朱文婷

現(xiàn)階段的PPP項目績效考核機制在實際操作中仍存在著許多問題，制約著PPP項目績效考核工作的有效開展，對執(zhí)行效率和質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。本文主要分析當前PPP項目績效考核存在的問題，并提出相關(guān)建議。希望引起PPP項目各方參與者的關(guān)注，提高對PPP項目績效考核的本質(zhì)及重要性的認知，也為持續(xù)提升績效考核執(zhí)行質(zhì)量提供改進的方向。

一、引言

目前PPP項目集中進入運營期，政府付費或可行性缺口補助均需要依據(jù)績效考核結(jié)果完成。合理的績效考核機制關(guān)系到社會公眾利益，關(guān)系到政府財政支出，關(guān)系到社會資本的投資回報。目前，政府與社會資本的合作日益緊密。政府方在達成目標的同時也希望投入較少的財政支出，而社會資本方提供服務是為了獲得最大的投資回報。因此，探索對雙方公平、對公眾負責的績效考核機制非常迫切。

財金〔2014〕76號文最早提出了PPP項目“財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)”，財金〔2014〕113號、財金〔2014〕156號、國辦發(fā)〔2015〕42號、財金〔2016〕90號、財金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2016〕2231號、財金〔2017〕76號、財辦金〔2017〕92號文、財金〔2019〕10號文等大量的政策文件都在不斷強調(diào)政府支出責任要和績效考核掛鉤。財金〔2020〕13號文規(guī)范了PPP項目全生命周期績效管理工作，首次提出年度績效目標的標準概念。

根據(jù)財金〔2014〕76號文、財金〔2014〕113號文、財金〔2018〕54號文相關(guān)規(guī)定，PPP項目績效考核的目的是能夠有效地防止社會資本或項目公司重建設輕運營，能夠確保社會資本或項目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務，從而使公眾滿意，使PPP模式得到公眾的認可，讓受益者能夠獲得更好的公共服務，使將來的政府資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。PPP項目績效考核是政府向項目公司付費的主要依據(jù)，是政府約束項目公司的一個主要抓手?？冃Э己诵枰胶蜕鐣Y本方互相信任，在公正的基礎上進行。

二、PPP項目績效考核存在的問題

（一）PPP項目考核的主體為政府實施機構(gòu)，可能影響績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。

政府方是PPP項目的利益主體，政府直接開展績效評價會受到所處地位的束縛，可能影響績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。PPP項目本質(zhì)上強調(diào)政府與社會資本方之間的平等合作，但在實踐中，政府的強勢行政主體地位主導著項目的推進，由政府方主導的績效評價體系，在程序設置和考核標準上，都無法充分反映社會資本方的合理利益訴求。導致政府與社會資本雙方對績效考核的內(nèi)容、考核細則很難達成一致意見。尤其是，現(xiàn)階段由于PPP項目績效考核政策不斷細化，早期的PPP項目簽訂的合同已無法滿足當下績效考核要求，很多項目面臨著需要簽署補充協(xié)議、進一步明確相關(guān)績效考核條款的問題。此時，政府方既是PPP項目的參與方也是評價者，很容易造成實際操作中的矛盾與糾紛，也無法體現(xiàn)PPP模式所倡導的政企雙方平等的契約精神。不利于實現(xiàn)績效考核本身的公平性，也影響社會資本參與PPP項目的積極性。

（二）PPP項目績效考核結(jié)果的應用不盡合理

針對PPP項目績效考核結(jié)果的應用，在政府方主導下多成為保障政府利益的工具，因此不盡合理。根據(jù)政策文件中政府支出責任和績效考核掛鉤的要求，PPP項目績效考核結(jié)果直接與政府向項目公司付費相掛鉤，近年來掛鉤的比例呈不斷上升的趨勢。早期的項目掛鉤比例多為30%或40%，目前很多新推出的項目甚至達到了100%掛鉤。再者，財金〔2019〕10號文、財金〔2020〕13號出臺后，很多項目的實施機構(gòu)以政策變化為由要求社會資本方簽訂補充協(xié)議變更績效考核條款提高掛鉤比例。另外，針對績效考核的扣罰比例也不斷擴大，這無形中給社會資本方增加了投資回收風險，極大地影響了社會資本參與PPP項目的積極性，背離了績效考核的初衷。

三、加強PPP項目績效考核管理的相關(guān)思考

（一）進一步優(yōu)化PPP項目考核的主體的確定機制

提高PPP項目質(zhì)量和服務水平，優(yōu)化公共資源配置，需要政府方定位好在PPP項目中的角色，確保與社會資本方的平等地位。第三方機構(gòu)獨立于政府方和社會資本方，具有客觀性，能夠?qū)PP項目的績效考核進行全方位的客觀考量。因此，必須要強化第三方機構(gòu)在績效考核中的主體地位。

首先，從政策上提供支持保障，在PPP項目政策中增加對第三方機構(gòu)資質(zhì)的相關(guān)要求，明確從事PPP項目績效考核業(yè)務的第三方機構(gòu)的準入門檻。制定第三方機構(gòu)名錄，績效考核工作只能由納入名錄管理的第三方機構(gòu)承擔。提升第三方機構(gòu)績效考核的權(quán)威性、獨立性，保證評價結(jié)果真實性，保證第三方評價的獨立性和公正性。

其次，在第三方機構(gòu)的選擇上，政府和社會資本方同時參與，能更好地體現(xiàn)政府和社會資本平等合作。重點要保證選取中介機構(gòu)程序規(guī)范、公開，具有競爭性。要最大限度保證第三方評價機構(gòu)的中立性和獨立性，同時保證選定的中介機構(gòu)具備開展項目績效評價的資質(zhì)與實力。

最后，為了保證第三方機構(gòu)績效考核的獨立性，還要建立有效的監(jiān)督機制，使第三方機構(gòu)既受政府監(jiān)督又受社會公眾監(jiān)督。實現(xiàn)績效考核本身的公平性，提高社會資本參與PPP項目的積極性。

（二）合理使用PPP項目考核結(jié)果

績效考核的最終目的是為了確保社會資本或項目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務，而不在于扣罰社會資本方的收入?？哿P太多會導致社會資本方的整體收益大幅下降，投資回報不達標，甚至入不敷出，打擊社會資本方參與公益項目的熱情與積極性。因此，要正確認識績效考核的目的，合理使用PPP項目考核結(jié)果。

PPP項目績效考核通常分為三個階段﹐即建設期績效考核、運營期績效考核、移交期績效考核。建設期績效考核通常采取交工一次性績效評價和日常績效評價相結(jié)合的方式，評價結(jié)果與建設履約保函和運營期財政支出責任相掛鉤;運營期績效考核通常采取定期績效評價和不定期績效評價相結(jié)合的方式，評價結(jié)果與運營期財政支出責任相掛鉤;移交期績效評價通常為一次性績效評價，評價結(jié)果與移交維護保函相掛鉤。

財金〔2019〕10號文中首次提出了“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”，針對“完全”一詞的解釋，可以理解為100%掛鉤。因此在財金〔2019〕10號文之前，大部分項目的運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費30%掛鉤，與運營服務費100%掛鉤，無建設期考核，或者建設期考核不與可用性服務費和運營服務費掛鉤。

通常計算公式為：

可行性缺口補助=年可用性服務費×30%×運營期績效調(diào)整系數(shù)+運營期當年運維績效服務費×運營期績效調(diào)整系數(shù)-使用者付費。

此種方法操作，將運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費（即建設成本）30%掛鉤，70%可用性服務費不與任何績效考核結(jié)果掛鉤。項目在建設期結(jié)束后，能否提供具備較高可用性的公共服務產(chǎn)品存在較高風險。既不利于政府方的監(jiān)管，也不利于社會資本方提高建設和運營維護服務的質(zhì)量。

在財金〔2019〕10號文之后，大部分項目的運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費100%掛鉤，與運營服務費100%掛鉤。建設期績效評價結(jié)果既與建設履約保函兌取金額掛鉤又和運營期財政支出責任相掛鉤，必須進行建設期考核。并且建設期考核與可用性服務費和運營服務費掛鉤比例也較高。

典型計算公式為：

可行性缺口補助=年可用性服務費×建設期績效支付比例×當期運營期績效支付比例+運營期當年運維績效服務費×建設期績效支付比例×當期運營期績效支付比例-使用者付費。

此種方法操作，將運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費（即建設成本）的掛鉤比例提高到100%，最大限度地提高了運營期內(nèi)政府支出責任與運營期績效考核結(jié)果掛鉤的比例，大大增加了社會資本方因運營不理想而無法收回建設成本及收益的風險，迫使社會資本方更加重視項目運營，改變PPP項目“重建設輕運營”的現(xiàn)象。但將運營期績效考核結(jié)果掛鉤率提高到100%，同時再疊加建設期考核結(jié)果與建設成本的100%掛鉤，社會資本收回建設成本及收益的潛在風險較大，萬一績效考核結(jié)果達不到預期，社會資本方便難以收回建設成本更不用談獲得預期收益，從而導致融資機構(gòu)也無法收回本息，項目可融性較低，面臨的融資風險較高，導致大部分社會資本方在投標階段不愿響應，增加了項目流標的風險。

另外，“完全”也可以理解為項目時間跨度上的“完全”。即項目全生命周期的概念，強調(diào)績效考核既包含了運營期績效考核，也包含了建設期績效考核和移交期績效考核。此時，便不必要求各階段的績效考核必須100%掛鉤。也即項目建設期績效考核、運營期績效考核、移交期績效考核只要與財政支出責任相掛鉤即可，至于掛鉤的比例可以適當調(diào)整。

這樣我們可以假設項目的建設期績效考核結(jié)果與可用性服務費70%掛鉤，運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費30%掛鉤，與運營服務費100%掛鉤，移交期績效考核結(jié)果與移交維護保函相掛鉤。如此，便也滿足了財金〔2019〕10號文“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”的要求。

此時計算公式為：

可行性缺口補助=年可用性服務費×70%×建設期考核績效調(diào)整系數(shù)+（最終測算年可用性服務費×30%+運營期當年運維績效服務費）×運營期考核績效調(diào)整系數(shù)-使用者付費

這樣設計PPP項目考核結(jié)果與政府支出責任的掛鉤比例，既能保證建設期考核和運營期考核均與項目產(chǎn)出績效相掛鉤，也能根據(jù)項目情況適當調(diào)整建設期績效考核結(jié)果和運營期績效考核結(jié)果與可用性服務費的掛鉤比例，有效地促進社會資本方提高項目的建設質(zhì)量，降低了因績效考核結(jié)果不理想導致項目公司無法獲得預期收益，融資機構(gòu)難以收回本息的風險。因此可以調(diào)動社會資本方的積極性，既避免了項目產(chǎn)出無法滿足預期的風險，又能迫使社會資本對項目運營更加重視。這對政府與社會資本雙方來說更公平，更容易得到雙方的認可，更有利于項目績效考核工作的開展。

因此，應適當控制績效考核與政府支出責任的掛鉤比例和扣罰比例，應將重點放在PPP項目使用效能、公共服務質(zhì)量及經(jīng)濟價值上。政府和社會資本雙方應統(tǒng)一認識，追本溯源，探究考核分數(shù)偏低的根本原因，在績效考核方面以改進（整改）為主，扣罰為輔。減少扣罰力度，強調(diào)整改機制和結(jié)果。根據(jù)績效考核結(jié)果，針對存在的問題和不足，制定相應的改進措施，提高項目的績效水平。同時，建立相應的跟蹤和評估機制，跟蹤評估改進措施的實施效果，確保改進措施的有效性。

另外，僅僅把PPP項目考核結(jié)果與政府付費相掛鉤，對考核結(jié)果的應用過于狹窄。應拓寬應用渠道，通過對社會資本方在每個PPP項目考核中的表現(xiàn)進行相應的等級評價，保留評價記錄，納入公司綜合評價，在后續(xù)項目招投標過程中作為重點考慮因素，形成PPP項目運作的良性循環(huán)，促進PPP項目在更大范圍內(nèi)的推廣及更高效的利用。

結(jié)語：

綜上所述，PPP項目績效考核在實施中存在考核主體不適合、考核結(jié)果應用不合理等問題，影響制約著PPP項目績效考核工作的開展，對執(zhí)行效率及執(zhí)行質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。希望PPP項目各方參與者加強PPP項目績效考核本質(zhì)及其重要性的認知，完善PPP項目考核主體確定機制，加強對績效考核結(jié)果的合理應用，提升PPP項目的績效考核質(zhì)量。以此保障PPP項目績效考核的執(zhí)行效用，提升公共服務效能。