[摘要] 經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國沿邊開放內(nèi)涵和功能不斷豐富，站在了新的歷史起點上。新的開放布局——西南、西北、向北、東北四大沿邊開放帶放射狀對外合作聯(lián)動布局，新的空間尺度——以沿邊省區(qū)為主要單元的“大沿邊”開放格局，新的政策體系——以“1+4+3+X”為主要內(nèi)容的政策體系和新的戰(zhàn)略定位——與國家發(fā)展戰(zhàn)略相交匯的“5+2+4+X”的戰(zhàn)略布局，構(gòu)成了沿邊開放新的歷史方位。需要重點關(guān)注沿邊開放發(fā)展中的區(qū)域協(xié)調(diào)配合、開放平臺功能發(fā)揮、產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展、沿邊開放政策的適配性等問題，堅持以培育內(nèi)生動力為重要目標(biāo)，以打造特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為重點任務(wù)，以深化改革與擴(kuò)大開放良性互促為重要動力，統(tǒng)籌沿邊開放與沿海沿江內(nèi)陸開放，優(yōu)化沿邊開放平臺體系，強化沿邊開放通道建設(shè)與產(chǎn)業(yè)落地，提升沿邊開放政策體系適配性，推進(jìn)沿邊開放高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 沿邊開放? ? 開放平臺? ? 開放政策? ? 國家戰(zhàn)略

[中圖分類號] F125? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）06-0055-08

[作者簡介] 原倩，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對外經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、我國沿邊開放的演進(jìn)邏輯

40多年來，我國沿邊開放沿著改革、發(fā)展、穩(wěn)定的邏輯向前推進(jìn)，開放內(nèi)涵不斷豐富，其發(fā)展歷程大致可劃分為四個階段。

1. 20世紀(jì)80年代初—1992年：起步階段

20世紀(jì)80年代是沿邊開放的復(fù)蘇期。在此之前，由于中蘇關(guān)系低迷、周邊環(huán)境不穩(wěn)定等因素影響，我國對沿邊地區(qū)開放工作總體上比較謹(jǐn)慎，復(fù)蘇主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是邊境貿(mào)易開始恢復(fù)。20世紀(jì)80年代初期，我國沿邊開放的主要對象和重點方向是北部沿邊的對蘇聯(lián)開放，其他方向也開始起步。1982年，國家批準(zhǔn)新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古恢復(fù)對蘇邊境貿(mào)易。1983年，黑龍江綏芬河、內(nèi)蒙古滿洲里、新疆霍爾果斯和吐爾尕特等口岸開展對蘇易貨貿(mào)易和邊境貿(mào)易。1983—1984年，我國在廣西防城港、寧明等多地設(shè)置臨時貿(mào)易點，開展對越邊境貿(mào)易。1991年，國家開放滿洲里、丹東、綏芬河、琿春4個北部口岸。在政策層面，國家相繼出臺《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》（1984年）、《國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》（1985年）、《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》（1991年），加強對邊境貿(mào)易和沿邊開放的政策支持。

二是沿邊開放與民族地區(qū)工作相互結(jié)合共同推進(jìn)。1987年4月，中共中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于民族工作幾個重要問題的報告》，首次指出沿邊開放對沿邊省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，強調(diào)新疆、西藏、云南等省區(qū)和其他一些少數(shù)民族地區(qū)，具有對外開放的優(yōu)越地理條件和豐富的礦產(chǎn)資源以及獨特的旅游資源，進(jìn)一步搞好開放，就能把某些劣勢變成優(yōu)勢，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。沿邊開放開始進(jìn)入黨和國家議事日程。

從成效看，在沿邊開放的推動下，這一階段我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁上新臺階，1992年新疆、西藏、云南的地區(qū)生產(chǎn)總值分別較1987年增長了170.9%、88.9%、170.1%，開放繁榮、安定團(tuán)結(jié)的局面得到鞏固和發(fā)展。

2. 1992—1999年：加快發(fā)展階段

1978年至20世紀(jì)80年代末，沿海地區(qū)率先融入國際市場，沿邊開放步伐相對緩慢。這一局面自1992年開始改變。1992年全國新一輪的改革開放浪潮推動沿邊地區(qū)與沿海、內(nèi)陸地區(qū)共同成為改革開放的重要力量，沿邊地區(qū)正式加入改革開放進(jìn)程、進(jìn)入到國家工作的主脈，這是沿邊開放戰(zhàn)略的一次躍升。

一是沿邊開放融入改革開放總體進(jìn)程。1992年初，國家在改革開放的大視野下正式推動沿邊開放工作，對外開放哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊4個邊境，沿海地區(qū)的省會城市以及太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽、西安、蘭州、西寧、銀川11個內(nèi)陸省會城市。同年，國家設(shè)立重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖5個沿江開放城市。通過這些舉措，我國開始形成沿海沿江沿邊內(nèi)陸統(tǒng)籌開放的新格局，沿邊開放成為其中重要一環(huán)。

二是建設(shè)沿邊開放城市和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。1992年，為發(fā)展同周邊國家經(jīng)濟(jì)合作，繁榮沿邊少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，國家陸續(xù)批準(zhǔn)琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東14個邊境城鎮(zhèn)為沿邊開放城市，并在這14個邊境城鎮(zhèn)批準(zhǔn)設(shè)立14個國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，享受沿海開放城市的優(yōu)惠政策。

三是邊境貿(mào)易加快發(fā)展。1992年后，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》（1996年）、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展邊境貿(mào)易的補充規(guī)定的通知》（1998年），對邊境貿(mào)易和沿邊開放給予積極支持和有效規(guī)范，沿邊開放的制度和政策體系進(jìn)一步完善。

四是扶貧開發(fā)工作正式啟動。20世紀(jì)八九十年代，沿邊地區(qū)是貧困的重災(zāi)區(qū)。1986年5月，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在農(nóng)牧漁業(yè)部下。1993年12月，該領(lǐng)導(dǎo)小組改稱國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室，扶貧工作不斷推進(jìn)，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件開始加速改善，客觀上增強了沿邊開放的內(nèi)生動力。

從成效看，1993—1999年，沿邊9省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值增長140%，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面貌大為改觀，扶貧開發(fā)等工作取得積極成效，沿邊地區(qū)開放發(fā)展水平不斷提升。

3. 1999—2012年：西部大開發(fā)等區(qū)域戰(zhàn)略驅(qū)動階段

1999年是沿邊開放工作的重要轉(zhuǎn)折之年，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出為沿邊開放創(chuàng)造了重要機(jī)遇。同時，國際環(huán)境明顯改善。2001年我國加入世界貿(mào)易組織，開始以更加積極的姿態(tài)融入國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)。2002年，我國與東盟10國簽署《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，正式啟動中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，到2010年1月1日，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)正式建立。在上述國內(nèi)國際重要形勢變化的影響下，沿邊開放戰(zhàn)略迎來了新的上升期，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是西部大開發(fā)戰(zhàn)略賦能沿邊開放。1999年11月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議決定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，沿邊地區(qū)成為其重要組成部分。除東北三省外，大部分沿邊省區(qū)都劃入西部大開發(fā)政策覆蓋區(qū)域。受此帶動，沿邊開放正式成為國家重大戰(zhàn)略的重要組成部分，戰(zhàn)略地位得到明顯提升。2000年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發(fā)進(jìn)行了具體部署，并提出“促進(jìn)西部邊疆地區(qū)與周邊國家和地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)與貿(mào)易合作，逐步形成優(yōu)勢互補、互惠互利的國際區(qū)域合作新格局”。沿邊開放的戰(zhàn)略內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)充。在這之后，東北振興戰(zhàn)略也為沿邊地區(qū)增添了新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功能。

二是興邊富民行動正式啟動。1999年，由國家民委、國家發(fā)展改革委、財政部等部門以振興邊境、富裕邊民為宗旨發(fā)起開展興邊富民行動。興邊富民行動著力推動沿邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為實現(xiàn)富民、興邊、強國、睦鄰打下扎實的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，改善了沿邊開放的經(jīng)濟(jì)社會條件。

三是沿邊特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域建設(shè)加速推進(jìn)。2010年5月，中央新疆經(jīng)濟(jì)工作會議決定設(shè)立喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)，推動新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2011年10月，國家出臺《關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》，賦予喀什50平方公里開發(fā)區(qū)和霍爾果斯73平方公里開發(fā)區(qū)特殊經(jīng)濟(jì)政策。

四是邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類平臺不斷建立。2004年9月，我國與哈薩克斯坦簽訂《關(guān)于建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協(xié)議》，并于2012年正式建成中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。2011年，國家批準(zhǔn)設(shè)立吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)數(shù)量達(dá)到15個。2011年5月，國家出臺《關(guān)于支持云南省加快建設(shè)我國面向西南開放重要橋頭堡的意見》，支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，構(gòu)建沿邊經(jīng)濟(jì)帶。

從成效看，2012年，沿邊9省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)8.39萬億元人民幣，比1999年增長406.7%。

4. 2012年至今：上升為國家戰(zhàn)略并在共建“一帶一路”帶動下不斷豐富階段

黨的十八大以來，沿邊開放戰(zhàn)略地位和功能作用迅速提升，并正式成為國家戰(zhàn)略，政策體系更加完善。

一是沿邊開放正式上升為國家戰(zhàn)略。2012年以來，我國相繼出臺了《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等一系列文件，形成了系統(tǒng)整體的沿邊開放戰(zhàn)略體系。

二是共建“一帶一路”為沿邊開放提供重大契機(jī)。2013年以來，習(xí)近平總書記相繼提出建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的重要倡議。2015年以來，沿邊開放與共建“一帶一路”相互融合、互為促進(jìn)，進(jìn)入動能更強、范圍更大、領(lǐng)域更寬、水平更高的新的開放發(fā)展階段。同時，沿邊開放與經(jīng)略周邊戰(zhàn)略部署進(jìn)一步對接。2013年10月，習(xí)近平總書記在新中國成立以來首次舉行的周邊外交工作座談會上提出“要加快沿邊地區(qū)開放，深化沿邊省區(qū)同周邊國家的互利合作”。沿邊開放與經(jīng)略周邊、參與全球治理結(jié)合程度不斷提高。

三是沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)等開放平臺更加完善。2012年以來，我國先后設(shè)立廣西東興、云南勐臘（磨憨）、云南瑞麗、內(nèi)蒙古二連浩特、內(nèi)蒙古滿洲里、黑龍江綏芬河—東寧、廣西憑祥、廣西百色、新疆塔城9個重點開發(fā)開放試驗區(qū)。同時，邊合區(qū)、經(jīng)開區(qū)等平臺建設(shè)不斷推進(jìn)，自貿(mào)試驗區(qū)開始向云南等沿邊省區(qū)布局。

四是改革任務(wù)更加明確。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策；同時將“一帶一路”與沿邊開放統(tǒng)籌考慮，為沿邊開放提供了新的強大動力。

五是與重大國家戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)。沿邊地區(qū)與西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以及京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)對接程度不斷提高，戰(zhàn)略融合不斷加深。

六是民族團(tuán)結(jié)和邊境穩(wěn)定工作提升新高度。2013年3月9日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團(tuán)審議時首次提出“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要戰(zhàn)略思想。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會首次概括了黨的治藏方略，闡述了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的重要原則。在國家總體安全觀的統(tǒng)領(lǐng)下，沿邊地區(qū)安全任務(wù)更加重要。

七是脫貧攻堅取得重大成就。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村調(diào)研中提出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的精準(zhǔn)扶貧方略，為新時期我國扶貧工作指明了方向。2015年，黨中央召開扶貧開發(fā)工作會議，提出實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)的總體要求以及“六個精準(zhǔn)”“五個一批”部署。2017年，黨的十九大把精準(zhǔn)脫貧作為三大攻堅戰(zhàn)之一進(jìn)行部署。2021年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴(yán)宣告，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利。這些成就為沿邊開放注入重要動力。

二、我國沿邊開放的歷史新方位與主要特征

（一）從開放布局看，沿邊開放正在形成西南、西北、向北、東北四大沿邊開放帶放射狀對外合作聯(lián)動布局

目前，我國沿邊地區(qū)總體形成了四條沿邊開放帶（表1）。

一是西南開放帶。該開放帶以廣西、云南、西藏為核心省區(qū)，以向西南、向南開放為重點方向，以東盟、南亞等為合作對象。在四大開放地帶中，西南開放帶毗鄰國家的邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口密度最高，區(qū)域安全環(huán)境較穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)合作潛力最大。從開放合作特色看，西南開放帶推動沿邊開放的重要任務(wù)在于強化與南亞、東南亞國家的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作，織密區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。

二是西北開放帶。該開放帶以新疆為核心省區(qū)，以向西開放為重點方向，以中亞、中東以及歐盟等為合作對象。從開放合作特色看，該開放帶具有兩大開放層次：一是強化我國與周邊經(jīng)濟(jì)圈合作，推動以國內(nèi)大循環(huán)輻射帶動新疆、并通過新疆聯(lián)動周邊經(jīng)濟(jì)圈。二是聯(lián)通中國與歐盟及中東等經(jīng)濟(jì)體，打造高效暢通的經(jīng)濟(jì)走廊。與其他開放帶相比，西北開放帶在應(yīng)對“三股勢力”等威脅方面的任務(wù)更為繁重，安全問題需引起更大的重視。

三是向北開放帶。該開放帶以內(nèi)蒙古、甘肅為核心省區(qū)，以向北開放為重點方向，以俄羅斯、蒙古為主要合作對象。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，我國向北開放的戰(zhàn)略意義上升。2022年中俄雙邊貿(mào)易總額實現(xiàn)34.3%的增長，遠(yuǎn)高于7.7%的外貿(mào)增速。從合作特色看，該開放帶在加強同俄、蒙等國在油氣、煤炭、鉀肥、銅精礦等能源礦產(chǎn)領(lǐng)域以及糧食、木材等農(nóng)林領(lǐng)域合作方面擁有廣闊前景。

四是東北開放帶。該開放帶以黑龍江、吉林、遼寧為核心省區(qū)，以向北、東北開放為重點方向，以俄羅斯、蒙古以及朝鮮、日本、韓國等東北亞經(jīng)濟(jì)體為合作對象。與其他沿邊開放帶相比，東北開放帶受中美關(guān)系、朝鮮半島局勢、俄美關(guān)系等地緣政治因素的影響更為明顯，深度嵌入國際局勢風(fēng)云變幻之中，這是把握東北開放帶合作發(fā)展節(jié)奏的重要切入點。在近期推動與俄羅斯、蒙古開展合作的基礎(chǔ)上，中長期可將朝鮮、日本、韓國等東北亞經(jīng)濟(jì)圈全部納入東北開放帶的合作范圍，將東北開放帶打造為實現(xiàn)東北亞經(jīng)濟(jì)圈整合聯(lián)動的關(guān)鍵抓手。

（二）從空間尺度看，沿邊開放正在形成以沿邊省區(qū)為主要單元的“大沿邊”開放格局

在分析沿邊開放時，一個重要的問題是“沿邊的空間范圍是什么”?？茖W(xué)界定沿邊開放的空間范圍，不僅有助于更科學(xué)地認(rèn)識和分析沿邊開放的總體情況，而且有助于從實踐層面更有效地組織力量推動沿邊開放工作。目前，學(xué)術(shù)界圍繞邊界效應(yīng)等主題，從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)角度對沿邊開放的合理空間范圍進(jìn)行了深入的研究，但關(guān)于沿邊開放的國內(nèi)空間范圍究竟多大，學(xué)術(shù)界得出的結(jié)論并不統(tǒng)一。

從政策空間看，我國關(guān)于沿邊開發(fā)開放的范圍界定大致有三種。第一種是邊民互市貿(mào)易的沿邊范圍界定，即以我國陸路邊境20公里為界。第二種是從特殊類型區(qū)開發(fā)角度對沿邊的空間界定，即以沿邊縣市（旗）作為開發(fā)的重點。第三種是將沿邊省區(qū)作為沿邊開發(fā)開放的空間范圍，因其空間范圍較前兩種明顯擴(kuò)大，可以稱為“大沿邊”的空間尺度。過去一個時期以來，由于關(guān)于沿邊開放的空間尺度沒有統(tǒng)一的界定，在操作過程中往往局限于前兩個空間尺度上，通常將沿邊縣市（旗）作為推動沿邊開放的責(zé)任主體。此種做法的問題在于，沿邊縣市（旗）行政層級較低，財力較弱，統(tǒng)籌要素資源能力不強，難以有效推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和沿邊開放工作。典型的就是不少沿邊口岸城市面臨“小財政養(yǎng)不起大口岸”的難題。

近年來，一個新的變化是沿邊開放工作的推動主體越來越轉(zhuǎn)向沿邊省區(qū)層面，這是沿邊開放工作思路的重要轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著沿邊開放真正進(jìn)入國家和省區(qū)兩級政府的核心日程，其推動層級、組織保障、資源投入都將得到明顯改善。從更深層次的原因看，這一變化的背后，是沿邊開放在國家對外開放格局中戰(zhàn)略意義凸顯與其在地方發(fā)展全局中帶動作用上升兩大趨勢交匯疊加的結(jié)果，越來越多的沿邊省區(qū)開始把沿邊開放作為推動全省區(qū)工作的重要抓手和創(chuàng)造性開展工作的重要依托（表2）。

（三）從開放政策看，沿邊開放正在形成以“1+4+3+X”為主要內(nèi)容的政策體系

沿邊地區(qū)幅員遼闊，沿邊發(fā)展涉及面廣，沿邊開放源遠(yuǎn)流長，并與民族工作、安全穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及國家外事工作互相交織，這些特征決定了沿邊開放政策體系具有多元包容并不斷發(fā)展的特點。截至目前，沿邊開放總體上形成了以“1+4+3+X”為代表的四類政策體系，并且仍處于不斷豐富和發(fā)展中。

“1”是引領(lǐng)性政策體系，即以共建“一帶一路”引領(lǐng)沿邊開放。2023年10月發(fā)布的《共建“一帶一路”：構(gòu)建人類命運共同體的重大實踐》白皮書指出，共建“一帶一路”是我國對外開放和對外合作的管總規(guī)劃，是中國與世界實現(xiàn)開放共贏路徑的頂層設(shè)計。在共建“一帶一路”的引領(lǐng)下，“六廊六路、多國多港”及“五通”合作等政策舉措都對沿邊開放提供重要支撐和引領(lǐng)。

“4”是專門性政策體系，即以沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)、興邊富民行動為代表的專門針對沿邊開放問題的政策措施。此類政策為沿邊地區(qū)開發(fā)開放提供了有針對性和區(qū)分度的政策支持與政策傾斜，構(gòu)成了沿邊開放政策體系的核心部分，為沿邊開放提供了重要制度支持。

“3”是支撐性政策體系，即以自貿(mào)試驗區(qū)、市場采購貿(mào)易方式試點、跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)等為代表的一般性對外開放政策。此類政策并不局限于沿邊地區(qū)，而是針對全國有條件的地區(qū)進(jìn)行推廣，但不少沿邊地區(qū)也享受到相關(guān)政策支持。

“X”是保障性政策體系，即以統(tǒng)籌發(fā)展和安全、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、生態(tài)屏障等為代表的保障性、底線型政策。這些政策雖然大多集中在民族、宗教、安全、環(huán)境等領(lǐng)域，不直接針對沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放問題，但為沿邊開放兜緊了安全和生態(tài)底線，為沿邊開放提供了關(guān)鍵的支持和保障。

（四）從戰(zhàn)略定位看，沿邊開放正在形成與國家發(fā)展戰(zhàn)略相交匯的“5+2+4+X”的戰(zhàn)略布局

目前，我國已經(jīng)形成了以重大國家戰(zhàn)略為骨架、以各領(lǐng)域重要戰(zhàn)略為支撐的“5+2+4+X”的戰(zhàn)略體系。其中，“5”是指京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展5個重大國家戰(zhàn)略?！?”是指共建“一帶一路”和海南自貿(mào)港建設(shè)。其中，共建“一帶一路”最初作為與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展并列的“三大戰(zhàn)略”之一提出和推動，之后內(nèi)涵不斷豐富、外延不斷拓展，發(fā)展為對外開放的重要引領(lǐng)。海南自貿(mào)港雖然沒有直接列入五個重大國家戰(zhàn)略之中，但無論其戰(zhàn)略意義，還是其組織推動方式，都與五大重大國家戰(zhàn)略一致，對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的塑造和促進(jìn)作用也非常明顯。“4”是指以西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展四大板塊為主要內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，其自20世紀(jì)90年代末以來就成為塑造中國空間經(jīng)濟(jì)格局的重要框架。除此之外，自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略、城市群和都市圈建設(shè)等都作為“X”，與上述戰(zhàn)略交匯疊加、互為經(jīng)緯。沿邊開放與“5+2+4+X”戰(zhàn)略體系內(nèi)在聯(lián)系、有機(jī)融合，共同作為我國戰(zhàn)略體系的重要組成部分，共同構(gòu)成我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的合力。沿邊開放正在以更加積極的姿態(tài)參與到國家戰(zhàn)略體系中，在與重大國家戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略等的密切互動中，發(fā)揮對我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐作用。

三、當(dāng)前我國沿邊開放需要

重點關(guān)注的幾個問題

1. 如何加強體現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)配合的合作機(jī)制建設(shè)

從沿邊地區(qū)內(nèi)部看，同一開放方向內(nèi)部不同省區(qū)之間的合作有待進(jìn)一步加強。如內(nèi)蒙古和黑龍江都是主打?qū)Χ砹_斯的向北開放，廣西、云南都是主打向西南開放的省區(qū)，理應(yīng)加強合作機(jī)制建設(shè)，形成沿邊開放合力。從現(xiàn)實情況看，目前這一機(jī)制仍處于建設(shè)過程中。如受企業(yè)注冊地及相關(guān)支持政策影響，滿洲里等口岸的過貨量及貿(mào)易額很大比例都算入其他省區(qū)，如何開展相關(guān)領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合需要進(jìn)一步破題。

從沿邊與內(nèi)陸及沿海地區(qū)看，口岸是沿邊地區(qū)對外開放的核心優(yōu)勢與特色平臺。近來，各地中歐班列集結(jié)中心、國際陸港建設(shè)不斷提速，客觀上對沿邊口岸平臺開放形成一定競爭。在沿邊開放中如何統(tǒng)籌好沿邊與內(nèi)陸、沿海地區(qū)口岸開放的互補合作關(guān)系是值得深入研究的重要課題。

2. 如何充分發(fā)揮沿邊地區(qū)開放平臺的功能

從各地情況看，目前沿邊地區(qū)開放平臺數(shù)量的豐富性和類型的多樣性往往不是最大的短板，如何厚植開放功能、以更好利用現(xiàn)有平臺服務(wù)于沿邊開放工作才是更為關(guān)鍵的問題。不少沿邊地區(qū)擁有自貿(mào)試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)、國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境電商綜試區(qū)、市場采購貿(mào)易方式試點、邊境旅游試驗區(qū)等多種平臺，但開放動能依然不盡人意，有平臺、缺功能成為困擾沿邊開放的重要難題，其原因包括如下幾個方面。

從主觀方面看，一些沿邊開放平臺“重申報、輕建設(shè)”現(xiàn)象不同程度存在。部分平臺熱衷“戴帽子”，但對“帽子”下面的政策利好研究得不充分，或者簡單停留在“要資金”“炒概念”的層面，對平臺背后所賦予的開放創(chuàng)新工作理解不深、用得不實。

從客觀方面看，沿邊地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)體系不完備，這導(dǎo)致部分開放平臺所賦予的改革創(chuàng)新工作缺乏足夠的經(jīng)營主體及市場交易活動的有力支撐，開放創(chuàng)新的內(nèi)在沖動和現(xiàn)實需求不強烈，一定程度上限制了平臺功能的有效發(fā)揮。

從橫向看，一些沿邊地區(qū)開放平臺之間尚未形成協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)，很多開放工作及開放平臺的運營管理局限于地方各個部門層面，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致沿邊地區(qū)開放資源存在碎片化分散化傾向。

3. 如何利用開放通道發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動沿邊地區(qū)發(fā)展

沿邊開放通常面臨雙重任務(wù)：一是做好國家對外開放的大通道，這是沿邊地區(qū)尤其是沿邊口岸面臨的諸多任務(wù)中的“國之大者”；二是利用開放大通道優(yōu)勢發(fā)展落地加工產(chǎn)業(yè)，帶動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從現(xiàn)實情況看，各沿邊地區(qū)通常在第二個任務(wù)上面臨較大困難，“過路財神”問題普遍存在，其重要原因在于沿邊省區(qū)及沿邊口岸遠(yuǎn)離國內(nèi)大循環(huán)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)體系發(fā)育不健全，難以將通過沿邊地區(qū)的貨物實現(xiàn)充分落地加工。同時，在地緣政治博弈等因素影響下，近年來部分口岸過貨量迅速增大與現(xiàn)有通關(guān)能力不足的矛盾也不同程度地表現(xiàn)出來。

4. 如何加強沿邊開放政策的適配性

從目前看，沿邊開放的政策體系內(nèi)容十分豐富。但從沿邊地區(qū)的實際看，真正需要的政策“貴精不貴多”，要真正務(wù)實管用。目前，這一方面仍面臨一些困難和問題，需進(jìn)一步發(fā)力予以解決。

一是部分開放政策與沿邊開放需求未能有效匹配。如有沿邊地區(qū)反映，在擁有邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的地方，邊民互市貿(mào)易政策能夠帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益，相比之下市場采購貿(mào)易試點、跨境電商綜試區(qū)等政策在口岸地區(qū)不如邊民互市貿(mào)易管用，很多功能也都在邊民互市政策中已經(jīng)涵蓋。即使被賦予相關(guān)試點，也只是增加了幾頂“帽子”，現(xiàn)實收益不會太大。關(guān)鍵還是要解決好邊民互市貿(mào)易政策中免征額和便利化等政策堵點問題，將真正務(wù)實管用的政策抓得更實。

二是優(yōu)惠政策面臨毗鄰國家的競爭，力度有待加強。如在稅收政策方面，我國規(guī)定對設(shè)在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，享受企業(yè)所得稅減按15%稅率征收政策，所在民族自治區(qū)地方能夠減征或免征區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分。而越南對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的最新稅收優(yōu)惠政策規(guī)定：在口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)免征增值稅、特別消費稅，減半征收口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)國內(nèi)外勞動者的個人所得稅。老撾對其經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策為：工業(yè)、服務(wù)業(yè)、貿(mào)易業(yè)分別免營業(yè)所得稅5—10年、2—10年、2—5年，之后按8%—10%的標(biāo)準(zhǔn)征收營業(yè)所得稅。周邊國家政策支持力度越來越大，對我國沿邊開放的競爭壓力值得注意。

三是沿邊開放授權(quán)不足，部分改革舉措難以切實推動。很多沿邊開放舉措，如國際經(jīng)濟(jì)走廊、跨國互聯(lián)互通項目等不同程度涉及中央事權(quán)，協(xié)調(diào)難度較大、周期較長。當(dāng)前，一些沿邊地區(qū)對自由貿(mào)易賬戶政策、企業(yè)所得稅政策的需求比較迫切。下一步，宜抓住真正制約沿邊開放的政策堵點，出臺務(wù)實管用的政策，推動沿邊開放大踏步向前邁進(jìn)。

四、推進(jìn)我國沿邊開放高質(zhì)量發(fā)展的

政策建議

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，共建“一帶一路”進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，我國對外開放的戰(zhàn)略性、安全性、平衡性要求上升，出口與進(jìn)口、“引進(jìn)來”與“走出去”、商品和要素流動型開放與制度型開放更加協(xié)調(diào)平衡。新形勢下，沿邊開放應(yīng)堅持以培育內(nèi)生動力為重要目標(biāo)，以打造特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為重點任務(wù)，以深化改革與擴(kuò)大開放良性互促為重要動力，擦亮招牌、創(chuàng)新謀劃，切實推動沿邊地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）統(tǒng)籌沿邊開放與沿海沿江內(nèi)陸開放

重點推動沿邊口岸與沿海港口有效聯(lián)動，形成沿邊地區(qū)陸上運輸與沿海地區(qū)海上運輸之間的有機(jī)銜接和緊密配合，切實降低物流成本，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國際競爭力，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌開放格局。統(tǒng)籌沿邊開放與沿江開放互促關(guān)系，發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶、新亞歐大陸橋、西部陸海新通道等戰(zhàn)略性交通動脈戰(zhàn)略協(xié)同紐帶作用，推動中歐班列高質(zhì)量發(fā)展，打通沿邊地區(qū)開放與沿海、沿江、內(nèi)陸開放的內(nèi)在聯(lián)系。推動沿邊開放與內(nèi)陸開放“邊腹互動”，發(fā)揮內(nèi)陸地區(qū)對沿邊開放的腹地支撐作用，增強沿邊開放對內(nèi)陸開放的帶動能力。推動沿邊開放與京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略有效對接，打造沿邊開放融入服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的有效抓手，強化重大戰(zhàn)略對沿邊開放的支撐帶動作用。

（二）優(yōu)化沿邊開放平臺體系

發(fā)揮沿邊省區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新引領(lǐng)作用，促進(jìn)綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，推動各類開發(fā)區(qū)、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)交匯疊加，有序推動沿邊地區(qū)各類開放平臺優(yōu)化提升，實現(xiàn)政策聯(lián)動疊加，形成開放合力。根據(jù)沿邊地區(qū)實際情況申建跨境電商綜試區(qū)、市場采購試點等平臺，擴(kuò)大跨境電商業(yè)務(wù)規(guī)模，促進(jìn)有條件的沿邊地區(qū)“跨境電商+互市貿(mào)易+市場采購”融合發(fā)展。支持有條件的沿邊地區(qū)建設(shè)與鄰國的“兩國雙園”跨境產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，推動境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量建設(shè)，發(fā)揮邊境旅游試驗區(qū)對貿(mào)易往來與民心相通的帶動作用。研究建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合理分工、高效配合的開放平臺協(xié)調(diào)體制，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、園區(qū)建設(shè)等方面“一張藍(lán)圖干到底”，搭建“一站式”投資促進(jìn)平臺，減少同一個地區(qū)不同平臺之間為爭奪要素資源而相互擠壓和競爭。

（三）強化沿邊開放通道建設(shè)與產(chǎn)業(yè)落地

提升沿邊地區(qū)通道功能，對接中歐班列、西部陸海新通道等重大項目，建設(shè)重點高速公路、鐵路，推動鐵路站場改造，推動機(jī)場和臨空經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，開辟加密航空線路，積極開通貨運包機(jī)航線，加快能源、電力、信息等設(shè)施建設(shè)。加快口岸等開放設(shè)施建設(shè)，提高重點口岸通道運輸能力，在有條件的地區(qū)建設(shè)進(jìn)境糧食、水果、肉類等指定口岸，推動擴(kuò)大平行進(jìn)口車保稅試點，完善口岸開放體系。促進(jìn)沿邊地區(qū)對外開放通道從經(jīng)濟(jì)走廊向走廊經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)落地能力，結(jié)合沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)條件和比較優(yōu)勢，布局一批沿邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展初級產(chǎn)品加工、倉儲物流、金融結(jié)算、保稅加工等產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系。

（四）提升沿邊開放政策體系適配性

緊扣制約沿邊開放的政策性堵點，研究支持有條件的地區(qū)開展自由貿(mào)易賬戶試驗，配合沿邊地區(qū)貿(mào)易結(jié)算、供應(yīng)鏈金融及人民幣國際化等工作，探索形成支持沿邊開放的有效金融政策。加大對沿邊地區(qū)改革創(chuàng)新授權(quán)，推動自貿(mào)試驗區(qū)等各類開放政策在有條件的沿邊地區(qū)各類園區(qū)有效復(fù)制推廣。打通沿邊地區(qū)毗鄰國家政策溝通堵點，持續(xù)推動與周邊國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效對接，構(gòu)建與相鄰國家多層次政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，加強與鄰國各部委和我國駐外使館的對接力度，加強信息互換和項目合作交流。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，在有條件的沿邊地區(qū)推動對接《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索形成具有沿邊地區(qū)特色的規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)體系。

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New Historical Orientation of Opening Up along the Border and Promoting Ideas

Yuan Qian

（Institute of Foreign Economic Studies， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： After more than 40 years of development， China's opening up along the border has been enriched in connotation and function， standing at a new historical starting point. The new layout of opening up—the radial linkage layout of the four border opening zones in the southwest， northwest， northward and northeast， the new spatial scale—the "great border opening up" pattern with border provinces and regions as the main units， the new policy system—the policy system with "1+4+3+X" as the main content and the new strategic positioning—the strategic layout of "5+2+4+X"， which intersects with the national development strategy， constitutes a new historical orientation of opening up along the border. We need to focus on issues such as regional coordination and cooperation， the function of open platforms， industry-driven development， and the adaptability of opening up policies along the border. We need to take fostering internal driving forces as an important goal， building a modern industrial system with distinctive features as a key task， deepening reform and expanding opening up as an important driving force， and coordinate opening up along the border with opening up in the coastal areas and inland areas. We will optimize the border opening platform system， strengthen the construction of border opening channels and the landing of industries， improve the adaptability of the border opening policy system， and promote the high-quality development of border opening.

Key words： Opening Up along the Border; Open Platform; Open-door Policy; National Strategy

（收稿日期：2023-11-02? ?責(zé)任編輯：賴芳穎）