蘇 宇

(中國(guó)人民公安大學(xué) 法律系,北京 100038)

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法引發(fā)的熱點(diǎn)案事件曾引起社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注?！疤跷能姲浮盵1]“慶安徐純合案”[2]“昌平雷洋案”[3]“聊城于歡案”[4]“松江交警抱摔婦女事件”[5]等案事件所引發(fā)的輿情似乎仍歷歷在目,它們幾乎都與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使有關(guān)。自2018年《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》頒布以來(lái),至目前為止,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的輿論爭(zhēng)議顯著減少。近年來(lái),“紅藍(lán)對(duì)抗演練”等模擬警情處置訓(xùn)練[6]以及其他執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)行動(dòng)有效提升了警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法質(zhì)量,一定程度上使執(zhí)法裁量權(quán)的行使更加符合法律的要求。盡管如此,從整體上有效指引和約束現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使、提升現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化水平的工作仍需要繼續(xù)加強(qiáng)。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法往往處于案件辦理或事件處理的關(guān)鍵階段,是警察使用武力或其他強(qiáng)制措施最集中的環(huán)節(jié),又經(jīng)常發(fā)生在公共場(chǎng)所,容易引發(fā)社會(huì)公眾和輿論的高度關(guān)注。深入認(rèn)識(shí)和有效治理警察執(zhí)法裁量權(quán),依然是公安執(zhí)法規(guī)范化乃至整個(gè)法治政府建設(shè)不可忽略的任務(wù)。

一、我國(guó)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)之現(xiàn)狀

在我國(guó),警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)相當(dāng)豐富。在執(zhí)法實(shí)踐中,“現(xiàn)場(chǎng)”意味著公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中與各種各樣相對(duì)人及案事件相關(guān)場(chǎng)所發(fā)生物理接觸的時(shí)空。接處警、巡邏、交通事故處理、特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)檢查、犯罪偵查、安全保衛(wèi)、在公共場(chǎng)所進(jìn)行的個(gè)人信息采集等工作中都包含了“現(xiàn)場(chǎng)”。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)在法律規(guī)范中隨處可見(jiàn),其行使現(xiàn)狀較為復(fù)雜而引人深思。

(一)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的配置情況

縱觀(guān)我國(guó)現(xiàn)行立法,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)在我國(guó)法律規(guī)范中廣泛存在。首先,現(xiàn)行《人民警察法》對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定了當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、征用、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離、拘留、搜查、逮捕、交通管制措施、保護(hù)性約束措施直至使用警械和武器等一般性的執(zhí)法權(quán)限,這些權(quán)限中包含了相當(dāng)程度的執(zhí)法裁量權(quán)。其次,在公安機(jī)關(guān)的刑事司法職權(quán)方面,《刑事訴訟法》中有部分現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的明確規(guī)定(例如可以選擇在現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)證人);而在勘驗(yàn)、檢查、搜查等可能在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行的執(zhí)法工作中,偵查人員的執(zhí)法裁量權(quán)亦不難由《刑事訴訟法》的規(guī)定中獲得解釋。再者,在公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法職權(quán)方面,《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《反恐怖主義法》等法律中亦各有涉及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)定,例如《反恐怖主義法》第五十條的盤(pán)問(wèn)、檢查、傳喚、通知有關(guān)人員接受詢(xún)問(wèn)等權(quán)限及第六十二條規(guī)定的使用武器之權(quán)限中均有相當(dāng)程度的裁量余地。

基于上述立法制定的大量法規(guī)、規(guī)章進(jìn)一步表明了這些裁量權(quán)的豐富與復(fù)雜程度。例如,《人民警察法》中有關(guān)警械及武器的使用僅有兩條原則性的規(guī)定,而《人民警察使用警械和武器條例》對(duì)人民警察使用警械和武器的條件、程序與注意事項(xiàng)等作了詳細(xì)的展開(kāi)。在《人民警察使用警械和武器條例》中,可以使用警械的情形有11種(其中可以使用約束性警械的情形為3種),可以使用武器的情形有15種,不得使用武器的情形有2種(都存在重要例外),應(yīng)當(dāng)立即停止使用武器的情形有2種。這實(shí)際上是不同情形下使用警械與武器方面一系列裁量權(quán)的匯集。又如,《人民警察法》第十四條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保護(hù)性約束措施。需要送往指定的單位、場(chǎng)所加以監(jiān)護(hù)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn),并及時(shí)通知其監(jiān)護(hù)人?！痹凇豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十八條的規(guī)定中,面對(duì)違法嫌疑人醉酒情形可以采取的措施則包括了保護(hù)性約束、通知領(lǐng)回看管、送醫(yī)院醒酒三種,而可以通知領(lǐng)回看管的相關(guān)人員范圍還可以從家屬、親友和所在單位中選擇,這使得警察面對(duì)此種情形享有相當(dāng)靈活的裁量余地。在警察法領(lǐng)域,類(lèi)似的法規(guī)、規(guī)章可謂比比皆是,在此背景下,如果沒(méi)有進(jìn)一步的約束與限制,民警實(shí)際掌握的裁量余地頗為寬廣。

在警務(wù)實(shí)踐中,基于現(xiàn)行法律規(guī)范與相關(guān)司法案件對(duì)這些規(guī)范的適用情況,公安機(jī)關(guān)又進(jìn)一步推進(jìn)了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范化工作?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的先后制定及修訂,即包含了對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)中現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)限的系統(tǒng)梳理。此外,公安部還制定了《110接處警工作規(guī)則》,許多地方的公安機(jī)關(guān)也制定了相應(yīng)的接處警規(guī)范,為接處警過(guò)程中的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)限提供了基礎(chǔ)性的規(guī)定。不僅如此,從中央到地方的各級(jí)公安機(jī)關(guān)還曾制定一些專(zhuān)門(mén)性的工作規(guī)定,其中一部分包含了較多對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的規(guī)范與指引,例如公安部2011年制定了《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》,規(guī)定民警現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為由輕到重可采取口頭制止、徒手制止、使用警械制止、使用武器制止四種措施,但并未規(guī)定每種措施的具體動(dòng)作[7];公安部2008年修訂的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》(公通字〔2008〕58號(hào))第五十七條對(duì)交通警察實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)(先期)處置措施作了詳細(xì)規(guī)定;北京市公安局1999年制定的《北京市公安局警務(wù)公開(kāi)細(xì)則》第三百七十條至三百七十二條對(duì)出警和先期處置作了簡(jiǎn)要的規(guī)定。行政訴訟及司法審查方面的壓力亦是制定這些規(guī)定的重要助力。“司法審查對(duì)程序瑕疵的認(rèn)定與評(píng)價(jià),將反射影響和強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自主改善行政程序的動(dòng)機(jī)和能力?！盵8]來(lái)自司法裁判的反饋不斷推動(dòng)公安機(jī)關(guān)的法制部門(mén)制定和修訂上述各種規(guī)定,從行政程序?qū)用嫔霞訌?qiáng)了行使現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范性。

(二)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使?fàn)顩r與問(wèn)題

各種法律規(guī)范中廣為存在的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)規(guī)定為警察靈活應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)提供了必要的手段,而如何在各種不同場(chǎng)景中合法、合理地行使此種裁量權(quán)是對(duì)執(zhí)法者的復(fù)雜考驗(yàn)。為指引執(zhí)法實(shí)踐的規(guī)范開(kāi)展,公安機(jī)關(guān)制定和推廣了多個(gè)版本的執(zhí)法細(xì)則及教學(xué)視頻,進(jìn)一步為公安民警的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法提供具體入微的業(yè)務(wù)指導(dǎo);業(yè)內(nèi)專(zhuān)家更是不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),力求總結(jié)出各種情境下合法、合理的警務(wù)戰(zhàn)術(shù),融入所謂的“警務(wù)戰(zhàn)術(shù)學(xué)”或“警察戰(zhàn)術(shù)學(xué)”之中,為警察應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜現(xiàn)場(chǎng)提供針對(duì)性的具體指引。

然而,在現(xiàn)行法律尚未為警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法提供專(zhuān)門(mén)性的法律原則或裁量指南之前提下,執(zhí)法規(guī)范和警務(wù)戰(zhàn)術(shù)方面的指引并不能避免違法性評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。例如,警務(wù)戰(zhàn)術(shù)中的“武力升等”(1)即“警察的武力程度必須高于對(duì)方的暴力程度”,“對(duì)方徒手攻擊,警察應(yīng)使用警械;對(duì)方拿起匕首,警察就可拔出槍”等。參見(jiàn)尹偉主編:《警務(wù)戰(zhàn)術(shù)基礎(chǔ)教程》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2015年版,第19頁(yè)。之類(lèi)警務(wù)戰(zhàn)術(shù)常識(shí)很少為法律人所知,符合警務(wù)戰(zhàn)術(shù)原則的徒手控制乃至使用警械、武器是否符合法律的要求,在執(zhí)法實(shí)踐中也容易發(fā)生爭(zhēng)議,甚至引起法學(xué)專(zhuān)家的批評(píng)[9]。究其原因,警務(wù)戰(zhàn)術(shù)與公法學(xué)知識(shí)來(lái)源于不同的知識(shí)脈絡(luò),警務(wù)戰(zhàn)術(shù)自身不具備規(guī)范生成與供給的能力,而警務(wù)戰(zhàn)術(shù)對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化不一定能夠符合法律專(zhuān)家對(duì)于這些規(guī)范的認(rèn)知與理解。在執(zhí)法實(shí)踐中,哪怕是對(duì)一個(gè)概念理解的毫厘之差,都可能引發(fā)重大法律后果,例如《人民警察使用警械和武器條例》第九條中“危險(xiǎn)物品”“重要設(shè)施”“機(jī)動(dòng)交通工具”“嚴(yán)重危害公共安全”“嚴(yán)重破壞治安社會(huì)秩序”前面均有“等”字,以統(tǒng)一裁量論(2)統(tǒng)一裁量論主張不區(qū)分判斷余地、決定余地和裁量余地,尤其是不區(qū)分不確定法律概念與行政裁量。參見(jiàn)鄭春燕:《取決于行政任務(wù)的不確定法律概念定性:再問(wèn)行政裁量概念的界定》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期,第170頁(yè)。的視角觀(guān)之,如果不刻意區(qū)分判斷余地和裁量余地,對(duì)這些概念所代表的事物或情形之認(rèn)識(shí)亦是裁量權(quán)的一部分,這種裁量權(quán)的行使就涉及是否使用武器、是否造成不必要的人員傷亡或是否能及時(shí)制止重大不法侵害的不同后果。即便熟知相關(guān)法律規(guī)定,在沒(méi)有清楚無(wú)誤的規(guī)范共識(shí)之前提下,僅憑內(nèi)部警務(wù)戰(zhàn)術(shù)及執(zhí)法細(xì)則方面的指引也不足以對(duì)執(zhí)法裁量權(quán)行使起到充分的合法性保障及約束作用;即便是已有部分規(guī)章及規(guī)范性文件的情況下,這些規(guī)定的規(guī)范作用受限于規(guī)范位階,部分內(nèi)容更遭遇學(xué)者有關(guān)違反法律保留原則、超越對(duì)公民權(quán)利干預(yù)之限制等異議[10],其提供正當(dāng)化論證之能力尚存在一定局限性。不僅如此,在當(dāng)前,公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則中的具體規(guī)則已達(dá)數(shù)十萬(wàn)字之巨,不同情境下的警務(wù)戰(zhàn)術(shù)知識(shí)連篇累牘,即便是業(yè)內(nèi)法律專(zhuān)家也很難完全熟記,更不必言現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中的熟練和精準(zhǔn)運(yùn)用。

面對(duì)此種情形,為了避免警務(wù)戰(zhàn)術(shù)的不當(dāng)運(yùn)用和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,公安機(jī)關(guān)又采取了一些確保執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性的措施,例如規(guī)定不同警種的執(zhí)法分工和相對(duì)固定的執(zhí)法流程,保證每一警種只行使其主要業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的執(zhí)法裁量權(quán),這樣也更有利于各警種各司其職,保證執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性。例如,交通警察不辦理治安案件,派出所民警也不處理交通事故,這是因?yàn)殡p方的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域不同:在交通管理領(lǐng)域中,民事、刑事、行政三重法律關(guān)系復(fù)雜交織,基于《道路交通安全法》《道路交通安全法實(shí)施條例》及各地自行制定的法規(guī)、規(guī)章而形成的事故處理流程及技術(shù)細(xì)節(jié)也有大量專(zhuān)門(mén)性的要求;而在治安案件中,《治安管理處罰法》及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定了詳細(xì)的辦案程序,與交通違法案件及交通事故的處理程序大相徑庭,各種治安案件(尤其是聚眾賭博和多人互毆等復(fù)雜案件或行刑交叉案件)中的調(diào)查取證技巧更是需要豐富的實(shí)踐積累才能有效掌握。交通管理與治安管理不僅分屬不同警種,而且早已在高等教育系統(tǒng)中形成了不同的學(xué)科與專(zhuān)業(yè)。在此種情形下,公安機(jī)關(guān)不可能期待各警種能夠有效地處理非細(xì)分專(zhuān)業(yè)的事務(wù)。然而,這種安排也有可能導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的人為分割,使部分案事件無(wú)法得到及時(shí)處理。例如,交警不辦理治安案件和與交通肇事等無(wú)關(guān)的刑事案件,但面對(duì)交通管理現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的其他違法犯罪行為,交警倘若不敢直接使用警械和武器或者采取其他先期處置措施,一切工作均等待其他警種支援,就將錯(cuò)過(guò)制止違法犯罪行為及保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的最佳時(shí)機(jī)。

即便如此,在各自的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi),面對(duì)稍微復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情境,警察也備感棘手,高度依賴(lài)于既往的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種執(zhí)法指引。在執(zhí)法手冊(cè)之外,各地公安機(jī)關(guān)、各警種還形成了大量的內(nèi)部文件,詳細(xì)規(guī)定某一領(lǐng)域或某一事項(xiàng)的操作規(guī)程或執(zhí)法流程。由于大量的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)無(wú)法被量化,此種內(nèi)部文件在處理執(zhí)法裁量權(quán)方面的差異并不像行政處罰裁量基準(zhǔn)那樣一目了然,對(duì)各種執(zhí)法裁量權(quán)的理解也充滿(mǎn)偶然性,缺乏明確的合法性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),行政相對(duì)人在不同地區(qū)、面對(duì)不同警種,很難對(duì)執(zhí)法裁量權(quán)建立穩(wěn)定的制度運(yùn)行預(yù)期。不僅如此,地方性和局部性的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)固然寶貴,但為最大限度地規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),在缺乏現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使一般規(guī)則的前提下,民警可能采取化裁量為羈束的手段,容易出現(xiàn)執(zhí)法操作及合法性認(rèn)識(shí)的固化和偏向,在真正需要裁量的情境下反而難以進(jìn)行裁量;并且,由于羈束性的強(qiáng)化,執(zhí)法者在不常見(jiàn)的執(zhí)法情境中如果固守僵化的規(guī)則,反而更容易引致嚴(yán)重法律后果。雖然各地公安機(jī)關(guān)及其人民警察在全國(guó)范圍內(nèi)有多種交流渠道,民警對(duì)本地方和本警種的內(nèi)部規(guī)定仍然有較強(qiáng)的依賴(lài)性,執(zhí)法裁量權(quán)的行使亦難免因地方、因警種而異,確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一乃至公平、公正面臨不小考驗(yàn)。因此,制定出能夠凝聚社會(huì)共識(shí)、通用于各警種和各領(lǐng)域的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)一般規(guī)范,其重要性不言而喻。

二、警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)一般規(guī)范的深層問(wèn)題

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的相關(guān)案事件之所以屢屢成為焦點(diǎn),是因?yàn)楝F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法往往位于一個(gè)矛盾集中暴露、利益沖突激烈的時(shí)空環(huán)境。警察職權(quán)的配置是按照警察組織的結(jié)構(gòu)或警察任務(wù)的不同取向進(jìn)行的,在日常行政管理的過(guò)程中,法律授權(quán)及約束機(jī)制按照組織結(jié)構(gòu)或法律程序條分縷析,各種適用于不同領(lǐng)域、不同執(zhí)法程序的專(zhuān)門(mén)規(guī)則亦隨之形成,形成井然有序的權(quán)力控制體系。但是,“現(xiàn)場(chǎng)”與國(guó)家權(quán)力的某種結(jié)構(gòu)或功能無(wú)關(guān),它是一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)向社會(huì)延伸的“末梢”所接觸的一切物理界面。警察職權(quán)的各種法理作用及可運(yùn)用的物理力量在此匯聚,面對(duì)復(fù)雜的事態(tài)——亟待救治的傷病人員、亟須保護(hù)的證據(jù)、正在發(fā)生的各種危險(xiǎn)、處于不同態(tài)勢(shì)的嫌疑人及被侵害人、意見(jiàn)不一的社會(huì)公眾等,執(zhí)法者經(jīng)常需要在電光石火之間作出關(guān)系到種種重要法益的判斷和決定。然而,這種事關(guān)重大的執(zhí)法裁量權(quán)卻經(jīng)常只有“合理”“必要”之類(lèi)的模糊授權(quán),例如,新加坡的《刑事訴訟法》第75條第2款規(guī)定:“如果該人(指嫌疑人——筆者注)強(qiáng)行抵抗或試圖逃避逮捕,則警務(wù)人員或其他人可以使用一切必要的合理手段進(jìn)行逮捕?！?此種規(guī)定在各國(guó)的相關(guān)法制中并不鮮見(jiàn),狹小時(shí)空中高度密集的法益保護(hù)與處置需求與規(guī)范密度低下的行權(quán)依據(jù)形成了鮮明的對(duì)比。這種鮮明的對(duì)比要求警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的通用規(guī)則必須十分高效地區(qū)分各種警察任務(wù)實(shí)施的動(dòng)態(tài)優(yōu)先次序與相互間的價(jià)值轉(zhuǎn)化關(guān)系,同時(shí)還需要容納一些重要法律原則的判斷與實(shí)現(xiàn),因此此種通用規(guī)則的形成實(shí)非易事。

自世界范圍內(nèi)的法律實(shí)踐觀(guān)之,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)存在部分通用規(guī)則,但更多的是專(zhuān)門(mén)適用于某一領(lǐng)域、某一情境的專(zhuān)門(mén)規(guī)則。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)需要通用規(guī)則與專(zhuān)門(mén)規(guī)則的結(jié)合,這些規(guī)則可以從相關(guān)法律授權(quán)中發(fā)現(xiàn)。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)主要來(lái)源于三方面的法律授權(quán):

一是綜合性警察法(3)從世界范圍內(nèi)警察法的立法模式看,警察法主要可以分為組織法模式、組織法+職權(quán)法模式和綜合性立法模式,綜合性警察法系統(tǒng)地規(guī)定警察的權(quán)力、職權(quán)、行為原則、組織機(jī)構(gòu)、人事制度、法律責(zé)任等,其中行為法的部分占據(jù)很大比重,如《(德國(guó))巴登—符騰堡州警察法》《(德國(guó))巴伐利亞州警察任務(wù)法》《芬蘭警察法》《俄羅斯聯(lián)邦民警法》等。參見(jiàn)蘇宇:《〈人民警察法〉修改之建議》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期,第182頁(yè)?；蚓炻殭?quán)行使法中的概括性或?qū)ｉT(mén)性規(guī)定。此兩種立法對(duì)于警察權(quán)的運(yùn)行具有相當(dāng)于法典的地位,其概括性規(guī)定對(duì)于所有警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使都有約束和指引之作用。例如,德國(guó)巴登—符騰堡州《警察法》(PolG)第3條規(guī)定:“警察在履行任務(wù)時(shí),必須在法律范圍內(nèi)根據(jù)合義務(wù)性之裁量決定,采取其認(rèn)為必要之措施。”采取此種立法的國(guó)家或地區(qū)一般都已經(jīng)建立起對(duì)警察權(quán)行使的完整理論認(rèn)知,因而能夠在具體職權(quán)行使規(guī)范之上提供一般性的行動(dòng)授權(quán),前述危害防止職權(quán)通常為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的主要來(lái)源。

二是刑事訴訟或刑事調(diào)查方面的法律規(guī)定。在許多國(guó)家及地區(qū)(尤其是英美法系國(guó)家及地區(qū)),警察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要就是預(yù)防和制止犯罪,包括以此為目的的刑事調(diào)查(偵查),因此,刑事訴訟或調(diào)查方面的立法往往包含了警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)方面的授權(quán)。例如,澳大利亞的西澳大利亞州《刑事調(diào)查法》(Criminal Investigation Act)第16條對(duì)警察使用武力授予了概括性的執(zhí)法裁量權(quán),同時(shí)附加了“有合理之必要”(reasonably necessary)的條件及《刑法典》第26章有關(guān)對(duì)人使用武力的限制。又如,新加坡的《刑事訴訟法》中有大量關(guān)于警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)定,甚至包括驅(qū)散非法集會(huì)及使用致命武力的兩個(gè)整節(jié)規(guī)定;同時(shí),新加坡的《警力法》(Police Force Act)還在第七部分專(zhuān)章詳細(xì)規(guī)定了警察系統(tǒng)中法醫(yī)學(xué)專(zhuān)家(forensic specialists)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)限與要求(4)See Criminal Procedure Code of Singapore, Sec. 65B.。采取此種立法方式的國(guó)家或地區(qū)往往否認(rèn)行政不法與刑事不法的本質(zhì)區(qū)別(5)世界上關(guān)于行政不法與刑事不法之間的關(guān)系,有“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”“量的區(qū)別說(shuō)”及“質(zhì)量區(qū)別說(shuō)”三種主要立場(chǎng),英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家均否認(rèn)二者之間存在質(zhì)的區(qū)別,而將種種不法歸諸重罪、輕罪、違警罪等不同類(lèi)型的刑事犯罪。參見(jiàn)李曉明:《行政犯罪的確立基礎(chǔ):行政不法與刑事不法》,載《法學(xué)雜志》2005年第2期,第44—45頁(yè);馮江菊:《行政違法與犯罪的界限:兼談行政權(quán)與司法權(quán)的糾葛》,載《行政法學(xué)研究》2009年第1期,第64—65頁(yè)。,徑行以刑事司法權(quán)力及刑事司法程序統(tǒng)合所有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán)。此種情形下,它們甚至不需要一種總體上的警察權(quán)概念,例如美國(guó)就將警察權(quán)概念主要用于解釋立法性規(guī)制的權(quán)力,而很少將其用于警察機(jī)關(guān)及其職能履行過(guò)程(6)See S. Dunscomb, Jr., “The Police Power and Civil Liberty”, Columbia Law Review, Vol. 6, No. 2 (Feb., 1906), p. 94; W. Novak, “Police Power and the Hidden Transformation of the Hidden American State”, in M. Dubber &Mariana Valverde edited, Police and the Liberal State, Stanford University Press, Stanford, 2008, pp. 62—65.。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的一般法理基礎(chǔ)可以從刑事司法程序的原理與概念體系中獲得闡釋(7)例如基于“合理懷疑”與“相當(dāng)理由”之前提可以啟動(dòng)攔檢,參見(jiàn)鄧子濱:《路檢盤(pán)查的實(shí)施依據(jù)與程序監(jiān)督》,載《法學(xué)研究》2017年第6期,第184頁(yè);基于“客觀(guān)合理性”(objective reasonableness)標(biāo)準(zhǔn)判斷使用武器是否具有情境上的正當(dāng)性,參見(jiàn)金曉偉、孟昭陽(yáng):《警察使用武器的裁量難題及其化解——兼對(duì)行政過(guò)程“司法化”的反思》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期,第101頁(yè);采用“訴訟豁免”(immune from suit)與“呼吸空間”(breathing room)規(guī)則保障警官在合理范圍內(nèi)的誤判行為以及合法的行為不受追究,參見(jiàn)譙冉,等:《中美警察使用武器裁量權(quán)比較研究》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期,第99頁(yè),等。這些理論和規(guī)則均從刑事司法的話(huà)語(yǔ)體系中發(fā)展而來(lái)。。

三是道路交通安全、治安管理、戒嚴(yán)等涉及某一方面警察任務(wù)之法律中的警察職權(quán)行使規(guī)定。例如,我國(guó)《道路交通安全法》第七十二條就規(guī)定了公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在交通事故處理現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法權(quán),并在“采取措施,盡快恢復(fù)交通”等方面賦予交通管理部門(mén)一定程度上的執(zhí)法裁量權(quán)。又如,澳大利亞的維多利亞州《道路安全法》(Road Safety Act)規(guī)定了警察在扣押和搜查車(chē)輛方面的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)(8)See Road Safety Act of Victoria, Australia, Sec. 84F.。此外,警務(wù)武力使用方面的立法也包含了一部分現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方面的裁量權(quán),主要是使用警械和武器的裁量權(quán)。這些分散性的授權(quán)與警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的不同特殊情境與需求密不可分,與前兩種一般性的授權(quán)并行不悖。

由以上法律授權(quán)狀況可知,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的通用規(guī)則或者來(lái)自于警察權(quán)行使的一般要求,或者來(lái)自于刑事司法程序的一般原理。由于我國(guó)的法律制度采納了刑事與行政違法異質(zhì)論,我國(guó)并沒(méi)有將警察權(quán)全部轉(zhuǎn)化為刑事司法職權(quán)并從中引出一般性的執(zhí)法裁量權(quán),此種一般性裁量權(quán)更多地依賴(lài)于綜合性警察立法的規(guī)定。然而,自我國(guó)當(dāng)前法律實(shí)踐觀(guān)之,盡管這幾方面的授權(quán)基礎(chǔ)在我國(guó)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的前述規(guī)范來(lái)源中均有體現(xiàn),但第三方面的授權(quán)在執(zhí)法實(shí)踐中更加突出。我國(guó)的警察權(quán)概念系清末警政改革中直接從國(guó)外引入,沒(méi)有經(jīng)歷所謂“脫警察化”的進(jìn)程,這使得我國(guó)并沒(méi)有真正承認(rèn)實(shí)質(zhì)性的警察權(quán)概念[11]。在“機(jī)關(guān)說(shuō)”的警察權(quán)概念業(yè)已主導(dǎo)社會(huì)認(rèn)知的前提下,警察職權(quán)的劃分與配置并沒(méi)有理論上綱舉目張的一般性指引,完全取決于實(shí)證性的制度安排。由于單一制國(guó)家形式及自上而下的科層制行政組織體制的影響,我國(guó)的警察組織形態(tài)是包含眾多部門(mén)的科層制行政機(jī)關(guān),警察職權(quán)的制度安排亦在相當(dāng)程度因應(yīng)了警察組織的這一特征?，F(xiàn)行《人民警察法》第二章專(zhuān)章規(guī)定了警察職權(quán),首先在第六條列舉公安機(jī)關(guān)人民警察的十四項(xiàng)職責(zé),實(shí)際上亦是對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各種具有執(zhí)法權(quán)的組織(公安部各局及地方公安機(jī)關(guān)各處、科、隊(duì)等)或警種(刑偵、治安、網(wǎng)安、禁毒等)之職權(quán)的列舉;繼而再自第七條至第十七條規(guī)定警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的一般職權(quán)。此種立法體例在世界范圍內(nèi)并不多見(jiàn),盡可能兼顧了各警種的職權(quán)范圍與警察執(zhí)法的一般需要。可以認(rèn)為,《人民警察法》已經(jīng)盡可能在眾多警察職權(quán)之中規(guī)定了一般性的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán),其中包含了內(nèi)容豐富的多項(xiàng)執(zhí)法裁量權(quán)。

此種制度安排雖然為警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)提供了一系列法律規(guī)范,但卻潛藏著兩個(gè)深層問(wèn)題,影響到我國(guó)的警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)獲得一般性的規(guī)范指引:

一是警察法相關(guān)基礎(chǔ)理論研究的不足,導(dǎo)致警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量一般規(guī)范的理論基礎(chǔ)較為薄弱。以警察權(quán)理論為例,我國(guó)的憲法及法律、法規(guī)中并沒(méi)有出現(xiàn)“警察權(quán)”的概念,實(shí)質(zhì)性的警察權(quán)概念及相關(guān)理論缺乏實(shí)定法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);同時(shí)學(xué)界對(duì)警察權(quán)的接納和理解也存在形式性偏向,警察權(quán)理論研究所關(guān)切的對(duì)象大都局限于形式性的警察權(quán),基本上等同于公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán)[12]。以上情形使得警察權(quán)的研究局限于公安事業(yè)范圍之內(nèi),公法學(xué)界有條件深入研究“機(jī)關(guān)說(shuō)”意義上警察權(quán)的學(xué)者范圍有限;最受關(guān)注的警察權(quán)研究既已受限于形式層面,警察任務(wù)和警察職權(quán)方面的基礎(chǔ)研究則更是如此。警察法相關(guān)基礎(chǔ)理論的相關(guān)研究一開(kāi)始就局限于公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法活動(dòng),未能有效地與公法學(xué)的其他基礎(chǔ)研究相對(duì)接,對(duì)后續(xù)的立法進(jìn)程亦未能產(chǎn)生足夠的學(xué)理影響力。由此,后續(xù)相關(guān)立法與《人民警察法》多少出現(xiàn)了協(xié)調(diào)配合方面的欠缺,而警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使所面臨的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題越來(lái)越突出。例如,《人民警察法》第七條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織,依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰。”這一規(guī)定早在1995年即已形成,其時(shí)《行政強(qiáng)制法》尚未制定,在執(zhí)法實(shí)踐中,人民警察實(shí)施行政強(qiáng)制措施尚能采取較為寬泛的理解。《行政強(qiáng)制法》制定以后,現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法實(shí)踐中最為必需的即時(shí)強(qiáng)制在該法中欠缺完整規(guī)定,《行政強(qiáng)制法》第二條將行政強(qiáng)制措施限定于“對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制”或?qū)Α肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制”的行為,第十九條有關(guān)當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的規(guī)定又包含了事后解除措施的規(guī)定,完全無(wú)法適用于徒手搏斗、徒手控制、使用武器及使用制服性、驅(qū)逐性警械等既非有明確持續(xù)時(shí)間的暫時(shí)性控制又無(wú)法被解除的情形。近年來(lái)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法熱點(diǎn)案事件中的很大一部分即與徒手控制或使用武器有關(guān)。不僅如此,由于我國(guó)警察法基礎(chǔ)研究的影響力偏弱,其亦難以有效溝通行政法與刑事法之間的空隙[13],導(dǎo)致接處警、盤(pán)查留置、征用場(chǎng)所和通信工具、使用警械和武器等執(zhí)法活動(dòng)長(zhǎng)期處于公法學(xué)的主流研究視野之外。此種情形對(duì)于警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的影響日益明顯,限制了公法學(xué)基礎(chǔ)研究對(duì)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的理論供給。

二是警察權(quán)相關(guān)理論研究與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情境之間存在法理上的顯著間隙。從警察權(quán)的基礎(chǔ)理論到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的運(yùn)用之間存在一系列的理論“中間層”,需要通過(guò)警察任務(wù)(Polizeiaufgaben)、警察職權(quán)(Polizeibefugnis)等概念及相關(guān)理論漸次展開(kāi),直至現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán)。但是,由于對(duì)警察職權(quán)理解同樣存在形式性?xún)A向,學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)于警察職權(quán)的理解更多地沿著組織機(jī)構(gòu)的向度展開(kāi),而一般執(zhí)法職能的向度則相對(duì)遭到了削弱,這使得從警察權(quán)到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的通用規(guī)則之間缺乏充分的理論中介。與此相比,在德國(guó)警察法中,警察職權(quán)主要沿著職能向度展開(kāi),危害防止、危險(xiǎn)預(yù)防、信息處理、自我防護(hù)等均為一般性的執(zhí)法職能,對(duì)這些一般性執(zhí)法職能的歸納源于警察權(quán)之目的,而后者在警察權(quán)理論誕生之時(shí)即已初具體系,并與警察任務(wù)理論保持基本一致的認(rèn)識(shí)。在此種意義上,警察權(quán)與警察職權(quán)環(huán)環(huán)相扣,現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)可以從上述警察職權(quán)乃至警察權(quán)之目的中尋得一般指引。但是,我國(guó)自制定《人民警察法》以后,由于《道路交通安全法》《反恐怖主義法》《公民出境入境管理法》《治安管理處罰法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等一系列專(zhuān)門(mén)性法律的制定和修訂,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)和警種的職權(quán)得以迅速充實(shí),我國(guó)學(xué)界對(duì)警察權(quán)和警察職權(quán)的思考也更多地沿著不同部門(mén)及警種的組織框架展開(kāi),各部門(mén)和警種共通的執(zhí)法權(quán)力或職權(quán)則相對(duì)未受到充分關(guān)注,而聚焦警察一般執(zhí)法職權(quán)的深入思考亦相對(duì)缺失。由于從警察權(quán)的一般理論研究難以直接跳躍至現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范,在警察任務(wù)、一般警察職權(quán)等處于“中間層”的概念相對(duì)缺乏理論研究的前提下,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)日益依賴(lài)于各種專(zhuān)門(mén)性立法中的分散授權(quán),而《人民警察法》中的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán)一般規(guī)定不僅內(nèi)容較簡(jiǎn)單,更新速度亦較慢,相比不斷得以制定和修訂的專(zhuān)門(mén)性立法,在面對(duì)各種現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法需求時(shí)難免力所不逮。

因此,研究者需要回歸警察法的相關(guān)理論基礎(chǔ),充分展開(kāi)警察權(quán)直至警察任務(wù)、警察職權(quán)及警察措施的一般原理,結(jié)合“現(xiàn)場(chǎng)”這一特殊時(shí)空要素,尋求發(fā)現(xiàn)和確立警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的通用規(guī)則。

三、警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)一般規(guī)范之理論省思

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)紛繁復(fù)雜,然皆為警察法之一般原理所涵蓋;警察法的若干基礎(chǔ)概念,如警察權(quán)、警察任務(wù)、警察職權(quán)、警察措施等潛藏著各種警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的共同法理基礎(chǔ),可為執(zhí)法裁量權(quán)的法治化提供提綱挈領(lǐng)的理論依據(jù)。

(一)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的理論前提

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)并非憑空產(chǎn)生,它是警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán)的一部分;警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職權(quán)從屬于整個(gè)警察職權(quán)體系,而這一體系又從警察權(quán)衍生而來(lái)。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)本質(zhì)上是形體化、組織化的國(guó)家警察權(quán)面對(duì)具體危險(xiǎn)情境臨機(jī)處斷的能力。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)一般規(guī)范的供給情況,與警察權(quán)在現(xiàn)代政府職權(quán)體系中的制度化展開(kāi)形態(tài)有關(guān);警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的法律保障與約束,則取決于警察職權(quán)和警察任務(wù)的設(shè)定及警察措施方面的具體規(guī)定。需要澄清的一個(gè)誤區(qū),是直接從警察權(quán)理論出發(fā)研究警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范化。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范化離不開(kāi)對(duì)警察權(quán)運(yùn)行的法理觀(guān)察與省思,但警察權(quán)已經(jīng)不適合直接作為提供理論基礎(chǔ)的法理支點(diǎn);相比之下,警察任務(wù)、警察職權(quán)和警察措施構(gòu)成的多層概念結(jié)構(gòu),對(duì)于調(diào)整警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)等具體問(wèn)題已經(jīng)形成了精致而深入的理論框架。

盡管警察權(quán)的理論闡釋早已連篇累牘,但它卻和立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)等作為政府分支的權(quán)力走向不同的道路,這一概念并不被納入任何分權(quán)架構(gòu)之中,長(zhǎng)期處于一種“有形無(wú)體”的狀態(tài)。早在警察權(quán)概念誕生之初,它就并未成為一個(gè)政府權(quán)力分支;后世雖有學(xué)者試圖談?wù)摼鞕?quán)與某些政府權(quán)力分支的關(guān)系,但主流理論認(rèn)識(shí)卻并不將警察權(quán)納入分權(quán)框架之中,而是作為與外交權(quán)、軍事權(quán)等類(lèi)似的一種“功能性權(quán)力”看待,并未使之成為與立法、執(zhí)行、司法等權(quán)力分支相似的“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”[14]12—15。由于警察權(quán)的此種理論定位,通觀(guān)世界主要國(guó)家憲法,警察權(quán)之地位并未如立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)乃至檢察權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)等獲得憲法上明確而系統(tǒng)的規(guī)定,這使得警察權(quán)并不直接從憲法獲得其制度化形態(tài),立法者亦難以直接從法律層面界定此種權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。

與之相比,警察權(quán)的下位概念“警察職權(quán)”則可以繞過(guò)權(quán)力劃分及定位的問(wèn)題,作為警務(wù)活動(dòng)的具體權(quán)力依據(jù),警察權(quán)在法律層面也就往往通過(guò)更加明確、具體的“警察職權(quán)”概念層層展開(kāi),形成條分縷析的制度安排。在現(xiàn)代警察權(quán)理論的正式起源地德國(guó),聯(lián)邦及各州警察法均使用“警察職權(quán)”概念界定警察機(jī)關(guān)的各種行動(dòng)能力[14]10,這使得國(guó)家警察權(quán)在警察職權(quán)層次獲得了具體的展開(kāi)形態(tài),被法律秩序分解為層次復(fù)雜、內(nèi)容繁多的警察職權(quán)。國(guó)家警察權(quán)在法秩序中首先被具化為某些一般性的警察職權(quán),這些警察職權(quán)又沿著不同執(zhí)法職能的向度產(chǎn)生了進(jìn)一步的分化,例如信息處理職權(quán)(Befugnisse zur Datenverarbeitung)、危害防止職權(quán)、自我防護(hù)職權(quán)(Befugnisse zum beh?rdlichen Eigenschutz)等,它們又可以繼續(xù)展開(kāi)為更具體的職權(quán),例如自我防護(hù)職權(quán)又包含了消除危險(xiǎn)及安全檢查等職權(quán)(9)Vgl Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammen arbeit des Bundes und der L?nder in kriminal polizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtgesetz-BKAG), §67 &§68.,形成一個(gè)層次鮮明的警察職權(quán)體系。

相應(yīng)地,國(guó)家行使警察權(quán)的目的,則通過(guò)某種一般性的相關(guān)法律規(guī)定,在法律上被解釋為危害防止、保護(hù)私權(quán)等一系列的警察任務(wù)(10)Vgl §1, PolG; §2, PAG.,用以指引警察職權(quán)的具體運(yùn)行。警察任務(wù)理論在警察權(quán)概念相對(duì)“隱遁”之時(shí)地位日隆,通過(guò)提供抽象的目標(biāo)指向,聯(lián)結(jié)并指引著各種警察職權(quán)的運(yùn)行。警察任務(wù)理論的提出較警察權(quán)為早,1770年著名國(guó)家法學(xué)者皮特(Johann Stephan Pütter)即已提出警察任務(wù)理論,其認(rèn)為警察之任務(wù)在于與公共安全及公共秩序面臨的危害作斗爭(zhēng),從而確保實(shí)現(xiàn)維護(hù)福利之目標(biāo),這一理論與其后馮·伯格提出警察權(quán)之目的一脈相承。在后續(xù)的警察法立法或法律文件中,警察權(quán)概念的許多作用通過(guò)警察任務(wù)體現(xiàn)出來(lái),以警察任務(wù)總攬全局的立法模式在德國(guó)也并不鮮見(jiàn)(11)1850年和1931年《普魯士警察行政法》(PVG)、德國(guó)部分州(如巴伐利亞州)的《警察任務(wù)法》(PAG)及《德國(guó)統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》(MePloG)等立法或法律文件進(jìn)一步強(qiáng)化了警察任務(wù)在警察法中的地位。二戰(zhàn)以后,警察任務(wù)成為許多警察法典的首要條款,例如巴登符騰堡州《警察法》第1條即規(guī)定:“(1)警察的任務(wù)是:防止個(gè)人和政治共同體遭受危險(xiǎn),消除對(duì)公共安全和秩序的威脅,并在維護(hù)公共利益的必要限度內(nèi)排除對(duì)公共安全和秩序的干擾。警察尤其必須保障憲法秩序和公民權(quán)利的行使不受阻礙。(2)警察還必須執(zhí)行其他法規(guī)所規(guī)定的任務(wù)?！贝朔N規(guī)定對(duì)于整個(gè)法律具有提綱挈領(lǐng)的作用。。警察任務(wù)這一概念由于不涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分,得以比較方便地橫跨權(quán)力分支[15]96,為各種警察職權(quán)的行使提供普遍性的指引。由此,保障及約束警察執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范框架即由警察職權(quán)與警察任務(wù)作為樞紐而得以建構(gòu),在一定程度上,“警察行政法系依照任務(wù)(Aufgabe)與職權(quán)(Befugnis)的層次性架構(gòu),以完成國(guó)家所賦予的使命”,“職權(quán)乃任務(wù)的具體化”[15]99—101。

在現(xiàn)代法治國(guó)家,法律規(guī)范必須為這些職權(quán)在面對(duì)不同的執(zhí)法實(shí)踐情境留下必要的裁量余地,而執(zhí)法裁量權(quán)即被以各種方式包含于這些警察職權(quán)之中。具體而言,警察職權(quán)中存在警察可以根據(jù)不同情境和條件使用的各種警察措施(polizeiliche Maβnahmen),基于警察之任務(wù)(防止危害等),法律往往授權(quán)警察可以采取必要的措施(die notwendige Maβnahme)(12)Vgl Helmut Hildebrandt, Carsten K. Fischer, Polizei- und Ordnungsrecht, Ausgabe 2014, Berlin: S. 36.,而措施的具體內(nèi)容、使用時(shí)機(jī)等則留給執(zhí)法者具體決定;個(gè)別“必要措施”有具體的內(nèi)容,但仍只有基礎(chǔ)性的規(guī)定,具體如何使用仍取決于執(zhí)法者的抉擇,這是警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的常見(jiàn)規(guī)范形態(tài)(13)Vgl §4(3), 38(1), 63(1), BKAG; § 11, 47(2), 53(2), PAG; § 14, § 27c, BpolG; u.s.w.。警察的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)必須從屬于法律規(guī)定的警察職權(quán),又必須符合執(zhí)行警察任務(wù)的內(nèi)在要求,特別是需要根據(jù)警察任務(wù)的輕重緩急次序及價(jià)值內(nèi)涵,合理決定使用警察措施的結(jié)構(gòu)和限度。

上述警察職權(quán)、警察任務(wù)及警察措施之理論及制度結(jié)構(gòu),并不局限于特定的警察組織體制及警種劃分,而可為警察執(zhí)法所普遍遵循,亦不妨礙公法學(xué)者與警察實(shí)務(wù)界的對(duì)話(huà)和交流。警察執(zhí)法中的時(shí)空局限性及情境特殊性、警務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)特征、公共政策考量等,亦均可納入警察職權(quán)及警察任務(wù)的理論框架中,將所謂理論與現(xiàn)實(shí)的張力融合于一個(gè)合理的概念及理論體系之內(nèi)。因此,盡管警察權(quán)概念及學(xué)說(shuō)在現(xiàn)代警察法中似乎處于相對(duì)“隱遁”的狀態(tài),但警察職權(quán)及警察任務(wù)的相關(guān)理論已經(jīng)幾近完整地承擔(dān)起規(guī)范警察權(quán)運(yùn)行的法理功能,而學(xué)界與實(shí)務(wù)界亦可從中深入追尋警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的一般法理指引。

(二)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的法理約束

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的法理內(nèi)涵較為豐富,自警察法的基礎(chǔ)理論觀(guān)之,警察任務(wù)、警察職權(quán)及警察措施的三重視角均可為警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使提供約束和指引,而這三方面的法理指引在我國(guó)都存在進(jìn)一步加強(qiáng)和完善的空間。

1.警察任務(wù):次序結(jié)構(gòu)

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使,就是在具備時(shí)空約束條件的一系列法益保護(hù)任務(wù)中,合理安排采取警察措施的次序及結(jié)構(gòu),最大限度實(shí)現(xiàn)警察任務(wù)所指向的價(jià)值目標(biāo)?！艾F(xiàn)場(chǎng)”中的警察往往面臨的并不是單一的警察任務(wù),在多重警察任務(wù)之中,執(zhí)法者必須及時(shí)、有效地識(shí)別各種任務(wù)的輕重緩急,選擇和實(shí)施合比例的警察措施,有序地實(shí)現(xiàn)各種警察任務(wù)之要求。

警察任務(wù)存在和其他國(guó)家任務(wù)由混同到分離、再到相對(duì)分離的過(guò)程,這一過(guò)程的代表性理論產(chǎn)物就是警察任務(wù)的主輔二元構(gòu)造:即警察任務(wù)的主要方面在于防止危害(即所謂“危害防止”),輔助方面在于在權(quán)利人無(wú)法及時(shí)獲得司法保護(hù)時(shí)保護(hù)私權(quán),以及依法協(xié)助其他機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù)[16]。此種主輔二元構(gòu)造在德國(guó)警察法乃至其他歐美國(guó)家的警察法中都有較為普遍的體現(xiàn)[17]99。在德國(guó)警察法所規(guī)定的警察任務(wù)中,防止危害一般處于顯著的中心地位,例如《黑森公共安全與秩序法》(HSOG)第1條就開(kāi)宗明義地指出了防止危害作為各警察機(jī)關(guān)的共同任務(wù)之地位,此種規(guī)定在德國(guó)各州警察立法中頗為常見(jiàn)。在巴伐利亞州《警察任務(wù)法》第2條有關(guān)警察任務(wù)的規(guī)定中,防止危害位居第一項(xiàng),保護(hù)私權(quán)位居第二項(xiàng),執(zhí)法協(xié)助位居第三項(xiàng),執(zhí)行法律賦予的其他任務(wù)居第四項(xiàng)。這里的“防止危害”在立法中一般指的是對(duì)公共安全或秩序(?ffentliche Sicherheit oder Ordnung)的危害,但一般認(rèn)為對(duì)私人的不法侵害也屬于對(duì)公共安全或秩序的威脅。由此,警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的大致次序也就可以由警察任務(wù)的類(lèi)型所確定。不過(guò),這一次序并非絕對(duì)且存在交叉關(guān)系,例如救助危殆人員既是保護(hù)私權(quán),也是防止危害。在同一類(lèi)型或重疊范圍的警察任務(wù)中,危害的輕重緩急決定了警察任務(wù)的先后次序。例如,重大法益遭受威脅且危害即將發(fā)生或損害已發(fā)生,非采取特殊措施不足以排除,則為所謂“當(dāng)前危害”(gegenw?rtige Gefahr),屬于最強(qiáng)烈的危害等級(jí)[15]40;此外尚有同屬“加重的危害概念”之“迫切危害”(Gefahr im Verzug)、“緊急危害”(Dringende Gefahr)及“顯著危害”(Erhebliche Gefahr)等,以及“表象危害”(Anscheingefahr)、侵?jǐn)_(St?rung)或負(fù)擔(dān)(Belastung)等準(zhǔn)危害概念,構(gòu)成優(yōu)先級(jí)別不同的“危害”層次體系。在危害防止這一中心任務(wù)內(nèi)部,不同等級(jí)和性質(zhì)的危害即為警察任務(wù)厘清了優(yōu)先次序之結(jié)構(gòu)。

需要注意的是,從20世紀(jì)最后十余年開(kāi)始,警察任務(wù)有從防止危害擴(kuò)展至預(yù)防危險(xiǎn)之趨勢(shì),這是因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代國(guó)家面臨著許多潛在性、不確定、模糊的大大小小危害與風(fēng)險(xiǎn),而有要求國(guó)家必須事前預(yù)防犯罪的發(fā)生或保障國(guó)家之安全,消除潛在的安全威脅于未然”[18]15。此種預(yù)防危險(xiǎn)的警察任務(wù)主要體現(xiàn)在所謂“資訊預(yù)防”(Informationsvorsorge)方面,承載著警察機(jī)關(guān)在信息采集、安全監(jiān)控等方面的一系列職權(quán),此種職權(quán)往往不涉及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使問(wèn)題,即使有,與防止危害及調(diào)查取證相比,亦處于相對(duì)不甚緊迫的地位。

我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》中有關(guān)警察任務(wù)的條款主要是第二條,而第二十一條也可以視為特定的警察任務(wù)規(guī)范[17]98。《人民警察法》第二條對(duì)于各種警察任務(wù)并無(wú)明確的次序宣示;第二十一條則有一定的緊迫性次序:救助危難的任務(wù)最為迫切(“立即”),查處報(bào)警案件次之(“及時(shí)”),幫助公民解決糾紛、參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作又次之。這些規(guī)定對(duì)于警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使有一定的指引作用,但還有待進(jìn)一步細(xì)化、完善。

2.警察職權(quán):比例原則

傳統(tǒng)的警察法學(xué)大體上可以分為警察行政法和警察刑事法,警察刑事法為其中的司法行為設(shè)定了嚴(yán)格的限制,“較少有警察的自由空間”,而警察行政法則未對(duì)所謂干預(yù)職權(quán)的發(fā)動(dòng)門(mén)檻作嚴(yán)格限制,因此裁量余地較大[18]8。但是,干預(yù)職權(quán)既然在警察行政法的框架中被啟動(dòng),自然應(yīng)當(dāng)遵守警察行政法的一般原則,尤其是比例原則。比例原則最初的雛形即起源于警察法。在各種有關(guān)警察職權(quán)行使的一般性規(guī)定中,比例原則之地位十分引人注目,對(duì)于警察職權(quán)的行使處于提綱挈領(lǐng)之位置(14)Vgl § 15, BPolG; § 4 HSOG; § 4, PAG, u.s.w.。對(duì)比例原則的理解有所謂“三分之二理論”“二分法理論”“三階理論”與“四階理論”:所謂“三階理論”,就是將比例原則的判斷拆分為適當(dāng)性原則、必要性原則及均衡性原則三個(gè)子原則,這也是對(duì)比例原則內(nèi)在構(gòu)造的最常見(jiàn)闡釋;古老的“三分之二理論”就是將警察權(quán)力的違法性理由概括為“妥當(dāng)性、不足性、侵害性及過(guò)度性”四點(diǎn),其射程涵蓋了上述三階中的前兩階[19];“二分法理論”則主張適當(dāng)性原則無(wú)須單列;“四階理論”則主張?jiān)谌A的基礎(chǔ)上加入目的正當(dāng)性原則作為第一階判斷的子原則[20]。在警察法的相關(guān)立法與學(xué)術(shù)主張中,目前仍以“三階理論”為主流,近年來(lái)“四階理論”亦獲得了部分學(xué)者力倡,但我們?nèi)砸匀A理論為基礎(chǔ)分析警察執(zhí)法裁量權(quán)所應(yīng)受之約束。

作為約束警察職權(quán)行使的通用原則,比例原則在警察法中的規(guī)定相當(dāng)常見(jiàn),直接指向警察職權(quán)范圍內(nèi)所有措施的行使,其內(nèi)容基本上就是“三階理論”的內(nèi)容,但與行政法上的比例原則相比略有差異。例如,德國(guó)《聯(lián)邦警察法》第十五條“比例原則”規(guī)定:“(一)在許多可能和適當(dāng)?shù)拇胧┲?警察必須采取對(duì)個(gè)人和公眾干預(yù)最少的措施。(二)措施不得導(dǎo)致明顯與期望結(jié)果不成比例的不利條件。(三)措施只能在達(dá)到其目的或表明無(wú)法實(shí)現(xiàn)之前才被允許?！逼渲械?一)項(xiàng)原則兼及適當(dāng)性與必要性原則之內(nèi)涵,第(二)項(xiàng)則體現(xiàn)均衡性原則之要求,第(三)項(xiàng)原則在此兩原則之外又加入了時(shí)效性的限制,即一旦警察措施已經(jīng)實(shí)現(xiàn)其目的或已無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目的,就應(yīng)立即被停止運(yùn)用?！逗谏舶踩c秩序法》第四條、巴伐利亞州《警察任務(wù)法》第四條“比例原則”亦有類(lèi)似的表述。此種要求在理論上也可以被視為必要性原則在時(shí)間維度上的延伸,對(duì)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的運(yùn)用,對(duì)于防止警察職權(quán)的不當(dāng)延伸頗有積極意義。

3.警察措施:運(yùn)用前提

運(yùn)用各種警察措施都有嚴(yán)格的前提條件,只有滿(mǎn)足此種前提條件才能從法理上證明所謂“必要性”(Notwendigkeit)的存在;此種前提條件又稱(chēng)“限制門(mén)檻”或“構(gòu)成要件限制”,是“德國(guó)實(shí)務(wù)及學(xué)界努力控制警察措施的第一個(gè)策略方針”[18]31。這種構(gòu)成要件限制,在日本警察行政法的處險(xiǎn)措施中被稱(chēng)為“對(duì)象的事態(tài)”,即法律規(guī)定列舉的具體危險(xiǎn)情況,包括對(duì)生命或人身造成危險(xiǎn)的事態(tài)或有可能帶來(lái)重大財(cái)產(chǎn)損失的事態(tài)[21]。我國(guó)《人民警察法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等對(duì)各種警察措施的使用亦不同程度規(guī)定了其前提條件,例如使用警械的前提是存在制止嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)的需要,而使用武器的前提是存在暴力行為造成的緊急情況,現(xiàn)場(chǎng)管制的前提是出現(xiàn)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件等。不過(guò),部分法律規(guī)定僅明確了采取警察措施的目的,但未清晰說(shuō)明其構(gòu)成要件限制,例如《人民警察法》中有關(guān)技術(shù)偵查、交通管制、優(yōu)先通行的規(guī)定等,尚可繼續(xù)完善。

自裁量權(quán)行使的一般法理觀(guān)之,廣義上的裁量權(quán)實(shí)際上包含了三種性質(zhì)不同的余地在內(nèi):對(duì)于不確定法律概念的理解與認(rèn)定,有所謂的判斷余地(Beurteilungsspielraum);對(duì)于行政行為是否作出、何時(shí)作出,整體上有所謂的決定余地(Entscheidungsspielraum);至于措施的選擇和幅度的決定,即狹義裁量權(quán)的行使,有狹義上的裁量余地(Ermessensspielraum)(15)參見(jiàn)蘇宇:《走向“理由之治”:行政說(shuō)明理由制度之透視》,中國(guó)法制出版社2019年版,第54頁(yè)。決定余地與裁量余地內(nèi)涵有交疊,一般很少并列使用,但性質(zhì)上仍然有不可忽視的差異。。如不采取統(tǒng)一裁量論的視角,則對(duì)于廣義裁量權(quán)中的判斷余地及決定余地,提供構(gòu)成要件限制是一種不可或缺的法律手段,此種構(gòu)成要件限制通常包含一定程度的客觀(guān)事實(shí)內(nèi)容,難以為目的或動(dòng)因方面的法律約束所取代;構(gòu)成要件限制的抽象程度,更可以與警察措施類(lèi)型的概括程度相對(duì)應(yīng),實(shí)現(xiàn)警察措施使用前提之判斷余地與警務(wù)實(shí)踐靈活性之需要的良好匹配。

以上三方面的法理指引均可成為構(gòu)建警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)通用規(guī)則之依據(jù)。構(gòu)建警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)通用規(guī)則,既需要合理安排各種警察任務(wù)的次序,也需要充分發(fā)揮比例原則的一般性約束作用,更需要明確每一種警察職權(quán)及措施的行使條件。

四、警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)一般規(guī)范之構(gòu)建進(jìn)路

(一)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的警察任務(wù)次序

從頭緒紛紜的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)中梳理各種警察任務(wù)的具體次序,對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使無(wú)疑有著“撥云見(jiàn)日”般的指引作用。盡管現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的情況非常復(fù)雜,結(jié)合當(dāng)前法律規(guī)定及警察實(shí)務(wù),我們依然能夠從既有立法中識(shí)別三種最主要和常見(jiàn)的警察任務(wù):救助危難、控制危險(xiǎn)和調(diào)查取證。其中,救助危難和控制危險(xiǎn)均涉及防止危害的排序問(wèn)題。我國(guó)相關(guān)立法中沒(méi)有明確警察任務(wù)中“防止危害”的中心地位,警察法學(xué)研究也不對(duì)危害進(jìn)行類(lèi)型化和等級(jí)化的處理。對(duì)此,我們不妨自法益衡量視角處理這一問(wèn)題。自所涉法益本身的抽象分量(abstraktes Gewicht)觀(guān)之,救助危難及控制危險(xiǎn)均可能涉及公民生命權(quán)、健康權(quán)等重大法益,其中控制危險(xiǎn)的法益保護(hù)范圍還包括公民的性自主權(quán)、人身自由等重大法益,兩者的任務(wù)次序無(wú)法一概而論,必須根據(jù)所涉的具體法益決定任務(wù)次序。相比之下,調(diào)查取證方面的警察任務(wù)雖亦相當(dāng)重要,且亦有較為緊迫的時(shí)間要求,但較之救助危難及控制危險(xiǎn)而言,其法益保護(hù)之目標(biāo)往往仍然稍遜分量;如未能有效實(shí)現(xiàn)救助危難及控制危險(xiǎn)之任務(wù),亦會(huì)在相當(dāng)程度上影響調(diào)查取證任務(wù)的完成。因此,調(diào)查取證任務(wù)在三種主要任務(wù)的排序一般應(yīng)在稍后之位置,而協(xié)助執(zhí)法、解決糾紛等輔助任務(wù)則更在其后;采集基礎(chǔ)信息等預(yù)防危險(xiǎn)之任務(wù)則應(yīng)視機(jī)會(huì)進(jìn)行,不必占用現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的寶貴時(shí)空資源。

若不同警察任務(wù)所涉法益之抽象分量相當(dāng),例如恐怖分子正在殺傷民眾,既需要立即救助傷者,又需要立即制止行兇使其他人免遭侵害時(shí),理論上并無(wú)具備絕對(duì)正當(dāng)性的次序安排。如果警力不能兼顧兩任務(wù)的同時(shí)進(jìn)行,一般警務(wù)實(shí)踐以控制危險(xiǎn)為第一要?jiǎng)?wù),既防止危險(xiǎn)擴(kuò)大,也保證救助傷者之任務(wù)能夠順利進(jìn)行。因此,在所涉法益相當(dāng)?shù)那闆r下,控制危險(xiǎn)之任務(wù)一般應(yīng)當(dāng)優(yōu)先,但應(yīng)使救助危難之任務(wù)能夠盡快有條件進(jìn)行。從寬泛的含義上理解,二者均屬于防止危害發(fā)生或擴(kuò)大之任務(wù),只是需要比較防止危害的現(xiàn)實(shí)作用大小及緩急而已。由此,在將“防止危害”作為理論上的中心任務(wù)之時(shí),法律規(guī)范可以總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),就現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)之輕重緩急根據(jù)法益保護(hù)的需要作抽象概括與具體列舉相結(jié)合的整體安排。

(二)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的合比例性要求

自1999年匯豐實(shí)業(yè)有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局一案(16)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政判決書(shū)(1999)行終字第20號(hào),法公布(2000)第5號(hào)。哈爾濱市規(guī)劃局確定了中央大街保護(hù)建筑外文書(shū)店為影響中央大街景觀(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn),匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司在未取得完整手續(xù)的前提下,興建樓宇遮擋外文書(shū)店,被哈爾濱市規(guī)劃局作出罰款和責(zé)令拆除違章建筑的處罰,但經(jīng)勘驗(yàn),法院認(rèn)為規(guī)劃局所作的處罰拆除面積超過(guò)遮擋面積,以對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正為由作出變更處罰之判決。哈爾濱市規(guī)劃局不服一審判決提起上訴,最高人民法院維持了一審判決。關(guān)于本案對(duì)于國(guó)內(nèi)比例原則相關(guān)法律實(shí)踐的意義,參見(jiàn)湛中樂(lè):《行政法上的比例原則及其司法運(yùn)用——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案的法律分析》,載《行政法學(xué)研究》2003年第1期,第69—76頁(yè)。以來(lái),比例原則在我國(guó)的法律實(shí)踐逐步獲得了學(xué)理與實(shí)務(wù)的積極認(rèn)同,《人民警察法》及有關(guān)警察職權(quán)行使的其他立法中亦有必要確立比例原則,對(duì)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使作出一般性的規(guī)范指引。

值得注意的是,比例原則在警察執(zhí)法實(shí)踐中不可作過(guò)于僵化的理解,而應(yīng)持情境性的認(rèn)知。在時(shí)間緊迫、任務(wù)復(fù)雜的“現(xiàn)場(chǎng)”,執(zhí)法人員很難有機(jī)會(huì)詳細(xì)斟酌利弊損益,即使判斷清晰亦未必能夠嚴(yán)格按照比例的尺度執(zhí)行。例如,警察在執(zhí)法過(guò)程中使用武器的射擊精度比訓(xùn)練時(shí)低,實(shí)戰(zhàn)中即使訓(xùn)練有素的警察射擊精度也遠(yuǎn)不能保證(17)For example, see Association of Chief Police Officers (Europe), Manual of Guidance on Police Use of Firearms (2013), Chapter 5, 6. 2; William Lewinski, Ron Avery, etal. “The real risks during deadly police shootouts: Accuracy of the na?ve shooter”, Police Science and Management, Vol.17, No.2, 2015, pp.117—127; 鄧君韜:《警察使用武器行為之正當(dāng)性判斷》,載《法學(xué)》2019年第3期,第155—156頁(yè)。;美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的司法實(shí)踐亦顯示,警察使用武器的裁量權(quán)是否合法需要根據(jù)執(zhí)法者當(dāng)時(shí)所處情境作判斷,依法開(kāi)槍射擊帶來(lái)的死亡風(fēng)險(xiǎn)不可控,亦不應(yīng)作為警察認(rèn)定開(kāi)槍行為不符合比例原則之理由[22]。實(shí)際上,在發(fā)生激烈肢體沖突的現(xiàn)場(chǎng),徒手制服和使用警械亦存在類(lèi)似的問(wèn)題。對(duì)此,運(yùn)用比例原則約束警察執(zhí)法裁量權(quán)時(shí)應(yīng)注意裁量權(quán)的行使是否存在不能完全、嚴(yán)格受理性控制的情境,并對(duì)此引入“情境合理性”之審查標(biāo)準(zhǔn)[23],作為適用比例原則時(shí)的輔助性考量依據(jù)。

(三)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施的行使條件

較之比例原則的引入及警察任務(wù)的次序安排,系統(tǒng)地規(guī)定各種現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施的行使條件是一項(xiàng)更需要抽絲剝繭式努力的工作。對(duì)于可以按部就班采取的措施,當(dāng)前《人民警察法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等法律中已有初步的規(guī)定,只需總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),在執(zhí)法目的之余進(jìn)一步完善運(yùn)用各項(xiàng)措施的構(gòu)成要件前提即可;對(duì)于需要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況臨機(jī)處斷采取的措施,由于大部分法律人沒(méi)有條件學(xué)習(xí)和實(shí)踐存在激烈對(duì)抗或復(fù)雜情境的警務(wù)戰(zhàn)術(shù),甚至缺乏一些最基本的執(zhí)法技能與知識(shí)(例如擒拿格斗方面的技能與知識(shí)),對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施及其前提作具體細(xì)分的工作在此就顯得尤為必不可少。這既是防范濫用執(zhí)法裁量權(quán)、以警務(wù)戰(zhàn)術(shù)方面的理由掩蓋執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的需要,也是明確執(zhí)法權(quán)限、支持執(zhí)法人員依法使用警察措施的需要,保障人民警察敢于依法使用警察措施,及時(shí)防止危害、救助公民。

規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施的行使條件,不需要針對(duì)名目紛繁的具體措施逐一作詳細(xì)的構(gòu)成要件限定,否則既需耗費(fèi)極大制度成本,又難免有百密一疏、顧此失彼之虞;在社會(huì)發(fā)展迅速、各種警察措施更替頻繁之今日,過(guò)于繁密的規(guī)范密度尤易令規(guī)則制定者疲于應(yīng)付?？尚械闹贫冉ㄔO(shè)途徑是使現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施類(lèi)型化、體系化,避免遺漏需要進(jìn)行裁量的基本情境,出現(xiàn)無(wú)法彌補(bǔ)的法律空白。自既有法律實(shí)踐觀(guān)之,根據(jù)警察任務(wù)的類(lèi)型區(qū)分不同的警察措施或許是最便利可行的做法,即救助措施、控制措施、調(diào)查措施、執(zhí)法配合措施及其他助益措施等。只要規(guī)定每一類(lèi)措施的共通前提條件、基本運(yùn)用要求及注意事項(xiàng),即足以為各種具體警察措施的法治化提供有益的規(guī)范框架;對(duì)各種具體警察措施的規(guī)范化工作可以在此框架內(nèi)不斷細(xì)化,并反哺相關(guān)規(guī)范框架的發(fā)展和完善。隨著警察任務(wù)的細(xì)分,這些措施的類(lèi)型亦可以繼續(xù)細(xì)分為一定的子類(lèi)型,使警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的裁量權(quán)限、裁量義務(wù)與特定的警察任務(wù)及其合法性基礎(chǔ)相適應(yīng),不至于在法定措施之外尋找其他可能違反法治精神的舉措。

(四)一般規(guī)范的共識(shí)基礎(chǔ)和通用范圍

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的上述規(guī)范約束并非“不易之典”,它們更適合于作為一種集思廣益、凝聚共識(shí)的“論題目錄”,以此凝聚社會(huì)的合力,探索最適合于規(guī)范我國(guó)警察裁量權(quán)行使的治理之道。警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的一般規(guī)范不可能由演繹邏輯作體系化的推導(dǎo),只能訴諸被各方共同接受的觀(guān)點(diǎn)和知識(shí),這就有必要在論題學(xué)的框架下漸次推動(dòng)共識(shí)的形成(18)論題學(xué)方法更適宜于提供這樣一種間接的知識(shí)獲取程序(Erkenntnisverfahren)。參見(jiàn)菲韋格:《論題學(xué)與法學(xué)》,舒國(guó)瀅譯,法律出版社2012年版,第39—40頁(yè)。。自法社會(huì)學(xué)的視角觀(guān)之,一種能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)、有效構(gòu)筑穩(wěn)定制度預(yù)期而為各方可接受的通用規(guī)則,需要彌合三種關(guān)鍵的共識(shí):一是各警種之間的共識(shí),二是警察實(shí)務(wù)界與整個(gè)法律界之間的共識(shí),三是包括執(zhí)法人員及法律專(zhuān)家在內(nèi)的專(zhuān)業(yè)人士與社會(huì)公眾之間的共識(shí)。唯有三重共識(shí)齊備的警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法通用規(guī)則方能凝聚足夠的合法性基礎(chǔ),足夠有力地正面回應(yīng)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)各種重大法益的得失損益。

此三種共識(shí)的齊備實(shí)非易事,相關(guān)規(guī)范約束越是個(gè)別化、具體化,就越容易引起各方觀(guān)點(diǎn)的分歧。不過(guò),如果不考慮過(guò)分精細(xì)和特殊的規(guī)則,“任務(wù)次序——措施類(lèi)型——應(yīng)用措施之一般原則”的多層次思考,正是全面考查一項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作是否符合法治要求的通行思路,與其說(shuō)是提供一整套解決方案,毋寧說(shuō)是提供一個(gè)作為思維中介的規(guī)范體系,可以容納各方的對(duì)話(huà)和論辯,推動(dòng)共識(shí)的漸次成型和執(zhí)法公信力的提升。因此,前述三方面的理論認(rèn)知和實(shí)務(wù)規(guī)則并非一蹴而就的不刊之論,更應(yīng)被視作一種可以容納各方協(xié)商、溝通的規(guī)范結(jié)構(gòu)和交往中介;國(guó)家可以在這三個(gè)方面制定一些初步的原則與規(guī)則,但仍需為警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的行使保留一種開(kāi)放、反思的規(guī)范思維框架,各種相關(guān)的原則、規(guī)則及學(xué)理討論可以在這一框架內(nèi)得以系統(tǒng)地演化和更替,不斷與時(shí)俱進(jìn)地指引警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的實(shí)踐。

五、結(jié)語(yǔ)

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法往往在引人注目的公共場(chǎng)所進(jìn)行,在非常有限的時(shí)空范圍內(nèi)展現(xiàn)警察對(duì)法律規(guī)范的認(rèn)知水平及執(zhí)法技能的掌握程度。由此,現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)行使的水平,不僅直接影響到行政相對(duì)人乃至社會(huì)公眾對(duì)公平正義的切身感受,更是一個(gè)國(guó)家警察權(quán)法治化水平的深刻寫(xiě)照。

警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量權(quán)的治理,集中體現(xiàn)了法秩序有效規(guī)范與指引警察權(quán)依法運(yùn)行的能力。法律上高度分化的警察職權(quán)在此共貫同條,未能在憲定權(quán)力劃分體系中獲得一席之地的警察權(quán)跨過(guò)種種警察職權(quán)的分野,直面必要性法則與法秩序的張力,要求法律體系提供一套在理論層面內(nèi)在融貫而又在操作層面綱舉目張的制度方案,有效應(yīng)對(duì)高密度、短時(shí)間的復(fù)雜價(jià)值判斷與證據(jù)科學(xué)等方面的嚴(yán)格技術(shù)要求。這一任務(wù)極具復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性,需要法律工作者深入研究警察任務(wù)、警察職權(quán)和警察措施的規(guī)范結(jié)構(gòu),為此付出經(jīng)年累月、精益求精的艱苦努力。本文展開(kāi)的框架性思考,冀能略收拋磚引玉之功,為全面規(guī)范和指引警察執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)裁量權(quán)的行使提供微末的助益。