張銜春 周子航

摘要：文章立足于分析城市區(qū)域主義在中國區(qū)域治理語境下的理論適用性，提煉出中心性與地域性兩個分析城市區(qū)域發(fā)展的理論工具。隨后，結合中心性與地域性視角，文章對粵港澳大灣區(qū)的尺度重構和區(qū)域協(xié)同治理路徑展開研究，將跨尺度治理分為跨境尺度重構、城市間尺度重構、城市尺度重構等三個層次。通過考察不同尺度下區(qū)域治理體系的調(diào)整過程，文章認為：不同政府主體在粵港澳大灣區(qū)的跨尺度協(xié)同治理中扮演著維護本地利益的角色，這種協(xié)同合作模式既捍衛(wèi)了城市利益、又兼顧了區(qū)域發(fā)展均衡。因此，區(qū)域中協(xié)同治理的關鍵在于統(tǒng)一不同尺度、不同利益主體的發(fā)展訴求，以此才能實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的高質(zhì)量一體化發(fā)展。

關鍵詞：城市區(qū)域主義；尺度重構；協(xié)同治理；區(qū)域一體化；粵港澳大灣區(qū)

1? 引言

自1990年代起，世界城市的發(fā)展以區(qū)域化、網(wǎng)絡化與大都市區(qū)化為主要的空間特征，突出了城市社會、經(jīng)濟與政治發(fā)展在人居環(huán)境塑造中的重要影響。城市區(qū)域主義（city regionalism）作為基于一種以區(qū)域化整合社會、經(jīng)濟與政治等發(fā)展要素的發(fā)展現(xiàn)象，是城市間關系由單一節(jié)點聯(lián)系走向區(qū)域跨尺度聯(lián)合的過程[1]。這種空間塑造方式是不同政治地理思想對城市在多尺度空間中作用的再思考：從國家競爭優(yōu)勢理論中強調(diào)城市是國家競爭力的集中體現(xiàn)[2]，到全球地方化（glocalization）過程中城市是區(qū)域內(nèi)承擔產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分工的網(wǎng)絡化節(jié)點[3]，再到城市作為國家與地方力量復雜疊合的空間體現(xiàn)[4]。這種多尺度的城市定位描述出城市區(qū)域主義從國家到區(qū)域、再到城市的治理關系，國家通過精心策劃的空間政策培植區(qū)域與地方的發(fā)展；而城市作為地方發(fā)展的核心，是區(qū)域經(jīng)濟組成與運轉的關鍵參與者[5-6]。

然而，城市區(qū)域主義作為西方背景下的舶來理論，用于分析中國語境下的區(qū)域發(fā)展仍需慎重研判其適用性。中國是社會主義市場經(jīng)濟體制國家，其經(jīng)濟規(guī)律、治理方式與西方奉行新自由主義道路的國家存在巨大差異[7]。在中國“有為政府、有效市場”的發(fā)展邏輯下[8]，中國城市增長動力不僅來源于有效市場對發(fā)展效率的促進，更根植于于由城市企業(yè)家政府策劃的各類發(fā)展政策。因此，總體上基于自上而下的城市區(qū)域治理邏輯表明了中國的跨尺度發(fā)展邏輯與以去中心化、去地域化為表征的西方城市區(qū)域發(fā)展存在明顯差異。

粵港澳大灣區(qū)作為中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟最發(fā)達、常駐人口最多、城鎮(zhèn)建成區(qū)面積最大的城市區(qū)域之一，其空間治理體系與尺度重構方式處于不斷演化的過程[9]。自1980年代以來，珠三角地區(qū)利用“三來一補”政策迅速以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的方式實現(xiàn)了城市的擴張，并形成一批以“廣東四小虎”為代表的特色鮮明的產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。珠三角地區(qū)由于毗鄰港澳、僑鄉(xiāng)廣布、勞動力豐富，迅速成為國家改革政策的試驗田與先行地。經(jīng)濟特區(qū)、土地有償使用、土地招拍掛制度、“三舊”改造等政策在珠三角城市中率先試點。2000年以來，經(jīng)過土地商品化、人居環(huán)境紳士化的過程，珠三角城市逐步以“生產(chǎn)”與“生活”空間共同優(yōu)化發(fā)展的方式推動城市品質(zhì)化營造；與此同時，大量先發(fā)城市，如廣州、深圳等，開始其撤縣（鎮(zhèn)）設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整過程，兼并周邊區(qū)縣并在行政區(qū)內(nèi)重組產(chǎn)業(yè)空間、重構資源配置方式[10]。隨著香港、澳門與珠三角城市群的深度跨境合作，中央政府適時提出粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，將珠三角這一地理區(qū)域上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，旨在打造充滿活力的世界級城市群、國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)。

粵港澳大灣區(qū)城市區(qū)域塑造過程的特殊性在于其跨境屬性與中國尺度政治的疊加：這一過程既涉及廣東省、香港特區(qū)以及澳門特區(qū)的跨境協(xié)同，也包含廣東省內(nèi)部各城市間的合作與競爭[11]。從城市區(qū)域理論建構角度，這一過程反映了城市區(qū)域化過程中兩個影響空間決策的重要因素：即中心性（centrality）與地域性（territoriality）。中心性是影響城市在區(qū)域體系中涉及發(fā)展方向決策的制度性影響力，在西方，體現(xiàn)為國家政府的去中心化與市場化的經(jīng)營城市；在中國，體現(xiàn)為晉升錦標賽激勵背景下的科層政治原則[12]。地域性是政府決策在空間上順利決策、部署、實施與監(jiān)管的關鍵，在西方體現(xiàn)為區(qū)域一體化議程或跨尺度發(fā)展，在中國則體現(xiàn)為尺度重構與行政區(qū)調(diào)整撤并過程[13]。將該理論與粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展實際相結合，如何善用制度建構實現(xiàn)“有為政府、有效市場”的空間治理目標是粵港澳大灣區(qū)孜孜追求的終極目標?；浉郯拇鬄硡^(qū)的空間治理在跨境尺度、城市間尺度與城市尺度均存在著機遇與挑戰(zhàn)?；诖?，本文以中心性、地域性作為主線考察粵港澳大灣區(qū)的尺度重構與協(xié)同治理目標，以闡釋在城市區(qū)域主義背景下治理手段實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標。

2? 理論建構：區(qū)域治理中的中心性與地域性目標

2.1? 中西方城市區(qū)域塑造方式的對比

在西方奉新自由主義為圭臬的城市區(qū)域語境下，城市區(qū)域發(fā)展的路徑建構在空心化國家權力的背景下[14]。這一抽象的說法實質(zhì)上從兩方面解構了國家在城市政治中的影響。從權力體系上，國家政府不再過多介入地方的社會經(jīng)濟發(fā)展，而由具有企業(yè)家精神的地方政府行使權力；從空間體系上，國家政府不再保持對其地域的社會經(jīng)濟發(fā)展的高度監(jiān)管，而由代表本地利益的地方政府制定空間發(fā)展戰(zhàn)略。這種自下而上的邏輯表明了國家政府不能通過任命地方政府的形式參與到城市區(qū)域的塑造，標志著本地化社區(qū)、民間社會組織和市場主體等參與城市和區(qū)域發(fā)展[15]。

西方新自由主義背景下，城市區(qū)域主義的空間塑造對治理體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與社會結構產(chǎn)生了諸多影響。從治理角度上，區(qū)域級政府在國家政府去中心化背景下更多扮演了協(xié)調(diào)參與者角色，為城市間一體化發(fā)展提供了制度平臺[16]。多層級政府、多部門與非政府組織廣泛參與到區(qū)域發(fā)展議程中，以相互博弈與制約的方式推敲更為合理的空間方案。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟角度上，融入?yún)^(qū)域化的城市能夠更合理的調(diào)動優(yōu)勢與資源，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為創(chuàng)新、創(chuàng)意與知識的積累提供有利的空間環(huán)境[17]。從社會結構角度上，基于新自由主義的城市區(qū)域發(fā)展有效培育了建成環(huán)境的紳士化、商品化，使得社會再生產(chǎn)能夠在區(qū)域尺度范圍內(nèi)，實現(xiàn)資本的有效循環(huán)，避免因治理失靈產(chǎn)生的危機[18]；另一方面，區(qū)域尺度內(nèi)要素的自由流動加速了地理的不平衡發(fā)展，使得資源要素基于市場的配置過于極化，進而引發(fā)社會福利的不平衡供給。

中國社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，充分尊重要素依據(jù)市場規(guī)律進行配置是改革開放后空間經(jīng)濟戰(zhàn)略的主導思想。因此，在城市區(qū)域發(fā)展議程的中心性與地域性層面，支持地方政府的去中心化、去地域化發(fā)展是深化改革的方向，也是支持粵港澳大灣區(qū)建成“世界級城市群”的重要路徑。然而，中國作為以公有制為主體的社會主義國家，粵港澳大灣區(qū)作為踐行“一國兩制”制度優(yōu)勢的試驗田，與西方新自由主義語境下的城市區(qū)域塑造具有以下三點區(qū)別：（1）中國作為公有制為主的國家，政府在調(diào)動地方資源時與西方國家的“小政府”相比具有更強的能動性，通過土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、關稅政策等的定制化設計，政府具有更強引導市場向“有效”方向邁進的實力[19]。（2）“一國兩制”制度在廣東省、香港及澳門特區(qū)的適用性表明跨境的區(qū)域一體化不同于歐盟的跨國一體化議程，香港與澳門特區(qū)在國家主權屬于中國，從經(jīng)濟制度角度與廣東省具有差異，因此這一過程必將不同于以脫離政府監(jiān)管為本質(zhì)的去地域化過程。（3）中國基于行政區(qū)層級與地方官員科層等級的劃分為粵港澳大灣區(qū)諸城市劃定了不同等級的自由裁量權，如特別行政區(qū)、副省級城市、地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等[20]。這種自由裁量權的不均衡使得中國城市區(qū)域中各城市不僅具有西方因市場流動而構建的網(wǎng)絡化結構，而且具有因行政區(qū)等級不同的層級性解構。復雜的政治地理圖景為建構中國語境下的區(qū)域治理話語提出了新挑戰(zhàn)。

2.2? ?中心性與地域性：權力與空間在城市區(qū)域中的耦合

對于中國還是西方，城市區(qū)域主義都引導著城市發(fā)展路徑的歷史性變遷。歐盟自1990年代以來廣泛開展的跨境一體化戰(zhàn)略使得西歐城市群發(fā)展由之前的福特凱恩斯主義逐步轉向了后福特新自由主義，來自國家政府的干預逐步被移除，非政府的區(qū)域性組織承擔了組織社會經(jīng)濟發(fā)展的功能。自1980年以來，中國改革開放探索出一條社會主義市場經(jīng)濟道路，這條道路取代了計劃經(jīng)濟體制，使得市場成為調(diào)配區(qū)域空間資源的基礎手段。這一歷史性變遷集中體現(xiàn)在政府權力與空間管轄權的對應關系上，即Elden與Agnew所描述的“領域變遷”（territory trap）[21]。在區(qū)域（次國家）尺度上，地域變遷指的是行政區(qū)空間屬性的調(diào)整，如規(guī)模、邊界、通道、飛地等多種多樣改變地域屬性的空間手段。

Brenner認為這種“領域變遷”由政府的放權與收權決定，并被將尺度重構方式劃分為四個象限（圖1左）[22]。事權在空間上的投影即為行政區(qū)均衡發(fā)展或者極化發(fā)展的道路選擇，例如：設立經(jīng)濟特區(qū)希望將區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源集中到一個小的范圍內(nèi)以實現(xiàn)經(jīng)濟效率提升，被視為空間極化策略；相對而言，通過產(chǎn)業(yè)轉移引導不發(fā)達地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟被視為空間均衡策略?？疾焓聶嗟纳鲜栈蛳乱疲瑢嵸|(zhì)是區(qū)域治理權力的中心性（去中心化、再中心化）過程；而空間發(fā)展資源的分配是地域性（去地域化、再地域化）的過程（圖1右）。

自改革開放以來，珠三角地區(qū)發(fā)展的主旋律是省、市政府主導的去中心化與去地域化過程。從治理事權上，一系列經(jīng)濟特區(qū)、國家級新區(qū)等的設立賦予了地方政府掌握地方經(jīng)濟發(fā)展的特權，以鼓勵創(chuàng)新性政策的產(chǎn)生。這一背景下，廣東省形成了依托“三來一補”的“前店后廠”模式，依靠外資投資以及香港去工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)專業(yè)迅速提升了工業(yè)化實力，政府局部放松對民間經(jīng)濟的嚴格監(jiān)管的本質(zhì)是去地域化的管制策略。在城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的背景下，廣東省通過土地商品化交易迅速利用資本效率提升了城市建設與基礎設施服務水平，同樣建立在允許私人發(fā)展商進入到原先由政府提供服務的基礎設施建設領域。去中心化與去地域化的優(yōu)勢在于高效利用市場，以實現(xiàn)政府難以通過計劃與分配完成的空間發(fā)展議程。然而，這一過程也承擔著可能的治理失靈風險。

粵港澳大灣區(qū)作為國家戰(zhàn)略的設立，標志著國家對于城市區(qū)域塑造方向的調(diào)整。2010年代以來，由于世界經(jīng)濟增長放緩、特朗普為代表的國家保護主義抬頭，城市區(qū)域受制于經(jīng)濟的不增長或慢增長，在市場配置下選擇了以緊縮（austerity）和去一體化的發(fā)展路徑防止域內(nèi)資源外流。在粵港澳大灣區(qū)，香港因房價高、失業(yè)率提升導致引發(fā)各種社會風波；廣東省諸多工業(yè)強市（區(qū)），如東莞、順德、南沙等，存在因制造業(yè)下行導致經(jīng)濟不增長風險。與此同時，部分制造業(yè)在比較優(yōu)勢下轉移至勞動力更為低廉的東南亞地區(qū)，規(guī)模制造業(yè)面臨著收縮危機?；谶@一背景，國家對粵港澳大灣區(qū)的再中心化和再地域化塑造一定程度上遏止了因市場失靈導致的去一體化發(fā)展。

從制度上看，香港特區(qū)、澳門特區(qū)與粵港澳大灣區(qū)其他內(nèi)地城市的社會經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，港珠澳大橋、西九龍高鐵等交通基礎設施建設有效縮短了城際通勤圈，從香港機場到澳門的時間縮短為40分鐘，從香港高鐵站到深圳的時間縮短為20分鐘。香港、澳門高校在粵港澳大灣區(qū)城市選址建設分校（分院），內(nèi)地文化品牌則進入香港作為文化區(qū)的重要標識，如香港故宮。具有兩地文化同根同源、同聲同氣的本土旅游目的地受到廣泛關注，如香港以客家文化聞名的荔枝窩村。自2003年起，為了響應國家共同富裕的發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省政府將區(qū)域發(fā)展均衡化納入了省際空間統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，并推行了產(chǎn)業(yè)轉移政策支以支持粵西、粵北、粵東地區(qū)的發(fā)展，已有許多發(fā)展相對滯后的城市因此而受益。以上過程說明了粵港澳大灣區(qū)的城市區(qū)域一體化議程是一個復雜、靈活、多變的模式。基于此，文章從跨境尺度、城市間尺度以及城市尺度等三個方面論述粵港澳大灣區(qū)的一體化與協(xié)同治理過程，以期勾勒更為完整的灣區(qū)發(fā)展圖景（圖2）。

3? 粵港澳大灣區(qū)的城市區(qū)域一體化議程

3.1? 跨境尺度重構：香港科學園與北部都會區(qū)

港深協(xié)同發(fā)展實質(zhì)上是粵港澳大灣區(qū)跨境協(xié)作與打造世界級城市群過程的集中縮影。這一過程中，兩地的空間政策由于發(fā)展態(tài)勢的演變均產(chǎn)生了顯著的變化[23]。香港于2007年發(fā)布《香港2030規(guī)劃》，這一版規(guī)劃方案在空間布局繼承了以維港都會區(qū)為中心的發(fā)展思路，建立“都會區(qū)-新市鎮(zhèn)-新發(fā)展區(qū)”的三級空間結構，并形成具有圈層特性的城市形態(tài)。盡管這一時期香港與內(nèi)地的城市空間并未形成連綿發(fā)展，香港已開展諸多以節(jié)點和通道為特征的空間項目，如分別在2002年、2006年開始運營的香港科學園一期、二期，以及大量口岸、道路、跨境鐵路等通道設施的建設。香港作為以金融服務業(yè)為核心的樞紐性城市，在1980年代已通過“三來一補”等政策將自身勞動密集型工業(yè)遷入廣東省，實現(xiàn)了自身經(jīng)濟體系的去工業(yè)化發(fā)展。然而，1997年與2008年的金融危機使得香港有意在產(chǎn)業(yè)體系上向科技創(chuàng)新研發(fā)、高端技術服務上拓張。因此，香港科學園作為香港再工業(yè)化的空間節(jié)點，吸引了大量來自內(nèi)地、香港本土及海外的高新技術人才。香港科學園產(chǎn)業(yè)孵化出的大量高新技術企業(yè)標的的市場為擁有大量用戶與新興中產(chǎn)化市民的內(nèi)地市場。從這一角度上，科學園企業(yè)具有顯著去地域化的“離岸服務”特征（圖3）。

然而，由于香港土地稀缺，香港科學園總計22公頃的空間規(guī)模僅是深圳市高新技術產(chǎn)業(yè)園的0.02倍，是廣州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的0.01倍?？臻g體量的不足使得香港在高新技術產(chǎn)業(yè)上不具區(qū)域競爭力。隨著珠三角城市群一體化的縱深發(fā)展，香港越來越重視與珠三角城市的空間聯(lián)系。2016年，隨著中國在“十三五”中提出支持粵港澳大灣區(qū)平臺建設，香港在《香港2030+規(guī)劃（2016年版）》中提出建設新界北區(qū)域，在解決主城居住擁擠問題的同時加強與深圳的聯(lián)系。同年在《新界北發(fā)展》規(guī)劃中，政府擬在古洞北、粉嶺北建立新的發(fā)展區(qū)以支持新界北區(qū)域發(fā)展。這一規(guī)劃意圖在《香港2030+規(guī)劃（2021年版）》中得到強化，2021年10-11月，《北部都會區(qū)發(fā)展策略》與《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》兩部重磅區(qū)域發(fā)展議程發(fā)布，旨將深圳前海合作區(qū)與香港北部都會區(qū)形成密切對接的戰(zhàn)略空間[24]。

這一策略具有顯著的再地域化特征。由于香港、深圳長期的制度差異使得在“兩灣一河”邊境地區(qū)，包括深圳灣、大鵬灣、深圳河等一直屬于香港政府疏于管制的地區(qū)，大量濕地與樹林成為棕地、村屋建設未能得到良好的監(jiān)管與維護。北部都會區(qū)提出的“雙城三圈”，即深圳灣優(yōu)質(zhì)發(fā)展圈、港深緊密互動圈和大鵬灣-印洲塘生態(tài)康樂旅游圈，迅速的加速了跨境周邊地區(qū)建設。落馬洲河套地區(qū)原先由于處于特別行政區(qū)界，香港的邊境禁區(qū)政策長期制約了該區(qū)域的建設與發(fā)展。2000年代以來，港深兩地多次對該區(qū)域的協(xié)同開發(fā)進行磋商，但始終由于制度協(xié)同不成熟，這一議程蹉跎良久也難以付諸實施。2022年由于香港面臨“新冠”疫情醫(yī)療資源空間擠兌的壓力，主動接受在落馬洲河套地區(qū)建設臨時醫(yī)院提供隔離的幫助。在“新冠”疫情結束后，落馬洲河套地區(qū)的下一步改造與建設計劃明顯加快，成為香港依托再地域化成功實現(xiàn)跨境協(xié)同發(fā)展的優(yōu)秀例證（圖4）。

3.2? 城市間尺度重構：珠三角城際鐵路的站點選址博弈

粵港澳大灣區(qū)中珠三角的九個城市間關系不同于跨境協(xié)同，這些城市處于相同的制度環(huán)境，并且有廣東省政府作為統(tǒng)籌主體推進其區(qū)域一體化發(fā)展議程。因此，城市間尺度重構核心體現(xiàn)在對本地化利益的維護上。以珠三角城際鐵路為例，自從鐵道部“網(wǎng)運分離”改革之后，鏈接城市群的區(qū)域連接線不再由國家出資建設，地方自籌資金建設成為推動鐵路建設的主要方式。2001年，廣東省政府組織編制《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城際軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，提出了“兩條主軸+三條發(fā)展軸”的鐵路選線。2008年起，珠三角城際鐵路的投資建設費用全部由廣東省、各市政府承擔，鐵路運營及開發(fā)鐵路站點產(chǎn)生的周邊土地價值提升收益歸地方政府所有[25]（圖5）。

由于鐵路運營屬于國家提供的交通基礎設施服務，具有福利與社會保障性，對其票面定價具有嚴格的限制，廣東省、市難以通過客運的售票收益負擔鐵路建設成本。因此，開發(fā)鐵路帶來的城市運營收益主要聚焦在因開發(fā)火車站周邊土地的產(chǎn)生的空間增值。珠三角城際鐵路作為城市間連接的大運量交通工具，自從鐵道部退出以后一直由廣東省政府成立的鐵路建設投資集團有限公司獨資承擔建設費用。然而，火車站點周邊的城市建設用地所有權歸城市政府所有，省政府難以通過這一途徑收回成本。因此，自2008年以來產(chǎn)生了珠三角城際鐵路圍繞站點選址的博弈問題：省政府希望站點選址在城市中心區(qū)，這樣可以增加客源、提升票面收益，同時鐵路選線短，工程造價低；然而城市政府希望站點選址在城市邊緣區(qū)域，這樣可避免在城市中心大拆大建，拉動了郊區(qū)新城的發(fā)展、提升站點附近土地租金。這種博弈導致了鐵路建設籌資高度依賴于轉移支付，廣東省政府的債務風險顯著提升，與此同時珠三角城際鐵路出現(xiàn)了顯著的票面虧損。

由于廣東省政府在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展上具有行政層級優(yōu)勢，因此這一博弈很快在制度上得到統(tǒng)籌解決。廣東省政府在2010年建立了“省城際軌道土地綜合開發(fā)專責小組”，旨在評估各城市因建設鐵路而帶來的空間收益；同時，在2012年，廣東省政府出臺文件，要求省、市政府平攤因建設鐵路產(chǎn)生的建設成本。在這一背景下，廣東省政府與不同城市形成了差異化的合作開發(fā)模式：廣東省在于深圳的合作中，深圳利用自身的財政優(yōu)勢，以定額向廣東省政府繳納鐵路開發(fā)費用的形式，獨享其開發(fā)鐵路站點周邊土地的收益；而清遠市則選擇共同開發(fā)的形式，與廣東省政府按比例出資建設鐵路，共享開發(fā)鐵路站點周邊土地的收益。在妥善處理好省、市政府的博弈關系后，珠三角城際鐵路的站點選取大多均位于城市邊緣區(qū)，以拉動其周邊的土地發(fā)展與價值。

3.3? 城市尺度重構：深汕特別合作區(qū)的制度構建

城市間尺度重構主要反映了廣東省政府與城市政府的治理關系，體現(xiàn)了網(wǎng)絡（network）與節(jié)點（nodal actors）之間的治理關系；在這種關系之外，節(jié)點城市之間的關系同樣表現(xiàn)出受到中心性與地域性影響的特征[26]。以深汕特別合作區(qū)為例，由于深圳市土地緊缺，2011年深圳在廣東省政府的斡旋下于汕尾市海豐縣成立設立了深汕特別合作區(qū)。合作區(qū)由深圳、汕尾市共同建設并分享財稅收入，其建設用地指標來源于廣東省專項設置以支持合作區(qū)發(fā)展。深圳將其大量企業(yè)轉移至合作區(qū)，如騰訊的“云計算”中心等。這一過程是汕尾市政府主動去地域化過程，將合作區(qū)的社會經(jīng)濟管轄權讓渡給深圳、汕尾聯(lián)合成立的合作區(qū)管委會。汕尾市為了維護本地發(fā)展利益，重新與深圳協(xié)商對深汕合作區(qū)的基礎設施保障、土地開發(fā)收益與企業(yè)服務等問題。為了進一步明晰行政區(qū)的責、權、利問題，在2017年，深汕合作區(qū)管委會由原先的廣東省政府代管轉變?yōu)樯钲谑写埽钌翘貏e合作區(qū)成為了深圳市行政區(qū)劃的“10+1”，包括10個市轄區(qū)及一個深汕合作區(qū)（圖6）。

深圳市政府在深汕特別合作區(qū)中設立了區(qū)一級政府的行政機構，以支撐合作區(qū)的政府管理與行政服務。在基礎設施建設上，原先屬于汕尾政府的職責轉變?yōu)樯钲谑姓?，因此深圳巴士集團與深汕合作區(qū)管委會簽署了合作協(xié)議，并成立了合作區(qū)深汕巴士有限公司，負責合作區(qū)的公交運營。同時，深圳市大力推動了合作區(qū)的供電設施建設，已啟用鵝埠、吉水門兩個110KV變電站，另有220千伏園區(qū)、110千伏深汕比亞迪輸變電工啟用程在2022年底開工。深圳市作為粵港澳大灣區(qū)的發(fā)達城市，在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展不均衡問題中起到了關鍵作用，通過幫扶汕尾的基礎設施建設帶動兄弟城市發(fā)展，并通過引導產(chǎn)業(yè)溢出的梯度轉移實現(xiàn)汕尾市的經(jīng)濟增收。與此同時，深圳在幫扶汕尾的過程中優(yōu)化了自身空間資源配置，妥善解決了自身發(fā)展的土地稀缺問題。深汕特別合作區(qū)的再地域化過程體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)空間合作上的靈活性與可變性，即城市協(xié)同治理在不斷地尺度調(diào)整中謀求一致發(fā)展[27]。

4? 結論和討論

從多尺度的視角而言，粵港澳大灣區(qū)的空間治理是跨行政層級、跨行政區(qū)（特區(qū)）邊界、跨空間功能區(qū)的復雜集合。由于地跨廣東省、香港、澳門特別行政區(qū)，空間單元的地域性與中心性在不同時期具有不同特征，政府間的通力合作在粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域一體化進程中起到了核心作用。在珠三角城際鐵路的推進過程中，省政府與各地級市政府通過不同的方式維護自身利益，以此來保證區(qū)域發(fā)展議程的實施。廣東省政府與廣州、深圳等市政府旨在通過最優(yōu)的發(fā)展路徑實現(xiàn)城際鐵路建設，做到既符合市場投資規(guī)律，又在區(qū)域協(xié)同的統(tǒng)籌下實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的公平發(fā)展機會?？傮w而言，區(qū)域一體化的空間發(fā)展方向是粵港澳大灣區(qū)社會、經(jīng)濟與政治系統(tǒng)發(fā)展的大勢所趨，在區(qū)域一體化的框架下，廣東省、香港、澳門特別行政區(qū)城市聯(lián)系日益緊密、經(jīng)濟合作逐漸頻繁、發(fā)展定位協(xié)同互補，在中國“一國兩制”制度設計下具有其他城市群無法替代的獨特地位。

從理論構建的角度而言，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同治理框架建構了與西方新自由主義背景下城市區(qū)域主義截然不同的合作方式，在應對區(qū)域發(fā)展不均衡與建構跨境區(qū)域流動具有顯著的制度優(yōu)勢，有效防范應對市場與治理失靈風險，充分利用不同城市的資源稟賦與制度優(yōu)勢構建更為繁榮的發(fā)展格局。中心性與地域性是區(qū)域格局改變的兩個關鍵變量，其治理事權的調(diào)配與發(fā)展資源的分配核心建立在區(qū)域發(fā)展效率與公平相對均衡的原則之下。從合作尺度而言，跨境尺度、城市間尺度與城市尺度的區(qū)域協(xié)同進程是高度互動且相互關聯(lián)的，這些尺度的合作與互動加強了行政區(qū)之間的更為密切的社會經(jīng)濟聯(lián)系。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展從協(xié)同治理的角度來看，謀求合作關系中的平衡更為重要。從發(fā)展的角度而言，區(qū)域發(fā)展需要增長極引領帶動?；仡櫥浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展歷史，改革開放以來，香港、澳門通過“三來一補”政策極大程度促進了廣東省工業(yè)發(fā)展，因此帶動了珠三角地區(qū)的快速城鎮(zhèn)化；在香港、澳門接連經(jīng)受金融危機考驗的背景下，廣東省以其勞動力、土地資源與財政支持的形式，幫助特區(qū)政府渡過市場危機、保障粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟體系行穩(wěn)致遠。從更廣義的角度而言，自上而下的空間協(xié)同治理方案需得到自下而上的認可，才能取得事半功倍的治理效果。因此，粵港澳大灣區(qū)的尺度重構體現(xiàn)了“中國式現(xiàn)代化”進程中不拘泥于制度形式與權力架構的靈活性，這一特征將支撐粵港澳大灣區(qū)建設成為世界級城市群中的典范。

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