季奎明，高得源

(1.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 201620；2.上海中島律師事務(wù)所，上海 200050)

一、問題的提出

工業(yè)革命以來，人類形成的經(jīng)濟發(fā)展模式實際是一種“高碳經(jīng)濟”，在造成環(huán)境污染和資源枯竭的同時，直接威脅到人類的生存和發(fā)展[1](P128-133)。基于此，我國向國際社會作出了“2030年碳達峰，2060年碳中和”的鄭重承諾。在2022年10月16日召開的中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記在報告中特別強調(diào)了推動綠色發(fā)展的重要性，其中就包括積極穩(wěn)妥推進“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，再次展現(xiàn)了我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的堅定決心。

事實上，早在2016年8月，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中就曾指出發(fā)展綠色金融的重要意義以及具體路徑。其政策基礎(chǔ)在于：向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，僅靠政府資金無法覆蓋市場主體的資金需求，發(fā)展綠色金融就是利用金融體系的資金支持解決企業(yè)的融資難題。據(jù)估算，未來30年，碳中和領(lǐng)域投資規(guī)模將超138萬億，然而政府的財政支出規(guī)模卻僅占15.94%(1)資料來源：中國長期地毯發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究[R].清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院，2020-10-12.。但是，金融業(yè)在參與碳市場構(gòu)建的同時，傳統(tǒng)金融市場中的誠信風(fēng)險、信息風(fēng)險、市場濫用、流動性風(fēng)險等情況均有發(fā)生的可能[2](P36)。此外，從宏觀經(jīng)濟角度考量，向低碳轉(zhuǎn)型的過程中可以預(yù)料的問題還包括高碳資產(chǎn)擱淺、階段性成本上升、摩擦性失業(yè)等問題，造成對金融體系的沖擊。面對這種局面，監(jiān)管部門的政策選擇尤為關(guān)鍵。碳金融作為一項宏觀性、系統(tǒng)性、長期性工程，金融監(jiān)管部門在整個監(jiān)管的過程中會始終面臨合法性、合理性、可執(zhí)行性、執(zhí)行效果的可持續(xù)性等方面的考驗。因此，不能簡單地將該問題置于嚴(yán)格監(jiān)管的語境下討論。監(jiān)管部門需要運用市場邏輯引導(dǎo)金融資本合理、有序地進入低碳領(lǐng)域，在為低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型提供資金支持的同時防范金融風(fēng)險，構(gòu)建良好的碳金融監(jiān)管體系。

二、碳金融概念厘定及屬性探析

(一)何為“碳金融”

長期以來，理論界就碳金融的內(nèi)涵和外延一直未有定論。從狹義來看，碳金融是指碳排放權(quán)交易及以碳排放權(quán)交易為基礎(chǔ)開展的各類融資和交易活動。其中，“各類融資和交易活動”主要指的就是以碳排放權(quán)作為底層資產(chǎn)開展的衍生品交易[3](P19-25)。從更加寬泛的角度看，碳金融則可以從以下幾個方面理解：第一，碳金融是特殊形式的環(huán)境金融(environment finance)；第二，限制碳排放可以塑造社會，碳金融即關(guān)注這個過程中出現(xiàn)的金融機會與風(fēng)險；第三，通過市場的機制來應(yīng)對環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險、推動環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)[4](P1)?？偠灾?，碳金融不僅僅是服務(wù)于碳市場機制的工具，而是在“減緩氣候變化”目標(biāo)的引領(lǐng)下包括金融創(chuàng)新在內(nèi)的一切投融資活動的總稱。因此，在國外的語境中，“環(huán)境金融”(environment finance)、“氣候金融”(climate finance)等往往具有與碳金融相同的內(nèi)涵。如《世界銀行氣候變化應(yīng)對方案2021-2025》指出：氣候金融需要以更具變革性和催化性的方式進行部署，利用額外資本彌合現(xiàn)有資源和需求之間的差距[5]?？梢?，廣義碳金融與狹義碳金融最大的區(qū)別仍體現(xiàn)在制度定位與目的上。

在我國，“綠色金融”是相比于“碳金融”更為常見的表達。所謂“綠色金融”，是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟活動，即對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項目投融資、項目運營、風(fēng)險管理等所提供的金融服務(wù)(2)七部委《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2016〕228號)一、構(gòu)建綠色金融體系的重要意義：“(一)綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟活動，即對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項目投融資、項目運營、風(fēng)險管理等所提供的金融服務(wù)。”。不難看出，該定義與國際上的廣義碳金融更為接近。但立足于監(jiān)管者的視角，以狹義定義把握碳金融更為合理。其原因在于我國當(dāng)前碳金融發(fā)展水平較低，碳市場建設(shè)不完善，而碳市場作為碳金融的基礎(chǔ)和核心，在碳金融建設(shè)的過程中起著決定性作用。將碳金融的范圍限縮在構(gòu)建碳市場的范圍內(nèi)，有助于改善政策的指向性，提高政府資金的利用效率，減少財政和社會成本的浪費。綜上所述，本文認(rèn)為碳金融是指以促進碳交易市場的構(gòu)建和發(fā)展為目標(biāo)，以碳排放權(quán)交易為核心的相關(guān)各種金融活動和交易的總稱。

(二)碳金融市場的基本邏輯與產(chǎn)品類型

碳金融產(chǎn)品和碳金融市場參與主體是碳金融市場的核心。不同的碳金融產(chǎn)品有著不同的特性和運行規(guī)則，市場主體根據(jù)自身的需要選擇不同類型的產(chǎn)品，最終使得資金不斷地進入碳市場，增強碳市場的影響力。其中，碳金融市場參與主體的動機決定了碳金融市場的基本邏輯，碳金融產(chǎn)品的設(shè)計則為市場的運行提供了資金保障。

碳金融市場的參與者較為廣泛，既包括控排、減排企業(yè)等交易主體，也包括中介機構(gòu)，服務(wù)機構(gòu)以及監(jiān)管部門等?？傮w上，碳金融市場的參與主體及其行為激勵可以歸納如下(見圖1)。

圖1 碳金融參與主體及行為激勵模式

盡管碳金融市場的宏觀目標(biāo)是為了促進碳排放的控制，但實現(xiàn)營利仍然是市場主體參與到這個體系的根本動力。苛求公益性而忽視市場主體的營利欲望是不符合市場經(jīng)濟的表現(xiàn)，同時也會產(chǎn)生監(jiān)管目的與手段不匹配的問題，加大政策在實際推行中的阻力。

就碳金融產(chǎn)品而言，其效仿的仍是主流金融市場中提供的產(chǎn)品，與傳統(tǒng)金融交易產(chǎn)品相比既有共性也有個性。從功能上看，碳金融產(chǎn)品的類型與傳統(tǒng)金融產(chǎn)品較為相似，可以大致歸納為碳金融交易工具產(chǎn)品、融資工具產(chǎn)品和支持工具產(chǎn)品(見圖2)。

圖2 碳金融產(chǎn)品分類

同時，碳金融產(chǎn)品亦具有自身的個性，即錨定的基礎(chǔ)資產(chǎn)是碳配額及項目減排量，這使得碳金融產(chǎn)品具有更多的公益性和工具性。一方面，碳交易并不是市場自發(fā)形成的機制?？扑沟诙ɡ碇赋?，在現(xiàn)實世界中由于交易成本始終存在，因此經(jīng)濟運行的效率有賴于法律上就權(quán)利的合理界定。就碳排放權(quán)而言，恰恰是由于其不完全產(chǎn)權(quán)的屬性，進而才引發(fā)了產(chǎn)生了“公地悲劇”。因此，為了解決嚴(yán)重的生態(tài)問題，通過明確碳排放的產(chǎn)權(quán)歸屬達到降低其負(fù)外部性的作用，使其成為一項具有使用價值和價值的商品。從這個角度看，碳金融的產(chǎn)生和政府為了實現(xiàn)保護環(huán)境的公益目的是無法分開的。另一方面，從運作機制上看，整個碳市場構(gòu)建的前提交易來自于基礎(chǔ)資產(chǎn)的稀缺性。而這種稀缺性恰恰是來自于行政機關(guān)通過設(shè)置限排標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格管控碳排放造成的。如果監(jiān)管體制存在缺失，人為管控缺乏力度，那么碳排放權(quán)的交易價值便會大打折扣。從這個角度上看，工具性乃是碳排放權(quán)的本質(zhì)屬性。

三、碳金融監(jiān)管價值之證明

(一)碳金融監(jiān)管的經(jīng)濟基礎(chǔ)：需要干預(yù)經(jīng)濟理論

政府與市場關(guān)系問題的爭論貫穿了經(jīng)濟學(xué)發(fā)展的始終，而諾斯悖論又一針見血地指出這一問題的回答或許將永遠不存在終極答案。然而可以確定的一點是，即便是作為當(dāng)今世界上具有范式性質(zhì)的“新自由主義”，其實踐情況也并不像哈耶克、弗里德曼等人預(yù)想的完美。哈耶克本人亦曾說過：“市場在自我調(diào)節(jié)的過程中可能會陷入一種困境，這種困境無法通過市場自身的力量擺脫?！盵6](P153)金融資本帶來的破壞使得法學(xué)家開始對社會現(xiàn)實進行再審視，從而在經(jīng)濟學(xué)家研究成果的基礎(chǔ)上完善了“需要干預(yù)經(jīng)濟”理論。

需要干預(yù)經(jīng)濟理論的邏輯起點在于：市場存在滯后、投機、非公平等內(nèi)在弊端。面對這種缺陷，僅僅依靠市場自發(fā)機制調(diào)整盡管在結(jié)果上是可行的，但這個過程中必然要造成大量的制度成本，甚至可能引發(fā)秩序的混亂與瓦解[7](P96)。因此，為了提高市場機制調(diào)整的效率，國家和政府需要對其進行一定程度的干預(yù)，而這種干預(yù)的依據(jù)即為經(jīng)濟法。

但同時，亦需要認(rèn)識到，市場與政府間的選擇并非是一個在完美與不完美之間的選擇，而是在不完美的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇，在許多情況中，它們可能僅僅是一個在不合意和無法容忍之間的選擇[8](P1-48)。因此，調(diào)整政府與市場關(guān)系的經(jīng)濟法亦需具有根據(jù)干預(yù)成本、干預(yù)能力而進行動態(tài)調(diào)整的能力，如何劃定干預(yù)的邊界將始終是充滿爭議的問題。于碳金融而言，其所具有的強烈的政策干預(yù)屬性表明此種爭論或許將比其他議題更為突出。總之，需要干預(yù)經(jīng)濟理論在賦予碳金融監(jiān)管合理性的同時，具體的監(jiān)管政策仍需不斷進行動態(tài)調(diào)整以符合經(jīng)濟現(xiàn)實的需要。

(二)碳金融監(jiān)管的實踐檢視：歐盟碳市場監(jiān)管的經(jīng)驗

開展碳金融監(jiān)管不僅是理論上的合理推導(dǎo)，也是經(jīng)驗上的必然需求。歐美的實踐情況表明，碳金融市場的繁榮和投機者的參與密不可分。有學(xué)者指出，金融危機發(fā)生后，壟斷金融資本開始涉足碳金融市場，主導(dǎo)者碳金融市場交易。金融寡頭設(shè)立眾多碳基金，開發(fā)多種金融工具，以吸引更多的社會資本參與碳交易。約2/3的碳基金設(shè)立不是為了幫助排放主體降低碳排放，而是為了獲取高額的投機收益[4](P1)。

針對這種情況，為了提高監(jiān)管質(zhì)量、有效防范金融風(fēng)險，歐美國家并沒有采用機構(gòu)監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)而采用了功能型監(jiān)管。功能性監(jiān)管按照產(chǎn)品或服務(wù)的功能確定監(jiān)管權(quán)的歸屬，同種產(chǎn)品或服務(wù)不因提供金融機構(gòu)的不同而接受不同的監(jiān)管。相比于機構(gòu)監(jiān)管，功能監(jiān)管模式有效避免了前者過度監(jiān)管或監(jiān)管不足的弊端。以歐盟為例，其由歐盟委員會氣候行動總司對碳排放交易市場的運行情況進行監(jiān)管，同時由歐盟證券和市場管理局(ESMA)、歐盟銀行業(yè)管理局(EBA)、歐盟保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局(EIOPA)對其負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)管。在各金融監(jiān)管局上設(shè)置指導(dǎo)委員會，保證了溝通和信息交流的效率。

另外，完備的法律體系也是歐美國家得以解決碳金融監(jiān)管問題上的重要原因。仍以歐盟為例，其碳排放交易規(guī)范和金融監(jiān)管規(guī)范之間形成了良好的規(guī)則互認(rèn)，極大地提升了監(jiān)管效率。2017年，歐盟修訂了《金融工具市場指令Ⅱ》(MiFID II)和《反市場濫用指令》(EU Directive on Market Abuse)。前者修訂的內(nèi)容涉及多個方面，而最為重要的就是加強場外市場監(jiān)管。在《金融工具市場指令Ⅱ》中，其定義了所謂“組織化交易場所”(organized trading facility，OTF)并將其納入到監(jiān)管范疇，其中的交易產(chǎn)品就包括債券、結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品、排放配額及其衍生品等，此舉有助于提升監(jiān)管的效率和公平性?！斗词袌鰹E用指令》則是從規(guī)制虛假消息、內(nèi)幕消息、提高市場透明度等角度保障碳交易市場的運行秩序。與此相配套，歐盟為增強監(jiān)管的針對性還出臺了包括《反市場濫用監(jiān)管規(guī)則》、《反洗錢指令》、《做空監(jiān)管規(guī)則》在內(nèi)的多個文件，從而形成了一整套規(guī)范化的風(fēng)險防范機制。

四、我國碳金融監(jiān)管現(xiàn)狀與監(jiān)管困境

目前，我國碳市場的規(guī)模位列全球第一(3)截止至2021年9月31日，全國碳市場碳排放配額(CEA)累計成交量17648995噸，累計成交額800728684.98元，數(shù)據(jù)來自于上海環(huán)境能源交易所，https：//www.cneeex.com/c/2021-09-30/491522.shtml。。各個試點亦對各種碳金融產(chǎn)品進行了嘗試，其中，僅湖北碳市場提供的金融產(chǎn)品種類就達10種，包括碳資產(chǎn)托管、碳排放權(quán)質(zhì)押、碳排放權(quán)現(xiàn)貨遠期等，碳市場的進展初見成效。

但是，我國碳金融市場仍存在許多突出問題。一方面，碳金融產(chǎn)品種類仍然不夠豐富，導(dǎo)致了控排企業(yè)的融資問題難以解決，同時也干擾了碳市場價格發(fā)現(xiàn)效率。另外，當(dāng)前碳交易市場仍缺乏足夠的金融屬性，控排企業(yè)沒有足夠意愿依托碳資產(chǎn)進行交易。可以發(fā)現(xiàn)，非履約期內(nèi)碳成交量和碳價均相對較少，而在履約期內(nèi)碳成交量和碳價則有劇烈波動(見圖3)。這使得市場被操縱的風(fēng)險和監(jiān)管難度也將大大提高，大量金融資本面對此種情況望而卻步，最終將形成惡性循環(huán)。

(數(shù)據(jù)來源：2021年中國碳價調(diào)查報告-ICF&中創(chuàng)碳投)

(數(shù)據(jù)來源：2020年中國碳價調(diào)查報告)

不難發(fā)現(xiàn)，自2020年以來，我國碳市場發(fā)展的勁頭逐漸減緩，市場漸有萎靡態(tài)勢(見圖4)。這一方面源自疫情對經(jīng)濟的沖擊，但需要認(rèn)識到此種狀況與碳金融相關(guān)法律規(guī)范的不完善有相當(dāng)大的關(guān)系。由于缺乏明確的市場規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，金融機構(gòu)投資者便難以進入到碳市場中開展交易，這就進一步導(dǎo)致了市場流動性不足、活躍程度降低。與此同時，如上文所述，碳金融產(chǎn)品相比于普通金融產(chǎn)品既有個性又有共性：碳金融的交易客體和目的相比于傳統(tǒng)金融是創(chuàng)新，然而交易方式和運行邏輯仍然以傳統(tǒng)金融為依托。當(dāng)前我國并未針對碳金融交易出臺專門規(guī)定，實踐中又多以碳排放交易規(guī)則和傳統(tǒng)的金融監(jiān)管規(guī)則為依據(jù)。二者缺乏深度規(guī)則互認(rèn)，由此在諸多方面均出現(xiàn)了混亂。

(一)監(jiān)管主體

當(dāng)前，碳金融監(jiān)管領(lǐng)域的主要規(guī)范文件有生態(tài)環(huán)境部于2020年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《暫行辦法》)，以及2021年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(以下簡稱《暫行條例》)。結(jié)合此前各地方試點的立法，基本確立了我國碳金融領(lǐng)域“主管與協(xié)管”相結(jié)合的多層次監(jiān)管框架。

縱向上看，監(jiān)管部門由國家級、省級和市級三級構(gòu)成。在國家層面上，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部構(gòu)建全國交易系統(tǒng)和機構(gòu)并指定技術(shù)規(guī)范；省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)配額分配、報告核查等工作；市級生態(tài)環(huán)境主管部門起配合作用(4)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第4條：國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的技術(shù)規(guī)范，加強對碳排放配額分配、溫室氣體排放報告與核查的監(jiān)督管理，會同國務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源等主管部門對全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動進行監(jiān)督管理和指導(dǎo)。。同時《暫行辦法》第六章對各級生態(tài)環(huán)境部門的具體監(jiān)管職責(zé)還作出了細節(jié)性規(guī)定。

橫向上看，除生態(tài)環(huán)境部門以外，尚有其他部門根據(jù)前者的組織協(xié)同開展監(jiān)管工作。在中央層面，根據(jù)《暫行條例》第6條的設(shè)計，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門是對全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)進行監(jiān)管的核心部門。同時，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門、中國人民銀行、國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)起到配合作用。在地方層面，各試點亦早就開展了協(xié)同監(jiān)管的實踐。如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第3條規(guī)定：“市統(tǒng)計、金融、財政、園林綠化等行業(yè)主管部門按照職責(zé)分別負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)督管理工作?！薄稄V東省碳排放管理試行辦法》第4條規(guī)定：“省經(jīng)濟和信息化、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、統(tǒng)計、價格、質(zhì)監(jiān)、金融等部門按照各自職責(zé)做好碳排放管理相關(guān)工作。”

應(yīng)該說，此種監(jiān)管體制發(fā)揮了各個機關(guān)的專業(yè)化優(yōu)勢，降低了制度建設(shè)的成本。但是，一套碳排放權(quán)交易體系涉及多個規(guī)制主體且職能配置不合理，極易造成“過度規(guī)制”或者“規(guī)制不足”等政府失靈現(xiàn)象[9](P42-51)。例如，實踐中碳現(xiàn)貨遠期交易參與者在滿足碳排放交易規(guī)范時僅需向地區(qū)發(fā)改委備案，無需金融監(jiān)管部門審查、批準(zhǔn)程序。相關(guān)產(chǎn)品的合法性、風(fēng)險評估、監(jiān)管主體都處于模糊的狀態(tài)。還比如目前碳市場中介機構(gòu)的設(shè)立變更并未按照銀保監(jiān)會關(guān)于信托機構(gòu)的設(shè)立、變更等管理辦法進行，使得正在從事碳交易金融服務(wù)的碳市場中介機構(gòu)的機構(gòu)資質(zhì)和業(yè)務(wù)門檻在適用法律上存在違規(guī)的可能[10](P69-78)。同時，《暫行條例》第27條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處一百萬元以上一千萬元以下的罰款?！眴栴}在于如果行為人交易的對象是金融產(chǎn)品，那么證監(jiān)會是否還要再進行處罰？欺詐、惡意串通等行為的認(rèn)定要件為何？種種問題都值得進一步明確。

此外，我國的金融監(jiān)管素來面臨著如何協(xié)調(diào)央地關(guān)系的問題，央地關(guān)系的失衡將使得地方性金融風(fēng)險得不到有效防范和控制，釀成系統(tǒng)性風(fēng)險。開展碳金融監(jiān)管仍需對這一問題予以重視。以碳排放權(quán)配額分配為例，眾所周知其分配結(jié)果會在相當(dāng)程度上影響地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。從監(jiān)管權(quán)責(zé)分配上看，中央基于《暫行條例》的規(guī)定有權(quán)設(shè)定配額的分配總量和方案，省級部門以此為依據(jù)進一步分配并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理(5)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》第8條規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布.省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域的重點排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額.碳排放配額分配包括免費分配和有償分配兩種方式，初期以免費分配為主，根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例?！薄？蓪嶋H上由于信息不對稱、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題的存在，中央所設(shè)定的計劃往往難以周密地照顧到地區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)實和監(jiān)管實踐。而地方政府又承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟和維護穩(wěn)定的職責(zé)，因此實踐中極易出現(xiàn)對中央監(jiān)管規(guī)則的突破和忽視。

(二)監(jiān)管內(nèi)容

碳市場的內(nèi)容龐雜，監(jiān)管的跨度較大。從橫向看，涉及到的領(lǐng)域包括總量控制、分配配額、注冊登記、交易與結(jié)算、抵消、信息披露、碳排放檢測、報告和核查等多方面的問題。

做到全覆蓋的監(jiān)管不僅技術(shù)上具有難度，而且也會帶來監(jiān)管成本的大幅上升。目前，我國碳金融監(jiān)管的重心放在了二級市場上，以保證碳定價機制穩(wěn)定運作。在過去的實踐中，形成了一批管理辦法，匯總?cè)缦?見表1)。

表1 試點城市碳金融管理辦法匯總表

然而，通過比對各交易所推出的碳金融產(chǎn)品種類不難發(fā)現(xiàn)，存在大量碳金融產(chǎn)品缺乏相對應(yīng)的管理辦法，其中不乏已頗具交易規(guī)模的產(chǎn)品。如深圳早在2014年就嘗試開展了碳債券和碳基金的實踐，但至今仍未出臺相應(yīng)的管理辦法。那么在這種情況下，根據(jù)《暫行條例》第32條的規(guī)定，具體的交易方式和規(guī)則應(yīng)當(dāng)參照《暫行條例》適用(6)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第32條第二款規(guī)定：“本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當(dāng)參照本條例規(guī)定，在碳排放配額的核查清繳、交易方式、交易規(guī)則、風(fēng)險控制等方面建立相應(yīng)管理制度，加強監(jiān)督管理?！?。然而令人遺憾的是，《暫行條例》對大部分的碳金融交易并未予以充分的重視。例如，在碳排放權(quán)的存儲和借貸問題上，《暫行條例》第12條僅原則性地規(guī)定：“重點排放單位足額清繳碳排放配額后，配額仍有剩余的，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用”，但是，對于配額的存儲時限以及之后如何進行交易卻沒有進一步明確。事實上，在碳排放配額的市場價值可觀的前提下，允許減排企業(yè)存儲碳排放配額并予以出售、借貸等將極大促進減排目標(biāo)的實現(xiàn)。

另外，對碳交易所的監(jiān)管權(quán)應(yīng)歸屬于何者仍有疑問。在地方層面上，廣州已經(jīng)開啟碳期貨的實踐，那么根據(jù)國發(fā)〔2011〕38號文的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院金融管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督。而這就與《暫行辦法》中生態(tài)環(huán)境主管部門的垂直監(jiān)管發(fā)生了沖突。同時就全國碳排放交易機構(gòu)而言，其交易方式顯然屬于《現(xiàn)貨交易管理條例》的規(guī)制范圍(7)《期貨交易管理條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱期貨交易，是指采用公開的集中交易方式或者國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)的其他方式進行的以期貨合約或者期權(quán)合約為交易標(biāo)的的交易活動?！?，應(yīng)當(dāng)納入到金融監(jiān)管的體系中。但從目前的規(guī)范分析，全國碳交易所的運行仍然以自律管理為主。同時《暫行條例》第6條也只是概括性地承認(rèn)了金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的存在，具體工作的開展仍然要以國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門為核心。這樣的制度設(shè)計為不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)帶來了更大的挑戰(zhàn)。

(三)監(jiān)管措施

監(jiān)管主體決定監(jiān)管措施。如上文所述，當(dāng)前我國碳金融監(jiān)管體制之下，碳交易所占據(jù)著重要地位。碳交易所最重要的職責(zé)是制定自律管理規(guī)則，同時在交易場所中收集和發(fā)布交易信息，實施自律管理，維護市場的交易秩序。一定程度上，碳交易所的自律管理能夠有效規(guī)制內(nèi)幕交易、虛假信息、濫用市場地位等行為，維護市場參與者的合法權(quán)益。但是仍需注意到，碳交易所的監(jiān)管措施仍然無法替代金融部門。碳金融的根本仍然是金融，碳交易所確定的主體準(zhǔn)入規(guī)則、交易規(guī)則、產(chǎn)品規(guī)則仍需與金融法律法規(guī)相匹配，否則其將不具備合法性。換句話說，監(jiān)管措施體系的完善仍需以理順監(jiān)管體制為前提，當(dāng)前主要依靠碳交易所自律管理的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁淖儭?/p>

此外，碳金融監(jiān)管的一個重要目的在于形成穩(wěn)定、可預(yù)期的碳價格，在碳價格大幅波動時，政府和監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動價格干預(yù)機制使其回到正常的區(qū)間。我國目前的價格干預(yù)機制主要有儲備價格調(diào)整配額、配額回購和抵消機制三個方面(8)儲備價格調(diào)整配額是在碳排放配額初始分配時，預(yù)留一定比例用來抵御價格波動風(fēng)險的配額。當(dāng)碳價過高時，政府可以將預(yù)留的價格投入到市場中增加供給平抑價格。配額回購是指政府通過從市場中回購一定數(shù)量的配額，從而在碳價過低時抬高碳價。抵消機制，是指允許企業(yè)通過購買核證自愿減排量的方式抵消其部分碳排放。。但與國外成熟碳排放權(quán)交易市場相比，中國價格干預(yù)機制存在手段單一、操作性不強等問題[11](P62-70)。同時，還有學(xué)者指出此種手段在碳價過低時的作用較為有限[12](P119-124)。作為監(jiān)管者，有必要進一步擴展并完善價格干預(yù)的措施。

五、完善我國碳金融監(jiān)管機制的建議

盡管大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同碳金融屬于金融領(lǐng)域創(chuàng)新這一說法，但就金融創(chuàng)新本身而言仍存在非議。通說認(rèn)為，金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”，它在活躍交易、轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險的同時也能憑借杠桿效應(yīng)累積風(fēng)險，甚至掀起金融波瀾[13](P91-105)。因此，我國碳金融監(jiān)管的理念、體制、能力都應(yīng)也需要隨之創(chuàng)新，抵御可能的金融風(fēng)險。

(一)監(jiān)管理念創(chuàng)新

首先，有必要確定監(jiān)管的短期、中期、長期目標(biāo)。在當(dāng)前碳市場各項制度建設(shè)不完備的情況下，投資主體由于看不清市場未來的發(fā)展態(tài)勢故而不敢投資。因此，當(dāng)下的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)服務(wù)于增強碳市場金融屬性的目的，幫助碳市場形成穩(wěn)定、合理的碳定價機制，將各項制度予以明晰，增強市場主體的投資預(yù)期。從中期來看，建立成熟穩(wěn)定的交易機制，長期來看，完善跨境監(jiān)管規(guī)則，為國內(nèi)市場對接國際市場做好制度鋪墊。

與此相配合，監(jiān)管手段應(yīng)當(dāng)采取市場化邏輯。其中，最為關(guān)鍵的方法是控制資本流動，構(gòu)建碳排放配額的市場化交易機制，并同時采用財政補貼、稅收等行政手段加以配合。事實上，碳稅和財政補貼亦需要以市場價格為參考。而行政手段的過度適用會干擾市場的價格發(fā)現(xiàn)機制，最終導(dǎo)致監(jiān)管手段的失靈。可以考慮讓碳排放交易和碳稅分別應(yīng)用不同的領(lǐng)域，如前者適用在具備檢測和報告條件的固定和大的溫室氣體排放源，后者適用于移動的或檢測和報告成本過高的溫室氣體排放源[12](P119-124)，二者并行不悖，相輔相成。

另外在措施的選用上需要實現(xiàn)對不同企業(yè)、不同行為的區(qū)別對待。規(guī)范的制定必須以現(xiàn)實為基礎(chǔ)。如前所述，我國當(dāng)下碳排放交易市場并不活躍，如果要求所有參與主體都適用金融監(jiān)管規(guī)則，則會對控排企業(yè)造成較大經(jīng)營壓力，不利于碳交易市場的長期發(fā)展。因此，對那些面臨減排壓力，需要利用碳金融產(chǎn)品進行融資的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松監(jiān)管要求；而對為減排企業(yè)提供交易服務(wù)或者頻繁買進賣出的主體則應(yīng)當(dāng)適用金融監(jiān)管規(guī)范，以此達到防范風(fēng)險和發(fā)展碳市場的平衡。

(二)監(jiān)管體制創(chuàng)新

對于我國監(jiān)管體制的設(shè)計，過去我國學(xué)界存在多種意見?；谖覈呀?jīng)形成主管與協(xié)管相結(jié)合的監(jiān)管體系的現(xiàn)實，因此對宏觀框架已無繼續(xù)討論的必要。未來制度設(shè)計的重點應(yīng)當(dāng)立足于全國碳交易市場，從碳金融產(chǎn)品的屬性出發(fā)明確對不同產(chǎn)品、交易形式的監(jiān)管權(quán)限，保障控排企業(yè)的合法權(quán)利，實現(xiàn)碳金融市場的良好運作。

具體而言，縱向上需要充分重視地方監(jiān)管權(quán)的發(fā)揮，給予地方監(jiān)管機構(gòu)更多的話語權(quán)，保證監(jiān)管政策能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)調(diào)整。在橫向上，進一步劃分金融監(jiān)管和碳排放交易監(jiān)管的職責(zé)范圍，確立起以業(yè)務(wù)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體制。若企業(yè)購買或出售碳資產(chǎn)僅用于實現(xiàn)自身減排目標(biāo)，而不是用于提供金融服務(wù)，則應(yīng)當(dāng)受到交易所及相關(guān)行業(yè)部門的規(guī)制，同時監(jiān)管應(yīng)以《暫行條例》第18條所提及的“引導(dǎo)溫室氣體減排”為目標(biāo)開展。若企業(yè)非為減排頻繁購進或賣出碳資產(chǎn)以實現(xiàn)投資目的的，則應(yīng)當(dāng)由證監(jiān)會等金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。同時，還應(yīng)以業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)作為證監(jiān)會開展對碳交易所監(jiān)管的基礎(chǔ)。在碳交易所提供金融服務(wù)時，證監(jiān)會可以行使對碳交易所的監(jiān)督職責(zé)，敦促其遵守金融領(lǐng)域法律規(guī)范。另外，從事碳金融業(yè)務(wù)的交易主體應(yīng)當(dāng)經(jīng)過金融監(jiān)管部門和碳排放權(quán)主管部門的共同審核。建議《暫行條例》對碳交易產(chǎn)品的金融屬性加以確認(rèn)，使第15條中“有關(guān)交易規(guī)則”的內(nèi)涵更加明晰(9)《碳排放權(quán)交易暫行條例(草案修改稿)》第15條規(guī)定：“全國碳排放權(quán)交易市場的主體包括重點排放單位以及符合國家有關(guān)交易規(guī)則的其他機構(gòu)和個人。”。

(三)監(jiān)管內(nèi)容創(chuàng)新

如前所述，我國將監(jiān)管重心放在了二級市場。此種選擇自然有其現(xiàn)實必要性，但考慮到歐美國家的監(jiān)管實踐，仍有必要對一級市場予以更多關(guān)注。在歷史上，歐洲和美國碳排放權(quán)交易體系構(gòu)建之初就出現(xiàn)過因配額的分配過量而引發(fā)配額價格近乎跌至零的現(xiàn)象。對此，有學(xué)者總結(jié)道：在碳市場構(gòu)建的第一階段中，主要問題并不來自于二級市場，而是發(fā)生在一級市場中分配和發(fā)行配額的過程。由此也引發(fā)了市場監(jiān)管是否充分的討論。有些人認(rèn)為操縱市場早在碳市場開啟之前就發(fā)生了[14]。就我國而言，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)兼顧一級市場與二級市場。在加大對欺詐、操縱市場等行為的規(guī)制力度的同時，完善信息披露的規(guī)則，對于碳金融交易適用《證券法》等金融規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在二級市場領(lǐng)域，還應(yīng)當(dāng)針對不同市場參與主體設(shè)置特殊的監(jiān)管內(nèi)容。例如，碳市場中介機構(gòu)在碳市場交易中負(fù)責(zé)為參與者提供經(jīng)紀(jì)、審計、資產(chǎn)管理和法律指導(dǎo)等服務(wù)。一般情況下，我國既有的私法規(guī)范足以規(guī)制此種交易過程。但從碳資產(chǎn)的特殊性出發(fā)，監(jiān)管部門仍有必要在準(zhǔn)入條件、行為規(guī)則等方面設(shè)置必要的門檻，使具有資質(zhì)的碳中介服務(wù)機構(gòu)有序地進入到碳金融市場中。

(四)監(jiān)管能力創(chuàng)新

在我國綠色金融體系建設(shè)的發(fā)展中，金融科技一直都發(fā)揮了重要的作用。在碳金融領(lǐng)域亦然。金融科技的參與可以幫助企業(yè)更準(zhǔn)確地對碳資產(chǎn)進行估價，完成碳排放配額履約清繳，利用碳市場的價格信號，推動綠色投資和低碳轉(zhuǎn)型。2019年，我國華電集團建立了數(shù)字化、智能化、可視化的電力企業(yè)集團碳排放管理系統(tǒng)，積極應(yīng)對參與全國碳市場所面臨的的挑戰(zhàn)。

但是與市場所表現(xiàn)出的高度期待相比，政策和監(jiān)管上的應(yīng)對則顯得較為冷淡。一方面，在缺少政策指導(dǎo)的情況下，金融科技支持碳市場構(gòu)建難以找到著力點，既有的成功經(jīng)驗不能得到有效地復(fù)制在碳金融領(lǐng)域。另一方面，我國當(dāng)前開展的監(jiān)管沙盒實踐并沒有將碳金融產(chǎn)品納入其中。未來在制度構(gòu)建的過程中，監(jiān)管機構(gòu)需要建立碳金融科技的監(jiān)管沙盒，鼓勵市場主體向投資者進行充分的信息披露，減少第三方鑒證成本，增強信息透明度。同時，建立高效綠色金融統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)，通過大數(shù)據(jù)和人工智能的方法測算向低碳、零碳轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的投資風(fēng)險，同時還應(yīng)建立一套規(guī)范的分析方法和框架，確保測算結(jié)果具有可比性(10)中、法、英等國家央行推動的“央行與監(jiān)管機構(gòu)綠色金融合作網(wǎng)絡(luò)”(NGFS)于2017年12月成立，旨在促進各國就綠色金融發(fā)展形成政策共識，其目前已拓展到89個國家并提出四種不同情境下的壓力測試，http：//www.greenfinance.org.cn/displaynews.php？id=2542.。

(五)監(jiān)管配套制度創(chuàng)新

良好的監(jiān)管體系離不開法律的支持。完善的法律規(guī)則將起到為監(jiān)管賦能的作用，同時推動市場參與者知法、守法、用法。當(dāng)下碳金融領(lǐng)域的糾紛已經(jīng)逐漸增多，在這種背景下，應(yīng)當(dāng)增強對相關(guān)案件的重視程度。筆者建議以碳排放權(quán)交易立法為基礎(chǔ)，對碳金融交易予以類型化，并對可能出現(xiàn)的糾紛制定專門細則。同時，法律規(guī)則亦需要法官的妥善適用。我國接下來可以將相關(guān)案件分流至不同法院或法庭處理，培養(yǎng)一批熟練掌握碳金融業(yè)務(wù)的法官，專門處理相關(guān)案件。

另外，企業(yè)落實環(huán)境、社會和企業(yè)治理(ESG)理念才是碳金融市場長期發(fā)展的根本所在。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強部門聯(lián)動，將ESG納入到行業(yè)規(guī)范中，促進行業(yè)能源整體使用率的提高；同時，構(gòu)建統(tǒng)一的ESG行業(yè)信息披露標(biāo)準(zhǔn)也會有效助力碳金融的發(fā)展，推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)前，相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)取得巨大進展。2021年，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》、《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》及《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》。與此相協(xié)同，中國證監(jiān)會、上交所、深交所均對上市公司年度報告和半年度報告的格式提出了新要求。以中國證監(jiān)會發(fā)布的上市公司年度報告和半年度報告格式準(zhǔn)則為例，其第五節(jié)專門強調(diào)了企業(yè)的環(huán)境和社會責(zé)任。重點排污單位的公司或其主要子公司應(yīng)當(dāng)履行較高程度的披露義務(wù)，重點排污單位之外的公司可以參照執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)披露環(huán)境問題受行政處罰情況。此外，還鼓勵公司在環(huán)境領(lǐng)域做出針對性舉措，并結(jié)合行業(yè)特點主動披露在社會責(zé)任方面的工作情況。