田 野 張長春 徐 磊 顧英姿

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.人文社會科學(xué)學(xué)院;2.國土資源學(xué)院,保定 071001)

我國的土地資源總量龐大,但人均面積較小,人均耕地面積尤其稀少,僅為世界平均水平的1/3,人地矛盾較為突出。十三屆全國人大五次會議通過的政府工作報告指出:堅決守住18億畝耕地紅線,劃足劃實永久基本農(nóng)田,切實遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。最高人民法院工作報告亦提到依法懲治農(nóng)村侵占耕地犯罪,保護(hù)耕地紅線。2020年1月1日起,新修訂的《土地管理法》加大了對破壞耕地行為的處罰力度,增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

在司法實踐中,一些地方的村委會為謀取經(jīng)濟(jì)利益,非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)活動,尤其是在承包土地“三權(quán)分置”的大背景下,由村委會出面集中村民耕地進(jìn)行出租,由村委會與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,或者以土地經(jīng)營權(quán)入股成立土地經(jīng)營企業(yè),村委會與違法用地當(dāng)事人一個出地、一個出錢,村委會往往支持、同意或者默許承包人或承租人從事非農(nóng)建設(shè)[1],雖然這種形式可以提高土地使用效率,但是過于追求短期、局部利益導(dǎo)致耕地資源遭到破壞。由于立法的滯后性,實踐中村委會是否可以成立單位犯罪爭議很大,各地判決結(jié)果不統(tǒng)一,致使人們質(zhì)疑司法裁判的公正性,故而有必要探討村委會的犯罪主體地位,希冀對司法實務(wù)略有裨益。

一、村委會單位犯罪主體問題的提出

(一)有關(guān)案例

案例一:2013年,H省H市Q鎮(zhèn)時任D村黨支部書記段某嶺與時任村主任王某輝在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下,組織村委會成員開會,決定在本村村西、村東北非法取土,造成面積為4 802.035平方米(合7.2畝)的基本農(nóng)田被嚴(yán)重毀壞。公訴機(jī)關(guān)指控被告單位D村委會、被告人段某嶺、王某輝非法取土,數(shù)量較大,造成耕地大量毀壞,其行為違反土地管理法規(guī),應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪追究其刑事責(zé)任。

案例二:被告人梁某于2009年至2016年3月任S市L縣C鎮(zhèn)C村黨支部書記期間,于2014年4月在未取得上級土地主管部門用地審批的情況下,主持召開C村兩委聯(lián)席會議,擅自將C村六組一般耕地用于建設(shè)用地。經(jīng)L縣國土資源局勘測,認(rèn)定C村村委會非法占用土地17 180.0平方米,合計25.77畝。L縣國土資源局先后于2014年9月5日、9月30日對C村村委會進(jìn)行行政處罰。經(jīng)S市土地勘測規(guī)劃設(shè)計院鑒定,被破壞的一般耕地面積為14.905 5畝,鑒定結(jié)論為造成耕地大量毀壞,應(yīng)以非法占用農(nóng)用地罪追究被告人刑事責(zé)任。

以上兩起案件的核心問題是能否以單位犯罪追究村委會的刑事責(zé)任。單位犯罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)和自然人犯罪有很大差異,如果肯定村委會能夠成立單位犯罪,那么就可以對其判處罰金并追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,否則只能對自然人判處刑罰。在司法實踐中,單位犯罪中對單位內(nèi)部人員的處罰力度要輕于自然人犯罪的處罰力度,案件是否屬于單位犯罪有可能引起量刑幅度的巨大變化[2],必須謹(jǐn)慎處理。

(二)樣本來源

本文數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng),筆者選取的案件類型為一審刑事案件,判決結(jié)果和案由均選擇為非法占用農(nóng)用地罪,并且只收集判決書,以新《土地管理法》實施之日2020年1月1日為起始時間,終止時間為2021年12月31日,篩選出以耕地為犯罪對象的裁判文書665篇。選取此時間點可以更加有代表性地反映在新《土地管理法》實施后該罪在司法實踐中存在的問題,以此為樣本,通過對樣本進(jìn)行統(tǒng)計分析,對犯罪主體問題進(jìn)行研究。

從筆者對犯罪主體樣本的統(tǒng)計分析來看,樣本共涉及自然人犯罪897人,單位犯罪65例,涉及村委會人員犯罪60例,總的來看,10%的非法占用耕地行為都涉及單位,其中大多數(shù)案例均有村委會參與。然而,目前對村委會單位犯罪認(rèn)定上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),比如云南、山東的法院偏向于將村委會作為單位犯罪的主體進(jìn)行認(rèn)定,但是遼寧和浙江的法院普遍不將村委會作為單位犯罪的主體對待,只認(rèn)定村委會負(fù)責(zé)人為自然人犯罪?？偟膩砜?各地判決并不統(tǒng)一,甚至存在同一地區(qū)法院的裁判結(jié)果和理由差別較大。

二、司法實踐中村委會單位犯罪觀點爭議

實踐中,非法占用農(nóng)用地罪犯罪的自然人多為村民和村委會的主要責(zé)任人員,村民擅自將承包的耕地用作非農(nóng)活動,或是村委會主要負(fù)責(zé)人未經(jīng)村民大會、土地管理部門等審批就將集體所有的耕地改變用途;單位犯本罪常見于國家、單位及鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中,主要以一些與村委會簽訂土地承包、租賃協(xié)議的房地產(chǎn)企業(yè)和礦產(chǎn)企業(yè)為主,對于村委會能否構(gòu)成單位犯罪,各地法院存在很大分歧。

(一)“肯定說”

“肯定說”的觀點認(rèn)為村委會能成為單位犯罪的主體。其一,單位與法人的概念在范圍上并不一樣,單位犯罪與法人犯罪也不等同。有法院認(rèn)為我國刑法采用的是單位犯罪,其范圍大于法人的概念范圍,除了企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)和團(tuán)體,也包括一些如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之類的非法人組織,這種外延明顯大于法人犯罪的范疇。村委會經(jīng)過地方人民政府批準(zhǔn)才能成立,在性質(zhì)上屬于不需要登記的社會團(tuán)體,有資格成為單位犯罪的主體。其二,《刑法》及相關(guān)司法解釋沒有否定村委會單位犯罪主體資格?！缎谭ā返谌畻l僅是對單位犯罪主體概念所作的概括性規(guī)定,并非只有該條所列舉的公司、企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和團(tuán)體才屬于單位犯罪主體。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范,村委會開辦或是采用集體入股方式成立的公司和企業(yè)都可以作為單位犯罪的主體追究其刑事責(zé)任,而作為創(chuàng)辦者或股東的村委會卻能逃脫法律的制裁,這種情況是不符合常理的,會產(chǎn)生放縱村委會犯罪的反效果。其三,《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》對村委會的單位犯罪主體地位進(jìn)行了明確,認(rèn)定村委會屬于《刑法》第一百六十三條、第一百六十四條規(guī)定的其他單位?！度珖ㄔ簩徖斫鹑诜缸锇讣ぷ髯剷o(jì)要》(以下簡稱《紀(jì)要》)規(guī)定“以單位名義實施犯罪,違法所得歸單位所有的,是單位犯罪”,明確界定了單位犯罪的內(nèi)涵,所以對于村委會具有單位犯罪主體資格的解釋是符合相關(guān)法律規(guī)定及《紀(jì)要》精神的。

(二)“否定說”

“否定說”認(rèn)為村委會不能成為單位犯罪的主體,主要理由有以下幾個。其一,有的法院認(rèn)為我國《刑法》規(guī)定的單位犯罪的主體是公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和團(tuán)體。根據(jù)全國人大常委會對相關(guān)法律條文的解釋,除了刑法分則或者其他法律明確規(guī)定為單位犯罪的情形,其他情況不能構(gòu)成單位犯罪,刑法分則和其他法律未規(guī)定追究單位的刑事責(zé)任則只能追究自然人的責(zé)任。擴(kuò)大入罪主體外延應(yīng)由立法解釋予以明確,在法律沒有明文規(guī)定村委會構(gòu)成單位犯罪主體的情況下,不能將村委會納入單位犯罪主體的范疇。其二,法院認(rèn)為非法占用耕地進(jìn)行建設(shè),雖然通過召開村“兩委”會議集體研究,從程序和形式上體現(xiàn)了一定的單位意志,但是在一般情況下犯意的提起、組織、決策和實施者都是村委會或書記,是在整個犯罪行為中起決定、授意、指揮作用的主管負(fù)責(zé)人,應(yīng)依法追究自然人的刑事責(zé)任,不構(gòu)成單位犯罪。其三,根據(jù)公安部2007年給內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳的《關(guān)于村民委員會可否構(gòu)成單位犯罪主體問題的批復(fù)》,村委會是基層群眾性自治組織,不應(yīng)該包含在單位犯罪的范圍內(nèi),以村委會名義實施犯罪的可以依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,不應(yīng)以單位犯罪論。而且村委會沒有形成法人的機(jī)關(guān)組織,也沒有統(tǒng)一的法人利益格局,每一名村民在經(jīng)濟(jì)利益上都是獨立的個體,不存在受制于村委會的情況,不能作為單位犯罪處理[3]。這種否認(rèn)村委會單位犯罪主體地位的做法在實踐中并非個案。

(三)“折中說”

第三種觀點則采取一種折中的態(tài)度,有法院認(rèn)為行為人確實是代表村委會進(jìn)行相關(guān)行為,并且決議是通過村支“兩委”、村民代表大會等討論通過的,代表了村委會的集體意志,但是由于法律未規(guī)定村委會的單位犯罪主體地位,所以以自然人犯罪進(jìn)行認(rèn)定,但是在量刑時予以考量,做出減緩被告人的刑期并予以緩刑的裁判,這種裁判方式在實踐中也較為常見。

綜上,實踐中對于村委會非法占用耕地能否成立單位犯罪存在巨大的分歧,主要是因為相關(guān)法律法規(guī)的表述不明確,法律和司法解釋之間存在沖突,司法機(jī)關(guān)在適用過程中也存在矛盾?！缎谭ā芬?guī)定的單位范圍包括“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體”,相對于其他的幾個,村委會更偏向于“團(tuán)體”這一定位,但是究竟屬不屬于“團(tuán)體”范疇也存在爭議,有法院認(rèn)為村委會作為群眾性自治組織,與社會團(tuán)體在架構(gòu)、職能、決策程序等方面存在本質(zhì)區(qū)別,不能一概而論。也有法院認(rèn)為村委會是依法成立的組織,并且具有獨立的財產(chǎn)、名稱和場所,能以其財產(chǎn)單獨對外承擔(dān)法律責(zé)任,具備成立單位犯罪的全部條件,因此可以成為單位犯罪的主體,但是這樣的認(rèn)定方式又存在擴(kuò)大單位犯罪范圍的嫌疑,可能違背立法本意,違反罪刑法定原則。如果根據(jù)《辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》中關(guān)于其他單位的解釋盲目地將村委會納入單位犯罪主體范疇之中又有類推解釋的嫌疑,某些司法解釋只針對具體的罪名和情形,不能盲目地進(jìn)行普遍適用。

三、村委會單位犯罪的司法認(rèn)定

(一)不能完全否定村委會成立單位犯罪

通過上文剖析,肯定村委會單位犯罪主體地位的說法顯得欠缺法律依據(jù),存在違反罪刑法定原則和類推解釋的嫌疑。那么要嚴(yán)格認(rèn)定村委會不是單位犯罪主體嗎?答案是否定的。筆者認(rèn)為司法實踐應(yīng)該隨著社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時俱進(jìn),法律和司法只有不斷演進(jìn),不停地從生活中汲取新的原則才能實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。具體到村委會單位犯罪主體地位問題上,應(yīng)當(dāng)在堅持罪刑法定原則的基礎(chǔ)上綜合考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和社會因素,進(jìn)而探析單位犯罪的本質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為,村委會是依法成立自治組織,目的具有公益性,是典型的公法人[4],這種觀點可能顯得有點激進(jìn),但是全人大法工委編著的《中華人民共和國刑法解讀》指出我國單位犯罪中的單位包括法人和非法人組織,由此表明法人不是單位犯罪主體的本質(zhì)要件。

從理論上來說,村委會是基層群眾性自治組織,有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所,具有意志能力和行為能力,依法負(fù)有對農(nóng)村公共事務(wù)管理及公共秩序維護(hù)、集體財產(chǎn)經(jīng)營與管理的職能,能以獨立的財產(chǎn)對外承擔(dān)法律責(zé)任,符合刑法規(guī)定單位犯罪的條件;如果村委會以為本村集體和村民謀取利益為目的,經(jīng)法定程序召開村民大會討論決定后實施非法占用耕地的犯罪行為,此時就符合“以單位名義實施犯罪,違法所得歸單位所有”的單位犯罪特征,我國《刑法》使用了單位犯罪的概念而沒有使用法人犯罪,保留了其作為單位犯罪主體的可能性?！皟筛摺薄蛾P(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個問題的解釋》第八條規(guī)定集體組織可以成立濫伐林木罪,許多法院在審理中以村委會的名義實施的濫伐林木案件,也是按上述規(guī)定及精神,對村委會作為單位犯罪主體予以刑事處罰,林木與耕地同屬自然資源,那么在非法占用耕地犯罪中肯定村委會的單位犯罪主體地位未嘗不可。

(二)進(jìn)行實質(zhì)意義上的考察

第一個層面是村委會是否是在單位意志的支配下實施犯罪行為。單位的意志是通過單位負(fù)責(zé)人或決策機(jī)構(gòu)的行為體現(xiàn)的[5],有法院認(rèn)為,如果事項涉及村民重大利益那么就應(yīng)該按照法定程序提交村民會議或村民代表會議決定,村委會負(fù)責(zé)人如果按照法定決策程序以集體名義做出涉及村民利益重大事項的行為,村委會就可能成立單位犯罪。如果村委會主任或者負(fù)責(zé)人不召開村民代表會議,就以村委會的名義做出行為,從中獲取個人利益,這時集體的人格被異化和扭曲,淪為管理者用以謀取私利的工具。此時該行為就不能認(rèn)定是單位整體意志的體現(xiàn),而應(yīng)該追究自然人的責(zé)任。從法理上講,村委會、村委會主任等主要責(zé)任人員全都有可能成為非法占用耕地的犯罪主體,但是要綜合考慮其發(fā)揮的作用進(jìn)行認(rèn)定。村委會與一般以盈利為目的的經(jīng)營性公司的決策機(jī)構(gòu)、決策程序會有顯著差異,其主要責(zé)任人員實施的行為不能完全代表村委會的意志。村委會未依照法律及相關(guān)規(guī)定作出的決議,在民法上可能會成立表見代理,但是在刑法上絕不可能認(rèn)定為單位整體意志的體現(xiàn)。

第二個層面是獲得利益的歸屬,根據(jù)村委會是否具有相對獨立的利益進(jìn)行實然性的判斷。追求利益是村委會實施非法占用耕地犯罪行為的內(nèi)心動機(jī)和出發(fā)點,獲得利益是其實施犯罪的追求目標(biāo);村委會利益歸屬的團(tuán)體性是其與自然人犯罪的主要區(qū)別,村委會將所獲得的利益平均分配給每一個人,還是主要責(zé)任人員獨吞大部分利益,對判斷村委會是否成立單位犯罪有很大影響。利益的歸屬不但是單位犯罪的邏輯起點,也是犯罪行為圍繞的中心,同時也是最終目標(biāo),單位犯罪的一切行為都圍繞著利益的歸屬展開。村委會獲得的利益,既不歸屬于其所屬的上級部門或單位,也不同于其內(nèi)部的每個成員的個人利益。一個單位只有存在著自身利益,才有可能通過實施犯罪行為取得這種利益,利益性條件既是單位犯罪的出發(fā)點,同時也是單位行為指向的歸宿[6]。以村委會是否具有相對獨立的利益來對單位犯罪主體資格進(jìn)行判斷是比較恰當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

(三)采用交叉視角進(jìn)行認(rèn)定

在司法實踐中,要認(rèn)定村委會是否成立單位犯罪還應(yīng)該使用交叉視角,將刑法總則、分則以及刑法解釋三者有機(jī)結(jié)合起來,還需要考慮刑法與其他法律相互關(guān)聯(lián)的地方進(jìn)行綜合認(rèn)定[7]?！缎谭ā穼τ趩挝环缸锏囊?guī)定是原則性、概括性的規(guī)定,針對所有類型的單位犯罪,而分則規(guī)定了各類犯罪的具體構(gòu)成要件,如果明確規(guī)定了能成立單位犯罪,就應(yīng)該按照罪刑法定原則直接進(jìn)行適用;對于《刑法》的解釋,既包括有可以直接進(jìn)行適用的立法解釋和司法解釋,也有不能進(jìn)行直接適用,但是可以參考進(jìn)行適用的學(xué)理解釋。在認(rèn)定單位犯罪時,要采用交叉視角將刑法的規(guī)定和其他法律的規(guī)定結(jié)合起來進(jìn)行認(rèn)定,比如《村民委員會組織法》對于村委會的規(guī)定,《民法典》關(guān)于法人、非法人組織的規(guī)定和《土地管理法》關(guān)于耕地保護(hù)的規(guī)定。由此可見,對村委會犯罪主體資格進(jìn)行認(rèn)定不僅要考慮到《刑法》的規(guī)定,也要考慮相關(guān)法律的影響。如果村委會實施犯罪行為確實是經(jīng)過村民會議、村民代表會議等集體討論決定并且利益由集體共享的,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定村委會的單位犯罪主體地位,由村委會承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

現(xiàn)實中以村委會名義非法占用耕地的案件時有發(fā)生,法條的滯后性使得實施非法占用耕地犯罪的村委會逃脫應(yīng)有的刑罰,如果不對該種行為加以制裁,顯然不利于耕地資源的保護(hù)。在雙罰制下,如果不按單位犯罪處理,將無法追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任和對單位予以經(jīng)濟(jì)處罰,將村委會納入單位犯罪主體范圍,亦可防止罪責(zé)刑不一致的情況發(fā)生。因此,有關(guān)立法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時對法律條文進(jìn)行調(diào)整,完善單位犯罪的相關(guān)規(guī)定,從主體身份、單位意志、利益歸屬等方面來綜合判定村委會能否能成立單位犯罪,如果村委會的行為符合單位犯罪的內(nèi)涵,即使目的是為集體謀取經(jīng)濟(jì)利益也不能姑息,應(yīng)當(dāng)按單位犯罪進(jìn)行認(rèn)定,從而解決村委會單位犯罪主體地位的問題。