摘"要： “雙碳”目標(biāo)背景下，再次修改《可再生能源法》是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的現(xiàn)實需要，也是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)未來健康發(fā)展、保障電力體制改革順利進行的需要?！犊稍偕茉捶ā窇?yīng)在立法目標(biāo)的指引下，按照“法目的-法原則-法制度”的思路再次修改。其中，固定電價制度向可再生能源配額制度轉(zhuǎn)型是《可再生能源法》再次修改的重點。可再生能源配額制度設(shè)計存在復(fù)雜的經(jīng)驗選擇，涉及可再生能源配額目標(biāo)的確立、配額的分配、配額的履行以及現(xiàn)有固定電價制度規(guī)則如何與配額制度銜接等問題，這些內(nèi)容都是《可再生能源法》再次修改的重點和難點。

關(guān)鍵詞： “雙碳”目標(biāo)；《可再生能源法》；固定電價；可再生能源配額

中圖分類號：D922.6""文獻標(biāo)志碼：A""文章編號：1006-0766（2024）05-0057-10

2020年9月，習(xí)近平主席代表我國向世界作出力爭于“2030年前達到碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和”的莊嚴(yán)承諾。“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，核心在于改變我國能源結(jié)構(gòu)高碳現(xiàn)狀，①據(jù)2021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，2060年我國非化石能源消費比重需達到80%以上，我國可再生能源即將躍入“大規(guī)模”“高比例”“市場化”“高質(zhì)量”發(fā)展新階段。②《可再生能源法》頒布后僅于2009年經(jīng)歷過一次修改，無法為“雙碳”目標(biāo)下新一輪能源革命提供支持。2019年全國人大常委會開展《可再生能源法》執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，該法實施中存在國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃缺乏約束，可再生能源消納壓力大，發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制，全額保障收購、電價補償?shù)戎贫嚷鋵嵅坏轿坏惹闆r，③這些問題將制約可再生能源躍升發(fā)展。2023年9月第十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃發(fā)布，《可再生能源法》被列為第一類項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。值此背景，對該法再次修改的必要性提供理論論證，探討其再次修改思路、主要內(nèi)容及重難點規(guī)則設(shè)計，具有緊迫現(xiàn)實意義。

一、“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下我國《可再生能源法》再修改的必要性

（一）可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生巨變

2005年《可再生能源法》頒布時，我國可再生能源開發(fā)技術(shù)和裝備制造能力較弱，技術(shù)、原料、市場均依賴國外，風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電成本是燃煤發(fā)電成本2倍左右，光伏發(fā)電成本是燃煤發(fā)電的5～10倍左右。國家發(fā)展和改革委員會能源研究所、北京東方環(huán)境研究院：《中國可再生能源法實施回顧與評價》，2006年，第25-26頁。為促進可再生能源形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)，并盡快形成與傳統(tǒng)化石能源的競爭格局，《可再生能源法》確立了強制上網(wǎng)、分類固定電價、費用分?jǐn)?、專項資金和財稅優(yōu)惠等制度，構(gòu)筑起政府保護產(chǎn)業(yè)起步發(fā)展的“溫室”。該法于2009年雖進行過一次修改，可第一次修改沒有動搖政府驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法邏輯，而是通過國家統(tǒng)籌規(guī)劃、確定最低收購指標(biāo)、統(tǒng)一資金使用等新增規(guī)定，進一步強化了政府干預(yù)保護可再生能源發(fā)展的作用。汪光燾：《關(guān)于〈中華人民共和國可再生能源法修正案（草案）〉的說明——2009年8月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2010年第1期。現(xiàn)有規(guī)定中，《可再生能源法》補貼是最直接的政府“扶持”措施。補貼快速吸引了產(chǎn)業(yè)投資，解決了我國可再生能源開發(fā)早期存在的市場分配不公、公共產(chǎn)品供給不足等問題。

經(jīng)過近20年的發(fā)展，到2023年，我國風(fēng)電和光伏組件產(chǎn)量占全球市場比重已分別達到70%、80%以上，可再生能源發(fā)電裝機歷史性超過火電裝機，占全國發(fā)電總裝機比重超過50%，王軼辰：《能源綠色轉(zhuǎn)型步伐加快》，《經(jīng)濟日報》2024年2月21日，第1版。近10年來，風(fēng)光發(fā)電項目單位千瓦造價降幅分別已高達50%、70%，《中國光伏風(fēng)電產(chǎn)業(yè)何以領(lǐng)跑全球——中國高質(zhì)量發(fā)展透視之三》，http：∥www.news.cn/politics/2023-08/20/c_1129812612.htm，2023年8月20日。非化石能源發(fā)電占電源投資比重已達89.2%。《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報告2024》，http：∥mm.chinapower.com.cn/zx/zxbg/20240711/253313.html，2024年7月11日。當(dāng)我國可再生能源競爭力倍增、進入規(guī)模供給階段，《可再生能源法》通過補貼庇護產(chǎn)業(yè)、規(guī)避競爭的做法已不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。

隨著我國可再生能源產(chǎn)業(yè)全球競爭優(yōu)勢的凸顯，補貼已受到貿(mào)易規(guī)則更頻繁的挑戰(zhàn)。2023年歐盟發(fā)布《外國補貼條例》，今年已據(jù)其對我國電動列車、光伏電池與風(fēng)電渦輪機宣布若干起反補貼調(diào)查，認(rèn)為這些產(chǎn)業(yè)通過補貼扭曲了當(dāng)?shù)厥袌霾⒃斐刹还礁偁?。由于受中國政府補貼的光伏企業(yè)在東南亞投資，美國今年也宣布對東南亞進口光伏電池啟動“雙反”調(diào)查。這些貿(mào)易保護措施向我國可再生能源企業(yè)施加了額外經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，將延緩國內(nèi)“雙碳”能源轉(zhuǎn)型步伐。隨著我國可再生能源從高投入、低回報、高風(fēng)險轉(zhuǎn)為低成本、高回報、近乎沒有技術(shù)風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)行《可再生能源法》全產(chǎn)業(yè)鏈無期限提供政府補貼的規(guī)定亟待轉(zhuǎn)型甚至退出。

（二）《可再生能源法》難以服務(wù)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展需求

價格是促使人們從事生產(chǎn)并發(fā)現(xiàn)新的生產(chǎn)可能性的最基本的激勵因素，喬治·斯蒂格勒：《價格理論》，施仁譯，北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1990年，第17頁?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)從幼稚走向成熟關(guān)鍵在于《可再生能源法》電價補貼支持。發(fā)電是可再生能源資源最主要的利用形式，無特別說明情況下，本文可再生能源特指可再生能源電力?！半p碳”能源轉(zhuǎn)型背景下，其促進作用已從正面走向反面。一方面，電價補貼已造成巨大的國家財政資金壓力。目前，我國可再生能源市場條件變化較快，分類固定電價作為政府定價，很難及時追蹤可再生能源開發(fā)成本的下降。電價補貼規(guī)定易形成過度補貼發(fā)電方，導(dǎo)致不少企業(yè)為追求高投資回報搶裝機、搶上網(wǎng)，國家因此需要投入更多電價附加資金補貼。2017至2019年間，我國補貼缺口分別達1500億、2331億、3000億以上，據(jù)風(fēng)能專委會測算，2021年底，可再生能源發(fā)電補貼拖欠累計約4000億。《4000億缺口，拖欠六年的可再生能源補貼有望補齊了》，https：∥www.jiemian.com/article/7262295.html，2022年3月28日。為填補電價缺口，國家只能提高可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，這使得用電成本被迫提升，全社會發(fā)展可再生能源的信心受損。此外，補貼拖欠也造成部分發(fā)電方資金鏈斷裂，經(jīng)營困難，發(fā)電成本抬升。巨額補貼缺口事實已表明，政府電價補貼無法為可再生能源“大規(guī)模開發(fā)”長遠目標(biāo)的實現(xiàn)提供動力，恰如有學(xué)者對于政府補貼變化無常的形容，其在可再生能源領(lǐng)域既能讓球滾動起來，也能因為突然消失而丟球。弗雷德·克魯普、米麗亞姆·霍恩：《決戰(zhàn)新能源：一場影響國家興衰的產(chǎn)業(yè)革命》，陳茂云等譯，北京：東方出版社，2010年，第28頁。

另一方面，電價補貼還會惡化可再生能源消納困境。價格激勵下，我國可再生能源裝機規(guī)模和進度遠超規(guī)劃?？稍偕茉窗l(fā)電具有間歇、隨機、遠離用電負(fù)荷中心的特點，電網(wǎng)對其全額接納需付出昂貴的輸電容量、調(diào)峰建設(shè)成本。此時，《可再生能源法》第14條關(guān)于上網(wǎng)電量應(yīng)處于電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)、符合并網(wǎng)技術(shù)、發(fā)電企業(yè)應(yīng)保障電網(wǎng)安全等要求恰為電網(wǎng)全額收購提供了義務(wù)豁免事由，致使實踐中發(fā)生大量“棄風(fēng)”“棄光”。更糟糕的是，消納困難不會澆滅發(fā)電方進一步裝機的熱情。上網(wǎng)價格固定、發(fā)電權(quán)平均分配的時候，增加項目裝機容量實際成為競爭獲取發(fā)電權(quán)的重要籌碼，補貼額度和上網(wǎng)價格越高，同等棄風(fēng)棄光率下，越多裝機就能獲得越多收益。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院能源安全與國家發(fā)展研究中心、中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院能源經(jīng)濟系聯(lián)合課題組等：《關(guān)于中國風(fēng)電和光伏發(fā)電補貼缺口和大比例棄電問題的研究》，《國際經(jīng)濟評論》2018年第4期。隨著大規(guī)模裝機與消納困難形成惡性循環(huán)，未來可再生能源“高比例消納”發(fā)展目標(biāo)淪為泡影。

當(dāng)前，我國可再生能源發(fā)展瓶頸已從早期供給不足衍變?yōu)楣┙o過剩，社會生活情勢的不斷變化要求法律根據(jù)其他社會利益的壓力和種種危及安全的新形式不斷作出調(diào)整，羅斯科·龐德：《法律史解釋》，鄧正來譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，第4頁?！犊稍偕茉捶ā沸柰ㄟ^再次修改回應(yīng)新出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)形勢。

（三）《可再生能源法》滯后于電力體制改革實踐

對比發(fā)達國家，我國可再生能源供過于求更早出現(xiàn)，這不僅是電價補貼單方激勵的結(jié)果，亦是其與我國封閉電網(wǎng)體制混合作用的結(jié)果?！犊稍偕茉捶ā敷w現(xiàn)了我國2002年“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革成果，當(dāng)時發(fā)電側(cè)雖有競爭，可電網(wǎng)領(lǐng)域卻形成了業(yè)務(wù)規(guī)模與鏈條的超壟斷業(yè)態(tài)。吳疆：《中國式的電力革命》（第2版），北京：科學(xué)技術(shù)文獻出版社，2015年，第23頁。因為電網(wǎng)對可再生能源發(fā)電統(tǒng)購統(tǒng)銷并壟斷調(diào)度，發(fā)電方無法根據(jù)需求靈活調(diào)整產(chǎn)能而盲目開發(fā)，加上分布式電源投資增長等，造就了可再生能源電力上網(wǎng)難。

為緩和可再生能源開發(fā)產(chǎn)能與建設(shè)、運營、消費需求不匹配的矛盾，2015年我國啟動“管住中間、放開兩頭”新一輪電力體制市場改革。此輪改革重在改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，在售電環(huán)節(jié)引入競爭，引導(dǎo)發(fā)電方、售電方和用戶直接交易并由市場形成發(fā)售電價。沿循這一設(shè)計，國家發(fā)改委次年即發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，將可再生能源并網(wǎng)項目年發(fā)電量分為電網(wǎng)保障收購電量和市場交易電量。為單獨量化可再生能源環(huán)境效益，2017年我國在一般電力市場外試行了綠色電力證書自愿認(rèn)購市場。2021年國家發(fā)改委、國家能源局組織制定《綠色電力交易試點工作方案》，又建立了區(qū)別于電力市場、綠證市場的綠色電力市場。進入“雙碳”時代后，我國可再生能源參與電力市場的政策更新速度進一步加快，漸漸破除《可再生能源法》“電網(wǎng)全額保障收購-電網(wǎng)與發(fā)電主體結(jié)算-國家補貼電網(wǎng)”的核心內(nèi)容架構(gòu)?？偟膩碚f，未來不僅電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)可再生能源電力消納義務(wù)，電力調(diào)度和交易機構(gòu)、供售電方、電力用戶均可能被要求強制消納可再生能源電力。此外，售電方與電力用戶不一定通過電網(wǎng)企業(yè)交易，也可以選擇直接與發(fā)電方在一般電力或綠電市場上交易，獨立交易機構(gòu)完成結(jié)算。最后，國家不再補貼電網(wǎng)收購可再生能源高于常規(guī)能源的差價，發(fā)電方售賣綠證來內(nèi)部化其開發(fā)的正外部成本。2023年我國新能源市場交易電量占新能源總發(fā)電量的比重已達至47.3%，《國家能源局2024年一季度新聞發(fā)布會文字實錄》，https：∥www.nea.gov.cn/2024-01/25/c_1310762019.htm，2024年1月25日。這些社會實踐均在法律依據(jù)缺位情形下根據(jù)政策發(fā)生；2030年全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成后新能源將全面入市，《可再生能源法》適用空間勢必會進一步弱化。

為防止《可再生能源法》未來形同虛設(shè)，其內(nèi)容需同電力體制改革政策實踐保持一致，因為法律并不排除人們有意識地透過法律之變更來推行社會改革，陳銘祥：《法政策學(xué)》，臺北：元照出版有限公司，2011年，第27頁。修改《可再生能源法》也是引導(dǎo)電力體制改革順利推進的保障。首先，現(xiàn)代市場經(jīng)濟實質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟，依靠法律保障改革能夠防止政府采取特別的行動來破壞個人努力。弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2023年，第95頁。由于法律具有較強的民意基礎(chǔ)，其能夠防止“政策主治”下電力體制改革出現(xiàn)被壟斷利益集團俘獲的風(fēng)險。其次，法律總能同樣情形同樣對待，個人在其指引下可以更加清晰地預(yù)見到行動的確定性后果，進而合理安排生活。雷磊：《融貫性與法律體系的建構(gòu)——兼論當(dāng)代中國法律體系的融貫化》，《法學(xué)家》2012年第2期。與短視又易變的政策相比，將成熟政策及時上升成為法律能夠為可再生能源市場主體提供更加穩(wěn)定、長遠的行為預(yù)期。再次，《可再生能源法》可以通過國家強制力保障未來電力市場秩序的有效運作，由于政策往往靠的是紀(jì)律約束、道德約束，而不是法律約束、制度約束，邢會強：《政策增長與法律空洞化——以經(jīng)濟法為例的觀察》，《法制與社會發(fā)展》2012年第3期。當(dāng)市場主體權(quán)益受到侵犯，其所能提供的保護和救濟十分有限。最后，將成熟政策上升至立法還可以發(fā)揮法律在適用內(nèi)容與規(guī)范對象上具有的普遍性，避免國務(wù)院各部門之間、國務(wù)院各部門與地方政府之間以及地方政府之間頒布的規(guī)范發(fā)生沖突，影響改革一致進程。

二、“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下我國《可再生能源法》再修改思路及主要內(nèi)容

（一）《可再生能源法》再修改思路

法學(xué)最重要任務(wù)之一就是將個別法規(guī)范之間及其與法秩序主導(dǎo)原則間的意義脈絡(luò)以體系的形式表現(xiàn)出來，卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》（第6版），陳愛娥譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，第316頁?！犊稍偕茉捶ā吩俅涡薷膽?yīng)依體系化方法進行。利益法學(xué)派對法律體系的解釋常依內(nèi)、外體系劃分進行。通常，法的理念屬于法的內(nèi)在體系范疇，概括地外顯于立法目的和原則條款；而法的外在體系由法的概念、法律制度以邏輯方式構(gòu)成，其中法律制度往往體現(xiàn)著某部法律的調(diào)整手段。聯(lián)系上述修改《可再生能源法》的必要性內(nèi)容，目前《可再生能源法》促進可再生能源發(fā)展的理念和手段均與“雙碳”社會變革要求存在差距。理念上，現(xiàn)行法旨在促進可再生能源 “從無到有”量的提升，可再生能源作為化石能源的補充，發(fā)展意義在于保障我國能源安全。而“雙碳”目標(biāo)要求下，可再生能源“量”不僅要持續(xù)提升，更要實現(xiàn)“從大變強”質(zhì)的蛻變?？稍偕茉葱枰〈茉?，未來其發(fā)展不只在于保障能源安全，更為了碳中和目標(biāo)、生態(tài)文明以及人類氣候命運共同體。手段上，現(xiàn)行法“不在于促進可再生能源領(lǐng)域的市場競爭，而在于培育可再生能源市場本身”，孟雁北：《可再生能源競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)與互動》，《社會科學(xué)研究》2008年第6期。采取的是政府驅(qū)動、財政激勵的促進手段。而碳中和本質(zhì)是能源革命，能源革命是市場革命、產(chǎn)權(quán)革命，肖國興：《能源市場革命與能源規(guī)制革命的法律維度》，《政法論叢》2024年第2期。綠電、綠證市場改革實踐已經(jīng)表明，未來可再生能源發(fā)展將依靠市場驅(qū)動、產(chǎn)權(quán)激勵的促進手段。鑒于《可再生能源法》發(fā)展可再生能源的內(nèi)在理念與外在手段均已脫節(jié)于“雙碳”變革要求而亟待更新，折射該法理念的立法目的和原則、反映該法促進手段轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)制度規(guī)則均應(yīng)得到適時修改。修改順位方面，內(nèi)部體系預(yù)設(shè)了外部體系的存在，亞歷山大·佩岑尼克：《法律科學(xué)：作為法律知識和法律淵源的法律學(xué)說》，桂曉偉譯，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第52頁。相較于由共性規(guī)則集合形成的法律制度，立法目的與原則條款修法時需得以優(yōu)先確定。而因為立法目的統(tǒng)領(lǐng)了包括原則在內(nèi)整部法律的價值趨向，是法律原則具體化的工具，楊銅銅：《立法目的司法運用的功能及其效果提升——以指導(dǎo)性案例為分析對象》，《社會科學(xué)》2022年第8期。立法目的修改應(yīng)成為修法首要步驟?？傊犊稍偕茉捶ā吩俅涡薷膽?yīng)沿循“法目的-法原則-法制度”的思路進行。

（二）《可再生能源法》的目的豐富

立法目的蘊藏立法者制法之初的理念和價值判斷，《可再生能源法》第1條作為該法立法目的，只凝結(jié)著立法者對我國當(dāng)時社會情勢的認(rèn)識，而不能顯現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)全部意涵?！半p碳”目標(biāo)以氣候變化治理和生態(tài)文明建設(shè)為旨歸，但現(xiàn)行法立法目的尚未提及應(yīng)對氣候變化。2005年制定和2009年第一次修改《可再生能源法》時，國際氣候協(xié)定均不要求發(fā)展中國家承擔(dān)強制減排義務(wù)，應(yīng)對氣候變化彼時還不是我國發(fā)展可再生能源主要動因。此外，現(xiàn)行法雖將“保護環(huán)境”作為立法目的，但這不能完整反映生態(tài)文明理念。我國生態(tài)文明理念建立在對環(huán)境的整體性認(rèn)識上，反映的是“人與自然和諧相處”價值觀。而從立法原意看，當(dāng)時發(fā)展可再生能源是為了防止化石能源引發(fā)的環(huán)境污染和酸雨，以及由此導(dǎo)致的人類呼吸道疾病、糧食減產(chǎn)等問題，毛如柏：《關(guān)于〈中華人民共和國可再生能源法（草案）〉的說明——2004年12月15日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2005年第2期。其背后蘊含的是環(huán)境要素碎片化、人與自然割裂的環(huán)境理念。

未來，《可再生能源法》立法目的應(yīng)錨定“雙碳”目標(biāo)理念進行修改。第一，增加“減緩氣候變化”表述。按照《巴黎協(xié)定》各國自主貢獻的要求，我國每5年就要向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交一次國家自主貢獻，2022年國家自主貢獻報告中，我國就已作出積極應(yīng)對氣候變化、力爭實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國家信諾?！吨袊鋵崌易灾髫暙I目標(biāo)進展報告（2022）》，第1頁。發(fā)展可再生能源是減緩氣候變化的最主要方式，修改《可再生能源法》本就為我國氣候治理提供了有力履約保證，立法目的集中反映著整部法律實施宗旨，“減緩氣候變化”更應(yīng)在其中有所體現(xiàn)。第二，以“保護生態(tài)環(huán)境”替換“保護環(huán)境”表述。生態(tài)概念著眼于自然變化對物種存續(xù)的影響，不以人的需要為尺度。鞏固：《環(huán)境法典基石概念探究：從資源、環(huán)境、生態(tài)概念的變遷切入》，《中外法學(xué)》2022年第6期。發(fā)展可再生能源不只有利于人的生存生產(chǎn)利益保護，對防風(fēng)固沙、避免化石能源開采導(dǎo)致自然景觀、生物種群破壞等也頗具益處?！吧鷳B(tài)”與“環(huán)境”合并表述可將人類生活環(huán)境與獨立于人價值判斷的自然環(huán)境關(guān)聯(lián)為一個整體考慮，顯現(xiàn)對“人與自然和諧共生”新時代生態(tài)文明核心原則的堅守。目前，“生態(tài)環(huán)境”概念不僅頻繁適用于政策語境，隨著生態(tài)文明建設(shè)入憲，其業(yè)已成為極具中國特色的法律概念。

（三）《可再生能源法》的原則補強

法律原則作為全部法律規(guī)范的精華，抽象并概括著一部法律整體的利益秩序安排，沒有法律原則，法的目的就難以實現(xiàn)。馬長山主編：《法理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第53、57頁?！犊稍偕茉捶ā返?條符合法律原則的抽象概括特點，其通過“國家支持可再生能源優(yōu)先發(fā)展”“國家建立與保護可再生能源市場發(fā)展”兩項原則，構(gòu)筑起承認(rèn)并優(yōu)先保護可再生能源開發(fā)利用主體利益的法律秩序。然而，僅上述兩項原則尚不足以使修改后立法目的所內(nèi)蘊的“雙碳”目標(biāo)理念實現(xiàn)。一方面，從現(xiàn)有原則表述看，促進可再生能源發(fā)展主要依靠國家（特指政府），企業(yè)和個人開發(fā)利用可再生能源在政府支持、推動、鼓勵下被動進行，而非是共同體福利責(zé)任感激勵下的自發(fā)行事。對比發(fā)達國家，我國需在實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中同步實現(xiàn)碳達峰，再用更短時間達到碳中和。公共行政的效率和組織規(guī)模決定了公共行政權(quán)不能獨立承擔(dān)起龐雜的形成功能要求，杜輝：《環(huán)境公共治理與環(huán)境法的更新》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2018年，第27頁。為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)而實施的可再生能源替代行動必須得到每一社會部門的支持。另一方面，現(xiàn)有原則對可再生能源利用行為采取了授權(quán)的方式，與義務(wù)不同的是，權(quán)利可以被放棄。現(xiàn)實中，可再生能源固有的間歇不穩(wěn)定性令其在趨利消費市場中處于競爭劣勢，隨著可再生能源供給規(guī)模的日益擴大，利用的設(shè)權(quán)范式很難保證更多可再生能源被消費，結(jié)果掣肘碳中和實現(xiàn)。

本文認(rèn)為，《可再生能源法》應(yīng)增設(shè)“全民利用可再生能源義務(wù)”的原則條款?！度毡灸茉凑呋痉ā肪痛_認(rèn)了能源綠色利用的國家義務(wù)、地方政府義務(wù)、事業(yè)者義務(wù)以及國民努力，并要求上述主體進行合作?！度毡灸茉凑呋痉ā返?-9條。我國全民利用可再生能源義務(wù)原則或可參考這一條款設(shè)計，對政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民利用可再生能源及相互合作的義務(wù)分別規(guī)定。如此，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)而展開的資源環(huán)境治理將不再僅憑政府一己之力推進，市場和社會主體均要基于法律義務(wù)感主動分享治理任務(wù)，政府、市場和社會的合作治理可以不斷“提高生產(chǎn)率”“獲得信息”“獲得合法性”“獲得資源”。參見約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作：激變時代的合作治理》，徐維譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2015年，第71-225頁。同時，設(shè)定利用義務(wù)并非否定利用權(quán)利，而只是要求權(quán)利在符合公共責(zé)任的要求下行使，旨在使公民基本權(quán)利在共同善治秩序下更好實現(xiàn)。這一點上，該原則亦與憲法公民權(quán)利保護原則相融貫。

（四）《可再生能源法》的制度轉(zhuǎn)型

法律制度是法律目標(biāo)和原則的具體化，是法律規(guī)范基于共通調(diào)整手段的有機結(jié)合?！犊稍偕茉捶ā泛ㄋ念愔贫龋褐虚L期總量目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃等引領(lǐng)制度；資源調(diào)查評估、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技創(chuàng)新與教育支持等基礎(chǔ)制度；全額保障收購、分類固定電價與費用補償?shù)群诵闹贫龋话l(fā)展基金、綠色金融、稅收優(yōu)惠的保障制度。其中，核心制度與“雙碳”目標(biāo)要求可再生能源發(fā)展的促進手段不相一致。固定電價（Feed-in Tarrifs，F(xiàn)IT）與可再生能源配額 （Renewable Portfolio Standards，RPS）是國際最常見的可再生能源發(fā)展促進機制，F(xiàn)IT 是一種基于價格的機制，是指國家根據(jù)各種可再生能源發(fā)電技術(shù)的實際發(fā)電成本，或者根據(jù)電力平均價格，確定可再生能源電力上網(wǎng)電價，并要求電網(wǎng)企業(yè)必須購買可再生能源開發(fā)商生產(chǎn)的可再生能源電力的制度。RPS 是一種基于數(shù)量的機制，是指一個國家（或者地區(qū)）用法律的形式對可再生能源發(fā)電在電力供給總量所占份額進行強制性規(guī)定，為了降低配額履行成本，美國、英國、澳大利亞等國家一般都建立了綠色信用證書交易機制支撐配額完成。選擇哪一機制取決于一國政治經(jīng)濟環(huán)境。Marc Ringel，“Fostering the Use of Renewable Energies in the European Union： the Race between Feed-in Tariffs and Green Certificates，” Renewable Energy，vol.31，no.1 （2006），p.12.早前我國可再生能源產(chǎn)業(yè)較弱、配額制實施市場條件不具備，李艷芳：《我國〈可再生能源法〉的制度構(gòu)建與選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2005年第1期?！犊稍偕茉捶ā愤x擇的核心制度是FIT機制。而“雙碳”政策語境下，RPS機制在我國以可再生能源消納保障責(zé)任配合綠電綠證交易的制度形態(tài)落地。

現(xiàn)階段，體現(xiàn)我國RPS設(shè)計的消納保障責(zé)任、綠電綠證交易等制度有必要加快成為《可再生能源法》核心制度。其一，這是對現(xiàn)有FIT法律制度實施功能劣勢的補救。FIT制度難以繼續(xù)執(zhí)行的主要原因在于政府和社會承擔(dān)了昂貴的成本，而RPS制度不依賴政府補貼，其通過市場塑造需求并引導(dǎo)投資，可以降低社會和行政成本實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。Ryan Wiser，Kevin Porter and Robert Grace，“Evaluating Experience with Renewables Portfolio Standards in the United States，” Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change，vol.10，no.2 （2005），p.240.經(jīng)多年政策實踐，消納保障責(zé)任、綠電綠證交易等制度被證明有助于緩解FIT制度所引發(fā)的產(chǎn)能供給過剩困境。根據(jù)全國新能源消納監(jiān)測預(yù)警中心發(fā)布的2024年7月全國新能源并網(wǎng)消納情況數(shù)據(jù)，今年上半年我國風(fēng)電利用率已達96.3%，光伏發(fā)電利用率已達97.1%。其二，確立RPS法律制度也是保持我國法律體系融貫的需要。一方面，消納保障責(zé)任制度設(shè)置了政府、企業(yè)和用戶促進可再生能源利用義務(wù)，RPS恰好能夠為新增進入《可再生能源法》的全民利用可再生能源義務(wù)原則提供具體的制度保障。另一方面，《能源法（草案）》現(xiàn)已進入全國人大審議程序，綜合立法性質(zhì)決定其內(nèi)容必須突出一些宏觀問題和整體問題的重要性，李艷芳：《論我國〈能源法〉的制定——兼評〈中華人民共和國能源法〉（征求意見稿）》，《法學(xué)家》2008年第2期。消納保障責(zé)任制度為《能源法（草案）》第24條所確認(rèn)體現(xiàn)了其在能源領(lǐng)域的重要性，《可再生能源法》作為可再生能源領(lǐng)域?qū)ｉT立法更應(yīng)有所回應(yīng)。其三，我國RPS政策制度模式違背公民權(quán)利保護理念?！读⒎ǚā返?1條禁止部門規(guī)章在法律及國務(wù)院立法缺位時設(shè)置增加私主體義務(wù)和本部門權(quán)力的規(guī)范。可《國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱《保障機制》）不僅對電力企業(yè)和用戶設(shè)置了消納義務(wù)，還賦予省能源部門會同經(jīng)濟部門考核監(jiān)管的權(quán)力，其合法性存疑。此外，綠電綠證交易依賴于自由、穩(wěn)定、公平的市場秩序，“政策主治”下市場主體財產(chǎn)權(quán)益很難得到良好保護。

若RPS制度進入《可再生能源法》，反映FIT構(gòu)造的全額保障性收購、分類固定電價和費用補償?shù)确芍贫葎t需退出，這不僅因為FIT制度目前實施困難，更因為其本身就與RPS制度功能重疊。譬如，要求電網(wǎng)全額保障收購與要求特定主體消納一定可再生能源電量均能給予發(fā)電方投資保障，以促進規(guī)模開發(fā)。又如，分類固定電價是國家對給定價格能吸引多少兆瓦新裝置的預(yù)估，而這在RPS中以設(shè)定可再生能源電量發(fā)展目標(biāo)更直觀的方式呈現(xiàn)。再如，費用補償與綠證都旨在內(nèi)部化可再生能源發(fā)電的正外部成本，兩者共存將重復(fù)補貼發(fā)電方。維持現(xiàn)行法FIT制度完整規(guī)定并不必要，對一項目同時適用FIT與RPS只會增加制度執(zhí)行成本。但目前，實務(wù)界傾向?qū)π∫?guī)模項目、不成熟的新興項目以及存量項目繼續(xù)依FIT促進，國外也存在兩制度并行情況。Lincoln L. Davies，“Incentivizing Renewable Energy Deployment： Renewable Portfolio Standards and Feed-in Tariffs，”KLRI Journal of Law Legislation，vol.1（2011），pp.61-62.未來，《可再生能源法》是保留FIT制度部分規(guī)定，將其適用范圍限縮至上述項目類型，還是認(rèn)為僅RPS制度也能夠?qū)崿F(xiàn)促進目的，從而令FIT制度規(guī)定徹底退出立法？這是《可再生能源法》修改的重點也是難點。

三、“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下我國《可再生能源法》再修改的重難點

因涉及兩種最根本促進機制轉(zhuǎn)換，核心制度轉(zhuǎn)型是《可再生能源法》再修改重點。理解RPS制度構(gòu)造雖簡單，可如何選擇配額目標(biāo)，誰受到配額約束，如何衡量配額義務(wù)實現(xiàn)，是否優(yōu)先考慮某種技術(shù)等問題一直存在復(fù)雜的經(jīng)驗選擇。使法律制度具有完整結(jié)構(gòu)和定義的往往是一組復(fù)雜規(guī)則，尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年，第35頁。應(yīng)如何設(shè)計RPS制度相關(guān)規(guī)則來回應(yīng)上述問題？基于這種回應(yīng)，F(xiàn)IT制度規(guī)則是否需要完全退出？是修法難點所在。

（一）核心制度轉(zhuǎn)型中RPS目標(biāo)規(guī)則的設(shè)計

實施RPS的國家通常制定法律規(guī)則以指明可再生能源長期階段性發(fā)展的量化目標(biāo)，這不僅可以督促政府按期完成可再生能源增長任務(wù)，還向市場加倍傳達可再生能源發(fā)展信號。重視確定性監(jiān)管的環(huán)境中，沒有什么比這對可再生能源行業(yè)更有幫助了。Lincoln L. Davies，“Reconciling Renewable Portfolio Standards and Feed-in Tariffs，” Utah Environmental Law Review，vol.32，no.2 （2012），p.354.RPS進入《可再生能源法》先要細化第7條中長期總量目標(biāo)的籠統(tǒng)規(guī)定，增設(shè)2030年、2060年可再生能源發(fā)展的總量指標(biāo)。相較于政策，由法律確認(rèn)這種量化目標(biāo)能夠最大限度發(fā)揮“雙碳”目標(biāo)對于各主體行為的規(guī)范效力。

然而，各國關(guān)于中長期目標(biāo) “總量”的衡量單位與設(shè)值方式并不相同，我國RPS目標(biāo)規(guī)則設(shè)計的難題就在于目標(biāo)中的總量到底指什么？對于總量的衡量單位，澳大利亞規(guī)定的是可再生能源發(fā)電總量目標(biāo)，Renewable Energy （Electricity） Act 2000， s 40.美國大多州規(guī)定了向最終用戶銷售的電力總量目標(biāo)，此外總量目標(biāo)還能以裝機、消費的單位衡量。對于我國，法律應(yīng)明確的總量目標(biāo)應(yīng)首先是向最終用戶提供的可再生能源電力銷售總量。銷售是生產(chǎn)與消費的中間環(huán)節(jié)，售電既是電力生產(chǎn)的出口，又是用戶服務(wù)的入口。法律通過對銷售總量增長提出要求，將帶動可再生能源電力消費需求增長，而良好運行市場環(huán)境下，需求足以激勵供給，繼而促進可再生能源電力裝機總量、發(fā)電總量的增長。目前，我國可再生能源電力需求市場不算活躍，可再生能源消費量雖國際領(lǐng)先，該數(shù)量占一次能源消費總量的比例卻普遍低于發(fā)達國家。根據(jù)2024年《世界能源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2023年中國（包括香港和臺灣）可再生能源消費總量在所統(tǒng)計國家、地區(qū)中數(shù)值最高，但中國可再生能源消費總量占一次能源消費總量的比例（約15.8%）卻普遍低于加拿大（約29.25%）、德國（約24.36%）、西班牙（24.91%）、英國（約20.58%）、意大利（約19.33%）、荷蘭（約17.73%）、法國（約16.97%）等發(fā)達國家。產(chǎn)能供給過剩形勢下，為了使銷售總量目標(biāo)激勵下的需求市場更易被撬動，法律還有必要明確我國可再生能源電力消費總量目標(biāo)。關(guān)于目標(biāo)總量的設(shè)值方式，澳大利亞、瑞典等采用絕對量設(shè)值方式，而美國大多州采取了比例設(shè)值方式。本次《可再生能源法》修改更宜采用后者的做法，畢竟我國不是為了促進可再生能源發(fā)展本身，促進的根本在于實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，比例方式能夠同步減少化石能源在電力市場中的占比?？傊?，未來納入我國《可再生能源法》的RPS中長期總量目標(biāo)應(yīng)是可再生能源電力銷售與消費總量在一次能源相應(yīng)總量中的比例。

（二）核心制度轉(zhuǎn)型中RPS分配規(guī)則的設(shè)計

RPS中長期總量目標(biāo)要經(jīng)分配成為年度配額目標(biāo)才具有完成的可操作性，《可再生能源法》應(yīng)增加反映年度配額目標(biāo)分配流程的相關(guān)規(guī)則。然而具體哪類社會主體——政府、電力企業(yè)還是電力用戶是年度配額目標(biāo)完成的義務(wù)主體，一直存有爭議，該問題是我國RPS分配規(guī)則設(shè)計的難點。本文認(rèn)為，分配規(guī)則不應(yīng)將政府歸入配額目標(biāo)完成的義務(wù)主體。政府無法具體從事電力生產(chǎn)、運輸和供應(yīng)業(yè)務(wù)，令其完成一定銷售電量目標(biāo)并不現(xiàn)實。而政府雖可通過實際利用完成一定消費電量目標(biāo)，但此情形下其只是普通電力用戶，是否是義務(wù)主體要看電力用戶是否是義務(wù)主體。

電力企業(yè)指從事發(fā)電、輸電和供電業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)是售電量目標(biāo)完成的義務(wù)主體。一般以售電量為RPS目標(biāo)的國家，無論義務(wù)主體是發(fā)電方還是供電方，需有向用戶直供售電的能力。例如，英國英格蘭和威爾士RPS目標(biāo)是電力供應(yīng)商向客戶提供的總電量，參見Renewables Obligation Order 2015， SI 2015/1947， arts.7（5）. 明尼蘇達州RPS以電力公司總零售額作為總量目標(biāo)，其要求生產(chǎn)電力或從合格發(fā)電商處購買電力的企業(yè)向他們的零售客戶按年份銷售一定比例電力，參見MINN.STAT.ANN. §216B.1691 （West 2023）. 內(nèi)華達州特別強調(diào)承擔(dān)RPS義務(wù)的供電商是指在州內(nèi)向零售客戶銷售電力供其消費的任何個人或?qū)嶓w，參見NEV.REV.STAT.ANN.§704.7808 （West 2019）.若我國也選擇以售電量作為RPS目標(biāo)，哪些電力企業(yè)是配額義務(wù)主體，則取決于哪些電力企業(yè)能面向用戶直供售電。目前，符合條件的電力用戶無需通過電網(wǎng)即可與發(fā)電企業(yè)展開購售電交易，能夠售電的發(fā)電企業(yè)是配額義務(wù)主體。但化石能源發(fā)電企業(yè)不宜被列入其中，因為2024年《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已要求其作為重點排放單位承擔(dān)碳排放配額完成的強制義務(wù)。2015年新一輪電改后，電網(wǎng)企業(yè)雖主要從事電力輸配業(yè)務(wù)，但其仍可成立售電子公司與用戶直接交易，電網(wǎng)企業(yè)也應(yīng)成為配額義務(wù)主體，況且其義務(wù)履行直接關(guān)系著可再生能源電力能否順利上網(wǎng)。此外，新一輪電改還打破了供電環(huán)節(jié)電網(wǎng)企業(yè)的壟斷，鼓勵更廣泛主體進入配電和售電市場，目前不僅增量配電網(wǎng)企業(yè)可從事售電業(yè)務(wù)，符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、供水、供氣、供熱和節(jié)能公司和民營售電公司均可售電，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局《售電公司管理辦法》（2021）第6-7條。這些企業(yè)均屬于完成售電量目標(biāo)的法定義務(wù)主體。

特定電力用戶是完成消費量目標(biāo)的義務(wù)主體。電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷地位被打破后，我國可再生能源需求市場顯然不夠積極，若不向電力用戶配置一定消費義務(wù)，RPS實施之初售電企業(yè)配額目標(biāo)完成壓力將會很大，這對2060年非化石能源消費比重達80％以上長遠目標(biāo)按期實現(xiàn)極其不利。隨著FIT制度退出現(xiàn)行法，電力用戶還可能無須或減少分?jǐn)偢郊与妰r，令其承擔(dān)一定消費量目標(biāo)義務(wù)似乎也是合理的。然而，短期內(nèi)將全部電力用戶設(shè)為義務(wù)主體并不現(xiàn)實，高效的做法是將高能耗的大工業(yè)用戶設(shè)為完成消費量目標(biāo)的義務(wù)主體。至于高能耗的燃煤自備電廠，由于其使用的是自發(fā)電力，應(yīng)視同化石發(fā)電企業(yè)，在其未被列為碳排放配額義務(wù)主體時，才承擔(dān)消費量目標(biāo)義務(wù)。

（三）核心制度轉(zhuǎn)型中RPS履行規(guī)則的設(shè)計

義務(wù)主體被分配的目標(biāo)配額通過履行才能轉(zhuǎn)為現(xiàn)實。RPS履行法律規(guī)則設(shè)計面臨的首要問題是，配額主體如何履行并證明其已完成目標(biāo)義務(wù)的履行。國際上配額主體通過自建電廠、購買綠電或是綠證的方式履行義務(wù)，我國《保障機制》中消納主體義務(wù)的履行方式則是實際消納、向其他消納主體購買超額消納量以及購買綠證，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)入法。其實，《保障機制》中的實際消納是國際經(jīng)驗中自建電廠、購買綠電履行方式的換言表達，實際消納指義務(wù)主體實際售賣和購買綠電的履行方式，其中售電的前提就在于購電，而當(dāng)售電義務(wù)主體是發(fā)電企業(yè)時，所售綠電還可能源于自建電廠發(fā)電。國際經(jīng)驗以外，我國還允許購買超額消納量作為替代履行方式，這可以激勵配額主體超額消納，恰好避免了RPS一直因存在目標(biāo)上限而無法最大限度開發(fā)利用可再生能源所遭受的詬病。此外，實施RPS的國家通常要求政府依各主體提交的綠證數(shù)量判斷其是否已履行配額義務(wù)，Center for Resource Solutions，The Legal Basis for Renewable Energy Certificates，San Francisco，2023，p.4; Renewable Energy （Electricity） Act 2000， s 8; Renewables Obligation Order 2015， SI 2015/1947， arts.7（2）， 13-13（B）.我國現(xiàn)也逐漸認(rèn)識到綠證在計量可再生能源消納量方面的作用?！秶野l(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司關(guān)于2022年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項的通知》，發(fā)改辦能源〔2022〕680號，2022年10月28日發(fā)布。綠證能夠精準(zhǔn)跟蹤電網(wǎng)中可再生能源電力的環(huán)境屬性，以其衡量配額履行可防止電力交易數(shù)據(jù)人為造假。據(jù)此，《可再生能源法》RPS履行規(guī)則還需明確綠證作為我國可再生能源電量生產(chǎn)、消費、環(huán)境屬性的唯一憑證地位。

RPS履行規(guī)則設(shè)計的另一重要問題是，我國應(yīng)否建立強制RPS？美國大多數(shù)州、澳大利亞和英國、日本都建立了強制而非自愿履行的RPS，

“State Renewable Portfolio Standards and Goals”， at https：∥www.ncsl.org/energy/state-renewable-portfolio-standards-and-goals， September 28， 2024；Renewable Energy （Electricity） Act 2000， Part 4， 9; Renewables Obligation Order 2015， SI 2015/1947， arts.67-68; 《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》第8條、第15條。配額主體未適當(dāng)履行目標(biāo)義務(wù)將承擔(dān)法律責(zé)任。一般經(jīng)驗是，自愿RPS對于可再生能源適度發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)更加有效，而更高水平發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)則需要強制RPS支持。Barry D. Solomon and Shan Zhou，“Renewable Portfolio Standards： Do Voluntary Goals vs. Mandatory Standards Make a Difference？” Review of Policy Research，vol.38，no.2 （2021），p.146.近年美國設(shè)定100% 配額目標(biāo)的州大都采取了強制RPS，弗吉尼亞州2020年將其RPS目標(biāo)提升至100%的同時特意將RPS由自愿轉(zhuǎn)為強制。該內(nèi)容在2020年4月通過的弗吉尼亞州清潔經(jīng)濟法案（HB 1526和SB 851）中體現(xiàn)，詳見弗吉尼亞州立法信息系統(tǒng)網(wǎng)站https：∥legacylis.virginia.gov/cgi-bin/legp604.exe？201+sum+HB1526S， September 28， 2024;https：∥legacylis.virginia.gov/cgi-bin/legp604.exe？201+sum+SB851， September 28， 2024.對比美國，我國設(shè)定的可再生能源發(fā)展目標(biāo)并不低，但我國綠電綠證市場剛剛起步、尚不成熟，RPS目標(biāo)實現(xiàn)的不確定性和難度都將更大。此情境下，連發(fā)達國家都質(zhì)疑單靠公民環(huán)保自覺推動高水平目標(biāo)實現(xiàn)的有效性，作為發(fā)展中國家的中國沒有理由不實行強制的RPS，《可再生能源法》應(yīng)增加配額主體未履行義務(wù)時的責(zé)任規(guī)則。責(zé)任承擔(dān)方式上，《保障機制》對未履行義務(wù)的主體進行政府督促限期整改和列入不良信用記錄，這對義務(wù)主體的威懾激勵履行作用不甚明顯。當(dāng)前綠證市場供過于求即為證明，我國綠證核發(fā)全覆蓋后交易價格持續(xù)走低，補貼退坡后綠電生產(chǎn)者投資收益難以保障。未來，我國RPS履行責(zé)任規(guī)則設(shè)計可借鑒更加嚴(yán)格的國際經(jīng)驗，要求未履行義務(wù)主體向國家繳納高于綠證市場價格的罰款費用，威懾義務(wù)主體優(yōu)先選擇市場履行。鑒于我國承擔(dān)配額義務(wù)的電力企業(yè)不少屬于國有，必要時也可對其單位負(fù)責(zé)人追究行政責(zé)任。

履行規(guī)則并非只涉及配額主體權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)。為保護市場公平有效，《可再生能源法》還應(yīng)對政府制定交易規(guī)則與規(guī)制監(jiān)督市場、電網(wǎng)企業(yè)無歧視開放電網(wǎng)與優(yōu)先調(diào)度可再生能源、電力交易機構(gòu)組織交易與發(fā)布信息等事項加以規(guī)定，這些主體違反義務(wù)亦要承擔(dān)法律責(zé)任。

（四）核心制度轉(zhuǎn)型中FIT制度規(guī)則的處理

用RPS替代FIT作為《可再生能源法》的核心制度后，F(xiàn)IT的現(xiàn)行法規(guī)則應(yīng)部分保留還是全部廢除？這取決于弱小項目和存量項目是否仍需依現(xiàn)行FIT制度給予促進。對于弱小項目，F(xiàn)IT制度不應(yīng)再提供支持。主張FIT對弱小項目繼續(xù)扶持是出于市場失靈的考慮，由于需求者偏好選擇技術(shù)更成熟、價格更經(jīng)濟的電力，不夠成熟或無法平價上網(wǎng)的項目將很難進入市場。而事實是，通過設(shè)置綠證的信用乘數(shù)或設(shè)置小規(guī)模技術(shù)百分比目標(biāo)，RPS也可以實現(xiàn)對弱小項目的保護。前者對弱小項目發(fā)電主體核發(fā)更高電量面值的綠證，英國通過這種價格方法鼓勵不成熟新興技術(shù)發(fā)電項目發(fā)展。Renewables Obligation Order 2015， SI 2015/1947， Schedule 5.由于每張綠證能滿足更多配額目標(biāo)，義務(wù)主體將被誘導(dǎo)選擇弱小發(fā)電技術(shù)生產(chǎn)的電力。后者不對綠證設(shè)定差值面額，而更直接地強制要求義務(wù)主體完成政府每年專為弱小項目設(shè)置的固定配額目標(biāo)。這一數(shù)量激勵方法為澳大利亞所采取，2024年，澳大利亞小規(guī)模技術(shù)占比為21.26%。詳見澳大利亞政府清潔能源監(jiān)管機構(gòu)網(wǎng)站https：∥cer.gov.au/schemes/renewable-energy-target/renewable-energy-target-liability-and-exemptions/small-scale-technology-percentage， 2024年9月28日。保障了小規(guī)模發(fā)電主體投資收益。這兩項措施均可為我國RPS分配、履行規(guī)則設(shè)計所借鑒，兩者雖都要政府付出一定差異管理成本，但相較于繼續(xù)實施FIT將耗費的昂貴成本，依靠RPS支持弱小項目發(fā)展實現(xiàn)市場公平考慮的同時還更加經(jīng)濟。

存量項目指在《可再生能源法》修改公布前已經(jīng)備案與并網(wǎng)的發(fā)電項目，這類項目具有適用FIT現(xiàn)行規(guī)定的可能。目前的政策是，2021年12月31日以前完成備案并網(wǎng)并納入補貼目錄的發(fā)電項目在全生命周期合理小時數(shù)內(nèi)仍享有政府補貼請求權(quán)和保障收購請求權(quán)，2021年起新建風(fēng)光項目財政雖不再補貼，但其仍享有保障收購請求權(quán)?！敦斦?、國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，財建〔2020〕4號，2020年1月20日發(fā)布；《國家發(fā)展改革委關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》，發(fā)改價格〔2021〕833號，2021年6月7日發(fā)布；國家發(fā)展和改革委員會《全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（2024）第4-5條?！犊稍偕茉捶ā沸薷暮?，這些項目存在值得保護的信賴?yán)?，信賴保護原則要求下，修改后的《可再生能源法》應(yīng)繼續(xù)認(rèn)可并保護這些項目在現(xiàn)行《可再生能源法》及相關(guān)政策下所擁有的權(quán)益。技術(shù)上，法律文本中的過渡條款解決新舊法律平穩(wěn)過渡的問題。對于存量項目利益的認(rèn)可，修改后《可再生能源法》可在其附則中規(guī)定“本法公布前已備案與并網(wǎng)的可再生能源發(fā)電項目所享有的權(quán)利按照本法施行前法律及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。據(jù)此，即便新法公布后一段時期內(nèi)存量項目依舊需要FIT制度支持，也無須通過將現(xiàn)有FIT規(guī)定限縮至存量項目適用的方式實現(xiàn)。至此，F(xiàn)IT制度需從我國《可再生能源法》中完全退出，反映其內(nèi)容的第14、19-22條以及第24條中電價附加補償、第29條規(guī)定此次修法需要廢除。

四、結(jié)"語

“雙碳”目標(biāo)提出的背景下，可再生能源在我國發(fā)展的重要性已被推至史無前例的高度?；茉聪蚩稍偕茉崔D(zhuǎn)型不僅是技術(shù)、經(jīng)濟的議題，更是法律的議題。現(xiàn)階段，《可再生能源法》已與“雙碳”社會變革要求發(fā)生較大脫節(jié)，無法適應(yīng)我國可再生能源未來發(fā)展需求。在“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下，《可再生能源法》再次修改應(yīng)主要將氣候變化應(yīng)對和生態(tài)文明理念融入其立法目的規(guī)定中，將全民利用可再生能源增設(shè)為法律原則，并以可再生能源配額制度規(guī)則替代現(xiàn)行固定電價制度規(guī)則。通過這些修改，《可再生能源法》將使發(fā)展可再生能源上升成為一項全民事業(yè)，實現(xiàn)其在“雙碳”能源轉(zhuǎn)型時代肩負(fù)的歷史使命。

（責(zé)任編輯：劉楷悅）