何瑩

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城市化建設(shè)迎來了飛速發(fā)展期，城投企業(yè)閃亮登場，為城市的公共事業(yè)建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但在這個(gè)過程中，城投企業(yè)因融資問題也面臨著極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為防止這些風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，對城投公司的融資行為進(jìn)行規(guī)范是非常有必要的。作為城市建設(shè)的主要參與者，城投企業(yè)應(yīng)正確認(rèn)識近年來出臺的新政策給目前的融資環(huán)境帶來的影響，要制定一系列合理、合法的舉債措施。

隨著城市的迅速發(fā)展，城投企業(yè)負(fù)債的數(shù)額也在急劇增加，舉債建房、舉債修路已成為一種普遍現(xiàn)象，而其背后依靠的是國家的信譽(yù)，這就給地方政府帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為此，從2014年起，國家開始制定相應(yīng)的政策，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)給城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。近年來，國家通過“堵后門”“打開前門”等措施，在嚴(yán)格控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也為規(guī)范市場融資提出了新的思路。

銀保監(jiān)會在2021年7月印發(fā)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號），該意見的核心內(nèi)容與銀保監(jiān)會一貫處理地方政府債務(wù)問題的政策精神基本一致，區(qū)別是對有關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行了更多的細(xì)化和規(guī)范，從而使得該意見的執(zhí)行力和可操作性都有了很大的提高。2022年4月18日，中國人民銀行、國家外匯管理局印發(fā)《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展金融服務(wù)的通知》，提出加強(qiáng)金融服務(wù)、加大支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度的23條政策舉措，明確了我國城市建設(shè)主要目標(biāo)的同時(shí)，也為我國城市建設(shè)提供了新的資金支持策略，進(jìn)一步完善了我國城市建設(shè)的融資環(huán)境。一系列新政的發(fā)布，對城投企業(yè)而言，既是一次機(jī)遇，又是一次挑戰(zhàn)。

一、城投企業(yè)與融資的理論分析

（一）城投企業(yè)

城投企業(yè)是城市建設(shè)投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資平臺，承擔(dān)相應(yīng)的政府職能，是特殊市場經(jīng)營體，它的作用是推進(jìn)市政工程的建設(shè)，解決市政工程的融資難題，避免市政工程因?yàn)槿谫Y困難而陷入停滯。一般情況下，城投企業(yè)是由政府牽頭建立起來的，并將其作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營的關(guān)鍵抓手，因此，城投企業(yè)所依靠的核心是政府。隨著我國城鎮(zhèn)化速度的加快，城投企業(yè)肩負(fù)的重任越來越多，肩負(fù)的使命也越來越多，而且，城市的發(fā)展也離不開城投企業(yè)的推動，在新一輪的城市化進(jìn)程中，城投企業(yè)無疑需要起到無可替代的戰(zhàn)略支撐作用。

（二）融資

融資是市場經(jīng)濟(jì)中的一種貨幣交易方式，通過融資手段，企業(yè)能夠獲得超過自有資金規(guī)模的更強(qiáng)支付力。當(dāng)然，融資也會使企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，所以，城投企業(yè)在進(jìn)行融資的時(shí)候，一定要根據(jù)自身的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析，合理統(tǒng)籌自有資金和融資資金，確保融資結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和均衡性。

二、城市建設(shè)融資發(fā)展的三階段

城市建設(shè)是一項(xiàng)具有長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對城市建設(shè)的要求也越來越高，這就要求城投企業(yè)在城市建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。從我國城投企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程來看，城投企業(yè)的融資方式可分為三個(gè)階段：第一階段主要依賴于政府的信譽(yù)。一般是政府和城投企業(yè)進(jìn)行捆綁，金融機(jī)構(gòu)以對地方投融資平臺發(fā)放貸款為主。第二階段是借助政府的力量為其做擔(dān)保。在這一階段，主要是通過土地資源和政府購買力為保證來獲得項(xiàng)目資金。在這種情況下，城投企業(yè)的融資通常是和政府分開，由城投企業(yè)通過委托的方式來完成。第三階段是以市場為導(dǎo)向的企業(yè)行為。在市場化的大環(huán)境下，城投企業(yè)的融資活動逐漸擺脫了政府的干預(yù)，同時(shí)，城投企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間也存在著一定的自主權(quán)和選擇性，在提出融資需求與滿足供給的時(shí)候更多關(guān)注資金成本和企業(yè)的實(shí)力。

當(dāng)前，城市建設(shè)已步入了一個(gè)高速發(fā)展階段，而城投企業(yè)作為其發(fā)展的關(guān)鍵組成部分，必須不斷適應(yīng)新的環(huán)境，在依賴政府提供扶持條件的前提下，更要加強(qiáng)自己的投融資能力，拓展銀行貸款、債券融資、股權(quán)融資、組合融資等多種融資方式，合理性、合規(guī)性和合法性地滿足城市建設(shè)項(xiàng)目的資金需求。

三、城投企業(yè)融資管理面臨的困境

（一）融資管理機(jī)制不完善

在城投企業(yè)的發(fā)展歷程中，融資是一個(gè)不容忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，融資的效率、質(zhì)量、方式和規(guī)范性都會直接影響到城投企業(yè)的運(yùn)營。城投企業(yè)的融資工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和綜合性，必須建立一套科學(xué)、健全的管理體系，以確保其高效、安全、科學(xué)性。然而，當(dāng)前許多城投企業(yè)在融資管理方面還存在著一些問題。一方面，部分城投企業(yè)并沒有把資金管理體系放在第一位，認(rèn)為沒有設(shè)立專項(xiàng)資金管理體系的必要性；另一方面，許多城投集團(tuán)雖然設(shè)立了融資管理部門，對整個(gè)融資流程進(jìn)行全面的管理，但普遍存在著分工不清、制度不健全、工作不專業(yè)化等問題。例如，財(cái)務(wù)信息的收集與分析缺少專業(yè)人員，財(cái)務(wù)信息的科學(xué)性與安全性無法得到保證。而對于城市投資企業(yè)來說，由于缺少相應(yīng)的預(yù)警與反應(yīng)機(jī)制，使得其不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并控制潛在的風(fēng)險(xiǎn)。城投企業(yè)的融資管理機(jī)制不健全、管理混亂、工作不規(guī)范等問題，將會為城市投資企業(yè)的融資帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)，從而影響到其融資決策的科學(xué)性。

（二）融資渠道狹窄

在2008年之后，政府出臺了一項(xiàng)4萬億元的投資方案，其中城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資是最主要的投資方向。這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，雖然確保了我國經(jīng)濟(jì)成功度過了金融危機(jī)，但近幾年來，刺激計(jì)劃的缺陷也逐漸凸顯出來，由其所引起的通貨膨脹問題，已經(jīng)變成了危害我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱患，在此背景下，銀保監(jiān)會已經(jīng)開始收緊信用，對通貨膨脹產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行遏制。根據(jù)目前銀保監(jiān)會的信貸政策，只允許平臺貸款適度增加有還款能力的保障性住房建設(shè)（公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造）。并要求銀行對到期的平臺貸款本息，不能進(jìn)行展期，不能以新的方式進(jìn)行置換，并進(jìn)一步壓縮了平臺貸款的項(xiàng)目。這一政策，等于切斷了融資平臺企業(yè)的貸款渠道，讓其不得不通過普通的商業(yè)貸款渠道來獲取貸款。單一的融資渠道不但不能從根本上解決城投企業(yè)的融資難題，反而會給政府和城投企業(yè)帶來更大的資金壓力，給城市建設(shè)項(xiàng)目帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)較高

在我國，城市投資企業(yè)的融資過程中，存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)。城市投資企業(yè)，在傳統(tǒng)建筑業(yè)中占有舉足輕重的地位，為了推動其發(fā)展，需要巨額的財(cái)政補(bǔ)助。市政建設(shè)企業(yè)因其自身的投資能力較弱，在建設(shè)過程中很難進(jìn)行正常的建設(shè)活動，必須進(jìn)行大規(guī)模的籌資。企業(yè)通過提高信用額度來擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)規(guī)模，一旦合作銀行在未來選擇撤回貸款，就有可能破壞城市群的資金鏈條，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

四、城投企業(yè)融資問題的應(yīng)對措施

（一）建立健全科學(xué)的融資管理機(jī)制

科學(xué)的融資管理機(jī)制是指根據(jù)國家政策導(dǎo)向和資金需求，在充分考慮自身資金實(shí)力和資本結(jié)構(gòu)等因素的基礎(chǔ)上，制定出與國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的融資策略，并在資金籌集、使用、管理過程中制定出科學(xué)、合理的方案，確保資金的使用能夠達(dá)到預(yù)期的效果。第一，城投企業(yè)要對現(xiàn)有的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新，特別是要按照城投企業(yè)資本運(yùn)營的要求，實(shí)施全方位的預(yù)算管理，加強(qiáng)對資金的管理與投資，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的運(yùn)營效率最大化。建立完善的長期和短期融資方案，對已有的資金進(jìn)行優(yōu)化，提升企業(yè)的財(cái)務(wù)信息披露水平。第二，要完善企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，由過去的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌钠髽I(yè)管理模式。在企業(yè)的經(jīng)營過程中，要聘請專業(yè)的經(jīng)理人，而監(jiān)事會要對經(jīng)理人進(jìn)行激勵(lì)和約束，從而形成一個(gè)有權(quán)力有管理相互制衡的投資和融資決策機(jī)構(gòu)。第三，要迅速完善投資、融資風(fēng)險(xiǎn)管理制度，加強(qiáng)對工程建設(shè)資金運(yùn)用特點(diǎn)的研究，明確工程建設(shè)的資金流向，確保工程建設(shè)的真實(shí)情況得到正確的判斷，完善工程建設(shè)的資金運(yùn)用程序。在制定投資與融資策略的過程中，要對其進(jìn)行全面分析，以便更好地防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，要注重內(nèi)部控制，構(gòu)建與城投企業(yè)投資相適應(yīng)的內(nèi)控制度，并在這一進(jìn)程中持續(xù)改進(jìn)和提高我國的財(cái)政預(yù)算水平，為城投企業(yè)在投資、融資等領(lǐng)域的創(chuàng)新突破提供可資參考的經(jīng)驗(yàn)。

（二）積極拓寬城投企業(yè)的融資渠道

1.積極爭取地方政府的專項(xiàng)債和上級的專項(xiàng)資金，充分運(yùn)用“專項(xiàng)債可以用作重大工程的資本金，同時(shí)允許以市場為導(dǎo)向的融資”的政策，使工程的現(xiàn)金流量和貸款的條件相匹配，并與銀行的信貸投放相配合。

2.從融資難度上看，銀行貸款仍然是城市投資企業(yè)優(yōu)先選擇的融資渠道，應(yīng)充分發(fā)揮國家在基建和產(chǎn)業(yè)方面的財(cái)政扶持政策優(yōu)勢，并與國家開發(fā)銀行及其他政策性銀行進(jìn)行合作。

3.城市債券作為城市投資企業(yè)的一種重要融資方式，首先要獲得AA級的主體信用等級，其次要篩選出高質(zhì)量的項(xiàng)目，并對其運(yùn)營收入進(jìn)行挖掘和構(gòu)建。

4.自資管新規(guī)出臺后，雖然對非標(biāo)融資的監(jiān)管力度有所加大，但對城投企業(yè)，特別是對信用等級偏低的企業(yè)來說，仍是一種很好的融資方式，可以通過融資租賃、理財(cái)直融工具和北金所債權(quán)融資等方式進(jìn)行融資。

5.以城市投資企業(yè)為發(fā)源地的政府引導(dǎo)基金，可以有效地調(diào)動地方政府、民間、社會三方資本，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿效應(yīng)”。

6.促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)與新增投資之間的良性循環(huán)，是當(dāng)前資本市場改革與發(fā)展的重大課題。

7.混改是我國新一輪國資國企改革的一個(gè)重要切入點(diǎn)，既能使國有與非國有企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，又能有效地吸引社會資本，解決融資難的問題。

8.國有資產(chǎn)證券化是國有企業(yè)優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)的一種有效途徑，同時(shí)也是一種主要的資本運(yùn)營模式，它既具有“紓困”的作用，又具有“轉(zhuǎn)型”的作用。城投企業(yè)的作用之一，就是利用園區(qū)建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化等方式，推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)可以考慮將部分子公司納入上市公司中，從而獲得更高的利潤。

9.隨著地方政府對隱性債務(wù)的嚴(yán)格控制，各地對“ABO”“EPC+ F+ O”“投資人+ EPC”“合資+ EPC”等新型融資方式進(jìn)行了創(chuàng)新和探索，這類方式多用于具有區(qū)域性綜合發(fā)展特征的重大、特大工程。

（三）加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)管控

城投企業(yè)需要在融資過程中，采用科學(xué)、合理的方式，對融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，以減少企業(yè)在融資過程中的風(fēng)險(xiǎn)。城投企業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)，其最重要的一點(diǎn)是由長期不匹配引起的資金壓力，為此，必須嚴(yán)肅對待這一問題。第一，在公益項(xiàng)目方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促財(cái)政部門簡化融資審批流程，并加速對公益項(xiàng)目的貸款還款，以防止債務(wù)人因缺乏流動資金而陷入惡性循環(huán)。第二，城投企業(yè)在與各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流的過程中，要充分考慮過去幾年的資金需要，對項(xiàng)目前期的資金運(yùn)作進(jìn)行策劃，要更加重視在風(fēng)險(xiǎn)防范上的措施。這是降低融資風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重大舉措。第三，按照工程性質(zhì)，將工程分為盈利與非盈利兩類，通過合理的付款方式，大幅度降低工程的付款壓力。第四，各相關(guān)部門應(yīng)設(shè)立明確的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，并指定有專業(yè)技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)的員工，負(fù)責(zé)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理。就總體風(fēng)險(xiǎn)而言，必須建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

結(jié)語：

綜上所述，在各種新政策不斷出臺和實(shí)施的情況下，城投企業(yè)在融資工作中一定要不斷進(jìn)行創(chuàng)新，建立健全科學(xué)的融資管理機(jī)制，加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)管控。與此同時(shí)，各地方政府在對城投企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督中起著重要的引導(dǎo)和監(jiān)管作用，整合市場化程度低、融資渠道狹窄及融資模式單一的城投企業(yè)，使之與新時(shí)期的城市建設(shè)相匹配，通過政策的引導(dǎo)，促進(jìn)城投企業(yè)融資朝著高質(zhì)量、市場化、科學(xué)化發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的同步提升。