楊廣宣，楊佐反，李作為

（貴州省第一測繪院，貴陽 550000）

貴州省地處我國西南地區(qū)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢突出，它是國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。作為長江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，近年來，貴州省生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持高位態(tài)勢，發(fā)展與保護(hù)在空間治理上的沖突日益明顯。本文通過評(píng)估貴州省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀，識(shí)別未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，然后提出相應(yīng)對(duì)策，以更好地利用國土空間資源。

1 貴州省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 安全方面

一是糧食安全保障任務(wù)艱巨。貴州省耕地以旱地為主，耕地質(zhì)量以中低產(chǎn)田為主，石漠化耕地占總耕地面積的7%左右；土地墾殖率居全國前列，但人均耕地面積遠(yuǎn)低于全國平均水平；農(nóng)田灌溉方式落后，耕地水資源利用超載現(xiàn)象突出；不適宜種植生產(chǎn)區(qū)約占現(xiàn)有耕地面積的25%；糧食自給率不足70%，呈逐年下降趨勢；用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金短缺，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)難以完成。二是水資源總量高，但時(shí)空分布不均，水源工程體系不完善，工程型缺水問題突出。貴州省水資源總量占全國水資源總量的比重接近3.5%，人均水資源量約為全國平均的1.3 倍，但全省水資源南多北少、東豐西缺，汛期水資源量占比超過45%；水資源開發(fā)利用率在7.8%～12.0%，不足全國平均水資源開發(fā)利用率的一半；大中型水庫和大江大河引調(diào)工程少，全省有調(diào)蓄能力的大中型水庫供水能力僅占總供水能力的42%左右。三是能源有效供給面臨壓力。貴州省能源自給率保持在110%以上，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）能耗逐年下降，電力正在從“水火優(yōu)勢互濟(jì)”到“風(fēng)光水火多能互補(bǔ)”轉(zhuǎn)變，但全省煤炭占一次能源的比例仍高達(dá)76%。四是地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)多面廣，人居安全保障任務(wù)艱巨。貴州省地質(zhì)災(zāi)害廣泛分布，暴雨時(shí)節(jié)易發(fā)生洪澇災(zāi)害，人居安全受到威脅。

1.2 創(chuàng)新方面

目前，貴州省創(chuàng)新投入不足，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈短，創(chuàng)新能力與市場多元化需求不匹配，產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力較弱。大力實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略以來，貴州省工業(yè)取得長足發(fā)展，但整體未脫離資源主導(dǎo)特征，煤、電、煙、酒占比高，工業(yè)結(jié)構(gòu)趨重、產(chǎn)業(yè)鏈條偏短，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力不強(qiáng)，研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，研發(fā)能力弱，研發(fā)投入低，研發(fā)人員少，創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)數(shù)量偏低，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力弱，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量少、占比低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)重合度高，產(chǎn)業(yè)鏈條不健全。

1.3 協(xié)調(diào)方面

一是城鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，配套基礎(chǔ)設(shè)施不足。貴州省普通國省干線公路發(fā)展相對(duì)滯后，有待加強(qiáng)。二是城鎮(zhèn)發(fā)展較快，但規(guī)模偏小，輻射帶動(dòng)能力不足。貴州省點(diǎn)狀式、組團(tuán)式的城鎮(zhèn)發(fā)展特征突出，城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的聯(lián)系往往需要修建大量基礎(chǔ)設(shè)施，存在較高的投入產(chǎn)出比，城鎮(zhèn)建設(shè)成本遠(yuǎn)高于平原地區(qū)，城鎮(zhèn)規(guī)模整體偏小[1]。 “十三五”時(shí)期，貴州省在處置存量土地方面成效顯著。近年來，貴州省積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加大存量土地處置盤活力度，土地供應(yīng)量總體上升，同時(shí)存量土地供應(yīng)比例也逐年上升。三是城鎮(zhèn)化數(shù)量提升過度依賴政策拉動(dòng)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量仍然不高。2012年以來，貴州省城鎮(zhèn)化水平快速提升，而政策推動(dòng)是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，城鄉(xiāng)屬性調(diào)整是新增城鎮(zhèn)人口的重要來源。四是產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力培育不足，區(qū)域協(xié)同能力較弱。近年來，貴州省產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得較大成就，但工業(yè)化水平依然較低，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)匱乏，就業(yè)吸納能力有限。五是人口密度大，人地關(guān)系緊張，人口外流量大。貴州省土地資源相對(duì)偏少，但人口密度接近全國平均的1.5 倍，人地關(guān)系較為緊張。全省常住人口比戶籍人口少800 萬人左右，人口外流問題突出。

1.4 綠色方面

一是水土流失和石漠化問題依然嚴(yán)峻，生態(tài)保護(hù)壓力大。貴州省廣泛分布喀斯特地貌典型發(fā)育的區(qū)域，土層淺薄且不連續(xù)，保水保肥能力差，植被生境條件惡劣，生態(tài)環(huán)境本底條件脆弱。全省農(nóng)村人口比重高，耕地墾殖率高，不合理的墾殖導(dǎo)致地表植被遭到破壞，加劇水土流失和石漠化?！笆濉睍r(shí)期，貴州省生態(tài)治理穩(wěn)步推進(jìn)，石漠化綜合治理及水土流失治理面積快速提升，但后續(xù)治理任務(wù)仍舊艱巨。二是產(chǎn)業(yè)能耗相對(duì)較高，用水效率總體低下，仍有較大的提升空間。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，貴州省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向節(jié)能、環(huán)保、高效的高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，屆時(shí)產(chǎn)業(yè)萬元GDP 能耗與水耗將明顯下降，水資源、能源利用效率持續(xù)提升，綠色發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，為可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。在節(jié)水優(yōu)先的前提下，貴州省水資源保障能力仍有較大的提升空間。此外，貴州省農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系行政村覆蓋率超過90%，但生活垃圾得到有效治理的比例遠(yuǎn)不及90%；農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建制村覆蓋率不足20%，收集處理設(shè)施缺失，生活污水亂排亂放現(xiàn)象仍較為普遍。

1.5 開放方面

“十三五”時(shí)期，貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大踏步前進(jìn)，多條高鐵相繼開通，貴州省已全面融入全國兩小時(shí)航空飛行圈。國家級(jí)開放創(chuàng)新平臺(tái)加快建設(shè)，數(shù)博會(huì)、酒博會(huì)、國際山地旅游暨戶外運(yùn)動(dòng)大會(huì)等重大國際開放活動(dòng)成效明顯。服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展十大工程協(xié)同發(fā)力，旅游業(yè)呈井噴式增長，“十三五”時(shí)期，全年接待境內(nèi)外游客總數(shù)和旅游總收入均名列全國前茅。近年來，貴州省對(duì)外開放發(fā)展形勢一片大好，但對(duì)外開放在全國范圍內(nèi)仍處于落后水平。貴州省應(yīng)抓住機(jī)遇，積極探索貫通江海、內(nèi)陸開放的新路徑，加強(qiáng)對(duì)外開放格局建設(shè)，積極融入國家戰(zhàn)略通道。

1.6 共享方面

貴州省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例高，醫(yī)療設(shè)施及社會(huì)福利設(shè)施相對(duì)完善，城鎮(zhèn)就業(yè)形勢一片大好，屬典型的宜居、宜養(yǎng)、宜業(yè)之地。貴州省在解決就業(yè)、退休養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等方面取得較大進(jìn)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施不斷完善，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境不斷改善，城鎮(zhèn)功能及城鎮(zhèn)綜合承載力均得到明顯提升，人民的獲得感、滿意度和幸福指數(shù)得到提高。

2 未來風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 生態(tài)空間與糧食空間沖突區(qū)域多，糧食安全與生態(tài)安全同時(shí)受到威脅

貴州省生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)中耕地面積約占8%，占全省耕地面積的14%左右，空間沖突明顯。生態(tài)極重要區(qū)內(nèi)的耕作活動(dòng)將會(huì)帶來土壤污染、水源污染、植被破壞等風(fēng)險(xiǎn)，威脅生態(tài)安全，而退出生態(tài)極重要區(qū)內(nèi)的耕地會(huì)使耕地?cái)?shù)量減少，降低糧食產(chǎn)量，糧食安全受到威脅[2]。

2.2 礦產(chǎn)、能源資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相互構(gòu)成威脅

礦產(chǎn)資源開發(fā)、能源項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)營將會(huì)對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可避免的破壞，如改變地質(zhì)結(jié)構(gòu)、污染水體等。能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)占貴州省GDP 的比重在1/3 左右，為保生態(tài)，限制對(duì)礦產(chǎn)、能源的開發(fā)將對(duì)全省GDP 增加造成沖擊，短時(shí)間內(nèi)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的效率低下現(xiàn)狀難以得到改變，可能會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 人為活動(dòng)給生態(tài)保護(hù)帶來風(fēng)險(xiǎn)

目前，貴州省生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)仍然有一定的農(nóng)村人口，因農(nóng)村生活垃圾處理及生活污水處置配套設(shè)施不完善，當(dāng)?shù)鼐用裨谏a(chǎn)生活中必然會(huì)對(duì)水體、土壤等造成一定的污染，對(duì)周邊植被造成不同程度的破壞。未得到有效治理的石漠化與水土流失區(qū)域會(huì)出現(xiàn)水土流失和石漠化的惡性循環(huán)，致使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。因此，生態(tài)環(huán)境在未來一段時(shí)間內(nèi)遭受破壞的風(fēng)險(xiǎn)較大[3]。

2.4 建設(shè)空間需求給糧食安全保障帶來風(fēng)險(xiǎn)

為實(shí)現(xiàn)預(yù)期人口及城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，城鎮(zhèn)發(fā)展需要一定的建設(shè)空間保障，但城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)與種植業(yè)適宜區(qū)高度重合。貴州省農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)主要集中在黔中地區(qū)，而城市群也集中在黔中地區(qū)，主要糧食產(chǎn)區(qū)位于為數(shù)不多的平坦地區(qū)，該區(qū)域同時(shí)承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高強(qiáng)度發(fā)展需求，城鎮(zhèn)建設(shè)容易擠占?jí)螀^(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，給糧食安全保障帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 生態(tài)保護(hù)成本高，生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換成效低，財(cái)政可持續(xù)存在風(fēng)險(xiǎn)

為保障兩江（長江、珠江）屏障功能發(fā)揮，貴州省積極開展植樹造林、水質(zhì)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等生態(tài)建設(shè)工作。石漠化治理、水土流失治理、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等均超過預(yù)期規(guī)劃指標(biāo)。同時(shí)，加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。2010年以來，貴州省單位GDP的地耗、能耗、水耗降幅均超過60%，原煤占一次性能源的比重下降至76%左右。貴州省生態(tài)建設(shè)和發(fā)展成績突出，但投入同樣巨大，生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換不足的現(xiàn)實(shí)增加貴州省的財(cái)政可持續(xù)負(fù)擔(dān)[4]。

3 結(jié)論

本文結(jié)合貴州省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀，識(shí)別未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，然后提出對(duì)策建議。一是強(qiáng)化底線約束，夯實(shí)永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條底線約束，保障生態(tài)安全、糧食安全和國土安全。二是牢筑生態(tài)安全格局，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能，切實(shí)提高防災(zāi)能力。立足八大水系水土保持、流域涵養(yǎng)功能定位、增強(qiáng)水體功能，加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè)，開展石漠化治理，防治水土流失，切實(shí)保護(hù)生物多樣性和特有自然景觀，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)防范極端天氣與自然災(zāi)害的能力。三是推動(dòng)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展和產(chǎn)城融合發(fā)展，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著力消除城鄉(xiāng)二元矛盾。正視自然地理?xiàng)l件限制多和發(fā)展階段相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，貴州省可通過“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略率先實(shí)現(xiàn)突破，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，構(gòu)筑高質(zhì)量發(fā)展的鄉(xiāng)村建設(shè)體系[5]。四是統(tǒng)籌優(yōu)勢資源，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面增加產(chǎn)業(yè)就業(yè)。推進(jìn)煤層氣、頁巖氣等新能源產(chǎn)業(yè)和信息化高度融合，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提升資源總體利用效率。積極推進(jìn)旅游城市、旅游景區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展山地旅游、生態(tài)旅游等，通過試點(diǎn)、示范的帶動(dòng)，開創(chuàng)旅游生態(tài)文明發(fā)展的新局面。五是推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展從中心集聚到網(wǎng)絡(luò)集群的轉(zhuǎn)變。做實(shí)黔中城市群，做大貴陽-貴安-安順都市圈及兩大省級(jí)副中心，做強(qiáng)多個(gè)城鎮(zhèn)組群，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展從中心集聚到網(wǎng)絡(luò)集群的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化空間格局，把黔中城市群建設(shè)成為全省核心增長極和西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極。