吳先泉 張淑芳

一、問題的提出

土地征收、房屋征收等新聞屢見報(bào)端，土地財(cái)政、房價(jià)高企始終是百姓談?wù)摰臒狳c(diǎn)，不動(dòng)產(chǎn)征收一直是學(xué)者研究的重點(diǎn)，并未隨著時(shí)代進(jìn)步、法律修改而得到有效控制，進(jìn)而喪失研究價(jià)值。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2021 年國有土地使用權(quán)出讓收入再創(chuàng)新高，已達(dá)到 8.7 萬億元①財(cái)政部國庫司：《2021年財(cái)政收支情況》，http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202201/t20220128_3785692.htm，最后訪問日期：2023年1月4日。。相較2007 年的0.8 萬億元，翻了十倍有余。若是考慮到房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等土地間接稅收及土地融資性收入等隱性收入，廣義口徑的土地財(cái)政規(guī)模將更為龐大②劉佳、彭佳：《土地約談抑制地方政府土地財(cái)政嗎？——基于雙重差分法的實(shí)證分析》，載《中國土地科學(xué)》2022年第7期。。這種“以地謀發(fā)展”“以地生財(cái)”的發(fā)展模式終究不是長久之計(jì)，“土地財(cái)政”模式所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境破壞、土地違法、土地粗放利用、房價(jià)飆升等一系列問題，影響經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展③徐璐、周健雯、施雨欣：《地方政府財(cái)政壓力、土地財(cái)政與房價(jià)》，載《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》2020年第4期。。為什么土地財(cái)政一直處于穩(wěn)健的上升期？一般認(rèn)為，土地財(cái)政的產(chǎn)生與1994 年的分稅制改革密切相關(guān)④孫秀林、周飛舟：《土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。。地方政府承擔(dān)了與其財(cái)力不相匹配的事權(quán)，因此，地方政府有動(dòng)力通過土地征收、出讓和開發(fā)獲取財(cái)政收入。近幾年，縣級(jí)城市如雨后春筍般崛起的保障房公司即為實(shí)例，地方政府自己作為征收主體，通過舊城改造、保障房建設(shè)等方式，將征收的土地出讓給保障房公司開發(fā)，形成高附加值的地方財(cái)政收入，地方政府也成為房價(jià)上漲的隱形推手。地方政府通過出讓商業(yè)地產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，另外通過政策支持招商引資、貼補(bǔ)模式下的土地規(guī)模工業(yè)化擴(kuò)張，但從長期實(shí)踐看，大量工業(yè)項(xiàng)目存在“落得下、留不住”的現(xiàn)象，或成為僵尸企業(yè)，沒有給地方帶來稅收、就業(yè)等紅利，反而無價(jià)值消耗社會(huì)資源。土地財(cái)政對房價(jià)泡沫具有顯著的正向影響效應(yīng)，表明地方政府的土地財(cái)政是導(dǎo)致城市房價(jià)泡沫不斷滋生累積的重要因素⑤劉佳：《土地財(cái)政、房價(jià)泡沫與空間擴(kuò)散效應(yīng)》，載《統(tǒng)計(jì)與決策》2022年第12期。。土地資源并不是取之不竭用之不盡的，如不采取有效的規(guī)制手段，依靠稀缺的土地資源拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長具有不可持續(xù)性⑥薛白、赤旭：《土地財(cái)政、尋租與經(jīng)濟(jì)增長》，載《財(cái)政研究》2010年第2期。。

在實(shí)務(wù)中可以推導(dǎo)出這樣的結(jié)論，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，如征收集體土地，區(qū)片綜合地價(jià)由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)組成⑦不包括法律規(guī)定用于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用。，江蘇三類地區(qū)區(qū)片綜合地價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)為47 000 元/畝，即土地補(bǔ)償費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)為每畝23 500 元，安置補(bǔ)助費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)為每人23 500 元，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用99 620 元，按照每人12.312 萬元的最低籌資標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保險(xiǎn)。H市作為其中三類地區(qū)，2021 年全市居民人均可支配收入42 973 元，據(jù)此，H 市農(nóng)民每畝土地所獲得的征收補(bǔ)償（包括對接社保費(fèi)用、70%的土地補(bǔ)償費(fèi)）未達(dá)到農(nóng)民3 年3 個(gè)月的人均可支配收入。制定區(qū)片綜合地價(jià)，往往考慮的是農(nóng)民收益的補(bǔ)貼，并不能完全覆蓋全部損失。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是以土地的價(jià)格或者是使用租金為基準(zhǔn)計(jì)算的，所給的補(bǔ)償忽視了農(nóng)地的潛在利用價(jià)值和其所承擔(dān)的生產(chǎn)與保障雙重功能①馮憲芬、蔣鑫如、武文杰：《土地征收補(bǔ)償制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒與完善路徑》，載《新視野》2020年第2期。。農(nóng)民享有的土地發(fā)展權(quán)被轉(zhuǎn)移到政府手中，但并未獲得與此相應(yīng)的補(bǔ)償，土地征收補(bǔ)償并沒能發(fā)揮社會(huì)保障的作用。

我國在立法上確立了“有征收則有補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征收”的基本原則，并在多部實(shí)體法對不動(dòng)產(chǎn)征收條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出了明確規(guī)定，但在征收實(shí)踐中仍存在公共利益界定的模糊性、公益目的操作便利性，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償不到位等問題，使得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人在被征收過程中遭受有違公平的特別犧牲。因此，不動(dòng)產(chǎn)征收行為不能僅停留在關(guān)注合法性問題上，還應(yīng)從合理性方面考量如何更好保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，不應(yīng)發(fā)生合法征收行為導(dǎo)致不合理的征收效果?；趯τ谏鲜鰞煞N現(xiàn)象的分析，可以觀之，《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡稱《征補(bǔ)條例》）一直推崇以公共利益為目的的征收，以及建構(gòu)完備的征收補(bǔ)償程序，來規(guī)范征收權(quán)行使，但實(shí)踐中并未真正實(shí)現(xiàn)立法目的。探究現(xiàn)象背后的本質(zhì)，其不同程度上忽視了政府作為理性經(jīng)濟(jì)人、征收制度存在交易成本、征收的負(fù)外部性、未能考慮被征收人的利益衡平等問題。在我國的一系列征收制度設(shè)計(jì)中，沒有回答好如下幾個(gè)問題：第一，征收權(quán)的行使是否帶來了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是否促使資源向更有效率的方向流動(dòng)。第二，法律規(guī)定的公益目的是否被虛置，能否在實(shí)踐中得到遵守，是否發(fā)揮著控制征收權(quán)濫用的作用。第三，在進(jìn)行征收成本與收益測算時(shí)，成本是否能夠得到體現(xiàn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值是否得到最大程序的保障。第四，征收權(quán)行使是否考慮負(fù)外部性問題，社會(huì)成本有沒有被降到最低并進(jìn)行分?jǐn)?。本文基于幾點(diǎn)分析進(jìn)路，著力探討征收權(quán)行使驅(qū)動(dòng)力的原因，從征收主體行為的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，以期能夠就我國不動(dòng)產(chǎn)征收制度的完善提供法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路。

二、征收權(quán)行使驅(qū)動(dòng)力的根源

政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其行為始終理性且自利，力求掌握完全信息實(shí)現(xiàn)收益最大化，但政府不可能準(zhǔn)確了解全部信息和行為結(jié)果，只能基于有限的信息、有限的認(rèn)知，進(jìn)行相對最優(yōu)的行為選擇。征收權(quán)行使亦然，政府為尋求自身利益②自身利益往往包括官員的政績考核、地方財(cái)政、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。最大化，努力通過行使征收權(quán)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政帶來的紅利，但對于不動(dòng)產(chǎn)征收成本以及隨后項(xiàng)目建設(shè)收益等信息分析不夠，容易產(chǎn)生征收權(quán)行使的沖動(dòng)。

（一） 總體福利的增長

美國最高法院作出的一項(xiàng)支持將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為公共用途的裁決，引發(fā)了律師、學(xué)者，尤其是公眾對征用權(quán)（eminent domain）的關(guān)注和批評。2005 年，美國最高法院在凱洛訴新倫敦市一案中作出裁決，即使征用的土地最終將落入私人開發(fā)商的手中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)也符合公共用途。法院判決背后的政策關(guān)注集中在州政府振興蕭條地區(qū)的必要性上①正如普特南（Putnam）所解釋的，一個(gè)以廣義互惠為特征的社會(huì)比一個(gè)不受信任的社會(huì)更有效率。Marisa Fegan.Just Compensation Standards and Eminent Domain Injustices：An Underexamined Connection and Opportunity for Reform.Connecticut Public Interest Law Journal，Vol.6（2006），pp.269-298.。政府機(jī)構(gòu)征收一個(gè)私人財(cái)產(chǎn)，并將其交給另一個(gè)人，最終目的是造福公眾。這種類型的征收通常被稱為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型征收”，因?yàn)榈胤秸?jīng)常通過征收私有財(cái)產(chǎn)并將其交給開發(fā)商來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該案中，新倫敦市批準(zhǔn)了一項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，預(yù)計(jì)將創(chuàng)造1 000 個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加稅收，振興一個(gè)經(jīng)濟(jì)不景氣的城市。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，城市開始通過從有意愿的賣主那里購買房產(chǎn)，并利用征收權(quán)強(qiáng)制沒收不愿意賣房者的財(cái)產(chǎn)。史蒂文斯大法官為最高法院撰寫了多數(shù)意見，認(rèn)為由于該計(jì)劃毫無疑問地服務(wù)于公共目的，滿足憲法第五修正案的公共用途要求。因?yàn)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是傳統(tǒng)的和長期被接受的政府職能②當(dāng)發(fā)展計(jì)劃被最終確定，輝瑞一個(gè)投資3億美元的制藥研究巨頭，宣布它在該地區(qū)的發(fā)展，新倫敦市議會(huì)于2000年批準(zhǔn)了這項(xiàng)計(jì)劃，并啟動(dòng)了征收程序。John T.Goodwin.Justice and the just Compensation Clause：A New Approach to Economic Development Takings.Notre Dame Journal of Law，Ethics and Public Policy，Vol.24，No.1（2010），pp.219-254.。在我國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展型征收也不同程度地存在，尤其是對城中村、城郊接合部的征收行為，啟動(dòng)的初衷為改變危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，后期項(xiàng)目建設(shè)視國土空間規(guī)劃的約束，來決定是用于房地產(chǎn)開發(fā)抑或是建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，這種征收會(huì)促進(jìn)土地利用效率的提升，政府和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人均能從征收中獲利。但對于征收權(quán)的行使是否能夠帶來社會(huì)總體福利的上升，還應(yīng)考察征收前后社會(huì)資源是否得到優(yōu)化配置，項(xiàng)目成本是否得到充分考慮，征收是否帶來負(fù)外部性等問題。因此，我們需要引入成本收益的分析方法，其中，平衡私人損失和公共收益是一種更廣泛的分析過程，美國《土地開發(fā)示范法》（Model Land Development Code）稱之為平衡損益。這種分析過程是從整個(gè)社會(huì)的角度進(jìn)行成本效益分析，通過比較一項(xiàng)擬議行動(dòng)的所有收益和所有損害，來衡量總體福利的變化③Jeffrey T.Haley.Balancing Private Loss against Public Gain to Test for a Violation of Due Process or a Taking without Just Compensation.Washington Law Review，Vol.54，No.2（1979），pp.315-337.。例如，對城中村改造項(xiàng)目，用城市規(guī)劃的術(shù)語建設(shè)用地容積率闡述，即為容積率指標(biāo)的絕對上升，地塊“高強(qiáng)度”開發(fā)會(huì)帶來豐厚的出讓金收益，帶來總體收益的增長。與此同時(shí)，我們并沒有計(jì)算一定的隱性成本，如社會(huì)控制成本、信訪接待成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、征收的交易成本、延遲動(dòng)工成本等支出。以此推算，社會(huì)總體福利是否上升仍存有疑問。在我國現(xiàn)行法律框架下，并沒有對于總體福利是否增長的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相應(yīng)績效評價(jià)機(jī)制。因此，具體到每一次征收會(huì)帶來總體福利的增長在一定程度上是政府的主觀臆斷，還需要建構(gòu)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型予以檢驗(yàn)。

（二） 公益目的的失靈

在凱洛訴新倫敦市案中，關(guān)于州政府應(yīng)該在多大程度上擴(kuò)展公共使用的持續(xù)辯論達(dá)到頂峰，該案法院決定，為了有利于公共經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人財(cái)產(chǎn)可以被征用。正是該案，將公共使用這個(gè)詞賦予了多層次的含義，使其更具有可塑性，而可塑性取決于所涉案件的獨(dú)特事實(shí)。該案發(fā)生后，美國的多個(gè)州出臺(tái)憲法修正案，禁止公共用途是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如加州的一項(xiàng)法案從公共用途的定義中排除了任何為私人用途而占用或破壞私人財(cái)產(chǎn)的行為，包括但不限于將財(cái)產(chǎn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。更好的方法是措辭更加謹(jǐn)慎，例如只有當(dāng)征收的主要目的是增加稅收或發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，才禁止將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人①M(fèi)ark S.Kubiak.Public Use or Public Purpose? The Ever-Changing Role of the Courts and the Legislature in Interpreting the Public Use Clause in Deciding Whether a State Can Take Private Property in Eminent Domain Proceedings for the Purpose of Promoting Private Economic Development.Duquesne Law Review，Vol.44（2006），pp.709-728.。凱洛訴新倫敦市案重申了公共目的作為公共用途（public use）最廣泛和最自然的解釋，支持城市使用土地征用權(quán)獲得房主的財(cái)產(chǎn)是為了經(jīng)濟(jì)再發(fā)展計(jì)劃，因?yàn)樵撚?jì)劃毫無疑問地服務(wù)于公共目的。托馬斯法官認(rèn)為，公共用途條款最自然的解釋是政府或其公民作為一個(gè)整體使用被征用的財(cái)產(chǎn)②David L.Breau.A New Take on Public Use：Were Kelo and Lingle Nonjusticiable?.Duke Law Journal，Vol.55，No.4（2006），pp.835-864.。公共用途只要求存在某種產(chǎn)生公共利益的目的，或者經(jīng)濟(jì)學(xué)家定義的正外部性③Steven M.Crafton.Taking the Oakland Raiders：A Theoretical Reconsideration of the Concepts of Public Use and Just Compensation.Emory Law Journal，Vol.32，No.3（1983），pp.857-900.。美國經(jīng)典的市場理論，推動(dòng)社會(huì)資源優(yōu)化配置，也曾在貧民窟、舊城區(qū)改造中發(fā)揮了積極作用，但不斷拓展的公共用途使政治上無話語權(quán)的有色人種社區(qū)走向衰敗，跌入更為貧困的境地。在我國，城中村的土地以及集體土地之所以受到關(guān)注，是因?yàn)楦冻鲚^低的征收成本，凈地后就可以較高價(jià)格成交，這也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共用途所產(chǎn)生的效應(yīng)，在這種情況下，僅僅依靠公共利益限制征收權(quán)的行使則稍顯無力。公共利益不斷豐富的內(nèi)涵，取決于開放的定義方式，也是時(shí)代不斷發(fā)展的產(chǎn)物。目前，我國由政府（如住建、資規(guī)部門）來定義一個(gè)項(xiàng)目征收是否符合公共利益需要，但政府作為“土地財(cái)政”的驅(qū)動(dòng)者、獲利者，很難作出公平合理的判斷，其會(huì)盡可能將征收行為解釋在公共利益的范疇內(nèi)。

一般來說，對征收權(quán)行使的兩大約束是公共使用原則和公平補(bǔ)償要求。然而，公共使用原則很少作為控制征收權(quán)濫用的角色出現(xiàn)。一個(gè)世紀(jì)前，美國謹(jǐn)慎的司法部門在援引公共使用原則來約束國家的工業(yè)化進(jìn)程時(shí)猶豫不決。如今，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)再開發(fā)和更新以及日漸衰敗的城市中心發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模征收很常見，而公共使用原則為業(yè)主提供的保護(hù)就更少了。因此，尋求法律改革和補(bǔ)救其商業(yè)損失的財(cái)產(chǎn)所有者必須將注意力集中在正當(dāng)補(bǔ)償上，而不是他們的財(cái)產(chǎn)將被用于何處。為了滿足公眾改善的需要，法院開始逐步消除公共使用的狹隘觀點(diǎn)。他們將公共用途定義為公共利益，并得出結(jié)論認(rèn)為，任何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目都有助于社會(huì)的普遍福利，因此，公共用途就是公共利益，且公共利益仍處于不斷發(fā)展過程中。但想從概念上定義公共利益并不容易。而且，公共利益是一個(gè)寬泛且模糊的概念，雖然《征補(bǔ)條例》對部分符合公共利益的情形進(jìn)行了界定，但仍有導(dǎo)致征收權(quán)被濫用的解釋空間。例如舊城區(qū)改建中，危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等情形如何判斷，危房達(dá)到多少比例，水電氣供應(yīng)、污水垃圾處理設(shè)施落后是什么情形，沒有相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)，但對于正向推進(jìn)此類改造則有相應(yīng)的政策支持①《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號(hào)），2015年6月25日印發(fā)。。司法審判實(shí)務(wù)中，往往缺乏對于舊城區(qū)改建的實(shí)質(zhì)審查，只針對項(xiàng)目是否符合“四規(guī)劃、一計(jì)劃”②即國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。要求而作出判定。根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，“四規(guī)劃、一計(jì)劃”通過一定形式的程序即可制定出臺(tái)，而被征收人在這些宏觀管控措施中施加的反征收作用微乎其微。脫離實(shí)質(zhì)審查，舊城區(qū)改建這一公益目的界定則完全取決于征收權(quán)執(zhí)掌部門，也就是說相應(yīng)區(qū)域的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)隨時(shí)面臨不合法律實(shí)質(zhì)性規(guī)定的征收，但一切程序又那么的合法。這時(shí)控制征收權(quán)的公益目的，完全成為征收合法外衣，虛化為單純的程序性事項(xiàng)。

三、征收主體行為的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

現(xiàn)階段，我國不動(dòng)產(chǎn)征收的主要問題在于如何保障財(cái)產(chǎn)權(quán)受到平等對待，使得征收成本內(nèi)部化，確保征收不僅從公正、效率等行政任務(wù)角度考量，還保持征收行為在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性，從而能夠反向約束征收的沖動(dòng)。法經(jīng)濟(jì)學(xué)以“個(gè)人理性”及“資源稀缺性”為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，之于不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域應(yīng)以征收主體、征收制度作為主要研究對象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率、均衡等價(jià)值目標(biāo)。對于征收行為的審視，則應(yīng)以成本收益分析、均衡分析及供求分析為基本手段，揭示征收主體行為產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理和制度背景，透過經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析不動(dòng)產(chǎn)征收控制乏力的現(xiàn)實(shí)困境。

（一） 征收權(quán)的權(quán)力異化

限制財(cái)產(chǎn)權(quán)方式有多種，其中最重要的就是征收權(quán)。征收權(quán)一詞的起源相對較晚，由荷蘭法學(xué)家格勞秀斯在1625 年創(chuàng)造。格勞秀斯對土地征收權(quán)的分析具有重要意義，其認(rèn)為在國民獲得土地之前，國家已然擁有對土地的原初所有權(quán)，目前的土地?fù)碛姓叱钟型恋厥苤朴陔[含的原始授權(quán)，國家可以通過合法手段選擇重新?lián)碛兴袡?quán)，這稱為“保留權(quán)利”理論③Richard P.Wolfe.Appropriation of Property for Levees：A Louisiana Study in Taking without Just Compensation.Tulane Law Review，Vol.40 （1965），pp.233-288.。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)職能從公共利益的角度是允許征收權(quán)存在的，征收權(quán)的行使也是財(cái)產(chǎn)權(quán)在面對公共利益時(shí)不得不作出的特別犧牲。在我國，《土地管理法》《征補(bǔ)條例》在提及行使征收權(quán)時(shí)，除了首先要符合公益目的外，還規(guī)定了確需征收這一條件，這往往也是我們在征收實(shí)務(wù)中容易忽視的，該前提條件也面臨不具有可操作性的問題。確需這一法定條件是從征收權(quán)行使的必要性方面進(jìn)行的規(guī)定，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，應(yīng)包括兩層規(guī)范意涵：一是征收的實(shí)施必然帶來社會(huì)福利的總體上升，收益大于成本的支出，政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其行為動(dòng)機(jī)多為利益動(dòng)機(jī)，也就是追求的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化。二是可供支配的土地資源不能滿足公共利益的需求，一定要通過征收來實(shí)現(xiàn)行政目的。必要性規(guī)定主要從《土地管理法》的關(guān)于保護(hù)土地資源，促進(jìn)合理利用土地的立法目的出發(fā)。目前，實(shí)務(wù)中對于前述論證理由進(jìn)行了有效運(yùn)用，但沒有從社會(huì)機(jī)會(huì)成本和資源優(yōu)化配置角度考慮控制征收權(quán)的行使。例如，只要有征收集體土地的指標(biāo)，就會(huì)創(chuàng)造條件去實(shí)施，對公益目的進(jìn)行利己裁量，并沒有考慮法律的約束條件，致使征收權(quán)行使失去正當(dāng)性基礎(chǔ)。

關(guān)于征收權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的爭論，在兩個(gè)完全沒有吸引力的替代方案之間轉(zhuǎn)換。產(chǎn)權(quán)倡導(dǎo)者堅(jiān)持認(rèn)為，如果政府不能嚴(yán)格限制私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人，那么小企業(yè)、整個(gè)社區(qū)將面臨州和地方政客及富人反復(fù)無常的毀滅?！耙粋€(gè)人的家就是他的城堡”表達(dá)了所有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不可侵犯的基本原則。地方政府的支持者則認(rèn)為，取消征收權(quán)這一有效的再開發(fā)工具將會(huì)阻礙任何投資的努力，從而使老社區(qū)孤立起來①James J.Kelly Jr.We Shall Not Be Moved：Urban Communities，Eminent Domain and the Socioeconomics of Just Compensation.St.John’s Law Review，Vol.80，No.3（2006），pp.923-990.。《土地管理法》將成片開發(fā)納入可予征收的范圍，基本承繼了經(jīng)濟(jì)發(fā)展型征收的觀點(diǎn)，對于征收權(quán)在這方面行使是否符合公共利益的爭論也基本告一段落。但如何來實(shí)施成片開發(fā)以滿足公益目的，多有文章圍繞規(guī)劃框定、程序控制、司法審查等角度展開論述，卻未關(guān)注到該征收行為所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否真實(shí)存在或預(yù)期可實(shí)現(xiàn)，是否激勵(lì)資源向最具有生產(chǎn)力的人轉(zhuǎn)移。假如成片開發(fā)并沒有帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致政府方土地資源預(yù)期收益過低，則其不能被認(rèn)為是社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

（二） 征收權(quán)的負(fù)外部性問題

關(guān)于美國憲法第五修正案中禁止在沒有公正補(bǔ)償?shù)那闆r下征收財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，前司法部部長拉姆齊克拉克說，憲法中沒有比這更重要的概念，因?yàn)樗Ｗo(hù)公民的財(cái)產(chǎn)，自由不可能在無財(cái)產(chǎn)權(quán)的國家存在②W.Harold Bigham.Fair Market Value，Just Compensation and the Constitution：A Critical View.Vanderbilt Law Review，Vol.24，No.1 （1970），pp.63-92.?？梢哉f，財(cái)產(chǎn)是人開展社會(huì)交往、生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，也是生命權(quán)維系、自由依附之所在，即財(cái)產(chǎn)權(quán)有其自由權(quán)的面向。從法治范疇來講，財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由權(quán)面向是對于國家的防御功能，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的社會(huì)基礎(chǔ)。作為社會(huì)人，財(cái)產(chǎn)權(quán)是提供給所有者公平參與社會(huì)分工、交換的機(jī)會(huì)，廣義上社會(huì)公平主要包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、司法公平，財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)主要在權(quán)利公平方面闡述，即享有的基本權(quán)利平等，不允許不平等對待①參見張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。。財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)出來的價(jià)值，從資源配置的最佳狀態(tài)講，是財(cái)產(chǎn)權(quán)人自愿將財(cái)產(chǎn)出賣于最樂意支付對價(jià)的購買者，使得交易價(jià)格達(dá)到最大值，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的最大化，是社會(huì)效率的體現(xiàn)。公平、效率是制度的價(jià)值體現(xiàn)，如征收補(bǔ)償制度不能為解決負(fù)外部性提供方案，交易價(jià)值不能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)在市場自由、交易自愿的原則支配下的價(jià)值，則無法將資源配置調(diào)節(jié)成最優(yōu)狀態(tài)，公平效率也就無從談起。

當(dāng)政府取得財(cái)產(chǎn)的權(quán)利時(shí)，美國最高法院一貫要求支付公正的補(bǔ)償②John A.Humbach.Constitutional Limits on the Power to Take Private Property：Public Purpose and Public Use.Oregon Law Review，Vol.66（1987），pp.547-598.。何為公正補(bǔ)償，應(yīng)該以市場機(jī)制為基礎(chǔ)來判斷價(jià)值的高低，涵蓋財(cái)產(chǎn)權(quán)的物化產(chǎn)品、精神、情感等等。財(cái)產(chǎn)權(quán)致力于激勵(lì)社會(huì)整體的勤勞③冉昊：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”怎么了？——一個(gè)民法學(xué)人的困惑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。，如果預(yù)期不能從中獲得收益，則不利于社會(huì)整體。然而，目前征收實(shí)務(wù)中凸顯的負(fù)外部性問題，即未被征收補(bǔ)償所涵蓋的額外成本。外部性是無意識(shí)的卻是有害的經(jīng)濟(jì)行為④［美］保羅·薩繆爾森、［美］威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（第16版）》，蕭琛等譯，華夏出版社1999年版，第267頁。。征收行為可能具有的負(fù)外部性，包括征收導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人不得不搬離原社區(qū)，承包經(jīng)營權(quán)人的集體土地被征收不得不從這輩開始離開世代耕種的土地，另外尋找謀生之路，財(cái)產(chǎn)權(quán)人未能從原有土地的紅利中分到一杯羹，等等?？梢哉f，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)中，沒有關(guān)照到財(cái)產(chǎn)權(quán)人的這些訴求，也是導(dǎo)致征收權(quán)濫用的原因所在。同時(shí)，我們應(yīng)該注意到，從公共利益的視角，公平補(bǔ)償在憲法上除了征收公民財(cái)產(chǎn)權(quán)平等對待這一橫向比較軸線，還應(yīng)確保公共財(cái)政支出與私人獲得補(bǔ)償之間的公平性問題，不因偏倚造成公共利益和被征收人利益的失衡。

（三） 征收成本的財(cái)政幻覺

當(dāng)重新分配經(jīng)濟(jì)資源的社會(huì)決定必然帶來痛苦而明顯的機(jī)會(huì)成本時(shí)，這些成本最終如何在社會(huì)所有成員中分配？損失是由遭受損失的人承擔(dān)，還是“社會(huì)化”？⑤霍布豪斯堅(jiān)持認(rèn)為，一個(gè)合理的社會(huì)秩序不應(yīng)把一個(gè)人的幸福建立在另一個(gè)人不可避免的痛苦之上，把全社會(huì)的幸福建立在一個(gè)人的痛苦上。Frank I.Michelman.Property，Utility and Fairness：Comments on the Ethical Foundations of “Just Compensation” Law.Harvard Law Review，Vol.80，No.6（1967），pp.1165-1258.麥迪遜指出了保護(hù)財(cái)產(chǎn)和防止暴政之間的聯(lián)系：在權(quán)力恣意的地方，任何財(cái)產(chǎn)都得不到適當(dāng)?shù)淖鹬?。如果政府不被要求為土地征用?quán)所占用的財(cái)產(chǎn)支付費(fèi)用，聯(lián)邦政府可能會(huì)用被征收的財(cái)產(chǎn)替代其他對社會(huì)價(jià)值可能較低的投入。政府用更有價(jià)值的資源替代不那么有價(jià)值的資源，這是一種“財(cái)政錯(cuò)覺”（fiscal illusion）。由于財(cái)政錯(cuò)覺妨礙了資源在市場上得到最有價(jià)值的利用，財(cái)政錯(cuò)覺造成了配置效率低下的后果。因此，補(bǔ)償要求的一個(gè)功能就是消除錯(cuò)覺，迫使政府承擔(dān)其行動(dòng)的實(shí)際成本①M(fèi)ichael H.Schill.Intergovernmental Takings and Just Compensation：A Question of Federalism.University of Pennsylvania Law Review，Vol.137，No.3（January，1989），pp.829-902.。因此，在征收中產(chǎn)生了公平合理補(bǔ)償、公允市場價(jià)值、征收公告時(shí)點(diǎn)市場價(jià)格等概念，這些概念的提出是為了公平分擔(dān)項(xiàng)目成本以及將成本內(nèi)部化。前述相關(guān)概念基本可解釋為，一個(gè)房地產(chǎn)買家沒有購買義務(wù)但愿意出的價(jià)格，將支付給一個(gè)愿意以此價(jià)格成交但沒有出售義務(wù)的所有者。

在United States v.Cors 案中，最高法院承認(rèn)公平市場價(jià)值并不是總是合適的，并解釋道，修正案沒有包含任何確定的公平標(biāo)準(zhǔn)。最高法院在努力尋找能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)爭議的工作規(guī)則時(shí)，采用了包括市場價(jià)值在內(nèi)的實(shí)用標(biāo)準(zhǔn)。但它拒絕將其視為迷信，因?yàn)樗赡懿皇亲詈玫膬r(jià)值衡量方法②Marisa Fegan.Just Compensation Standards and Eminent Domain Injustices：An Underexamined Connection and Opportunity for Reform.Connecticut Public Interest Law Journal，Vol.6 （2006），pp.269-298.。根據(jù)美國最高法院對公平市場價(jià)值的定義，政府可能會(huì)忽略某些成本，這使得政府很容易在“財(cái)政幻覺”下運(yùn)營。“財(cái)政幻覺”理論認(rèn)為，政府將做出效率低下的決策或監(jiān)管決策，因?yàn)樗鼈儽辉试S將成本外部化，而不是被要求將成本計(jì)入預(yù)算支出③Laura H.Burney.Just Compensation and the Condemnation of Future Interests：Empirical Evidence of the Failure of Fair Market Value.Brigham Young University Law Review，Vol.1989，No.3（1989），pp.789-821.。在這種情況下，征收權(quán)的行使，必然導(dǎo)致大量的財(cái)產(chǎn)權(quán)被褫奪，未過安全使用期的建筑物被夷為平地，一定的社會(huì)資源遭到浪費(fèi)，不科學(xué)不合理的補(bǔ)償方式將導(dǎo)致項(xiàng)目成本外部化。還有些損失在大多數(shù)國家都沒有得到重視和彌補(bǔ)，這些損失包括自身不動(dòng)產(chǎn)中沒有市場價(jià)值的特殊品位、特別改造等。征收中未能得到充分補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖藭?huì)采取維權(quán)行為，通過群體信訪事件、法律訴訟、阻撓施工等方式造成項(xiàng)目推進(jìn)的成本過高。因此，除了征收項(xiàng)目本身的公益性，還要將環(huán)境成本、資源浪費(fèi)、對鄰里的規(guī)劃影響等納入征收成本。如果政府陷入對項(xiàng)目成本的財(cái)政幻覺，必然導(dǎo)致征收權(quán)的濫用。

四、基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的征收權(quán)控制路徑

合法合理行使征收權(quán)，確保征收權(quán)行使符合公益目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)益。行使征收權(quán)的合法性問題不是本文所關(guān)注的重點(diǎn)，就合理性問題需要對征收目的以及各方利益進(jìn)行衡量。一般意義上，利益衡量方法主要有三大類型：一是比較利益位階；二是成本收益分析方法；三是比例原則④戴昕、張永健：《比例原則還是成本收益分析法學(xué)方法的批判性重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2018年第6期。。財(cái)產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)背后是公共利益與個(gè)人利益的博弈，比例原則是優(yōu)越的利益衡量方式。比例原則主要關(guān)注公益的重要性、補(bǔ)償措施的適當(dāng)性問題：采取征收權(quán)必須能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)公共利益的行政目的；財(cái)產(chǎn)權(quán)被褫奪后，是否選擇對財(cái)產(chǎn)權(quán)最小侵害的方式將所有權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)至征收之前的狀態(tài)，即是否給予了公平合理的補(bǔ)償。遵循目的正當(dāng)性、措施適當(dāng)性、必要性、均衡性的結(jié)構(gòu)化模板來處理利益沖突①史欣媛：《論比例原則在經(jīng)濟(jì)法中的適用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第2期。，比例原則能夠衡量征收權(quán)的行使與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)之間是否成比例，征收補(bǔ)償是否符合最小侵害原則；但比例原則并不能關(guān)照利益衡量的每個(gè)方面，尤其是不能考慮各種社會(huì)成本以及成本收益因素、負(fù)外部性等問題。法經(jīng)濟(jì)學(xué)是在資源稀缺、經(jīng)濟(jì)人、有限理性及機(jī)會(huì)主義等理論假設(shè)的基礎(chǔ)上②史晉川、吳曉露：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)：法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)半個(gè)世紀(jì)的學(xué)科交叉和融合發(fā)展》，載《財(cái)經(jīng)研究》2016年第10期。，運(yùn)用成本收益分析、均衡分析、供求關(guān)系等方法研究解決法律問題，為我們確定如何征收、如何補(bǔ)償提供了一個(gè)嶄新視角。其經(jīng)濟(jì)效率的推演加上價(jià)值關(guān)懷，提高了社會(huì)的效率，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的公平，促進(jìn)了社會(huì)的運(yùn)行有序。

（一） 成本收益論證

隨著公益目的的精細(xì)化發(fā)展，公眾對公共利益的認(rèn)識(shí)與時(shí)俱進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展型等公共用途征收在我國征收實(shí)務(wù)中大量出現(xiàn)③定期調(diào)度組卷報(bào)批進(jìn)度，對重點(diǎn)項(xiàng)目積極向上爭取計(jì)劃指標(biāo)，緩解用地壓力。蘇自山、司解偉：《做好項(xiàng)目用地文章，激活發(fā)展動(dòng)力，含山經(jīng)開區(qū)多措并舉破解項(xiàng)目落地難題》，載《馬鞍山日報(bào)》2021年7月12日第2版。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，自然資源部門會(huì)參與和介入，引導(dǎo)項(xiàng)目盡量避免占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。自治區(qū)自然資源廳通過加強(qiáng)和各級(jí)基層自然資源局的聯(lián)動(dòng)，指導(dǎo)后者盡可能提前做好前期的征地、踏勘論證等工作。張唯：《創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化流程，重點(diǎn)項(xiàng)目用地審批按下“快進(jìn)鍵”》，載《寧夏日報(bào)》2021年9月16日第4版。2021 年組卷上報(bào)用地82 批次11 056 畝，有效保障了雙匯第三工業(yè)園、中糧面粉全產(chǎn)業(yè)鏈、智能食品裝備產(chǎn)業(yè)園等65 個(gè)省市重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求。劉立新、張中強(qiáng)、黃潤勝：《河南省漯河市用“三三制”工作法提升用地審批效率，有效保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求——變“項(xiàng)目等地”為“地等項(xiàng)目”》，載《中國自然資源報(bào)》2022年3月28日第1版。，尤其是在集體土地征收中的成片開發(fā)類型。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展型征收，通過成本收益分析來進(jìn)行制度驗(yàn)校顯得特別重要，其中成本包括給予被征收者的補(bǔ)償和各項(xiàng)稅費(fèi)、征地談判成本、信訪接待成本、社會(huì)控制成本、信譽(yù)損失等。在此類征收之前，需要通過一定的經(jīng)濟(jì)模型，確定預(yù)期的公共利益會(huì)實(shí)際產(chǎn)生。預(yù)期收益模型采用一個(gè)模糊的標(biāo)準(zhǔn)，要求征收者計(jì)算與項(xiàng)目成本相比較的預(yù)期收益。在這個(gè)模型中，以美元數(shù)量（B）表示潛在利益，乘以它發(fā)生的概率（P）。這個(gè)值再除以1 加上期望收益率，也就是折現(xiàn)率（r）的和，取t次冪，表示的是多年以后，這種利益將會(huì)產(chǎn)生。這是對所有潛在的未來收益進(jìn)行的操作，對結(jié)果值進(jìn)行匯總以計(jì)算預(yù)期收益。然后將預(yù)期的收益與項(xiàng)目的成本進(jìn)行比較，以確定它是否值得追求④假設(shè)通用汽車工廠建成10年后，有35%的可能性給市政府的支出（以工資和稅收的形式）達(dá)到3億美元，30%的可能性是支付4億美元，20%的可能性是支付3.5億美元，15%的可能性是支付2億美元。這項(xiàng)工程的總成本是2億美元。當(dāng)這個(gè)計(jì)劃開始實(shí)施的時(shí)候，底特律的替代投資的預(yù)期回報(bào)率是7%，所以這個(gè)價(jià)值被用作貼現(xiàn)率。在上述假設(shè)中，將貼現(xiàn)率從7%降低到6.5%將使得預(yù)期收益增加近800萬美元，而將年限增加到12年將導(dǎo)致預(yù)期收益減少近2 100萬美元。John T.Goodwin.Justice and the just Compensation Clause：A New Approach to Economic Development Takings.Notre Dame Journal of Law，Ethics and Public Policy，Vol.24，No.1（2010），pp.219-254.。這組模型需要遵守的幾個(gè)原則，即征收行動(dòng)的需要、后果及相關(guān)數(shù)據(jù)有充足的資料為依據(jù)，征收應(yīng)盡量增加社會(huì)的凈收益，在政策法規(guī)調(diào)整、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等因素影響下確定擬建項(xiàng)目的次序，使社會(huì)總凈利益最大化。

不同征收制度安排帶給征收方與被征收方的成本收益是不同的，應(yīng)最大程度降低征收制度運(yùn)行成本，達(dá)到資源合理配置和利用效率最大化。當(dāng)預(yù)期收益小于成本時(shí)，該項(xiàng)目是否有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是存有疑問的。但該模型的主要缺陷是，信息不可能準(zhǔn)確獲知，確定公式中的變量異常困難，而且微小的變化會(huì)對結(jié)果產(chǎn)生很大的影響。除了對預(yù)期收益的估算，還應(yīng)關(guān)注成本效益問題。為避開公平市場價(jià)值的陷阱，政府應(yīng)該將收入的外部性計(jì)入公平補(bǔ)償。這些外部性可能包括重置價(jià)格、重新安置成本、啟動(dòng)設(shè)施成本、收入損失和商譽(yù)損失等。將這些費(fèi)用列入成本收益分析將有助于政府作出更好的決定①Bruce C.Fuchs.Eviction of the Residential Tenant as a Result of Housing Code Enforcement：A Regulatory Taking Requiring Just Compensation.Capital University Law Review，Vol.12（1983），pp.481-494.。一般而言，地方政府對于工業(yè)用地的出讓，都想通過低價(jià)征收、低價(jià)出讓的方式來招商引資以獲得更多的經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)增長和政績的最大化。但往往事與愿違，實(shí)踐中大量存在不計(jì)土地成本落戶而產(chǎn)能落后或效益欠佳的項(xiàng)目，項(xiàng)目明顯不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，或者屬于粗放型發(fā)展。部分地方政府在項(xiàng)目落地時(shí)，違反國家土地調(diào)控政策，低于成本價(jià)甚至“零地價(jià)”出讓，結(jié)果土地?fù)Q優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的計(jì)劃落空，造成整體社會(huì)福利的下降、土地資源的浪費(fèi)。所花費(fèi)的成本高企、未能獲得良好經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目落地，這不符合經(jīng)濟(jì)效益，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用弱化，要使土地財(cái)政的規(guī)模與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段相協(xié)調(diào)②文竹、金濤：《關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)增長模式的一個(gè)解釋框架——基于“土地財(cái)政”的演進(jìn)分析》，載《金融研究》2022年第4期。。經(jīng)濟(jì)效益可進(jìn)一步細(xì)化為“經(jīng)濟(jì)未充分利用因素”“稅收因素”“不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)因素”等諸多考量因子③盧超：《都市更新判斷中的民主過程與司法審查——基于美國法的考察比較》，載《行政法學(xué)研究》2012年第4期。。當(dāng)然，拉動(dòng)就業(yè)、增加稅收等經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型并不是征收權(quán)啟動(dòng)的全部事由，像垃圾處置場、城市綠地等純公益事業(yè)的項(xiàng)目不適用于該利益衡量方式。

（二） 土地供求關(guān)系硬約束

從法理看，征收制度的供給者應(yīng)是純粹的利他主義者，事實(shí)并非如此，由于體制機(jī)制原因，在征收政策的制定實(shí)施中發(fā)揮主導(dǎo)作用的仍然是政府。土地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著重要的支撐作用。在我國，土地資源異常稀缺，歷來的土地政策是提倡集約利用，實(shí)施建設(shè)用地總量的控制，達(dá)到土地供需動(dòng)態(tài)平衡。法律保護(hù)權(quán)利的救濟(jì)模式分為三種：財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和不可讓與規(guī)則。財(cái)產(chǎn)規(guī)則賦予權(quán)利持有人專有的權(quán)利，以決定非持有人為使用受保護(hù)的資產(chǎn)或權(quán)利而必須支付的代價(jià)④James J.Kelly Jr.We Shall Not Be Moved：Urban Communities，Eminent Domain and the Socioeconomics of Just Compensation.St.John’s Law Review，Vol.80，No.3（2006），pp.923-990.。其實(shí)這種代價(jià)，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有人在面對資源配置時(shí)能夠獲得法律保護(hù)的“防護(hù)罩”，這不僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)如何獲得補(bǔ)償?shù)膯栴}，還有財(cái)產(chǎn)權(quán)在面臨重新分配經(jīng)濟(jì)資源的社會(huì)決定時(shí)所付出的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本對于財(cái)產(chǎn)權(quán)來說，是財(cái)產(chǎn)權(quán)合理的存續(xù)，并不為無端的征收付出代價(jià)。當(dāng)征收權(quán)的行使將成本在社會(huì)中進(jìn)行攤銷，社會(huì)的所有成員都要參與負(fù)擔(dān)的承受。從供需關(guān)系看，大量的建設(shè)用地在社會(huì)中閑置或被低效利用，其實(shí)就是資源的浪費(fèi)，再行征收權(quán)將導(dǎo)致原先財(cái)產(chǎn)權(quán)受到無價(jià)值的減損，有限資源沒有得到優(yōu)化配置。

結(jié)合城市發(fā)展和現(xiàn)有存量土地資源，制定年度供給計(jì)劃，并作為反向約束征收權(quán)行使的機(jī)制。目前，在成本開發(fā)方案的否定性條款中，有大量批而未供或閑置的土地、低效用地的不予批準(zhǔn)①《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)），2020年11月5日施行。。這時(shí)，財(cái)產(chǎn)規(guī)則權(quán)利可以通過地區(qū)土地停供禁令保護(hù)持有人免受不必要的征收，將該條規(guī)則納入土地管理法律規(guī)范，有利于檢視征收權(quán)行使的必要性。國有土地房屋的征收中，公共利益中的舊城區(qū)改建，將征收后的土地投入房地產(chǎn)，也需要進(jìn)行房地產(chǎn)市場供求平衡分析。一組數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)居民家庭的住房擁有率為96%，一套住房的家庭占比為58.4%，兩套住房的占比為31%，三套及以上住房的占比為10.5%，戶均擁有住房1.5套②中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司：《中國城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債調(diào)查》，載《上海商業(yè)》2020年第5期；賀詩：《央行〈調(diào)查〉顯示：三成城鎮(zhèn)家庭兩套房 戶均資產(chǎn)318萬》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2020年第9期。。城郊接合部、城中村的土地被大量征收后，進(jìn)行商品房開發(fā)，而存量商品房空置率過高則是社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。因此，針對土地資源的稀缺性，法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮在此情況下謹(jǐn)慎啟動(dòng)征收行為。在存量住宅規(guī)模過大的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)停止住宅用地供應(yīng)，進(jìn)而將停供傳遞到征收端，形成對征收權(quán)的硬約束。

（三） 被征收人利益的衡平

利益衡平是在通過法律調(diào)整主體行為的過程中，經(jīng)過互動(dòng)達(dá)到價(jià)值最大化而趨于持久存在的合理優(yōu)化狀態(tài)。有效率的征地制度就是努力使各主體利益趨向均衡，不偏袒一方。支付經(jīng)濟(jì)有效的公平補(bǔ)償有時(shí)可能會(huì)有隱藏的成本，當(dāng)政府通過行使征用權(quán)來獲取財(cái)產(chǎn)時(shí)，傳統(tǒng)的補(bǔ)償措施——財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)值——不僅是不充分和不公平的，而且在經(jīng)濟(jì)上效率低下的后果。但如何采用補(bǔ)償模式顯得特別重要，既要考慮被征收者的經(jīng)濟(jì)利益，還要抑制機(jī)會(huì)主義的尋租行為。財(cái)產(chǎn)規(guī)則可以通過禁令保護(hù)持有人免受不必要的轉(zhuǎn)讓，而責(zé)任規(guī)則要求持有人接受等值現(xiàn)金作為其財(cái)產(chǎn)的替代品。當(dāng)國家行使征收權(quán)，持有人以及財(cái)產(chǎn)的利益相關(guān)方失去了拒絕出售的能力，只剩下對出售價(jià)格的裁決③財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)賦予權(quán)利持有人專有的權(quán)利，以決定非持有人為使用受保護(hù)的資產(chǎn)或權(quán)利而必須支付的價(jià)格。因此，所有受財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓必須是雙方同意的；所有不經(jīng)雙方同意而轉(zhuǎn)移權(quán)利的企圖都會(huì)遭到禁止。相比之下，責(zé)任規(guī)則給予非權(quán)利人不經(jīng)權(quán)利人同意而獲得權(quán)利的權(quán)利，并支付由第三方（通常是法院或立法機(jī)構(gòu)）決定的代價(jià)。權(quán)利持有人將不能禁止第三方取得他的權(quán)利；相反，他將不得不要求賠償。最后，不可讓與規(guī)則禁止所有權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，無論是雙方同意的還是非雙方同意的。大多數(shù)東西都有一個(gè)普遍的需求，賦予它們可從一個(gè)所有者轉(zhuǎn)移到另一個(gè)所有者的價(jià)值。James J.Kelly Jr.We Shall Not Be Moved：Urban Communities，Eminent Domain and the Socioeconomics of Just Compensation.St.John's Law Review，Vol.80，No.3（2006），pp.923-990.。如何確定出售的價(jià)格，將征收成本內(nèi)部化，從世界各國的實(shí)踐來看，存在以下模式。一是完全補(bǔ)償模式。對征收實(shí)行全額的補(bǔ)償，以市場經(jīng)濟(jì)交易價(jià)值作為評估標(biāo)準(zhǔn)。意大利的征收規(guī)則類似于此，賠償應(yīng)包括一個(gè)由專家確定的與銷售交易完全相同的公正價(jià)格。法律給予持有人完全的賠償，就好像他是基于自己自由意志作出的出售決定。賠償必須排除不公正的犧牲和不正當(dāng)?shù)牡美賅.Harold Bigham.Fair Market Value，Just Compensation and the Constitution：A Critical View.Vanderbilt Law Review，Vol.24，No.1（1970），pp.63-92.。從被征收人的角度出發(fā)，自愿出售的情感也應(yīng)得到尊重和補(bǔ)償，如在加拿大，圍繞著強(qiáng)制剝奪的所謂“津貼”也存有爭議，沒有明確的法律準(zhǔn)許給予津貼的做法。但在實(shí)務(wù)中，土地所有者不愿意出售土地，就可以獲得平均10%到50%的補(bǔ)貼②W.Harold Bigham.Fair Market Value，Just Compensation and the Constitution：A Critical View.Vanderbilt Law Review，Vol.24，No.1（1970），pp.63-92.。我們希望業(yè)主在決定是否投資時(shí)考慮到某種可能性，如果大壩建成，投資就會(huì)被浪費(fèi)，但如果業(yè)主獲得政府的全額補(bǔ)償，他沒有理由考慮大壩的可能性。因此，業(yè)主對大壩的可能建設(shè)漠不關(guān)心，會(huì)傾向于過度投資，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失③Daniel A.Farber.Public Choice and Just Compensation.Constitutional Commentary，Vol.9，No.2（1992），pp.279-308.。該模式的弊端就是促使所有者不考慮投資的合理性問題，有機(jī)會(huì)主義的傾向④如果大壩沒有建成，業(yè)主可以期待從他的額外投資中獲得回報(bào)，而如果大壩最終建成，業(yè)主可以從政府獲得他的補(bǔ)償。。二是適當(dāng)補(bǔ)償模式，由法官事后裁定。作為合憲性審查和救濟(jì)的替換產(chǎn)物，更多的美國法院愿意選擇適用民權(quán)法案作為法令性救濟(jì)，適用的好處就是更容易獲得相應(yīng)損害賠償金和律師費(fèi)⑤Peter C.Ward.The Just Compensation Clause and Land Use Regualtion：Will Compensation Ever Be Just.California Regulatory Law Reporter，Vol.6，No.4 （1986），p.4.。三是公平補(bǔ)償模式。其是指權(quán)衡公共利益與私人利益后決定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。公平的補(bǔ)償通常都是按照公平的市價(jià)進(jìn)行的⑥梅夏英：《物權(quán)法·所有權(quán)》，中國法制出版社2005年版，第130頁。。美國憲法第五修正案表明了沒有公平補(bǔ)償就沒有基于公共利益的征收行為。土地征收的完成是政府征收行為下基于市場價(jià)值的強(qiáng)制交易⑦Peter C.Ward.The Just Compensation Clause and Land Use Regualtion：Will Compensation Ever Be Just.California Regulatory Law Reporter，Vol.6，No.4 （1986），p.1.。在德國，《基本征收法》規(guī)定，征用是基于一般公眾的利益的，賠償數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)充分考慮社會(huì)公眾和當(dāng)事人的利益。補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)被征收的不動(dòng)產(chǎn)的“市場價(jià)值”來確定，排除了因征收引起的價(jià)值變化的補(bǔ)償。此外，一個(gè)相當(dāng)特殊的條款，排除了“增加價(jià)值后業(yè)主可以接受一個(gè)公平的購買或交換來避免沒收”，這在任何其他國家都沒有發(fā)現(xiàn)。在法國，“公正和優(yōu)先的賠償”被定義為包括對“由征收引起的全部直接的、物質(zhì)的和肯定的損害賠償”。根據(jù)法院慣例所確立的原則，將土地所有人恢復(fù)到相同或類似的地位被認(rèn)為是“公正的”，評價(jià)的基礎(chǔ)永遠(yuǎn)是市場價(jià)值⑧W.Harold Bigham.Fair Market Value，Just Compensation and the Constitution：A Critical View.Vanderbilt Law Review，Vol.24，No.1（1970），pp.63-92.。四是合理補(bǔ)償模式。即權(quán)衡公益的需要，參考當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)狀況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償數(shù)額①梅夏英：《物權(quán)法·所有權(quán)》，中國法制出版社2005年版，第130頁。。公平補(bǔ)償模式讓政府在解釋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)擁有一定裁量權(quán)，有利于根據(jù)不同的情況維護(hù)權(quán)利人的私有財(cái)產(chǎn)。公平補(bǔ)償兼顧公私兩個(gè)方面的利益，力求平衡公私兩方面的利益。它的私人目的是保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府的任意侵犯。美國憲法第五修正案的措辭是為了限制政府的權(quán)力，保護(hù)個(gè)人免受潛在的政府權(quán)力過度延伸的侵害。公平補(bǔ)償條款迫使政府公平地對待個(gè)人，保護(hù)少數(shù)土地所有人不受對其財(cái)產(chǎn)有利益的多數(shù)人的侵害，個(gè)人不會(huì)單獨(dú)承擔(dān)公共利益的成本②Marisa Fegan.Just Compensation Standards and Eminent Domain Injustices：An Underexamined Connection and Opportunity for Reform.Connecticut Public Interest Law Journal，Vol.6（2006），pp.269-298.。公平補(bǔ)償條款通過迫使政府考慮公共利益是否超過支付個(gè)人補(bǔ)償?shù)某杀?，在?jīng)濟(jì)效率低下的情況下反向制約國家行使征收權(quán)。

政府提高價(jià)值的社會(huì)化?？巳R頓·吉列（Clayton Gillette）教授建議，當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)被用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，補(bǔ)償應(yīng)不僅反映征收土地的當(dāng)前價(jià)值，還應(yīng)反映擬定項(xiàng)目對市政當(dāng)局的預(yù)期收益的一定百分比。這種對預(yù)期收益的分享將促進(jìn)政府對收益的高效決策。其理念是，如果政府被要求分享開發(fā)項(xiàng)目的收益，那么政府將不太可能為低效的經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目征收財(cái)產(chǎn)。只有當(dāng)政府有理由相信有關(guān)的發(fā)展將足以支付補(bǔ)償成本的收益時(shí)，額外的強(qiáng)制性補(bǔ)償才會(huì)鼓勵(lì)政府采取行動(dòng)③Katrina Miriam Wyman.The Measure of Just Compensation.U.C.Davis Law Review，Vol.41，No.1（2007），pp.239-288.。這是土地紅利的二次分配，政府為產(chǎn)生土地紅利作出了重大貢獻(xiàn)，產(chǎn)權(quán)人參與分配紅利，是基于土地的雙重價(jià)值。事實(shí)上，當(dāng)政府提議征收財(cái)產(chǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值就會(huì)增加。政府行為所增加的財(cái)產(chǎn)價(jià)值太具有投機(jī)性，不能作為公正的補(bǔ)償計(jì)入公平市場價(jià)值。除了支持公平市場價(jià)值作為一種完整的公正補(bǔ)償措施，還應(yīng)支持公眾能從開發(fā)商的利潤中獲得一部分。其實(shí)我國對于土地使用權(quán)出讓金的用途，可以反映公眾從出讓金的取得中獲得了一定利益。部分土地出讓金用于土地整理復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)④《國務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕8號(hào)），2004年3月22日印發(fā)。，這是讓公眾從征收中分享增值部分。這個(gè)比例由被征收的土地的分割塊和這些土地作為一個(gè)合并單位的價(jià)值之間的差異得出的，著力關(guān)注這塊土地在合并前后的市場價(jià)值，還需要對征收動(dòng)機(jī)、開發(fā)商的市場預(yù)測進(jìn)行分析。這樣會(huì)減少開發(fā)商提出開發(fā)計(jì)劃的動(dòng)機(jī)，在這種方案下開發(fā)商依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造的利潤，而不是最初轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的升值。

（四） 社會(huì)成本內(nèi)部化

運(yùn)用社會(huì)成本理論來解釋法律制度選擇和創(chuàng)新的各種動(dòng)因⑤社會(huì)成本理論指出，假設(shè)市場交易成本為零，只要權(quán)利起始界定明確，則資源配置可通過市場交易達(dá)到最優(yōu)。但是零交易成本假設(shè)是不存在的，所以法律應(yīng)該在權(quán)利界定上使社會(huì)成本最小化，社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)化。。在某種程度上，房地產(chǎn)的市場價(jià)值不能反映社會(huì)成本，因?yàn)檎疀]有承擔(dān)一些社會(huì)成本①Harry S.Gerla，James Geoffrey Durham.Economically Efficient Just Compensation：An Exchange of Views.University of Dayton Law Review，Vol.12，No.1（1986），pp.45-56.。例如，城市基建的投入、對利益受損方的補(bǔ)償、被征收方的情感津貼等社會(huì)成本。雖然要求政府支付這樣的補(bǔ)償并不會(huì)阻止政府實(shí)施需要的項(xiàng)目，但這會(huì)讓政府考慮這些項(xiàng)目是否真的需要，以及它們是否真的“值得”，促使政府放棄不產(chǎn)生市場利益的項(xiàng)目。讓被征收人獲得公平合理的補(bǔ)償，被證明是一種迫使決策者內(nèi)化其行為成本的手段，從而鼓勵(lì)其作出有效的決策。特別是，公平補(bǔ)償經(jīng)常被描述為一種要求政府承擔(dān)獲取成本的機(jī)制，從而促使政府作出是否征收財(cái)產(chǎn)的有效決定。土地資源在我國是稀缺的，隨著城市化進(jìn)程，可用土地資源逐步被耗盡。政府不斷招拍土地?fù)Q取財(cái)政收入，該種短期行為既有悖于“代際公平”又不利于土地資源的有效使用②劉漢霞：《論我國房地產(chǎn)稅的本質(zhì)及其立法要點(diǎn)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。，會(huì)帶來嚴(yán)重的代際公平問題。補(bǔ)償要求提高經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)檫@樣政府會(huì)考慮項(xiàng)目中涉及的所有成本和收益，防止政府陷入對項(xiàng)目成本的財(cái)政錯(cuò)覺，并阻止濫用征收權(quán)。

代際資源補(bǔ)償。征收權(quán)一般會(huì)產(chǎn)生額外收益——資源的價(jià)值在征收后幾乎總是比以前更高。目前的補(bǔ)償公式將這些盈余的100%分配給征收方，而不分配給被征收方。評論人士以公平為由，對這樣的分配提出了質(zhì)疑。愛潑斯坦的論點(diǎn)包含了一個(gè)有價(jià)值的見解，即不能過高估計(jì)二次尋租問題。實(shí)施立法程序以確保國家征用權(quán)的行使動(dòng)機(jī)受到以下條件的限制：征收方給予被征收方的賠償應(yīng)等于其財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，并招致與征收相關(guān)的正當(dāng)程序成本③Thomas W.Merrill.Economics of Public Use.Cornell Law Review，Vol.72，No.1（1986—1987），pp.61-116.。例如，我國土地承包關(guān)系保持長久不變，也就是說承包方能夠世代通過承包田生產(chǎn)經(jīng)營獲得收益，征收是以固定的代價(jià)，不可回溯地剝奪了這種資源的代際分配。應(yīng)該重新審視國家主權(quán)的概念，對自然資源的主權(quán)必須受到代際公平的制約。征收法理學(xué)中的一個(gè)根本問題是，對財(cái)產(chǎn)使用的限制是由部分人還是由公眾適當(dāng)?shù)某袚?dān)④Royal C.Gardner.Taking the Principle of Just Compensation Abroad：Private Property Rights，National Sovereignty，and the Cost of Environmental Protection.University of Cincinnati Law Review，Vol.65，No.2（1997），pp.539-594.。征收條款的主要目的之一是禁止政府強(qiáng)迫某些人獨(dú)自承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)，而這些負(fù)擔(dān)按照完全公平和正義的原則，應(yīng)該由全體公眾承擔(dān)⑤D.Benjamin Barros.Defining “Property” in the Just Compensation Clause.Fordham Law Review，Vol.63，No.5（1995），pp.1853-1882.。后代人與當(dāng)代人對生存和發(fā)展的土地資源有平等權(quán)利，不能以犧牲后代人的利益為代價(jià)來行使征收權(quán)，需要考慮代際損失的機(jī)會(huì)成本內(nèi)部化，將土地資源利用控制在保障更多人生存利益的范圍之內(nèi)，將更多土地資源留給后代。

財(cái)產(chǎn)權(quán)主觀價(jià)值的可期待性。我國的征收制度設(shè)計(jì)，忽視了人格和財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系，沒有體現(xiàn)“故土難離”的感情寄托，強(qiáng)制交易一定程度影響了補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇?。出于客觀目的，我們排除了鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離朋友以及人際關(guān)系被迫改變等社會(huì)成本。自然法學(xué)說認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)是基本權(quán)利，社會(huì)對私有財(cái)產(chǎn)的承認(rèn)通過尊重人的能動(dòng)性進(jìn)一步促進(jìn)了自我實(shí)現(xiàn)。黑格爾認(rèn)為，沒有私有財(cái)產(chǎn)提供自由的外部空間，就不可能有個(gè)人自由①亞里士多德批評柏拉圖對共同財(cái)產(chǎn)的偏愛，認(rèn)為私有財(cái)產(chǎn)最重要，因?yàn)樗鼤?huì)鼓勵(lì)人們關(guān)注自己的事務(wù)，而不是過度地干涉他人的事務(wù)。洛克認(rèn)為，一個(gè)在物體上花費(fèi)勞動(dòng)的人可以將它們從公共領(lǐng)域中移除，并聲稱它們是私有財(cái)產(chǎn)。洛克還增加了功利主義的維度，他聲稱物體只有在淪為私有財(cái)產(chǎn)時(shí)才會(huì)對人類有益。Abraham Bell，Gideon Parchomovsky.A Theory of Property.Cornell Law Review，Vol.90，No.3（2005），pp.531-616.。瑪格麗特·雷丁將批判集中在人格、隱私、財(cái)產(chǎn)和自由之間的聯(lián)系上，將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為固有的個(gè)人權(quán)利來捍衛(wèi)，即一個(gè)人只有通過參與一種財(cái)產(chǎn)關(guān)系才能成為一個(gè)真正的自我，審視了現(xiàn)行的征地法是如何損害個(gè)人權(quán)利的。既然承認(rèn)一個(gè)人可以在某種構(gòu)成意義上與一個(gè)外部“事物”聯(lián)系在一起，那么由于這種聯(lián)系，人應(yīng)該在控制那個(gè)“事物”方面被賦予廣泛的自由②瑪格麗特·雷丁的財(cái)產(chǎn)與人格理論基于黑格爾的哲學(xué)。Marisa Fegan.Just Compensation Standards and Eminent Domain Injustices：An Underexamined Connection and Opportunity for Reform.Connecticut Public Interest Law Journal，Vol.6 （2006），pp.269-298.。她還提出，財(cái)產(chǎn)可以分為個(gè)人財(cái)產(chǎn)和可互換財(cái)產(chǎn)，有些對于個(gè)人有特殊意義的物品的滅失，無法通過另一件物品來緩解。這隱喻了政府一方的義務(wù)，即保障公民作為人格所必需的所有權(quán)利。住房權(quán)出現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》第25 條，住房權(quán)作為其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利（如食物、衣著、醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)）中的一項(xiàng)列舉權(quán)利，一般被視為國際法中的第二代人權(quán)③Helen Yu.Just Compensation：Ideal or Compromise：A Comparison of the Implementation of the Just Compensation Clause and Forced Urban Evictions in China and South Korea.Transnational Law & Contemporary Problems，Vol.16（2006），pp.189-220.。從瑪格麗特·雷丁對財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解可以得出，對征收的公平補(bǔ)償可能超過財(cái)產(chǎn)的公平市場價(jià)值，其中含有財(cái)產(chǎn)權(quán)主觀價(jià)值的部分。美國憲法第五修正案的“公正補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)并不要求政府賠償某些可能發(fā)生的損失，不可賠償?shù)氖请y以量化的無形（或主觀）損失。在美國最高法院的判決中顯示，市場價(jià)值本質(zhì)上是一種便宜規(guī)則，而不是一種概念上的束縛。這些損失包括業(yè)主對其所在房產(chǎn)或社區(qū)的情感依戀，以及沒有市場價(jià)值的特殊品位?，F(xiàn)在立法的變化是，美國好幾個(gè)州現(xiàn)在要求賠償無形損失，如業(yè)主對財(cái)產(chǎn)的情感依戀④Katrina Miriam Wyman.The Measure of Just Compensation.U.C.Davis Law Review，Vol.41，No.1（2007），pp.239-288.。因?yàn)槲覀冎?，每一塊土地、每一處房產(chǎn)在這個(gè)世界上都是獨(dú)一無二的存在，對于所有者具有特殊的感情意義，尤其是世世代代、祖祖輩輩生長的地方。雖然很難對情感損失進(jìn)行估值，但我們不能假設(shè)這個(gè)價(jià)值總是零。我國征收的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，公平補(bǔ)償需要一個(gè)客觀的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)對其所有者的主觀價(jià)值的任何因素⑤劉連泰：《征收補(bǔ)償中的主觀價(jià)值》，載《法學(xué)家》2020年第2期。。但在存在情感依戀的情況下，所有者發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)中的情感效用對其他市場參與者來說是無法獲取的，因此沒有體現(xiàn)在市場價(jià)格中。換句話說，所有者同意出售資產(chǎn)的價(jià)格（保留價(jià)格）會(huì)超過普通市場參與者將支付的價(jià)格（市場價(jià)格）①Abraham Bell，Gideon Parchomovsky.A Theory of Property.Cornell Law Review，Vol.90，No.3（2005），pp.531-616.。米歇爾曼（Michelman）教授認(rèn)為，占用的穩(wěn)定性引起不安全的預(yù)期對經(jīng)濟(jì)成果和穩(wěn)定的社會(huì)秩序是有破壞性的。他推薦了一種功利主義理論，當(dāng)他所稱的情感成本（demoralization costs）②弗蘭克·米歇爾曼（Frank Michelman）教授所說的情感成本，就是過低補(bǔ)償對被征收者在心理和情感上的打擊。由于存在難以衡量的主觀損失等因素，征用補(bǔ)償在許多情況下是不完全的。參見張千帆：《“公共利益” 的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學(xué)》2005年第5期。（不安全的代價(jià)）超過和解成本（settlement costs）（提供補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)成本）時(shí)，將對所有項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償。假設(shè)的公平市場價(jià)值與業(yè)主在真正自愿出售物業(yè)時(shí)合理要求的售價(jià)之間的差距，可以由附帶成本來解釋。家庭的主觀價(jià)值來源于伴隨擁有房屋而來的個(gè)人尊嚴(yán)和社會(huì)地位，以及個(gè)人對家庭和周圍土地的情感價(jià)值。房產(chǎn)所有者對他們擁有的土地產(chǎn)生了一種特殊的依戀，并不斷改良，特別是當(dāng)土地在家族中世代相傳時(shí)③在金博爾洗衣公司訴美國政府案（Kimball laundry co.V.united states）中，法蘭克福法官這樣寫道：財(cái)產(chǎn)價(jià)值源于主觀需要和主觀態(tài)度，因此它對所有者的價(jià)值可能與它對接受者的價(jià)值相差很大。Lucas J.Asper.The Fair Market Value Method of Property Valuation in Eminent Domain：“Just Compensation” or Just Barely Compensating?.South Carolina Law Review，Vol.58，No.3 （2007），pp.489-508.。約翰·費(fèi)認(rèn)為，如果侵權(quán)法能夠承認(rèn)和計(jì)算情感損失④《中華人民共和國民法典》第一千一百八十三條第二款規(guī)定，因故意或者重大過失侵害自然人具有人身意義的特定物造成嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求精神損害賠償。首次規(guī)定對具有人身意義的特定物侵權(quán)行為，須依法承擔(dān)精神損害賠償責(zé)任，因?yàn)樘囟ㄎ锇ㄈ烁窭婧蜕矸堇嬉蛩亍?，那么土地征收法就沒有理由不做這樣的制度安排。在征收土地的訴訟中，沒有自愿的賣家，雖然很難用價(jià)格計(jì)算業(yè)主有多不情愿或不高興，但對業(yè)主不想出售的事實(shí)給予一些補(bǔ)償是恰當(dāng)?shù)??？梢岳斫獾氖?，基于業(yè)主對自己情感損失的感知進(jìn)行個(gè)案分析，會(huì)從效率的角度帶來挑戰(zhàn)。更簡單地說，改革可以設(shè)定5%或10%的固定溢價(jià)，以增加征收的公平市場價(jià)值。最公平的補(bǔ)償情感損失的方式可能是逐步補(bǔ)償，假設(shè)從1%到20%不等。有人去年買下了她的房子可能只收到2%的溢價(jià)。而那些在房子里住了50 年，在那里成家立業(yè)的人，如果被迫出售，就不得不改變社區(qū)，可能會(huì)得到公平市場價(jià)值20%的溢價(jià)⑤Marisa Fegan.Just Compensation Standards and Eminent Domain Injustices：An Underexamined Connection and Opportunity for Reform.Connecticut Public Interest Law Journal，Vol.6（2006），pp.269-298.。在相當(dāng)情況下，上述溢價(jià)可能進(jìn)一步阻礙征收權(quán)的行使。其實(shí)要真實(shí)測試出被征收者的心理預(yù)期，可以通過房產(chǎn)稅的實(shí)施來推導(dǎo)和測算。亞伯拉罕·貝爾（Abraham Bell）和吉迪恩·帕喬莫弗斯凱（Gideon Parchomovsky）教授提出了一種特別有趣的自我評估機(jī)制，用來實(shí)現(xiàn)主觀價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)。根據(jù)他們的提議，政府將宣布考慮征收某些財(cái)產(chǎn)。這些房產(chǎn)的所有者將報(bào)告他們對其房產(chǎn)的估價(jià)。為了鼓勵(lì)誠實(shí)地自我估價(jià)，貝爾（Bell）和帕喬莫弗斯凱（Parchomovsky）建議，那些房產(chǎn)最終沒有被征收的個(gè)人將被要求根據(jù)他們的主觀估價(jià)繳納房產(chǎn)稅⑥Katrina Miriam Wyman.The Measure of Just Compensation.U.C.Davis Law Review，Vol.41，No.1（2007），pp.239-288.。充分保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)所固有的自由權(quán)需要征收制度的改革，有效的征收制度改革則需要將重點(diǎn)從公共使用轉(zhuǎn)向公正補(bǔ)償，而公正補(bǔ)償要考慮主觀價(jià)值的因素。雖然這種成本是主觀的，公平市場價(jià)值是客觀的，但房主被迫放棄自己的房子而遭受的挫折和傷害是應(yīng)該得到補(bǔ)償?shù)?，是?cái)產(chǎn)權(quán)的自然權(quán)利色彩。

（五） 阻止機(jī)會(huì)主義不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人的尋租活動(dòng)

在博弈分析中，每個(gè)參與者在決定采取何種行動(dòng)時(shí)都會(huì)有策略性、有目的地行事，并考慮決策行為對其他人的可能影響，以及其他人的行為對他的可能影響，選擇最佳行動(dòng)計(jì)劃尋求收益的最大化。在不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域，如果只考慮征收者和被征收者的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償是最有效的①經(jīng)濟(jì)價(jià)值是公平市場價(jià)值加上主觀價(jià)值。對房地產(chǎn)投資者來說，主觀價(jià)值接近于零。，公平市場價(jià)值補(bǔ)償是次優(yōu)的。須考慮效率所必需的四個(gè)因素，即征收者的動(dòng)機(jī)、被征收者的動(dòng)機(jī)、評估的準(zhǔn)確性和評估的成本。首先，被征收者在獲得全額補(bǔ)償時(shí)會(huì)過度投資這一公認(rèn)的理論在理論上是成立的，但它沒有準(zhǔn)確描述被征收者在現(xiàn)行美國法律下的動(dòng)機(jī)。其次，大多數(shù)文獻(xiàn)中所依賴的關(guān)于征收者的行為假設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的，因此導(dǎo)致了低效率的低補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh。最后，系統(tǒng)地分析了評估成本和評估準(zhǔn)確性，提出了一種基于補(bǔ)償目的的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評估框架②公平市場價(jià)值加上按比例發(fā)放的獎(jiǎng)金應(yīng)該給予房主。非住宅業(yè)主，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)價(jià)值接近公平市場價(jià)值，只有權(quán)獲得公平市場價(jià)值。Yun-Chien Chang.Economic Value of Fair Market Value：What Form of Takings Compensation is Efficient?.Supreme Court Economic Review，Vol.20，No.1 （2012），pp.35-88.。當(dāng)全額補(bǔ)償（即經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償）被支付時(shí)，征收財(cái)產(chǎn)的政府被認(rèn)為有動(dòng)機(jī)考慮征收的社會(huì)成本。全額補(bǔ)償，會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)問題③這里的問題類似于侵權(quán)法中平衡侵權(quán)人和受害者的動(dòng)機(jī)時(shí)面臨的問題。，而零賠償會(huì)導(dǎo)致潛在的侵權(quán)人不計(jì)后果。

公平市場價(jià)值應(yīng)排除的因素中，商業(yè)價(jià)值因不屬于正常土地利用范疇而不應(yīng)成為補(bǔ)償對象。在米切爾訴美國一案中，原告1 440 英畝（約5 827 486 平方千米）的農(nóng)田被政府征收了，原告在這片土地上種植了一種特殊等級(jí)的玉米。政府的收購迫使原告破產(chǎn)，因?yàn)樵娣N植的玉米的特殊品質(zhì)使得他幾乎不可能搬遷，原告要求將其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的價(jià)值作為其土地公平市場價(jià)值的一部分。法院否認(rèn)了這一賠償，稱對原告企業(yè)的破壞是“征收土地的無心事件”④Bruce C.Fuchs.Eviction of the Residential Tenant as a Result of Housing Code Enforcement：A Regulatory Taking Requiring Just Compensation.Capital University Law Review，Vol.12（1983），pp.481-494.。商譽(yù)和持續(xù)經(jīng)營價(jià)值不是憲法意義上的財(cái)產(chǎn)。商業(yè)損害是不可賠償?shù)?，因?yàn)檎魇諏?shí)際上只是拿走了土地，而不是生意。企業(yè)仍然可以在其他地方繼續(xù)經(jīng)營，商譽(yù)或持續(xù)經(jīng)營的價(jià)值可以隨其轉(zhuǎn)移而不喪失價(jià)值。損害本身只是一種推測，業(yè)主無法找到一個(gè)完全合適的地點(diǎn)持續(xù)經(jīng)營價(jià)值的可能性很小。利潤更多依賴于土地所有者的努力，而不是土地本身，因征收而造成的利潤損失具有投機(jī)性的。與憲法承諾絕對保護(hù)的權(quán)利相比，企業(yè)在本質(zhì)上不那么有形，在變遷中也更不確定。

五、結(jié)語

財(cái)產(chǎn)對于每個(gè)人來說不可或缺，但是相對于生命權(quán)、人格權(quán)、人身自由和精神自由而言，僅具有工具性意義①汪進(jìn)元、高新平：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、限制及其合憲性》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。。作為交換、分配的客體，具有工具理性，個(gè)人會(huì)對自己的行為進(jìn)行排序，以最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人定義的目標(biāo)②Jeffrey J.Rachlinski，Cynthia R.Farina.Cognitive Psychology and Optimal Government Design.Cornell Law Review，Vol.87，No.2（2002），pp.549-615.。公平正義是現(xiàn)代法治的核心價(jià)值追求，也是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制，縮小土地征收范圍，強(qiáng)調(diào)“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)每一種行為本身是能夠增加還是減少與其利益相關(guān)的當(dāng)事人的幸福這樣一種趨向，來決定贊成還是反對這種行為③［美］E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第109頁。。法律是合作的框架，合理的利益分配是合作的基礎(chǔ)，征收權(quán)的行使要能取得預(yù)期的法律效果、社會(huì)效果，應(yīng)關(guān)注代際公平問題，不讓今日之開發(fā)影響后代對資源的利用。在對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)征收時(shí)，應(yīng)須充分考慮被征收人的利益，不造成有悖于公平的特別犧牲，科學(xué)運(yùn)用補(bǔ)償模式，促使征收成本內(nèi)部化，有效防范征收權(quán)的濫用。