林華東 楊春志

（1.淮陰師范學(xué)院法學(xué)院，江蘇淮安，223001；2.中國城市科學(xué)研究會(huì)，北京，100835）

《檔案法》第48-50條規(guī)定了6 項(xiàng)行政處罰權(quán)，檔案主管部門行使其中5 項(xiàng)，其他部門行使其中1 項(xiàng)。行政處罰的種類主要有警告、罰款和沒收違法所得。《行政處罰法》第57 條第2款規(guī)定，“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！盵1］《檔案行政處罰程序規(guī)定》（2023 年2 月15 日國家檔案局令第20 號公布，自2023年4 月1 日起施行）第34 條第2 款規(guī)定了檔案行政處罰集體討論決定制度。[2］從法律條文規(guī)定來看，貌似條理清晰、層次分明，但仍面臨著理解與適用的偏差。

為厘清檔案主管部門規(guī)范運(yùn)行該制度的內(nèi)在邏輯，筆者于2023 年6 月在中國知網(wǎng)以“檔案行政處罰”為主題、以2021 年7 月15 日為時(shí)間起點(diǎn)進(jìn)行檢索，得出5 篇核心期刊研究成果：梅帥[3］、魏雨和唐紹均[4］、劉娜和王英瑋[5］、王琦[6］、陳艷紅和王從容[7］等分別從檔案處罰程序完善、雙罰制建構(gòu)、檔案規(guī)章主要內(nèi)容、檔案法規(guī)體系建設(shè)、檔案法實(shí)施辦法修訂等維度研究檔案法制建設(shè)問題；以“負(fù)責(zé)人集體討論”為主題搜索，僅得出1 篇核心期刊研究成果，李加祥[8］對集體討論制度規(guī)范進(jìn)行了研究。既有成果助推了檔案行政處罰程序的完善，但目前尚未見檔案行政處罰集體討論決定制度方面的研究成果。據(jù)此，本文闡釋檔案行政處罰集體討論決定制度的理論意涵，通過法律文本透析該制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境，提出了完善路徑，力圖對檔案管理法治現(xiàn)代化建設(shè)有所裨益。

1 檔案行政處罰集體討論決定制度理論意涵

“集體討論決定”是指經(jīng)過機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論后行政首長作出決定，而非集體作出決定，該制度契合了我國的首長負(fù)責(zé)制理論。首長負(fù)責(zé)制是我國“八二憲法”確立的一項(xiàng)重要行政領(lǐng)導(dǎo)制度，其理論意涵主要有三個(gè)方面：一是行政首長在行政機(jī)關(guān)中處于核心地位；二是行政首長依法行使行政職權(quán)時(shí)享有最高權(quán)；三是行政首長就行政機(jī)關(guān)的行為向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)個(gè)人責(zé)任。[9］我國行政首長負(fù)責(zé)制下的會(huì)議制度，既不是合議制，也不是票決制。集體討論并不是集體決定，會(huì)議“討論”只是行政首長“決定”的前提，在集中指導(dǎo)下發(fā)揚(yáng)民主，既要集中集體智慧實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，又要各抒己見實(shí)現(xiàn)思想統(tǒng)一。首長負(fù)責(zé)制一方面意味著行政首長在職責(zé)范圍內(nèi)依法行使行政決策權(quán)、管理指揮權(quán)等，履行本機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；另一方面意味著行政首長對本機(jī)關(guān)行政管理承擔(dān)第一責(zé)任，不能攬功諉過，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第713 號公布，自2019 年9 月1 日起施行）規(guī)定集體討論為重大行政決策的法定程序，第30 條規(guī)定“決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論。決策機(jī)關(guān)行政首長在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。討論決策草案，會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，行政首長最后發(fā)表意見。行政首長擬作出的決定與會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)上說明理由?！盵10］循此，行政首長負(fù)責(zé)制會(huì)議規(guī)則主要有四：一是會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見；二是主要負(fù)責(zé)人不能率先發(fā)表意見以免引導(dǎo)或影響其他人員；三是主要負(fù)責(zé)人作出行政決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分尊重會(huì)議組成人員中的多數(shù)意見，否則應(yīng)當(dāng)說明理由；四是集體討論全過程應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄[11］，不同意見應(yīng)當(dāng)如實(shí)載明，會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)簽名確認(rèn)。

對于檔案主管部門來說，行政首長就是檔案主管部門主要負(fù)責(zé)人，集體討論是按照正當(dāng)程序原則的要求，由主要負(fù)責(zé)人召集相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行會(huì)議討論決定給予“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”違法行為的行政處罰決定，是全過程人民民主的重要組成部分。

2 檔案行政處罰集體討論決定制度困境及成因

囿于《行政處罰法》《檔案法》的原則性規(guī)定，該制度適用存在著法律屬性不明晰、適用情形不清晰、負(fù)責(zé)人范圍不具體、討論程序時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一、會(huì)議記錄不規(guī)范等現(xiàn)實(shí)困境，亟待破解。

2.1 法律屬性不明晰

檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性存在爭議，有“內(nèi)部程序”與“法定程序”之爭。檔案主管部門從有利于部門行政的角度，認(rèn)為是“內(nèi)部程序”不應(yīng)當(dāng)受到法院合法性審查；地方法院從有利于合法性兼顧合理性審查的視角，認(rèn)為集體討論制度是“法定程序”。如果檔案主管部門未組織集體討論而對“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”的違法行為作出行政處罰決定，屬于違反法定程序，根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定撤銷該行政處罰決定，檔案主管部門面對爭議不知所措。

2.2 適用情形不清晰

集體討論只有在符合法定情形下才有適用的必要性?！缎姓幜P法》規(guī)定的“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”違法行為均屬于不確定之法律概念。[12］什么是“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”違法行為，現(xiàn)有法律規(guī)范沒有明確規(guī)定，而《檔案法》《檔案處罰規(guī)定》等檔案法律規(guī)范也沒有明確列舉，導(dǎo)致不同的檔案主管部門、執(zhí)法人員以及司法機(jī)關(guān)之間執(zhí)行存在分歧。檔案主管部門認(rèn)為根據(jù)《檔案法》第49 條規(guī)定實(shí)施行政處罰的5 種違法行為，其具有一定的自由裁量權(quán)。例如行政處罰種類為警告時(shí)，無需進(jìn)行集體討論決定。而有的地方法院認(rèn)為，《檔案法》規(guī)定的5 種違法行為，均規(guī)定了對單位或個(gè)人“并處……罰款”。從法律條文的文義解釋來看，凡是法律責(zé)任規(guī)定“并處罰款”的屬于確定性規(guī)范，沒有自由裁量權(quán)空間，處予警告行政處罰時(shí)必須同時(shí)給予罰款，故5 種違法行為均屬于“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”情形，必須進(jìn)行集體討論，否則就存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 負(fù)責(zé)人范圍不具體

何為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，具體包括哪些人？《行政處罰法》對此未作具體規(guī)定?！稒n案法》《行政訴訟法》等法律規(guī)范雖然也有“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的概念，但均未界定其內(nèi)涵與外延。[13］那么，地方檔案主管部門負(fù)責(zé)人能否參照適用最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號）所確定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍？該司法解釋第128 條規(guī)定“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人”[14］；地方機(jī)構(gòu)改革“三定方案”規(guī)定，同級檔案館的職責(zé)之一為“受檔案行政管理部門委托，負(fù)責(zé)檔案違法行為的查處”。實(shí)踐中，存在以檔案館負(fù)責(zé)人集體討論代替檔案主管部門負(fù)責(zé)人之集體討論的現(xiàn)象，因而存在一定的履職風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 討論程序的時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一

從《行政處罰法》第57 條的規(guī)定來看，集體討論的時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在“調(diào)查終結(jié)”后。但地方檔案主管部門對集體討論的時(shí)點(diǎn)存在疑惑，究竟是在行政處罰事先告知之前，還是在事先告知并聽取陳述申辯或聽證之后？討論的次數(shù)只能一次，還是可以多次？

實(shí)踐中主要有兩種做法：一是“先集體討論、后事先告知”，即在下達(dá)《事先告知書》之前進(jìn)行集體討論。因?yàn)橄蛳鄬θ怂瓦_(dá)《事先告知書》，依法應(yīng)當(dāng)告知“擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)”。一旦將“擬作出的行政處罰內(nèi)容”告知相對人之后，根據(jù)《行政處罰法》第45 條第2 款的規(guī)定，不得因相對人的陳述申辯而給予更重的行政處罰。換句話說，最終“行政處罰決定內(nèi)容”可以比“擬作出的行政處罰決定內(nèi)容”輕，但不得加重。如果“擬作出的行政處罰決定內(nèi)容”并不是檔案主管部門負(fù)責(zé)人集體討論決定的，最終決定時(shí)認(rèn)為“擬作出的行政處罰決定內(nèi)容”輕了就沒有機(jī)會(huì)糾正，從而導(dǎo)致工作陷入被動(dòng)。二是“先事先告知、后集體討論”，即在聽取陳述申辯或聽證之后進(jìn)行集體討論。檔案主管部門通過前期的“調(diào)查取證”環(huán)節(jié)，已經(jīng)充分掌握了相對人的違法事實(shí)，相對人的陳述或申辯、聽證意見以及法制審核意見，可以作為集體討論的參考依據(jù)，這樣作出行政處罰決定就具備了厚實(shí)而完整的證據(jù)基礎(chǔ)。

2.5 會(huì)議記錄不規(guī)范

《檔案行政處罰程序規(guī)定》未規(guī)定集體討論會(huì)議記錄的要素與載體。實(shí)踐中，會(huì)議記錄的不規(guī)范主要表現(xiàn)在：從記錄的內(nèi)容來看，有的沒有記錄違法事實(shí)認(rèn)定、處罰理由、辦案機(jī)構(gòu)建議、相對人陳述或申辯意見、聽證情況及法制審核意見等；有的只有最終意見，沒有記錄討論的過程意見；有的看不出會(huì)議組成人員的個(gè)人意見。從記錄的形式來看，有會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要、紅頭文件等；有的則以審批表“簽批”、文件“會(huì)簽”等形式代替集體討論。從參會(huì)人員簽名來看，有的人雖然被記為參會(huì)人員，但無其發(fā)言內(nèi)容，也未見本人簽名，其是否參加集體討論不得而知。[15］會(huì)議記錄的不規(guī)范導(dǎo)致集體討論的制度功能未能得以充分發(fā)揮。

上述困境的成因主要有：學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對集體討論制度的法律屬性與價(jià)值定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)偏差；與《檔案法》配套的行政法規(guī)《檔案法實(shí)施條例》未與時(shí)俱進(jìn)修訂，沒有細(xì)化“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”檔案違法行為，導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；行政執(zhí)法與司法審判的有效銜接亟待強(qiáng)化，檔案執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)仍需加強(qiáng)；現(xiàn)行檔案管理部門規(guī)章規(guī)定較為籠統(tǒng)抽象，缺乏可操作性；部分地方檔案主管部門對集體討論會(huì)議記錄不重視等因素。

3 檔案行政處罰集體討論決定制度完善路徑

破解上述困境，學(xué)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究，助推制度完善；科學(xué)界定檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性，參照行政訴訟法司法解釋確定負(fù)責(zé)人范圍，高度重視集體討論會(huì)議記錄，確保行政執(zhí)法與司法審判的有效銜接；有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂配套行政法規(guī)或制訂部門規(guī)章，進(jìn)一步明晰適用情形、規(guī)范啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)，提高檔案行政處罰的可操作性。

3.1 科學(xué)界定檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性

集體討論是檔案主管部門對“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”的違法行為給予行政處罰的必經(jīng)程序，是保障公平正義的最后一道屏障。關(guān)于集體討論制度的法律屬性，筆者認(rèn)為系法定程序，而非內(nèi)部程序。主要理由有三：一是符合立法精神。從《行政處罰法》第57條第2 款、《檔案處罰規(guī)定》第34條第2 款規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”二字來看，其屬于義務(wù)性規(guī)范，體現(xiàn)強(qiáng)制性必須執(zhí)行，不允許擅自變更或違反。二是產(chǎn)生了外化效力。以行政程序中相對人是否參加為標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界將行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。集體討論制度雖然在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行討論，沒有相對人的參加，但集體討論的結(jié)果通過行政處罰決定外化于相對人，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式對相對人予以懲戒，具有法律拘束力和執(zhí)行力。三是符合司法慣例。地方法院的司法判例均認(rèn)為行政處罰集體討論系法定程序，如，江蘇省淮安市中級人民法院（2020）蘇08 行終127 號《行政判決書》、甘肅省高級人民法院（2019）甘行申54 號《行政裁定書》、廣東省高級人民法院（2015）粵高法行終字第315 號《行政判決書》、遼寧省高級人民法院（2018）遼行申507 號《行政裁定定書》等多份裁判文書均持此觀點(diǎn)。江蘇省高級人民法院行政庭課題組認(rèn)為：“集體討論決定是重大或者復(fù)雜行政處罰案件作出程序中的法定環(huán)節(jié)，具有一定的外部性，對相對人的實(shí)體權(quán)益保護(hù)具有重要意義。”[16］可見，地方檔案主管部門對“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”違法行為給予行政處罰，必須按照規(guī)定進(jìn)行集體討論，否則，將面臨違反法定程序被撤銷的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 厘清“情節(jié)復(fù)雜”或“重大”的適用情形

為了準(zhǔn)確界定集體討論案件的范圍，《檔案法實(shí)施條例》應(yīng)盡快得到修訂，厘清“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”的具體情形，以便檔案行政處罰時(shí)法律援引。筆者認(rèn)為，可以采用“抽象規(guī)定+具體列明”的方法規(guī)定具體情形。例如，涉及重大公共利益的、直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益且經(jīng)過聽證程序的、案件情況疑難復(fù)雜且涉及多個(gè)法律關(guān)系的、法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的以及檔案主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要提交集體討論決定的其他案件。[17］

當(dāng)前可以從兩個(gè)方面進(jìn)行厘清：一是明確“情節(jié)復(fù)雜”違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為了保障相對人的權(quán)益，降低涉訴風(fēng)險(xiǎn)，將在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上存在爭議或者容易產(chǎn)生分歧的、經(jīng)過法制審核的案件統(tǒng)一納入其范圍。二是明確“重大”違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)?？梢詮倪`法性質(zhì)及情節(jié)（比如，主觀惡性較大或違法持續(xù)性較長）、違法行為危害后果（比如，所造成國家所有檔案損害價(jià)值大?。?、社會(huì)不良影響（比如，將檔案出賣、贈(zèng)送給外國人或者外國組織的等）、違法行為所對應(yīng)的處罰幅度（比如對個(gè)人罰款達(dá)五千元以上，對法人或者其他組織罰款超過五萬元；對公民沒收違法所得數(shù)額達(dá)五千元以上，對法人或者其他組織沒收違法所得數(shù)額超過五萬元的）[18］等方面進(jìn)行綜合評判，以保障行政處罰決定合法性與程序正當(dāng)性。

3.3 參照《行政訴訟法司法解釋》確定負(fù)責(zé)人的范圍

《行政訴訟法司法解釋》有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的解釋，雖然是對《行政訴訟法》的解釋，但為了行政執(zhí)法與行政訴訟的有效銜接，從維護(hù)法制統(tǒng)一出發(fā)，筆者認(rèn)為，檔案主管部門可以參照《行政訴訟法司法解釋》確定“負(fù)責(zé)人”的范圍，其應(yīng)包括檔案局局長、副局長，以及參與分管的黨組成員等副職負(fù)責(zé)人。同時(shí)，因同級檔案館只是接受委托執(zhí)法的公益性事業(yè)單位，并不是檔案主管部門，不具有行政執(zhí)法主體資格。故檔案館負(fù)責(zé)人集體討論，并不能代替檔案局負(fù)責(zé)人集體討論。否則，既違反行政處罰法的明文規(guī)定，也不利于發(fā)揮集體討論制度功能。同理，檔案局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均不屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，其雖可以列席會(huì)議匯報(bào)案情、說明處罰理由、接受詢問等，但無權(quán)對案件處罰發(fā)表個(gè)人意見；分管負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干、法律顧問等組成案審會(huì)進(jìn)行集體討論，亦不符合集體討論負(fù)責(zé)人的要求。

3.4 集體討論程序時(shí)點(diǎn)可以靈活掌握

行政程序是檔案主管部門作出行政處罰時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的法定步驟、方式、時(shí)空等要素構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)性的過程，其不僅能夠提高檔案管理效能，也是對公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與制約。筆者認(rèn)為，為了提高事先告知“擬作出的行政處罰內(nèi)容”的精準(zhǔn)性，檔案主管部門可以在“事先告知”前組織第一次集體討論，是否組織第二次集體討論相機(jī)而行。對于“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大”以及社會(huì)關(guān)注度較高的檔案違法行為，檔案主管部門的第一次集體討論形成的意見只是“擬作出的行政處罰內(nèi)容”，不能作為最終行政處罰決定內(nèi)容。是否組織第二次集體討論，取決于相對人是否提出具有實(shí)質(zhì)意義的陳述、申辯意見或者聽證意見：如果相對人在告知期限內(nèi)，明確表示放棄陳述、申辯權(quán)利，或者未提出陳述、申辯意見，也未提出聽證的，從提高行政執(zhí)法效率角度來說，檔案主管部門可以不再組織第二次集體討論，直接作出最終的行政處罰決定[19］；如果相對人在告知期限內(nèi)提出了具有實(shí)質(zhì)意義的陳述、申辯或者聽證意見，因其仍屬于“調(diào)查取證”環(huán)節(jié)內(nèi)容，故檔案主管部門應(yīng)當(dāng)組織第二次集體討論，才能作出最終的行政處罰決定。筆者上述觀點(diǎn)，也得到了市場監(jiān)管總局對行政處罰集體討論有關(guān)問題復(fù)函的進(jìn)一步印證。[20］

3.5 規(guī)范集體討論會(huì)議記錄

集體討論會(huì)議記錄是證明檔案主管部門負(fù)責(zé)人集體討論的情景再現(xiàn)，也是案件進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟程序的客觀原始書證，其重要性不容忽視。筆者建議，由省級檔案主管部門統(tǒng)一規(guī)范集體討論會(huì)議記錄要素。如會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)、主持人、參會(huì)人員、違法事實(shí)、處罰理由與建議、相對人陳述、申辯或聽證意見、法制審制意見、參會(huì)人員個(gè)人意見、最終意見等。如果會(huì)議組成人員對案件事實(shí)、法律適用、處理結(jié)果意見基本一致的，集體討論筆錄可以適當(dāng)簡化，但必須載明最終意見，由會(huì)議組成人員簽名確認(rèn)[21］；如果會(huì)議組成人員意見分歧較大，不能形成一致意見或者多數(shù)意見的，按照行政首長負(fù)責(zé)制要求，由檔案主管部門主要負(fù)責(zé)人行使最終決定權(quán)，在會(huì)議上充分說明理由，并如實(shí)載明于集體討論會(huì)議記錄中。不能以審批表“簽批”、文件“會(huì)簽”等形式代替集體討論。當(dāng)案件進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟程序時(shí)，檔案主管部門應(yīng)當(dāng)將集體討論會(huì)議記錄作為書證，在規(guī)定的答辯期內(nèi)主動(dòng)向復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院提交，作為證明“程序合法”的主要證據(jù)之一。

4 結(jié) 語

行政處罰集體討論決定制度是憲法規(guī)定的行政首長負(fù)責(zé)制在行政處罰領(lǐng)域的具體適用，旨在監(jiān)督制約公權(quán)力運(yùn)行，更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益。本文通過法律條文分析，研究發(fā)現(xiàn)適用情形不清晰、負(fù)責(zé)人范圍不具體等五個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境，并從科學(xué)界定法律屬性、厘清適用情形、框定負(fù)責(zé)人范圍、規(guī)范集體討論會(huì)議記錄等五個(gè)方面提出完善路徑，充分發(fā)揮集體討論決定制度功能。但從制度執(zhí)行的應(yīng)然狀態(tài)來說，有待執(zhí)法實(shí)踐的進(jìn)一步檢視，亟待相關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步規(guī)范，更期待學(xué)界共同研究和持續(xù)推進(jìn)。