柴寶勇，陳若凡，陳浩龍

中國網絡內容治理政策：變遷脈絡與工具選擇——基于政策文本的內容分析

柴寶勇，陳若凡，陳浩龍

(中國社會科學院大學政府管理學院，北京，102488)

基于數(shù)字治理的視角，從網絡內容生產模式變化的三個階段：專業(yè)生成內容(PGC)、用戶生成內容(UGC)和人工智能生成內容(AIGC)來考察中國網絡內容治理政策的變遷脈絡。選取1997年至2022年出臺的81項網絡內容治理政策文本，采用政策文本內容分析方法，建立了“治理工具—治理環(huán)境—治理價值”的三維政策分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，這三個階段網絡內容治理政策的共性體現(xiàn)在對規(guī)范式治理工具的偏好和對安全、有序兩大治理價值的選取方面；差異性不僅體現(xiàn)在運動式、引導式與智能式等治理工具在不同階段的使用頻率上，還體現(xiàn)在各階段對發(fā)展、和諧治理價值的關注度上。中國政府在網絡內容治理領域具有“強監(jiān)管”的路徑依賴、“善學習”的能力稟賦和“重穩(wěn)定”的漸進特性，由此需要從治理工具、治理環(huán)境與治理價值三個維度入手，切實提高中國數(shù)字政府治理與數(shù)字社會治理能力。

數(shù)字治理；網絡內容治理；內容分析法；變遷脈絡；工具選擇

一、研究背景與問題提出

伴隨信息技術的進步，網絡社會(Cyber Society)空間急劇膨脹，海量文字、聲音、圖像、視頻等網絡內容持續(xù)沖擊公眾的眼球與大腦。網絡內容受眾廣、傳播快、形式多樣化等特性致使許多真假難辨的信息得以飛速傳播并帶來許多社會問題，這對政府的網絡治理提出了挑戰(zhàn)。如何適應網絡社會特點，把握網絡社會發(fā)展趨勢，進而完善網絡內容治理體系，成為數(shù)字時代政府亟待解決的問題。

網絡內容，或稱網絡信息內容、網絡空間內容，是以互聯(lián)網為媒介傳播的文本、音頻、圖像、視頻等?；趧?chuàng)作主體的不同性質，我們將網絡內容生產分為三個階段[1]：其一，專業(yè)生成內容(PGC, Professional-Generated Content)階段。該階段出現(xiàn)在20世紀90年代，主要是由專業(yè)人士通過聚合、篩選等專業(yè)手段面向用戶提供內容，以門戶網站、瀏覽器、搜索引擎等為主要產品。其二，用戶生成內容(UGC, User-Generated Content)階段。這一階段的出現(xiàn)順應了我國網絡社交媒體普及化、個性化發(fā)展的趨勢。在這一階段，所有網絡用戶都可以以任何形式自主創(chuàng)作并發(fā)表網絡內容[2]，他們不僅是信息接受者，也是內容的創(chuàng)作者。其三，人工智能生成內容(AIGC, AI-Generated Content)階段。在該階段初，網絡內容生產采用人工智能輔助，2010年后由于多項關鍵技術，如生成對抗網絡(Generative Adversarial Networks)與變換器架構(Transformer)的廣泛應用，網絡內容生產開始借由深度合成(Deep Synthesis)技術來實現(xiàn)，由此拉開了智能創(chuàng)作時代的帷幕。

從PGC、UGC到AIGC，網絡內容生產的階段變化與互聯(lián)網形態(tài)的演進齊頭并進，對應著以“聚合、聯(lián)合、搜索”為本質的只讀互聯(lián)網(Web1.0)、以“參與、展示、信息互動”為本質的交互互聯(lián)網(Web2.0)和以“深度參與、生命體驗以及體現(xiàn)網民參與的價值”為本質的去中心化互聯(lián)網(Web3.0)三個階段[3]。在不同階段，政府在實施網絡內容治理過程中面對的內容生產主體、內容生成及傳播特點、網絡環(huán)境、技術基礎等都存在不同程度的差異。PGC時代網絡內容分布相對集中、聚合性強，加之網民規(guī)模和交互技術發(fā)展程度有限，政府進行網絡內容治理遇到的阻力也相對較小。UGC時代，人人都是內容的生產者，平臺營利模式依賴用戶參與、用戶主導、用戶建設[4]，內容生產主體不斷增多且分布零散，網絡潮流趨向個性化。政府很難做到既保障網民獲得感、完善政府的監(jiān)管體制，又兼顧平臺的收益。AIGC時代，技術的復雜性成了政府進行網絡內容治理的首要障礙，這既要求政府理解相關的技術內涵與倫理議題，制定有效且符合公共利益的治理規(guī)則，避免監(jiān)管的業(yè)余性與滯后性；也需要政府警惕治理過程中產生技術依賴、算法黑箱以及由此引發(fā)的國家治理難題等[5]。

網絡社會日新月異，這一現(xiàn)實情況決定了政府的網絡內容治理具有“實踐先于理論”的特點。從網絡內容生產的階段變化來考察相關政策的演進，在理論上，能夠為研究政府的數(shù)字治理實踐與網絡內容治理政策的變遷脈絡、工具選擇的內在邏輯及其產生的影響提供新的視角；在實踐上，通過梳理PGC、UGC與AIGC時代相關政策的發(fā)展脈絡，在分析這三個時代相關政策工具共性與差異性的基礎上進一步總結政策經驗，能為政府適應未來網絡社會的變革、提高數(shù)字治理能力提供參考。

基于上述分析，本文從數(shù)字治理的視角切入，嘗試探討三個問題：第一，在網絡內容生產發(fā)展的不同階段，中國政府的網絡內容治理政策表現(xiàn)出何種特征，其內在理念、邏輯與價值為何？第二，在不同階段，中國政府的網絡內容治理政策具有哪些共性與差異性？第三，作為一項重要的數(shù)字治理實踐，網絡內容治理政策的演進能為中國政府提高數(shù)字政府治理與數(shù)字社會治理能力提供哪些經驗？

二、文獻述評與研究梳理

(一) 網絡內容治理：一項重要的數(shù)字治理實踐

數(shù)字治理，是“在政府與市民社會、政府與以企業(yè)為代表的經濟社會的互動和政府內部的運行中運用信息技術”[6]進行數(shù)字賦能與社會賦權，從而實現(xiàn)公共價值、維護公共利益的治理模式，是“由治理理論與互聯(lián)網數(shù)字技術相結合產生的”[7]新型公共管理范式，具體包括數(shù)字政府治理、數(shù)字社會治理、數(shù)字經濟治理三個方面。

網絡內容治理是一項重要的數(shù)字治理實踐，是深化數(shù)字政府治理與數(shù)字社會治理改革過程中不可忽視的重要內容：一方面，在數(shù)字政府治理層面，網絡內容治理事關國家意識形態(tài)安全的重大議題，受到黨中央的高度重視。黨的十九大報告就將加強互聯(lián)網內容建設、建立網絡綜合治理體系作為牢牢掌握意識形態(tài)工作領導權的要求之一；黨的二十大報告首次設專章論述國家安全問題，其中就包括“網絡安全保障體系建設”“健全網絡綜合治理生態(tài)，推動形成良好網絡生態(tài)”等要求。在國家安全體系中，“網絡意識形態(tài)安全體現(xiàn)了國家安全、意識形態(tài)安全以及網絡安全的疊加集成”[8]。由此可見，隨著國家安全上升到國家戰(zhàn)略高度，網絡安全尤其是網絡意識形態(tài)安全的重要性愈發(fā)凸顯。有效治理網絡內容、維護網絡意識形態(tài)安全，成為數(shù)字政府治理的重要政治任務。另外，政府治理場域的拓展也使得“數(shù)字空間的治理”[9]成為政府數(shù)字化轉型過程中的重要議題，能有效治理數(shù)字空間中的網絡內容成了考驗數(shù)字政府治理能力的關鍵。另一方面，在數(shù)字社會治理層面，網絡內容治理的對象實質上是網絡用戶線上線下的聯(lián)動行為。通過傳統(tǒng)規(guī)則，政府對網絡用戶的線上行為難以達到管控目的。這是由網絡的匿名性、行為的復雜性、連接的全球性、資源的豐富性所決定的[10]。盡管許多網絡用戶發(fā)布的網絡內容帶有強烈的主觀性，但是這在一定程度上也是社情民意的反映，既不能無所約束、放任自流，也不能過度管控、有損政府的公信力。這就需要政府突破傳統(tǒng)治理的局限性，在加強網絡內容治理與尊重網民訴求之間尋求平衡，制定公平合理的網絡表達規(guī)則，在防止有害內容產出、擴散的同時，更精準地發(fā)現(xiàn)并解決民眾關切的數(shù)字社會治理問題，以達到維護數(shù)字社會穩(wěn)定發(fā)展的目的。

(二) 網絡內容治理政策的研究維度

由于國外互聯(lián)網建設起步早，海外學者對于網絡內容治理的研究已經形成了三種較為系統(tǒng)的學術觀點：第一，無政府的自治式治理。該觀點以網絡自由主義為內核，宣稱網絡管理應當依靠網絡空間內自發(fā)形成的制度而不是政府的管制[11]。第二，有限政府的多中心治理。以網絡現(xiàn)實主義為內核，該觀點既肯定了政府治理網絡內容的現(xiàn)實必要性，也提出了以“民主的商議”[12]為原則來判斷政府管制的范圍；第三，強政府的元治理。該觀點強調以網絡管制主義為內核，認為政府是網絡內容管控的“實際決策人”和“幕后操盤手”[13]?；谑澜绶秶鷥染W絡內容治理的實踐現(xiàn)況，這三類治理模式概括性地反映了其他國家在實行網絡內容治理過程中的工具選擇及其內在邏輯、外在影響，對于我國探索具有中國特色的網絡內容治理模式具有一定的啟示意義。

國內早年的相關研究主要集中在對“網絡內容監(jiān)管”的概念界定上，將網絡內容監(jiān)管視為“現(xiàn)實社會行政監(jiān)管和執(zhí)法在互聯(lián)網信息內容領域的延伸”[14]，沒有脫離傳統(tǒng)的行政監(jiān)管研究范式。隨著治理理論的流行與數(shù)字治理的興起，近年來雖然越來越多的學者開始使用“治理”一詞代替“監(jiān)管”，將治理理論引入相關研究，但是總體上研究數(shù)量有限：第一，關于網絡內容治理的定義與內涵的探討。何明升將網絡內容監(jiān)管定義為：以負面清單為基礎，由政府主導、多主體協(xié)同的信息質量監(jiān)管，其基本價值包括“安全”與“發(fā)展”兩個向度，前者包括系統(tǒng)、社會、國家三個層面的安全，后者代表著治理的目的性。政府對這兩個選項的權重配比，決定著特定信息質量監(jiān)管模式的形態(tài)和價值階梯[15]；第二，關于網絡內容治理工具與手段的選擇。孫逸嘯歸納了四種同時應用于網絡內容生態(tài)治理的政府行動即“法治—權益型”規(guī)范式、“自治—糾正型”運動式、“德治—補充型”引導式和“技治—效率型”智慧式，他認為政府的行動選擇會依據網絡內容風險的演變進行動態(tài)調整[16]。該觀點符合我國的現(xiàn)實國情，但未能充分解釋政府工具選擇的動機及其內在邏輯和外在影響；第三，關于網絡內容治理的發(fā)展與變革的歸納。尹建國看到了政府在網絡內容治理方面的機制缺陷，主張“從政府主導到網絡企業(yè)與行業(yè)組織主導”“從技術控制到德性善治”“從直接強制、堵塞控制到間接威懾、合作疏導”“從零散分治到綜合協(xié)同”四個方面加強網絡內容治理機制創(chuàng)新[17]，從而在機制上為網絡內容治理方法革新提供有益借鑒。

總體而言，目前學界對網絡內容治理的研究在深度與外延方面均有所推進。隨著我國網絡社會的飛速發(fā)展，網絡內容治理的研究空間還在不斷延伸，與國外的前沿研究相比，許多問題尚待解決。相較數(shù)字治理的其他熱點議題，國內網絡內容治理的研究總量有限，多數(shù)成果分散在傳播學領域，缺乏公共管理研究視角的觀照。因此，本文嘗試彌補這兩方面的研究不足。

三、政策選取與文本編碼

為探究前文提出的三個問題，本文采用政策文本內容分析方法進行研究。政策文本內容分析是計算機輔助文本分析(Computer Assisted Text Analysis，CATA)的一個分支，是一種介于定性與定量之間的半定量研究方法。該方法借助計算機軟件對政策文本進行概念抽取和定量化統(tǒng)計，并對文本數(shù)據進行自動統(tǒng)計和關系識別[18]，旨在建立一個以概念形式來描述現(xiàn)象的模型[19]，最終形成能夠反映政策內部諸要素的性質與關系的理論體系。

借助政策文本內容分析方法，文章的基本研究思路是：設立時間、內容、主體三方面的標準，通過官方網站或數(shù)據庫來收集、遴選相關網絡內容治理政策，進一步搭建政策文本三維分析框架，進行概念抽取、節(jié)點歸納與文本編碼，最后通過計算機的輔助分析，得出研究結論。

(一) 政策文本選取的標準與來源

1. 政策文本的選取標準

首先是政策之本選取的時間標準。本文對網絡內容治理政策的選取是在以下三個時間段內分別進行檢索與篩選的。第一，PGC時代(1998年至2004年)。1998年，搜狐公司正式誕生，全球最大的華人網站—— 新浪成立，網易將企業(yè)定位轉型為門戶網站，騰訊迎著改革開放的浪潮在深圳扎根，這四家互聯(lián)網公司的成立或轉型標志著中國內容門戶網站時代的開啟，同時也是互聯(lián)網專業(yè)生成內容模式的開始；第二，UGC時代(2005年至2017年)。2005年，以新浪博客(blog)為代表的支持用戶自主創(chuàng)作的博客平臺開始在中國互聯(lián)網上大量涌現(xiàn)并迅速走紅，互聯(lián)網用戶生成內容模式自此逐漸成了網絡主流；第三，AIGC時代(2017年至今)。2017年，第一部由AI編寫的詩集《陽光失了玻璃窗》正式出版，其作者是微軟推出的人工智能虛擬機器人“小冰”。“小冰”同年入選中國“2017年度00后十大詩人”。這一事件帶動各種類型的AIGC應用在國內不斷推出，互聯(lián)網AI生成內容模式開始沖擊傳統(tǒng)的內容生產行業(yè)。

其次是政策選取的內容標準。分為治理對象與對象載體兩個維度：第一，就治理對象來說，所選政策的治理對象是在國內互聯(lián)網上傳播的文本、音頻、圖像、視頻或混合形式(如網絡游戲、直播)等內容；第二，就對象載體而言，所選政策治理對象的載體，是在國內互聯(lián)網上傳播上述內容的網絡媒介，包括門戶網站、博客、論壇、貼吧、視頻平臺和相關的應用App等。綜合來看，無論是對治理對象還是對對象載體采取內容監(jiān)管、行為規(guī)范與歸責確權等治理策略，都屬于本文研究的政策范圍。

最后是政策選取的主體標準。歷年來，從中央到地方各級政府針對網絡內容的治理制定并發(fā)布了大量政策?？紤]到各地數(shù)字化發(fā)展水平存在一定程度的差異性，以及操作的便利性與研究的代表性，本文所選網絡內容治理政策的發(fā)布主體均為國家級部委辦局，地方單位的出臺的相關政策暫不納入研究范圍。

2. 政策文本來源

為確保選取政策的權威性與全面性，本文選取的政策文本數(shù)據來源于“政眼通”政策大數(shù)據分析服務系統(tǒng)、“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)與相關國家級部委辦局的政務公開網站。檢索方式為政策全文檢索，先通過關鍵詞如“互聯(lián)網”“網絡”“互聯(lián)網信息內容”“網絡信息服務”“網絡治理”等進行粗略檢索，再針對具體政策內容進行篩選。

依據政策選取的時間標準、內容標準與主體標準，通過政策數(shù)據庫交叉對比檢索，本次研究最終共選取81條符合標準的政策文本作為研究對象。其中，PGC時代政策文本20條，UGC時代政策文本36條，AIGC時代政策文本25條。

(二) 政策文本分析框架與編碼過程

1. 互聯(lián)網內容治理政策分析框架

為方便后續(xù)的概念抽取與文本編碼等研究操作，本文基于對81項政策文本內容的綜合考察，參考孫逸嘯的網絡內容治理政策工具分類方法[16]、基于傳播學的網絡內容生產階段劃分方法與何明升關于網絡內容治理的價值向度闡釋[20]，從治理工具、治理環(huán)境、治理價值三個維度構建出互聯(lián)網內容治理政策三維分析框架(如圖1所示)：第一，將治理工具作為X軸維度，并將其劃分為規(guī)范式、運動式、引導式、智能式四類。其中規(guī)范式治理工具主要是政府在行政法規(guī)、部門規(guī)章等制度層面上的建構；運動式治理工具側重政府的專項整治和社會動員等，引導式治理工具指的是政府以非強制性手段進行行為指導與理念引領，智能式工具即政府運用互聯(lián)網技術進行數(shù)字賦能、社會賦權與創(chuàng)新機制等。第二，將治理環(huán)境作為Y軸維度，即網絡內容生產發(fā)展的三個階段指向不同時期網絡內容治理政策所處的現(xiàn)實環(huán)境與社會基礎。第三，將治理價值作為Z軸維度，首先是以安全作為第一項治理價值，核心在于保證網絡內容的無害化；其次是有序，即維護互聯(lián)網內容生產、傳播的正常秩序，關鍵在于保障網絡內容的規(guī)范化；再次是發(fā)展，促進互聯(lián)網內容生產與網絡文化大發(fā)展、大繁榮的要義在于促進網絡內容的現(xiàn)代化；最后是和諧，打造風清氣正的網絡空間、形成良好的網絡內容生態(tài)，主旨在于網絡內容的協(xié)調化。

圖1 互聯(lián)網內容治理政策分析框架

其中，通過X?Y軸可以考量在不同治理環(huán)境下政府對不同治理工具的偏好，通過Ｘ?Ｚ軸能夠透視治理工具背后的政策理念與治理價值，Y?Z軸可以反映出在不同治理環(huán)境中政府治理價值的權重分布狀況。由此可見，該分析框架的建立有利于對我國網絡內容治理政策的發(fā)展進行深度、多維的內容分析，同時也是后續(xù)概念抽取、節(jié)點歸納與文本編碼操作的依據。

2. 編碼過程

本文選擇的政策文本內容分析工具為Nvivo20軟件，在將選取的81份網絡內容治理政策文本導入Nvivo20后，基于互聯(lián)網內容治理政策分析框架，進行概念抽取、三級節(jié)點的歸納與編碼操作(詳見表1)。統(tǒng)計結果表明，本研究對政策文件的編碼覆蓋率達90%，一致性檢驗結果Kappa系數(shù)較高，信度良好。

四、內容分析與研究發(fā)現(xiàn)

(一) 整體概況

本研究選取的81條互聯(lián)網內容治理政策文本共形成了3 800個參考點，其中治理工具維度共2 073個參考點(54.55%)；治理價值維度共1 513個參考點(39.81%)；治理環(huán)境維度共214個參考點(5.63%)。其中，治理環(huán)境維度之所以占比較低，是因為每條政策文本有且只有一個頒布時間可對應參考點，且政策文本中對治理環(huán)境的描述往往只是為了達到烘托議題的目的而存在，并非政策的重點內容。相較之下，每一規(guī)定通常對應著特定的治理工具、蘊含著特定的治理價值，單一政策文本內部也會存在對不同類型治理工具的整合運用與不同治理價值的綜合考量，因此，治理價值與治理工具維度參考點更多，占比也更高。

同時，運用軟件的詞頻統(tǒng)計與可視化功能進行分析，能夠得出81份互聯(lián)網內容治理政策文本的整體詞頻統(tǒng)計云圖(如圖2所示)，其中“互聯(lián)網”“網絡”“信息”“管理”“服務”“規(guī)定”是所選政策文本中的高頻詞。這不僅顯示了所選政策與研究主題是高度契合的，而且也在一定程度上反映了網絡內容治理政策的關注要點。

(二) 治理工具維度分析

縱觀81條網絡內容治理政策文本，治理工具維度參考點共2 073個。具體來看，規(guī)范式治理工具共1 525個(73.56%)，運動式治理工具共214個(10.32%)，引導式治理工具共220個(10.61%)，智能式治理工具共114個(5.50%)(詳見表2)。由 此可認為，從1997年至今，中國在網絡內容治 理工具上的使用偏好依次為規(guī)范式、引導式、運動式、智能式，其中規(guī)范式治理工具的使用頻次占絕對優(yōu)勢。

在規(guī)范式治理工具當中，按內容比重依次可劃分為：內容規(guī)制、違規(guī)處置、登記備案、行政許可與法律權威等五類。由表2數(shù)據顯示，網絡內容治理政策中規(guī)范式治理工具強調“令行禁止”，內容規(guī)制、違規(guī)處置、行政許可三類帶有強制性的治理政策占主要地位，諸如明確禁止網絡內容中出現(xiàn)特定類型的信息、違規(guī)加以罰款甚至注銷網絡服務許可證等措施成為政府青睞的管理方式。

政府的網絡內容治理政策體現(xiàn)了政府對規(guī)范式治理工具的偏好，其工具選擇的邏輯可從以下兩方面進行闡釋：

表1 三級編碼過程示例

圖2 互聯(lián)網內容治理政策文本的整體詞頻統(tǒng)計云圖

表2 政策內容的治理工具維度分布情況

一方面，中國網絡內容治理政策的規(guī)范式工具偏好有其現(xiàn)實合理性?；仡櫨W絡內容生產發(fā)展的三個階段可以發(fā)現(xiàn)，網絡內容的發(fā)展速度總是先于政府的反應速度。這一現(xiàn)象使得不同領域的網絡內容和網絡內容的不同層面都有可能存在管理漏洞與有待加強治理的空間：負面的甚至違法的信息容易在這些漏洞與空間中滋長。這就要求政府盡快通過內容規(guī)制、違規(guī)處置等措施樹立政府在網絡空間的治理權威，進而解決責權歸屬、矛盾糾紛等網絡內容生產與傳播過程中的出現(xiàn)的問題。政府嵌入網絡內容生產與傳播過程的現(xiàn)實需求，推動了其自身對規(guī)范式治理工具的偏好；此類治理工具的廣泛應用也反映了政府希望提升自身對網絡內容空間的理解力、適應力與掌控力。

另一方面，政府對規(guī)范式治理工具的偏好與對“強監(jiān)管”路徑的依賴是密不可分的，但此路徑就網絡內容生產的長期發(fā)展來看存在一定隱患。在PGC時代，“強監(jiān)管”或許是行之有效的，因為專業(yè)內容生成的主體明確、規(guī)模較小、技術較簡單，容易被納入政府的全能監(jiān)管范圍之內。進入UGC和AIGC時代后，用戶內容生成與人工智能內容生成的主體碎片化、技術復雜性等特點決定了新時期的網絡信息內容是無法單純依靠政府的全能監(jiān)管實現(xiàn)善治的。對網絡內容生產的全能監(jiān)管不僅會對政府的管理能力與公職人員的網絡素養(yǎng)構成挑戰(zhàn)，而且在一定程度上會加大網絡內容規(guī)制與網絡言論自由之間的結構張力。換而言之，政府對規(guī)范式治理工具的過度偏好和對全能式強監(jiān)管的路徑依賴，都可能造成行政資源的浪費與行政效能的下降，從長遠來看對社會穩(wěn)定也存在不利影響。

在大多數(shù)情況下，運動式和引導式治理工具是作為輔助的治理工具投入中國的網絡內容治理實踐的。運動式治理工具是以政府跨部門的聯(lián)合行動與專項整治、社會動員等形式為主，采用發(fā)動聲勢浩大的“凈網行動”，動員社會各界協(xié)同抵制、共同監(jiān)督舉報等措施，同時通過下沉責任，強調各大網絡內容發(fā)布平臺、網絡內容服務提供者等主體的管理責任。運動式治理工具的運用雖然見效快、成果可觀，但是容易遭遇反復。引導式治理工具既包含理念上倡導踐行社會主義核心價值觀、誠實守信等道德建設來引領相關主體提高思想認識水平；也包含行動上采用鼓勵成立互聯(lián)網行業(yè)協(xié)會、制定網絡公約等非強制性措施來凝聚共識、指導實踐。近年來隨著網絡輿情事件的多發(fā)，對網絡輿論導向的引導與把握也成了中國政府采用的引導式治理工具之一。這類治理模式雖然看起來不錯，但是在實踐中極易流于形式、浮于表面。盡管運動式和引導式治理工具在客觀上有助于政府擺脫對“強監(jiān)管”的路徑依賴，但是政府目前對運動式和引導式治理工具的使用情況還遠未達到能徹底擺脫的地步。

此外，由智能式治理工具的運用狀況可知，無論是在政府系統(tǒng)還是在網絡領域，數(shù)字賦能的優(yōu)勢已得到重視并不斷強化，例如其在輿情監(jiān)控與分析系統(tǒng)、用戶數(shù)據動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)等領域的廣泛運用。智能式治理工具還應在體制機制層面縱深推廣，將應用數(shù)字化與體制機制層面的流程再造、框架重塑相結合，將數(shù)字政府治理與數(shù)字社會治理相聯(lián)結，讓新技術、新應用在網絡內容治理過程中成為政府與社會的溝通橋梁。

總之，在網絡內容治理工具維度，中國政府主要采用以“令行禁止”為核心的規(guī)范式治理工具；以運動式和引導式工具作為社會參與和共識凝聚層面的補充；對智能式治理工具的應用尚有待加強。

(三) 治理環(huán)境維度分析

綜合81條網絡內容治理政策文本，治理環(huán)境維度參考點共214個，其中PGC時代分布20個(27.57%)，UGC時代分布91個(42.52%)，AIGC時代64個(29.91%)，且內容結構基本一致，都可分為時間節(jié)點、觀念更新、問題發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)象認知四個部分(詳見表3)，在一定程度上體現(xiàn)了問題導向、漸進發(fā)展與政策學習等特點。

政策文本對治理環(huán)境的描述一般是為了烘托議題。將此類描述進行細化歸類可以發(fā)現(xiàn)，政府對網絡內容治理環(huán)境逐步適應的過程遵循“概念—問題—現(xiàn)象”邏輯，恰好對應“點—線—面”的平面結構，詮釋了中國政府在網絡內容治理領域進行漸進發(fā)展與政策學習的過程。

以2008年《關于加強互聯(lián)網地圖和地理信息服務網站監(jiān)管的意見》為例來說明政府的學習能力：該政策文本中首先提及衛(wèi)星定位技術、遙感技術的進步帶動了互聯(lián)網地圖和地理信息服務的快速發(fā)展，屬于現(xiàn)象認知層面；其次點出存在的“不容忽視的問題”，如發(fā)布錯誤的國家版圖信息，強調其對國家利益與國家安全的危害，屬于問題發(fā)現(xiàn)層面；最后提出，“地理信息是國民經濟建設和國家安全的重要基礎數(shù)據。互聯(lián)網地圖作為地理信息的載體之一，是國家版圖的主要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)著一個國家在主權方面的意志和在國際社會中的政治、外交立場……是一種特殊的地圖產品”，在觀念上更新了互聯(lián)網地圖的概念與定位。這一不斷漸進的行文方式側寫了政策制定過程中對研究對象認識的深入，體現(xiàn)了政府“善學習”的理論品質。

表3 政策內容的治理環(huán)境維度分布情況

從治理邏輯來看，中國政府對網絡內容治理環(huán)境演化的適應過程具有鮮明的問題導向意識：先從現(xiàn)象中發(fā)掘問題、再通過問題觸及本質，是一種側重政策問題感知與政策目標調整的外生型政策學習方式[21]。該方式通過有效政策學習、成功適應外部環(huán)境和充分回應社會需求等步驟來實現(xiàn)網絡內容治理的漸進式改革與發(fā)展。從治理的方法論角度出發(fā)，中國政府的“善學習”能力在網絡內容治理層面的運用體現(xiàn)在以下層面：先以問題導向帶動概念的更新與規(guī)范，即單點突破；再圍繞核心概念制定多條政策，多線并行；最后建構一張與概念相關的政策網絡，具有較強的科學性。

政策發(fā)布數(shù)量的變化趨勢同樣印證了上述觀點(詳見圖3)。從1997年至今，歷經網絡內容生產的三個階段，相關政策發(fā)布頻率不斷加快，政策主題輻射范圍不斷擴大，政府對網絡內容新事物的反應速度也顯著加快。

(四) 治理價值維度分析

總覽81條網絡內容治理政策文本可以發(fā)現(xiàn)，治理價值維度參考點共1 513個，其中安全共467個(30.87%)，有序共525個(34.70%)，發(fā)展共187個(12.36%)，和諧共334個(22.08%)。表4的數(shù)據表明，中國網絡內容治理政策以安全和有序為核心價值，發(fā)展為現(xiàn)實要求，和諧為精神追求，體現(xiàn)出“重穩(wěn)定”的漸進特色。

結合統(tǒng)計數(shù)據來看，在政策治理價值的安全維度，涉及網絡意識形態(tài)安全的內容占比超過70%，擁有較高的政策價值。這印證了網絡內容治理政策的制定是將安全尤其是網絡意識安全放在首位的看法。黨的領導、革命歷史、社會主義制度、國家主權和領土完整等凡是與意識形態(tài)安全相關的內容，都在多項網絡內容治理政策中被反復、明確、嚴格地禁止妄議與傳播，違者會遭受嚴重處罰甚至追究刑事責任。政府高度重視網絡意識形態(tài)安全，尤其是在防范境外勢力惡意滲透、維護社會穩(wěn)定方面體現(xiàn)了“重穩(wěn)定”的漸進特性。漸進特性是由美國政策科學家查爾斯·林德布洛姆提出的一種決策模式特征。作為一種保守型決策模式，漸進決策偏重于在決策過程中采用分步驟的方式對現(xiàn)行政策加以修改，在維持整體社會穩(wěn)定的同時，逐漸實現(xiàn)決策目標[22]?！爸胤€(wěn)定”的漸進特性決定了保證網絡內容的意識形態(tài)安全與維持網絡生態(tài)穩(wěn)定是網絡內容健康生產與傳播的必要前提，使得政府的網絡內容治理在應對各類網絡新型風險時表現(xiàn)出明顯的制度優(yōu)勢。但在網絡意識形態(tài)安全之外，網絡信息安全、網絡權益保護、未成年人保護等內容同樣不容忽視。一個堅固穩(wěn)定、多維立體的網絡內容安全保障體系，應當是在突出重心的同時覆蓋全面，從上至下、從政府到社會撐起一把的“保護傘”，從而確保網絡內容的無害化，為網絡內容生產保駕護航。

圖3 1997年至2022年互聯(lián)網內容治理政策發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計圖

表4 政策內容的治理價值維度分布情況

同時，在政策治理價值的有序維度，從對政府與相關主體管理秩序的設置，到對網絡內容服務市場上競爭、交易關系的規(guī)范，再到網絡內容傳播秩序的維護，有序這一治理價值始終與中國特色社會主義法治理念相交融，始終與全面深化依法治國的進程相協(xié)調。有序與安全的政策治理價值相輔相成，共同構成“穩(wěn)定”這一漸進決策模式的內核。

與有序價值背后的法治理念相對應，和諧價值的本質是德治理念。在政策治理價值的和諧維度，其內容層次并不復雜。一方面，和諧的政策治理價值強調用中華民族的優(yōu)秀道德觀去凈化網絡空間、扭轉網絡不良風氣，從而達到提高網絡信息內容質量的政策目標；另一方面，這一治理價值也強調以人為本、為人民服務的理念，突出用戶導向、消費者導向、人民群眾導向等等，從而滿足人民群眾日益增長的精神文化需要。有序與和諧相互作用，法治與德治相互統(tǒng)一，指明了網絡內容治理政策層面的精神追求，勾畫出健康網絡文化與清朗網絡空間的美好愿景。

最后，在政策治理價值的發(fā)展維度，與安全、有序、和諧相比，發(fā)展在政策文本中被提及較少。這是因為在政府漸進決策的模式下，網絡內容方面的發(fā)展必然是在安全、有序前提下的發(fā)展，是緩慢的、謹慎的量變過程，但這并不說明政府認為網絡內容方面的發(fā)展不重要。就政策文本來看，中國政府更注重的是網絡內容相關產業(yè)與行業(yè)整體實力的提升，壯大數(shù)字經濟與數(shù)字產業(yè)，推動數(shù)字產業(yè)結構轉型升級，從而通過量變積累進而帶動內容質量、網絡社會與整體治理水平的提高。

(五)多維度交叉分析

分階段考察81條網絡內容治理政策文本，PGC時代參考點共771個，其中治理工具共391個(50.71%)，治理環(huán)境共59個(7.65%)，治理價值共321個(41.63%)；UGC時代參考點共1 592個，其中治理工具共850個(53.39%)，治理環(huán)境共91個(5.72%)，治理價值共651個(40.89%)；AIGC時代參考點共1 437個，其中治理工具共832個(57.90%)，治理環(huán)境共64個(4.45%)，治理價值共541個(37.65%)?？偟膩砜?，從PGC到AIGC時代相關政策各個維度的內容層次都越來越豐富，內容密度都越來越大，具體的內部結構分布情況如圖4所示：

圖4 1997年至2022年互聯(lián)網內容治理政策發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計圖

在X?Y軸維度，即“治理工具—治理環(huán)境”維度上，規(guī)范式治理工具所占比重在三個階段都高，再次印證了中國政府在網絡內容治理領域對以“令行禁止”為核心的規(guī)范式治理工具的偏好與對“強監(jiān)管”路徑依賴；同時，規(guī)范式治理工具所占比重逐年緩慢下降，與之相對應的是運動式、引導式與智能式治理工具占比逐年緩慢上漲，這一趨勢突出了中國政府在選用治理工具、制定政策內容方面的“重穩(wěn)定”漸進特性。面對三個階段網絡內容治理環(huán)境、網民需求與社會利益等各方面的差異，政府勢必需要以既有政策為基礎、汲取既有經驗，對治理工具與目標等進行調整。但治理環(huán)境的復雜性在一定程度上限制了政府變革性與創(chuàng)造性使用治理工具的步伐，在紛繁的網絡環(huán)境中，只有通過漸進決策方式才能維持秩序、解決矛盾、尋求共識，防止出現(xiàn)輿情失控等局面產生。

在X?Y軸維度，即“治理價值—治理環(huán)境”維度上，政策的治理價值維度變化可以從以下三個方面展開分析：首先，安全與有序價值的占比始終維持在一個較高的水平范圍內波動，再次凸顯了中國政府在網絡內容治理領域的以穩(wěn)定為前提的漸進決策特征；其次，發(fā)展價值的占比先升后降，同樣是政府漸進決策模式下根據不同階段的治理實踐調整政策目標的表現(xiàn)；最后，和諧價值的占比則以較快的速度提升，顯示政府對提高網絡內容治理質量、凈化網絡社會空間越來越強烈的政策目標追求。

在Y?Z軸維度，即“治理工具—治理價值”維度上，綜合三階段治理工具與治理價值的數(shù)量及占比變化可以初步發(fā)現(xiàn)，中國政府在網絡內容治理政策中使用的單項治理工具所蘊含的價值內容越來越豐富；不同類型治理工具間的價值呼應、重疊現(xiàn)象也越來越明顯。例如，大部分規(guī)范式治理工具在PGC時代都是以安全或有序為價值導向，但進入UGC與AIGC時代后，以發(fā)展或和諧作為內在價值的規(guī)范式治理工具越來越多；圍繞同一治理價值主題，在同一份政策文本中使用多種治理工具來做出回應的情況逐漸增多。這在一定程度上也是政府網絡內容治理的漸進式改革深入推進、政府網絡內容治理能力進一步提升的表現(xiàn)。

五、結論與討論

通過對81項網絡內容治理政策文本的內容分析，文章得出以下結論：

首先，中國政府在網絡內容治理領域具有“強監(jiān)管”的路徑依賴與“善學習”的能力稟賦，前者表現(xiàn)為對以“令行禁止”為核心的規(guī)范式治理工具的偏好，后者體現(xiàn)在以問題導向逐步適應網絡內容治理環(huán)境的過程中。針對網絡內容治理的復雜性，“強監(jiān)管”的路徑依賴雖然有其存在的現(xiàn)實必要性，但是過分倚重內容監(jiān)管可能造成行政資源的浪費與行政效能的下降，長遠來看對社會穩(wěn)定也存在不利影響，因此需要靈活選擇治理工具，以“善學習”的能力稟賦帶動治理思維的轉變與治理能力的提升。

其次，中國政府的網絡內容治理政策具有“重穩(wěn)定”的漸進特性。這一特性使得政府在適應網絡內容生產日新月異的變化時，有效達成了維護網絡社會穩(wěn)定、規(guī)范網絡內容秩序的治理目標，體現(xiàn)了政策制定的價值取向。面對網絡社會未來的大發(fā)展、大變革，政府應當在堅持采用漸進決策模式，維護網絡社會的基本穩(wěn)定的同時，提升政府對網絡社會發(fā)展的影響力、掌控力，以更主動、更積極的姿態(tài)推動網絡社會朝著先進、健康、陽光的方向發(fā)展。

再次，從PGC、UGC到AIGC時代，網絡內容治理政策雖然都偏好規(guī)范式治理工具和安全、有序的治理價值；但是UGC時代的網絡內容治理政策更強調發(fā)展的治理價值、和諧價值。這是政府依據現(xiàn)實的治理需要，對政策進行漸進式調整的體現(xiàn)。這就要求各級政府深化互聯(lián)網思維，與時俱進，關注在網絡內容生產發(fā)展的不同階段，內容發(fā)布主體、網絡社會需求、網絡傳播特性等各方面存在的差異，以增強政策制定的實效性與科學性。

最后，從網絡內容治理推及其他數(shù)字治理實踐，例如數(shù)字政府建設同樣具備“強監(jiān)管”的路徑依賴、“善學習”的能力稟賦與漸進決策模式等特征，只是以不同的表現(xiàn)形式存在。在此基礎上，透視網絡內容治理政策的變遷脈絡、工具選擇及其內在邏輯，能夠為其他數(shù)字治理實踐提供經驗借鑒，即從治理工具的科學應用、治理環(huán)境的靈活適應、治理價值的合理選取三個維度入手，完善頂層設計，切實提高數(shù)字政府治理與數(shù)字社會治理能力。

本文在一定程度上揭示了我國網絡內容治理政策的變遷脈絡、工具選擇的內在邏輯及其產生的影響，從網絡內容生產的階段性變化來理解我國政府的網絡內容治理是一個嶄新的、系統(tǒng)的視角。當然，本文在方法與內容上仍存在一定的不足：在方法上，政策文本內容分析的概念抽取方法沒有超越傳統(tǒng)的文本分析方法和流程，在數(shù)據處理環(huán)節(jié)仍依賴研究者的人工提取，后續(xù)還可采用量化程度更高的網絡分析、機器學習、數(shù)據挖掘等研究方法；在內容上，文章僅限于網絡內容治理政策文本層面的研究，對于現(xiàn)實的、具體的政策制定、決策與執(zhí)行狀況，以及網絡內容治理中政府與平臺、公眾的互動過程還存在豐富的研究空間，有待后續(xù)進一步討論。

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On China's policy of internet content governance: Evolution network and tool selection—A policy-text-based content analysis

CHAI Baoyong, CHEN Ruofan, CHEN Haolong

(School of Government, University of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China)

Based on the perspective of digital governance, the paper examines the evolution thread of China's online content governance policies from the three stages of changes in the online content production mode from professionally generated content (PGC), user-generated content (UGC) to artificially intelligent generated content (AIGC). By selecting 81 online content governance policy texts between 1997 and 2022, and by adopting the methodology of content analysis of policy text, the study constructs a three-dimensional policy-analysis framework of "governance tools-governance environment-governance value", and finds that the commonality of Internet content governance policies at the three stages of development lies in the emphasis on normative governance tools and the two governance values of security and order, while the differences are reflected in the different percentages of the use of campaign-type, guided-type, and intelligent-type governance tools, as well as the differences in the attention paid to the governance values of development and harmony at different stages. The Chinese government has the path dependence of "strong regulation", the ability endowment of "good learning" and the gradual characteristic of "heavy stabilization" in the field of online content governance, which requires starting from the three dimensions of governance tools, governance environment and governance value to effectively improve the ability of digital government governance and digital social governance.

digital governance; internet content governance; content analysis; evolution thread; tool selection

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.05.013

D63

A

1672-3104(2023)05?0148?14

2023?04?06；

2023?08?09

國家社科基金重大項目“堅定對中國特色社會主義政治制度的自信研究”(22ZDA065)

柴寶勇，男，河北南宮人，法學博士，中國社會科學院大學政府管理學院教授，主要研究方向：政黨政治學；陳若凡，男，陜西漢中人，中國社會科學院大學政府管理學院博士研究生，主要研究方向：法政治學，聯(lián)系郵箱：105428 0864@qq.com；陳浩龍，男，廣東廣州人，中國社會科學院大學黨內法規(guī)與國家監(jiān)察研究中心研究助理，主要研究方向：數(shù)字治理

[編輯: 游玉佩]