǔ)貼應(yīng)向這些區(qū)域適度傾斜。至于這兩類區(qū)域之外的耕地，在確保耕作層不被破壞和短期內(nèi)可恢復(fù)種植糧食的前提下，可基于“大食物觀”的指引豐富種植內(nèi)容，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)種植內(nèi)容的引導(dǎo)，回應(yīng)公眾多樣化的飲食需求。［25］

耕地后備資源區(qū)應(yīng)發(fā)揮“藏糧于地”和推動(dòng)耕地布局優(yōu)化的雙重功能。一方面，耕地后備資源承載著在關(guān)鍵時(shí)期保障糧食生產(chǎn)的任務(wù)，其劃定數(shù)量和劃定范圍須根據(jù)地塊的糧食生產(chǎn)潛力、特定時(shí)期內(nèi)的糧食安全保障目標(biāo)等因素綜合確定。因此，中央應(yīng)確定耕地后備資源的階段性保有數(shù)量，地方則須結(jié)合實(shí)際將耕作層土壤良好的土地劃入耕地后備資源。另一方面，耕地后備資源是耕地開(kāi)墾的對(duì)象，其劃定范圍在很大程度上決定了新增耕地的布局。為了從源頭保障補(bǔ)充耕地的質(zhì)量狀況和生態(tài)狀況，避免新增耕地因地形破碎、位置偏遠(yuǎn)、耕作不便等因素產(chǎn)生撂荒風(fēng)險(xiǎn)，有必要進(jìn)一步區(qū)分一般后備區(qū)和優(yōu)先開(kāi)墾后備區(qū)。例如，為了推動(dòng)耕地集中連片建設(shè)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的宜耕土地應(yīng)劃定為優(yōu)先開(kāi)墾的耕地后備資源區(qū)。同時(shí)，高層級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡的統(tǒng)籌管理，引導(dǎo)需要獲取補(bǔ)充耕地指標(biāo)的主體從上述區(qū)域購(gòu)買。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度應(yīng)對(duì)不同類型耕地的生態(tài)保護(hù)需求作出回應(yīng)。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，不同類型農(nóng)業(yè)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)任務(wù)各有側(cè)重。優(yōu)化發(fā)展區(qū)重在防止水土資源過(guò)度消耗和農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用，適度發(fā)展區(qū)重在推動(dòng)資源高效利用和農(nóng)地生態(tài)狀況改善，保護(hù)發(fā)展區(qū)則應(yīng)在確保區(qū)域口糧安全的基礎(chǔ)上適度發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。地方政府應(yīng)基于全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的布局要求，結(jié)合地方實(shí)際，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案中明確耕地生態(tài)保護(hù)的任務(wù)指標(biāo)、行政主體生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)和行政相對(duì)人的行為規(guī)則［26］，將農(nóng)藥化肥控制、耕地生態(tài)修復(fù)、耕地污染防治、退耕還林還草等不同任務(wù)匹配到具體的分區(qū)管控單元之中。

四、圍繞中央、地方、農(nóng)戶三元主體協(xié)調(diào)內(nèi)部體系

（一）通過(guò)事權(quán)界分明確央地任務(wù)分工

就耕地保護(hù)事權(quán)界分來(lái)看，央地之間基于權(quán)力類型而非特定的耕地保護(hù)任務(wù)進(jìn)行職責(zé)分工。具體而言，中央政府確定耕地劃定標(biāo)準(zhǔn)和耕地保護(hù)數(shù)量指標(biāo)，地方政府將指標(biāo)逐層分解落實(shí)，并具體執(zhí)行耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，中央通過(guò)約束和激勵(lì)兩種方式敦促地方積極作為。一方面，通過(guò)土地用途管控、新增建設(shè)用地指標(biāo)控制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用分級(jí)審批、耕地占補(bǔ)平衡制度，來(lái)保障耕地?cái)?shù)量；另一方面，對(duì)財(cái)力不足以完成耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，并對(duì)完成任務(wù)的地區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)和建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。然而，由于中央政府的激勵(lì)資金無(wú)法有效覆蓋耕地保護(hù)的監(jiān)管成本、建設(shè)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，地方政府的耕地保護(hù)動(dòng)機(jī)并不充分。［27］加之，地方層級(jí)間的耕地保護(hù)職責(zé)劃分不明，這促使地方政府組成避責(zé)聯(lián)合體逃避中央政府的問(wèn)責(zé)壓力。［28］在這一背景下，即便中央通過(guò)常態(tài)化的衛(wèi)片執(zhí)法強(qiáng)化信息獲取能力，也只能保證數(shù)量層面的監(jiān)督，難以有效推進(jìn)耕作層土壤剝離、產(chǎn)能占補(bǔ)平衡、耕作設(shè)施運(yùn)維等需要借助于“地方性知識(shí)”方能完成的任務(wù)。為此，需要明確界分央地之間的耕地保護(hù)事權(quán)及支出責(zé)任，并以適配的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制保障其履行。

對(duì)于重要性程度高和影響范圍廣的耕地保護(hù)任務(wù)，應(yīng)明確為中央和省級(jí)耕地保護(hù)事權(quán)。例如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目是改善耕地質(zhì)量、保障糧食安全的重要事項(xiàng)?！掇r(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》規(guī)定省級(jí)政府承擔(dān)主要建設(shè)支出責(zé)任、中央政府承擔(dān)差別化補(bǔ)助責(zé)任。承襲這一思路，有必要進(jìn)一步在立法中對(duì)層級(jí)政府之間事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行精準(zhǔn)配置：中央政府承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任，省級(jí)政府承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目支出責(zé)任，并監(jiān)督下級(jí)政府承擔(dān)設(shè)施管護(hù)責(zé)任。省級(jí)政府可以基于效率因素委托省以下地方政府推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，但委托不改變其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。為了便于監(jiān)督，委托事項(xiàng)應(yīng)明確由某一級(jí)政府具體承擔(dān)。

對(duì)于需要借助信息優(yōu)勢(shì)因地制宜落實(shí)的耕地保護(hù)任務(wù)，應(yīng)明確為地方事權(quán)，并按照地方性事務(wù)的邏輯強(qiáng)化地方人大監(jiān)督，避免變通執(zhí)行。具體而言，可以地方人大對(duì)空間規(guī)劃的制定審議和執(zhí)行監(jiān)督為抓手，一方面，突出人大在規(guī)劃制定過(guò)程中的民意導(dǎo)入功能和利益協(xié)調(diào)功能，確保耕地劃定符合底線管控要求和地方實(shí)際，保障耕地?cái)?shù)量，推動(dòng)耕地合理布局；另一方面，督促地方政府落實(shí)不同耕地地塊的規(guī)劃功能，結(jié)合實(shí)際針對(duì)性地展開(kāi)耕地質(zhì)量改善及耕地生態(tài)保護(hù)措施。

（二）立足空間功能平衡區(qū)際耕地保護(hù)成本

現(xiàn)有的指標(biāo)交易制度沒(méi)有充分考慮國(guó)土空間的整體功能定位。補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度在占補(bǔ)平衡屬地履行的邏輯下分層級(jí)展開(kāi)，難以在大尺度空間內(nèi)優(yōu)化耕地布局；建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑制度承載著扶貧功能，這可能誘發(fā)指標(biāo)流出地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)用地。為了實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，地方之間的指標(biāo)交易需要服務(wù)于國(guó)土空間的布局優(yōu)化和空間主導(dǎo)功能的充分實(shí)現(xiàn)。在市縣層面，有必要基于資源本底和空間布局在規(guī)劃中明確優(yōu)先用于開(kāi)墾的耕地后備資源和可以進(jìn)行增減掛鉤的區(qū)域及規(guī)模，尤其要明確糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的空間范圍。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)指標(biāo)交易的統(tǒng)籌，引導(dǎo)可交易指標(biāo)優(yōu)先從糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)流出，以此推動(dòng)宜耕土地復(fù)墾和耕地集中連片建設(shè)，強(qiáng)化糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)的主導(dǎo)功能。此舉也有利于推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付資源向承擔(dān)糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)的地區(qū)傾斜。

空間主體功能的差異定位，意味著地方政府收入的水平參差，這集中體現(xiàn)為糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的“糧財(cái)?shù)箳臁薄Ｔ谶@一背景下，即使通過(guò)限制指標(biāo)流出數(shù)量、設(shè)置最低交易價(jià)格等調(diào)控手段提高指標(biāo)價(jià)值，地方政府亦會(huì)因指標(biāo)交易收入的“一次兌現(xiàn)”而難以獲取穩(wěn)定的收入來(lái)源，缺乏足夠財(cái)力持續(xù)推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和耕地生態(tài)改善?；诖耍瑖?guó)家和省級(jí)層面建立的糧食生產(chǎn)區(qū)利益獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制應(yīng)發(fā)揮常態(tài)化的耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)功能。在實(shí)施階段，獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額應(yīng)避免簡(jiǎn)單錨定于耕地?cái)?shù)量，而需以糧食及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力提升為目標(biāo)，將耕地質(zhì)量和耕地生態(tài)納入補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展維度探索地區(qū)之間的特色農(nóng)業(yè)培育、人口遷移、園區(qū)收益共享等政策手段，從根本上提升糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。［29］

（三）基于保護(hù)地役權(quán)強(qiáng)化農(nóng)戶權(quán)益保障

農(nóng)戶是耕地的法定支配主體。要求農(nóng)戶將耕地用于糧食及特定種類的農(nóng)作物種植，并承擔(dān)耕地質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境改善責(zé)任的做法，超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。在公法目標(biāo)下引入私法機(jī)制，基于保護(hù)地役權(quán)將農(nóng)戶納入耕地保護(hù)法律關(guān)系，是更好保障農(nóng)戶利益、強(qiáng)化政府耕地質(zhì)量改善和生態(tài)保護(hù)職責(zé)的路徑選擇。

保護(hù)地役權(quán)是比較法上平衡土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共價(jià)值的手段，被廣泛運(yùn)用于自然保護(hù)地、農(nóng)地、文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。［30］與地役權(quán)制度類似，保護(hù)地役權(quán)屬于物權(quán)，本質(zhì)是限制供役地當(dāng)下及后續(xù)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但區(qū)別在于，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立目的具有公益性。因此，該項(xiàng)制度的受益主體及范圍不確定，制度內(nèi)容可以包括供役地權(quán)利人的作為義務(wù)與不作為義務(wù)，且法定保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立不需以需役地的存在為前提。［31］我國(guó)在國(guó)家公園管理制度中引入了意定保護(hù)地役權(quán)制度，在《國(guó)家公園管理暫行辦法》中授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)依照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，管理國(guó)家公園內(nèi)集體所有的土地。

在保護(hù)地役權(quán)框架內(nèi)構(gòu)建耕地相關(guān)補(bǔ)償，有利于確保農(nóng)戶利益的充分補(bǔ)償和耕地質(zhì)量及生態(tài)的有效改善。其一，保護(hù)地役權(quán)設(shè)立后，相關(guān)補(bǔ)償?shù)姆啥ㄎ皇枪┮廴吮Ｗo(hù)負(fù)擔(dān)的對(duì)價(jià)，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)錨定于保護(hù)負(fù)擔(dān)的市場(chǎng)價(jià)值，而非為完成公共目標(biāo)所預(yù)設(shè)的財(cái)政投入。其二，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立遵循私法邏輯，具有協(xié)商性和靈活性，這不僅可以使農(nóng)戶參與補(bǔ)償對(duì)價(jià)和保護(hù)義務(wù)的決定過(guò)程，也有利于地方政府根據(jù)耕地實(shí)際狀況設(shè)定差異化的耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)。其三，保護(hù)地役權(quán)是物權(quán)。相較于在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中明確耕地保護(hù)義務(wù)的債權(quán)保護(hù)模式，供役負(fù)擔(dān)可同時(shí)約束耕地所有權(quán)人和使用權(quán)人，這避免了債權(quán)相對(duì)性下耕地保護(hù)關(guān)系的不穩(wěn)定。

在具體實(shí)施層面，可通過(guò)法定耕地保護(hù)地役權(quán)和意定耕地保護(hù)地役權(quán)相結(jié)合的形式明確農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于農(nóng)戶在耕地使用過(guò)程中所應(yīng)承擔(dān)的普遍義務(wù)，如黑土地上的糧食種植義務(wù)、永久基本農(nóng)田上的耕作層土壤保護(hù)、耕地閑置禁止、耕地地力培育等義務(wù)，應(yīng)通過(guò)法定耕地保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行設(shè)定，并明確供役人獲取糧食種植補(bǔ)償和耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利。至于需要因地制宜施加的保護(hù)措施，如輪作休耕、污染耕地治理、耕地地力提升、綠色耕作方式推廣等，則應(yīng)授權(quán)地方政府通過(guò)設(shè)定意定耕地保護(hù)地役權(quán)的形式推進(jìn)。最終，基于保護(hù)地役權(quán)制度實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償類型、補(bǔ)償數(shù)額和耕地保護(hù)權(quán)利義務(wù)之間的清晰對(duì)應(yīng)，并通過(guò)權(quán)利登記產(chǎn)生公示效力。

五、結(jié)論與展望

十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將《耕地保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》列為一類立法項(xiàng)目，全國(guó)人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃進(jìn)一步將《耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法》列為預(yù)備審議項(xiàng)目。耕地“三位一體”保護(hù)制度體系的立法構(gòu)建應(yīng)以上述兩部法律的起草為中心，帶動(dòng)相關(guān)配套規(guī)定和地方立法的完善。

一方面，《耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法》作為推動(dòng)耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本法，在現(xiàn)有草案的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)行如下完善：（1）完善耕地定義，在構(gòu)造上明確耕地是由地表耕作層和耕作基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的統(tǒng)一體，在功能上明確耕地是具備糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定生產(chǎn)能力的土地。（2）以耕地糧食生產(chǎn)能力為旨?xì)w，統(tǒng)籌考慮耕地質(zhì)量因素和生態(tài)因素，建立統(tǒng)一的耕地等級(jí)評(píng)價(jià)制度，將各類耕地占用納入統(tǒng)一管理。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)統(tǒng)一用于耕地監(jiān)測(cè)、補(bǔ)充、開(kāi)墾、復(fù)墾、整理、建設(shè)、修復(fù)、補(bǔ)償發(fā)放等各環(huán)節(jié)。（3）在耕地劃定層面推動(dòng)空間主體功能實(shí)現(xiàn)，規(guī)定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，其中的宜耕土地應(yīng)劃定為耕地后備資源并優(yōu)先開(kāi)墾。（4）在保護(hù)地役權(quán)框架內(nèi)構(gòu)建針對(duì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)補(bǔ)償，創(chuàng)設(shè)“法定+意定”的耕地保護(hù)地役權(quán)條款。通過(guò)保護(hù)地役權(quán)明確農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)、地力改善、耕地生態(tài)保護(hù)等義務(wù)，并明確相應(yīng)的補(bǔ)償類型。（5）對(duì)央地之間的耕地保護(hù)事權(quán)進(jìn)行界分，尤其須強(qiáng)調(diào)中央政府和省級(jí)政府在指標(biāo)交易和耕地保護(hù)區(qū)級(jí)利益協(xié)調(diào)中的統(tǒng)籌職能。

另一方面，《國(guó)土空間規(guī)劃法》是確定空間功能定位、推動(dòng)空間布局優(yōu)化的基本法，對(duì)耕地?cái)?shù)量劃定、質(zhì)量改善和生態(tài)保護(hù)發(fā)揮著約束作用和引導(dǎo)作用。因此，除了在一般層面強(qiáng)化人大在規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的參與作用和監(jiān)督作用之外，還可專門就耕地保護(hù)進(jìn)行如下規(guī)定：（1）將耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)作為規(guī)劃編制的原則之一，并將糧食生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)確定為農(nóng)業(yè)空間的功能類型。（2）將耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線作為規(guī)劃編制的控制線，并強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的逐層分解。（3）要求各級(jí)政府根據(jù)空間規(guī)劃確定的總體布局制定耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)耕地、永久基本農(nóng)田、耕地后備資源的空間布局進(jìn)行明確，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地集中連片建設(shè)、耕地生態(tài)修復(fù)、輪作休耕等具體耕地保護(hù)任務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

注釋：

（1）具體規(guī)定參見(jiàn)《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黑土耕地保護(hù)的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黑土耕地保護(hù)的通知》。

（2）例如，《北京市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)辦法》中缺乏對(duì)耕地土壤質(zhì)量保持的相關(guān)規(guī)定、青海、南寧等地則僅就農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)進(jìn)行規(guī)定，出臺(tái)了《青海省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程設(shè)施管護(hù)辦法（試行）》和《南寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程設(shè)施管護(hù)辦法（試行）》。

（3）具體規(guī)定參見(jiàn)《土地管理法實(shí)施條例》第11條、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第14條和《耕地保護(hù)法》（草案）第39條。

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（責(zé)任編輯 曹樹(shù)青）