胡建淼

關(guān)于行政處罰“沒(méi)收違法所得”的若干問(wèn)題

胡建淼

(中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治和法律教研部，北京，100091)

行政法上的“沒(méi)收違法所得”是《行政處罰法》設(shè)定的13種處罰手段之一，與罰款、沒(méi)收非法財(cái)物一起構(gòu)成了財(cái)產(chǎn)罰的類(lèi)型。但它到底屬于“行政處罰”還是“行政收繳”向來(lái)存在爭(zhēng)議，而且《治安管理處罰法》一直將它定性為“收繳”措施。文章指出，行政處罰是指行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序的行為人進(jìn)行行政制裁的行政行為?！爸撇谩钡谋举|(zhì)特征乃是讓違法行為人對(duì)自己的違法行為額外地付出代價(jià)，而不僅僅是對(duì)違法狀態(tài)進(jìn)行修復(fù)?！缎姓幜P法》與《治安管理處罰法》必須并軌，統(tǒng)一將“沒(méi)收違法所得”定性為“收繳”行為，并作為行政處罰的配套措施。此外，還對(duì)“違法所得”的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)收違法所得與沒(méi)收非法財(cái)物的區(qū)別，特別是對(duì)“違法所得”的收繳權(quán)與處罰權(quán)，以及對(duì)收繳權(quán)與退賠優(yōu)先權(quán)和稅收優(yōu)先權(quán)之間的關(guān)系作了較好的處理和闡述。

行政處罰；違法所得；計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

行政法上的“沒(méi)收違法所得”是《行政處罰法》設(shè)定的13種處罰手段之一，與罰款、沒(méi)收非法財(cái)物一起構(gòu)成了財(cái)產(chǎn)罰。無(wú)論在行政法理論上還是在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“沒(méi)收違法所得”都是爭(zhēng)議點(diǎn)多、關(guān)注度高的一個(gè)重要課題，關(guān)于其行為的定性和權(quán)力的歸屬，“沒(méi)收權(quán)力”與其他“處罰權(quán)力”的關(guān)系，特別是“違法所得”的范圍和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，還有“違法所得”與“非法財(cái)物”的區(qū)別等，諸多無(wú)法回避的問(wèn)題，都值得深入研討。

一、“沒(méi)收違法所得”行為的定性：行政處罰抑或行政收繳

(一) “沒(méi)收違法所得”制度及行為性質(zhì)之爭(zhēng)

“沒(méi)收違法所得”，是指行政機(jī)關(guān)依法將當(dāng)事人因從事違法行為而獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益強(qiáng)制無(wú)償收歸國(guó)有的一種行政處罰，屬于財(cái)產(chǎn)罰的一種形式。這一“罰種”早在1996年的《行政處罰法》中已由第8條第3項(xiàng)直接設(shè)定。2021年修訂《行政處罰法》時(shí)，第9條第2項(xiàng)再次保留了這一處罰形式。

作為一種正式的行政法律制度，“沒(méi)收違法所得”始于1957年的《治安管理處罰條例》。其第4條規(guī)定：“……由于違反治安管理行為所得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收……”這樣的規(guī)定一直保留到2005年制定《治安管理處罰法》之前。這在其他法律法規(guī)中也有零星的規(guī)定，如我國(guó)第一部《土地管理法》(1986)第47條：“買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒(méi)收非法所得，限期拆除或者沒(méi)收在買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可以對(duì)當(dāng)事人處以罰款……”直到1996年制定《行政處罰法》時(shí)，“沒(méi)收違法所得”才成為行政處罰中的一個(gè)基本“罰種”。

自《行政處罰法》實(shí)施二十多年來(lái)，“沒(méi)收違法所得”作為一種處罰形式，行政法學(xué)者耳熟能詳，行政執(zhí)法人員也運(yùn)用得得心應(yīng)手。但其實(shí)，一種質(zhì)疑始終存在：“沒(méi)收違法所得”是否屬于“行政處罰”？質(zhì)疑者認(rèn)為，沒(méi)收違法所得是我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類(lèi)之一，其功能在于剝奪非法收益。但從行政處罰的功能“懲戒”這一角度出發(fā)，沒(méi)收違法所得不是一種“新的不利負(fù)擔(dān)”，不具有懲戒功能，因此不應(yīng)認(rèn)定為行政處罰[1]。當(dāng)然，傳統(tǒng)觀點(diǎn)的支持者也不乏其人。他們認(rèn)為：“違法所得也是‘所得’，這種財(cái)產(chǎn)利益，在未被沒(méi)收之前，實(shí)際處于違法當(dāng)事人的控制和支配之下，沒(méi)收這種利益，即使它是違法取得的，也同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生懲戒的心理和精神效果。因此，沒(méi)收違法所得以及沒(méi)收非法財(cái)物等在性質(zhì)上屬于行政處罰無(wú)疑?！盵2]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論是剝奪合法利益或違法利益，都是一種制裁，因?yàn)槔婢哂兄行詢(xún)r(jià)值取向[3]。

在2021年《行政處罰法》的修訂過(guò)程中，關(guān)于“沒(méi)收違法所得”是否屬于“行政處罰”的爭(zhēng)論重現(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為沒(méi)收違法所得剝奪的不是當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)，不符合“新的不利負(fù)擔(dān)”這一行政處罰的重要內(nèi)涵，其功能屬于恢復(fù)原狀而并不是制裁，我國(guó)刑事法律制度中的沒(méi)收違法所得也并不是財(cái)產(chǎn)罰，因此不屬于行政處罰[4](50)。立法機(jī)關(guān)考慮到中國(guó)現(xiàn)行的立法規(guī)定、執(zhí)法實(shí)踐和傳統(tǒng)習(xí)慣，依然保留了“行政處罰”的定性①。

(二)“沒(méi)入”作為一種“從罰”的全球考察

從全球視角考察，“沒(méi)收”違法所得②被稱(chēng)為“沒(méi)入”(英文為seizure，德文為Einziehung)，大多數(shù)國(guó)家將它作為行政處罰中的一種與“主罰”相配套的“從罰”，也有一些國(guó)家未將它列入“行政處罰”(行政罰)的范圍，只是將它作為一種收繳措施。

奧地利是行政處罰制度形成最早的國(guó)家。它早在1925年就開(kāi)創(chuàng)了行政法規(guī)法典化，制定了《行政罰法》③。根據(jù)現(xiàn)行《行政罰法》，奧地利行政處罰的手段和種類(lèi)由“主罰”和“從罰”構(gòu)成。主罰包括自由罰、金錢(qián)罰和警告。“沒(méi)入”即沒(méi)收違法的標(biāo)的物，是處分財(cái)產(chǎn)權(quán)的“從罰”。沒(méi)入違法行為標(biāo)的物，一般以行政犯本人所有和所使用的為限。主罰與從罰的關(guān)系是：主罰可以 獨(dú)立存在和實(shí)施，而從罰依附于主罰方能存在和實(shí)施。

德國(guó)是公認(rèn)的行政處罰制度最為成熟的國(guó)家之一，它的行政處罰制度主要以《違反秩序罰法》為依據(jù)。其在1992年的《違反秩序罰法》中④，和奧地利一樣將行政處罰的種類(lèi)分為兩類(lèi)，即主罰和從罰。主罰只有罰鍰(罰款)一種，“沒(méi)入”作為一種“從罰”而存在。“沒(méi)入”包括標(biāo)的物沒(méi)入和價(jià)值沒(méi)入，價(jià)值沒(méi)入是指沒(méi)收和標(biāo)的物相當(dāng)?shù)慕痤~。沒(méi)入作為從罰，是主罰的輔助罰，不得單獨(dú)行使。

法國(guó)和奧地利、德國(guó)一樣屬于大陸法系，但它的行政法以判例法為主。法國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“行政罰法”，但也存在行政處罰制度，這種制度散見(jiàn)于其他制定法⑤或行政法院的判例之中。法國(guó)的行政罰是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法義務(wù)的當(dāng)事人科以刑罰以外的處罰。這種處罰的特點(diǎn)是由行政機(jī)關(guān)決定，而不是由法院判決，處罰的種類(lèi)是刑罰以外的制裁，包括申誡、罰款、扣留、沒(méi)入、停止?fàn)I業(yè)、停止發(fā)行、取消職業(yè)證件、取消開(kāi)車(chē)執(zhí)照、喪失某種利益、取消某種資格等[5]?？梢?jiàn)，“沒(méi)入”在法國(guó)并沒(méi)有作為一種普遍性的處罰形式，系由單一法作個(gè)別規(guī)定的處罰手段。

美國(guó)作為一個(gè)普通法系國(guó)家，沒(méi)有為行政處罰制度單獨(dú)立法。但在制度和理論上都將行政機(jī)關(guān)對(duì)違法當(dāng)事人的“制裁”(sanction)視為行政處罰，并規(guī)定在行政程序法之中。美國(guó)1946年的《聯(lián)邦行政程序法》⑥第551條⑦第10款規(guī)定：“‘制裁’包括下列行政機(jī)關(guān)行為的全部或一部分：①禁止、強(qiáng)制、限制或者其他影響個(gè)人自由的措施；②不予救濟(jì)；③給予處罰或罰金；④銷(xiāo)毀、禁用、沒(méi)收或者扣押財(cái)產(chǎn)；⑤確定應(yīng)給付的損害賠償、歸還、恢復(fù)原狀、補(bǔ)償、成本費(fèi)、收費(fèi)或酬金的數(shù)額；⑥許可證的吊銷(xiāo)、停止或附加條件；⑦采取其他強(qiáng)制性或限制性措施。”⑧不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)關(guān)于行政處罰的手段比較泛濫，幾乎把承擔(dān)不利后果的所有手段全部視作處罰。在那里，“沒(méi)收財(cái)產(chǎn)”顯然是“行政制裁”的一種形式，且具有獨(dú)立的地位。

行政處罰在普通法系的創(chuàng)始國(guó)英國(guó)很少有存在的空間[6?7]。我們?cè)谠搰?guó)既找不到“行政程序法”，又找不到“行政罰法”，理論上也不存在對(duì)應(yīng)的“行政處罰”概念。因?yàn)橛?guó)只有“罪”與“非罪”的區(qū)分，不存在“刑罰”與“行政罰”的區(qū)別[8]。在具體行政管理領(lǐng)域，英國(guó)會(huì)制定單行的行政管理方面的法律。這些法律并不直接賦予行政當(dāng)局對(duì)公民實(shí)施行政處罰的權(quán)力，只為公民設(shè)定各類(lèi)法定義務(wù)和刑事責(zé)任。當(dāng)公民違反法定義務(wù)時(shí)，行政當(dāng)局不實(shí)施行政處罰，而只向當(dāng)事人發(fā)出警告性的通告，相當(dāng)于責(zé)令履行義務(wù)或糾正違法。如果當(dāng)事人拒不履行這一通告，行政機(jī)關(guān)可向法院起訴，要求追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任(如蔑視法庭類(lèi)犯罪)。如果法院支持行政當(dāng)局的意見(jiàn)，就會(huì)裁判當(dāng)事人承擔(dān)刑事責(zé)任，罰款是其最常用的刑事責(zé)任之一?？梢?jiàn)，英國(guó)的行政處罰大多已被刑事處罰所包含和吸收，很難找到行政意義上的處罰手段[9]。在英國(guó)這種制度背景下，顯然找不到作為行政處罰的“沒(méi)收”手段。

日本原本屬于大陸法系，二戰(zhàn)以后，它吸收了許多美國(guó)法的元素，總體上受德國(guó)法和美國(guó)法的影響較深。行政處罰在日本被稱(chēng)為行政罰，系指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法義務(wù)的當(dāng)事人給予的法律制裁，具體是指秩序罰。包括：①罰款；②停止或撤銷(xiāo)受益行為(如停止或撤銷(xiāo)許認(rèn)可、給付的停止等)；③賦課加算稅、征收金等給予經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；④公布違反義務(wù)行為等[10?11]。日本的行政罰由法院而不是行政機(jī)關(guān)決定。日本的秩序罰包括申誡罰(公布違反義務(wù)行為等)，財(cái)產(chǎn)罰(罰款、賦課加算稅、征收金等)，能力罰(撤銷(xiāo)許認(rèn)可等)，沒(méi)有人身罰，人身罰全部進(jìn)入行政刑罰之中。這不能不說(shuō)是日本行政處罰制度中的一個(gè)特點(diǎn)。在日本找不到“沒(méi)入”之罰，與此較為接近的是“課征金”。

越南的行政處罰制度受俄羅斯的影響較深，其作為行政處罰法典的《越南社會(huì)主義共和國(guó)行政違法處罰法》是模仿《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》制定的。依據(jù)這一法律，行政處罰是指國(guó)家對(duì)行政違法行為的制裁，是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)有故意或過(guò)失違反國(guó)家管理規(guī)定的行為，但未達(dá)到追究其刑事責(zé)任程度的公民、組織給予的行政處罰[13]。在行政處罰手段的設(shè)置上，越南在俄羅斯行政處罰制度基礎(chǔ)上有較大的改進(jìn)：首先是把主要罰種與補(bǔ)充罰種區(qū)別開(kāi)來(lái)，接著是把行政處罰與相關(guān)保障措施區(qū)別開(kāi)來(lái)。根據(jù)《越南社會(huì)主義共和國(guó)行政違法處罰法》第11條規(guī)定，主要罰種只有兩項(xiàng)：①警告；②罰款。補(bǔ)充罰種也只有兩項(xiàng)：①?zèng)]收許可證；②沒(méi)收贓物、違法工具。處罰機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施主要罰時(shí)，可以同時(shí)給予補(bǔ)充罰，但補(bǔ)充罰不得單獨(dú)使用?？梢?jiàn)，“沒(méi)收”在越南是作為一種“補(bǔ)充罰”而存在的。

在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者看來(lái)，“行政罰”系以秩序罰為主要內(nèi)容，故又稱(chēng)為行政秩序罰。行政秩序罰可以說(shuō)是行政機(jī)關(guān)基于維持行政秩序之目的，對(duì)于過(guò)去違反行政義務(wù)者，所施以刑罰以外之處罰，資為制裁[14?16]。根據(jù)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政罰法》第2條的規(guī)定，行政罰乃是一種“裁罰性的不利處分”，其手段包括：①限制或禁止行為之處分：限制或停止?fàn)I業(yè)，吊扣證照，命令停工或停止使用，禁止行駛，禁止出入港口、機(jī)場(chǎng)或特定場(chǎng)所，禁止制造、販賣(mài)、輸出入，禁止申請(qǐng)或其他限制或禁止為一定行為之處分；②剝奪或消滅資格、權(quán)利之處分：命令歇業(yè)，命令解散，撤銷(xiāo)或廢止許可或登記，吊銷(xiāo)證照，強(qiáng)制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權(quán)利之處分；③影響名譽(yù)之處分：公布姓名或名稱(chēng)、公布照片或其他相類(lèi)似之處分；④警告性處分：警告、告誡、記點(diǎn)、記次、講習(xí)、輔導(dǎo)教育或其他相類(lèi)似之處分。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政處罰的手段，設(shè)置得比較詳細(xì)，但它沒(méi)有將人身罰和“沒(méi)收違法所得”列入處罰的范圍?！皼](méi)收違法所得”只是作為一種與行政罰相配套的“追繳”制度而存在。

(三) “沒(méi)收違法所得”的定性選擇：行政收繳

從以上考察不難發(fā)現(xiàn)，“沒(méi)收違法所得”在個(gè)別國(guó)家和地區(qū)作為一種獨(dú)立的“行政裁制”手段而存在(如美國(guó))，在有的國(guó)家不作為“行政處罰”手段(如日本)，在大多數(shù)國(guó)家(如奧地利、德國(guó)、俄羅斯、越南等)，“沒(méi)收違法所得”以“沒(méi)入”作為一種“從罰”(或“補(bǔ)充罰”)而不是“主罰”而存在，而“從罰”與其說(shuō)是“罰”，不如說(shuō)是一種行政處罰(主罰)的配套措施。法律制度上之所以將這種配套措施稱(chēng)之為“罰”，是因?yàn)檫@種措施常常在“行政處罰法”中一并規(guī)定?！皬牧P”的定性正是為兼顧“行政處罰”與“配套措施”而折中的結(jié)果。

無(wú)論2021年《行政處罰法》的修訂增加了“行政處罰”的定義還是此前并無(wú)法律定義，行政處罰始終被我國(guó)理論界定性為是對(duì)違法當(dāng)事人的一種制裁。制裁不是對(duì)一種利益的“填平”，而是將當(dāng)事人合法的權(quán)益作為額外的違法成本，是當(dāng)事人作為違法的“對(duì)價(jià)”而不得不額外付出的“代價(jià)”?！斑`法所得”不是當(dāng)事人的合法權(quán)益。“沒(méi)收違法所得”只不過(guò)是讓當(dāng)事人將不該得到的東西“吐”出來(lái)而已，當(dāng)事人并沒(méi)有額外承受不利后果。這已成為大多數(shù)國(guó)家特別是中國(guó)理論界的共識(shí)，在這種理論的支配下，不應(yīng)當(dāng)將不具有“懲罰性”而具有“填平”功能的“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”。如果繼續(xù)將“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”，既會(huì)造成理論與法律在邏輯上的混亂，還會(huì)形成執(zhí)法操作上的困境。

將“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”，勢(shì)必違背反映客觀規(guī)律的理論“共識(shí)”。立法 必須與反映社會(huì)客觀規(guī)律的基本理論保持一致，而不是相反。正如馬克思所言，我們“不是在 制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律”[17]?！胺芍皇鞘聦?shí)的公認(rèn)”[17]，而不是相反。“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”是我國(guó)立法的基本要求?！翱茖W(xué)立法”是我國(guó)立法的質(zhì)量目標(biāo)，“民主立法”和“依法立法”是實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”的正確途徑?？茖W(xué)的立法就必須反映科學(xué)理論與社會(huì)實(shí)際，凡與科學(xué)理論和社會(huì)實(shí)際相背離的立法就必須修改。

堅(jiān)持將“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”，還會(huì)給我們制造一個(gè)執(zhí)法實(shí)踐上的困境。根據(jù)《行政處罰法》(2021)第30條和第31條的規(guī)定，不滿(mǎn)十四周歲的未成年人有違法行為的，精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰。這里的“不予行政處罰”在邏輯上當(dāng)然包括“不予沒(méi)收違法所得”。但從《行政處罰法》的立法精神來(lái)看，對(duì)有違法行為而依法不予處罰的，如果有違法所得，對(duì)違法所得必須依法處理(退賠或者沒(méi)收)，并且在實(shí)踐中，特別是在治安處罰中，也是這么操作的。而現(xiàn)行的法律規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐恰恰讓我們陷于在“不予行政處罰”中“給予行政處罰”的矛盾，只有將“沒(méi)收違法所得”定性為與“行政處罰”相配套的“收繳”措施，這一“矛盾”才能得到化解。

“沒(méi)收違法所得”并不符合“行政處罰”的特征，但它符合“行政收繳”的特征?！靶姓绽U”系指行政主體依法強(qiáng)制收取并處置當(dāng)事人從事違法行為的財(cái)物或違法所得的行政行為。“沒(méi)收違法所得”不是行政處罰，而是一種與行政處罰相配套的“收繳”措施。行政收繳以當(dāng)事人違法為前提，是對(duì)當(dāng)事人的違法所得或非法財(cái)物的強(qiáng)制處置(收歸國(guó)有或者銷(xiāo)毀等)。

“行政收繳”作為一種行政行為和法律制度，在我國(guó)特別是在治安處罰領(lǐng)域早已存在。1957年、1986年和1994年的我國(guó)《治安管理處罰條例》雖有“沒(méi)收”違法所得財(cái)物或違法用具和違禁品等的規(guī)定，但沒(méi)有將它定性為行政處罰。2005年和2012年的《治安管理處罰法》不僅繼續(xù)將“沒(méi)收”排除在“行政處罰種類(lèi)”之外，而且將“沒(méi)收”限定在針對(duì)“保證金”，特別是不僅將“沒(méi)收”范圍擴(kuò)大至“違法所得財(cái)物”“毒品、淫穢物品等違禁品”以及“賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實(shí)施違反治安管理行為的本人所有的工具”，而且將它們定性為“收繳”行為。行政收繳除了在治安管理處罰領(lǐng)域存在，在其他領(lǐng)域同樣存在。如《道路交通安全法》(2021)第96條和第97條規(guī)定，對(duì)偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧臁⒆冊(cè)斓臋C(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌、行駛證、駕駛證，檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志，以及對(duì)非法安裝的警報(bào)器、標(biāo)志燈具，由公安部門(mén)予以收繳?！稑屩Ч芾矸ā?2015)第27條和第28條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)于違法使用的槍支、不符合持槍條件的槍支和應(yīng)當(dāng)報(bào)廢的槍支連同持槍證件，應(yīng)當(dāng)予以收繳。《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(2022)第62條和第63條規(guī)定，海關(guān)對(duì)于違反海關(guān)法的有關(guān)貨物、物品、違法所得、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備等，有權(quán)予以收繳。

“行政收繳”(包括行政追繳)，不是行政處罰行為，而是行政處罰行為以外的負(fù)擔(dān)性行政行為。它既可以是一種獨(dú)立的行政行為，也可以是一種與其他行政行為(特別是行政處罰)相配套的從屬性行政行為。這種行政行為，因不具有“懲罰性”而不是行政處罰，也因不具有“臨時(shí)性”而不是行政強(qiáng)制措施，同時(shí)因不具有“外加性”和“服務(wù)性”而不是行政征費(fèi)和行政收費(fèi)?！皼](méi)收違法所得”，與“沒(méi)收非法財(cái)物”一樣，是一種“行政收繳”行為，而不是“行政處罰”行為。

二、“違法所得”的范圍和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是將“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”還是定性為“行政收繳”，“違法所得”的范圍如何界定、標(biāo)準(zhǔn)如何計(jì)算，依然是一個(gè)充滿(mǎn)爭(zhēng)議的難題。

(一)《行政處罰法》修訂前：“違法所得”多種標(biāo)準(zhǔn)并存

在2021年《行政處罰法》修訂前，國(guó)家法律層面對(duì)“違法所得”的范圍和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)未有統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)有關(guān)部門(mén)的個(gè)案答復(fù)以及有關(guān)部門(mén)的規(guī)章規(guī)定，“違法所得”的范圍確定和計(jì)算存在多種情況，但最主要的歸結(jié)為三種：違法所得收入論、違法所得收益論和違法所得折中論。

“違法所得收入論”，將當(dāng)事人實(shí)施違法行為所取得的一切收入都認(rèn)定為“違法所得”，包括違法行為人實(shí)施違法行為所投入的合理成本和因違法行為所獲得的利潤(rùn)。所得的形式，包括銷(xiāo)售收入、服務(wù)收入、報(bào)酬、經(jīng)營(yíng)額等。如國(guó)家安全監(jiān)管總局《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第58條規(guī)定，違法所得包括銷(xiāo)售收入、服務(wù)收入、報(bào)酬等。又如原衛(wèi)生部法監(jiān)司《關(guān)于如何計(jì)算化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的違法所得請(qǐng)示的復(fù)函》明確指出：“《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》所稱(chēng)的違法所得，是指違反《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，從事化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所取得的全部營(yíng)業(yè)收入(包括成本和利潤(rùn))?！薄斑`法所得收入論”主張違法所得不扣除成本，因此，它所確定的“違法所得”范圍最大。

“違法所得收益論”，主張“違法所得”為當(dāng)事人實(shí)施違法行為所取得的收入扣除成本以后的收益。就是說(shuō)，違法所得只包括違法行為人所獲取的利潤(rùn)部分，而不包括違法行為人投入的合理成本。我國(guó)有關(guān)主張“收益論”的規(guī)定不少。如原國(guó)家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》(【2008】第37號(hào))第2條將“以當(dāng)事人違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)暮侠碇С觯瑸檫`法所得”，作為“工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)定違法所得的基本原則”；原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境行政處罰辦法》(【2010】第8號(hào))第77條規(guī)定：“當(dāng)事人違法所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出，為違法所得。”“違法所得收益論”主張違法所得應(yīng)當(dāng)扣除合理的成本，因此，它所確定的“違法所得”范圍要小于“違法所得收入論”。

“違法所得折中論”，主張對(duì)當(dāng)事人的違法所得，不宜一概采取不扣除成本的“收入論”，同樣也不宜一概采取扣除成本的“收益論”，而是應(yīng)該具體情況具體分析，綜合考慮行為人的違法目的、主觀意圖、損害后果等。例如，如果行為人明知自己的行為違反了相關(guān)的行政法律法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)將其通過(guò)違法行為持續(xù)期間取得的全部收入認(rèn)定為違法所得；如果行為人在過(guò)失條件下實(shí)施違法行為，則僅僅應(yīng)將其違法行為持續(xù)期間取得的利潤(rùn)認(rèn)定為違法所得。為此，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于<藥品管理法>、<藥品管理法實(shí)施條例>“違法所得”問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)食藥監(jiān)法〔2007〕74號(hào))指出：一般情況下，《藥品管理法》《藥品管理法實(shí)施條例》中的“違法所得”，是指“實(shí)施違法行為的全部經(jīng)營(yíng)收入”；《藥品管理法》第82條、第87條規(guī)定的“違法所得”，是指“實(shí)施違法行為中收取的費(fèi)用”；《藥品管理法實(shí)施條例》第81條規(guī)定的“違法所得”，是指“售出價(jià)格與購(gòu)入價(jià)格的差價(jià)”；在具體執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)結(jié)合案件認(rèn)定的事實(shí)與證據(jù)，按照行政處罰的基本原則依法處理。這種觀點(diǎn)所主張的“違法所得”范圍正好介于“違法所得收入論”與“違法所得收益論”之間，被稱(chēng)為“違法所得折中論”。

(二) 《行政處罰法》修訂后：以違法所得“全部收入”為原則

關(guān)于“違法所得”范圍，盡管部分行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式作出規(guī)定，但在法律層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致不同領(lǐng)域、不同地方的執(zhí)法尺度、計(jì)算方法不盡一致，既給行政執(zhí)法人員帶來(lái)困擾，也可能影響行政處罰的實(shí)施[18](158)。

2021年《行政處罰法》的修訂，最終解決了這一問(wèn)題?！缎姓幜P法》(2021)第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@里確立了一項(xiàng)認(rèn)定和計(jì)算“違法所得”的基本原則和一般標(biāo)準(zhǔn)：違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，不扣除成本[4](101?102)。這一原則體現(xiàn)的是“違法所得收入論”。

《行政處罰法》之所以堅(jiān)持以“違法所得收入論”而不是“違法所得收益論”為原則，得到了多種理由的支持：一是從收入中扣除成本的操作比較困難；二是對(duì)于一些嚴(yán)重的違法扣除成本反而背離了“過(guò)罰相當(dāng)”原則；等等[4](102)[18](160)。最為重要的是，它遵循和體現(xiàn)了“不讓違法者獲益”的法律原則[19]?！安蛔屵`法者獲益原則”(the principle of not benefiting the offender)源自古羅馬流傳至今的法諺——“任何人不得從其不法行為中獲得利益”(nemo potest ex suo delicto consequi emolumentum)，意思是利益的取得都要通過(guò)合法的方式，違法行為不能獲利。要促使人們遵守法律，不去實(shí)施違法行為，就不得不剝奪違法行為人違法所得的利益[20]。國(guó)家法治的目的在于保障社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)公平，禁止實(shí)施法律禁止的作為或不作為的行為。違法有悖于法律的基本宗旨，凡實(shí)施違法行為，無(wú)論基于任何理由，都會(huì)背離立法目的，“不讓違法者獲益原則堅(jiān)守的是法的本質(zhì)底線”[21]。正如有學(xué)者指出的：“如果行為人能夠從自己的違法行為中獲得利益且不被事后沒(méi)收，違法的成本小于違法獲取的利益，那么實(shí)質(zhì)上是在變相地縱容違法行為，損害法律的權(quán)威性[22](212?213)。”“不讓違法者獲益原則”可以引申出兩點(diǎn)要求和規(guī)則：一是只要有違法所得就必須沒(méi)收；二是違法所得原則上不扣除成本。放棄“沒(méi)收違法所得”就是放縱當(dāng)事人違法。

(三) 違法所得“全部收入論”的例外

我們同時(shí)必須注意到，《行政處罰法》(2021)第28條第2款在規(guī)定“違法所得是指實(shí)施違 法行為所取得的款項(xiàng)”，即確立“違法所得全部 收入論”這一基本原則的同時(shí)，保留了“例外規(guī)定”，即“法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這就是說(shuō)，原則上違法所得不應(yīng)當(dāng)扣除成本，但如果法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，優(yōu)先適用其他規(guī)定，包括扣除成本等。這里必須提醒的是，有權(quán)進(jìn)行“例外規(guī)定”的只限于法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件無(wú)權(quán)對(duì)違法所得作“例外規(guī)定”。

《行政處罰法》對(duì)于違法所得的計(jì)算之所以確立“原則+例外”的模式，體現(xiàn)和反映了“原則性與靈活性相結(jié)合”的宗旨。一方面，為了阻卻違法，不讓違法者獲益，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將當(dāng)事人從事違法行為的一切所得都作為違法所得對(duì)待，不扣除成本；另一方面，考慮到行政執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性、差異性、復(fù)雜性，保留法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的一些合理的計(jì)算方法，“授權(quán)不同類(lèi)型的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)通過(guò)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行差異性立法，這也符合現(xiàn)代行政國(guó)家的監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求”[22](216)。

《行政處罰法》2021年修訂之后，其他法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與新《行政處罰法》不一致的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，必須符合新的《行政處罰法》之新要求，即“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”。若真需作例外規(guī)定的，也必須符合《行政處罰法》的立法精神、基本原則和基本要求。筆者認(rèn)為，法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得作“例外規(guī)定”時(shí)，可以也應(yīng)當(dāng)正視以下幾點(diǎn)：

一是依法應(yīng)當(dāng)退賠和已經(jīng)退賠的必須從違法所得中扣除。這一扣除是有《行政處罰法》的直接依據(jù)的。《行政處罰法》(2021)第28條第2款第一句規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。”

二是已交的稅款可以考慮扣除。稅款是指國(guó)家為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)以及為社會(huì)提供公共服務(wù)，對(duì)個(gè)人和法人強(qiáng)制和無(wú)償征收實(shí)物或貨幣的總稱(chēng)。它具有強(qiáng)制性、無(wú)償性和合法性。按理說(shuō)，對(duì)違法所得不存在征稅問(wèn)題，只是沒(méi)收問(wèn)題。但如果違法當(dāng)事人已為他的違法所得納了稅，再?gòu)亩悇?wù)機(jī)關(guān)退回，又由其他處罰機(jī)關(guān)實(shí)施沒(méi)收，這不易操作且成本較高，因此直接從違法所得額中扣除更簡(jiǎn)便。我國(guó)已有一些規(guī)定明確了這一點(diǎn)。如原國(guó)家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》(【2008】第37號(hào))第9條規(guī)定：“在違法所得認(rèn)定時(shí)，對(duì)當(dāng)事人在工商行政管理機(jī)關(guān)作出行政處罰前依據(jù)法律、法規(guī)和省級(jí)以上人民政府的規(guī)定已經(jīng)支出的稅費(fèi)，應(yīng)予扣除。”此外，原國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)行賄手段獲得交易的違法所得計(jì)算問(wèn)題的答復(fù)》(工商公字〔2008〕198號(hào))、《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)證券市場(chǎng)內(nèi)幕交易行為認(rèn)定指引(試行)》(證監(jiān)稽查字【2007】1號(hào))等都有同類(lèi)規(guī)定。

三是對(duì)一些違法情節(jié)不重、成本過(guò)大且清晰而收益不大者，可以酌情考慮扣除合理的成本。這樣的考慮是符合比例原則和過(guò)罰相當(dāng)原則的。我國(guó)已有一些規(guī)定作出了這樣的考慮。如原國(guó)家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》(【2008】第37號(hào))第2條將“以當(dāng)事人違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)暮侠碇С?，為違法所得”；原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境行政處罰辦法》(【2010】第8號(hào))第77條也規(guī)定：“當(dāng)事人違法所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出，為違法所得?！蔽覀冎鲝垼瑢?duì)違法所得可扣除合理成本者，必須采取限縮原則，嚴(yán)格框定于以下條件：①違法情節(jié)不重。重大的違法不適用本項(xiàng)。②成本清晰，可以與違法所得相分離。如果成本很難計(jì)算清楚，可以不適用本項(xiàng)。③其他應(yīng)當(dāng)考慮扣除成本的情形。

(四)“違法所得”范圍的拓展和限制

“違法所得”在范圍上除了是否扣除成本以及如何扣除成本之外，尚有許多問(wèn)題值得研究。對(duì)于“違法所得”之范圍本身，既不可限制過(guò)度，造成違法行為人變相獲益，也不宜開(kāi)放過(guò)度，造成侵害善意第三人的合法權(quán)利和影響社會(huì)的正常經(jīng)濟(jì)秩序。我們既要對(duì)“違法所得”范圍作適當(dāng)?shù)耐卣梗惨獙?duì)該范圍作適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

首先，我們要對(duì)“違法所得”范圍作適度的拓展。

其一，“違法所得”不僅指當(dāng)事人從事違法行為的金錢(qián)收入，而且包括物質(zhì)和利益上的收獲?，F(xiàn)有的主流觀點(diǎn)主張將“違法所得”限定為當(dāng)事人從事違法行為的“金錢(qián)收入”。筆者以為，“違法所得”確實(shí)是一種“收入”，是因違法行為而獲得的收入，但是，“收入”不應(yīng)當(dāng)只限于“金錢(qián)”形式。只要因違法行為獲得的“收入”，無(wú)論是貨幣、股權(quán)、證券或?qū)嵨锏?，都?yīng)當(dāng)屬于“違法所得”。為此，有學(xué)者主張將“違法所得”定義為“違法者通過(guò)違法手段獲取的不正當(dāng)利益”[18](50)[23]。這不失為一種更好的表達(dá)，用“不正當(dāng)利益”代替“金錢(qián)收入”，可以突破“違法所得”的狹窄形式。

其二，“違法所得”不僅指當(dāng)事人從事違法行為的金錢(qián)收入，還應(yīng)當(dāng)包括由該收入轉(zhuǎn)化的財(cái)產(chǎn)。如當(dāng)事人因違法經(jīng)營(yíng)獲得違法收入2 000萬(wàn)，又用該款購(gòu)買(mǎi)了一套別墅，該別墅即屬于“違法所得”所轉(zhuǎn)化的財(cái)產(chǎn)，屬于應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的范圍。但是，這類(lèi)“違法所得”只以違法行為當(dāng)事人本人的轉(zhuǎn)化財(cái)產(chǎn)為限，如果發(fā)生在他與第三人之間，那要視第三人是否知情而定。如違法當(dāng)事人將違法收入借給第三人，第三人不知情且用此款購(gòu)買(mǎi)別墅，那么該別墅不屬于應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的“違法所得”，其還款應(yīng)當(dāng)屬于違法行為當(dāng)事人的違法所得。我國(guó)的刑事政策也已表明這一點(diǎn)。

其三，“違法所得”不僅指當(dāng)事人從事違法行為的直接所得，還包括一定條件下的間接所得。如當(dāng)事人因違法經(jīng)營(yíng)獲得違法收入2 000萬(wàn)，又用該款購(gòu)買(mǎi)股票獲得收益1 000萬(wàn)。這種情況下，不僅作為直接違法所得的2 000萬(wàn)是應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的，作為間接違法所得的1 000萬(wàn)同樣應(yīng)當(dāng)沒(méi)收。但是，沒(méi)收間接的違法所得必須有嚴(yán)格的限制：①系由直接違法所得投入所得，具有直接的因果關(guān)系；②合法所得與違法所得界線清晰，能夠分割。

其四，“違法所得”不僅指當(dāng)事人從事違法行為的已得收入，還包括可得收入?！翱傻檬杖搿笔侵高`法當(dāng)事人從事違法行為后，可以取得而尚未取得的收入。比如，當(dāng)事人違法經(jīng)營(yíng)與另一當(dāng)事人簽約可獲得200萬(wàn)款項(xiàng)，但案發(fā)時(shí)只拿到100萬(wàn)，另100萬(wàn)尚未取得。當(dāng)事人已拿到的100萬(wàn)屬于“已得收入”，另100萬(wàn)則屬于“可得收入”。這里的200萬(wàn)都應(yīng)當(dāng)視為“違法所得”。我國(guó)在刑事政策上已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。

其五，“違法所得”不僅指當(dāng)事人從事違法行為的財(cái)產(chǎn)收入，還包括因從事違法行為而為自己或特定利害關(guān)系人避免的損失?！柏?cái)產(chǎn)收入”可分為積極收入與消極收入。前者指獲得的收益，后者是指避免的損失?！斑`法所得”應(yīng)當(dāng)既包括收益(積極收入)，也包括避免的損失(消極收入)。我國(guó)的刑事政策同樣明確了這一點(diǎn)。

其次，我們要對(duì)“違法所得”范圍作兩點(diǎn) 限制。

一是違法行為的載體與介質(zhì)不屬于違法所得，不得將違法行為的載體與介質(zhì)記入違法所得。例如，當(dāng)事人非法買(mǎi)賣(mài)或非法轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，土地僅僅是違法行為的載體和介質(zhì)，不得計(jì)入“違法所得”。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于“沒(méi)收非法所得”是否包含沒(méi)收土地問(wèn)題的答復(fù)》(1990年8月2日)指出：“土地管理法第四十七條的規(guī)定，即“買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒(méi)收非法所得，限期拆除或者沒(méi)收在買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可以對(duì)當(dāng)事人處以罰款”。這條規(guī)定中的“沒(méi)收非法所得”不能解釋為包含土地。全國(guó)人大法工委《關(guān)于違法轉(zhuǎn)讓土地行為“非法所得”計(jì)算問(wèn)題的答復(fù)》(1992)再次表明了此意。

二是違法行為的結(jié)果不全屬于違法所得。違法行為的收益屬于違法所得，但違法行為的結(jié)果未必是違法所得。因?yàn)橛械倪`法行為會(huì)產(chǎn)生收益，有的違法行為并不產(chǎn)生收益。如違法建筑，只是一種違法行為的結(jié)果，屬于“非法財(cái)物”的范疇，而不屬于“違法所得”。因此，對(duì)于違法建筑，原則上只能“拆除”，而不能作為違法所得予以“沒(méi)收”。只有在法律有明文規(guī)定的前提下，可以被作為“非法財(cái)物”予以“沒(méi)收”。

三、“違法所得”與“非法財(cái)物”

雖然“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”都屬于財(cái)產(chǎn)罰，并且同屬于“沒(méi)收”的范疇，但《行政處罰法》對(duì)它們作出分別設(shè)定，特別是在第28條第2款將“沒(méi)收違法所得”作出直接授權(quán)，而未對(duì)“沒(méi)收非法財(cái)物”作出直接授權(quán)。這就使得區(qū)分“違法所得”與“非法財(cái)物”顯得十分重要，它直接關(guān)系到《行政處罰法》的正確適用。再則，通過(guò)“違法所得”與“非法財(cái)物”的比較，有助于我們加深和拓寬對(duì)“違法所得”的認(rèn)知。

區(qū)分“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”應(yīng)當(dāng)從“前提— 載體— 時(shí)間”切入和展開(kāi)。

(一) 前提：“違法”與“非法”

《行政處罰法》(2021)第9條第2項(xiàng)所設(shè)定的兩種“沒(méi)收”手段，即“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”，其標(biāo)的性質(zhì)是不同的，即“違法”的“所得”與“非法”的財(cái)物。“所得”的前提是“違法”，“財(cái)物”的前提是“非法”。由此，人們很自然得出結(jié)論：“違法所得”與“非法財(cái)物”的區(qū)別在于前提不同，前者是“違法”，后者是“非法”。

按理說(shuō)，“違法”與“非法”是有區(qū)別的。依《立法工作規(guī)范手冊(cè)(試行)》[24]的解釋?zhuān)斑`法”一般用于違反法律強(qiáng)制性規(guī)范的行為；“非法”通常情況下也是“違法”，但主要強(qiáng)調(diào)缺乏法律依據(jù)的行為。筆者認(rèn)為，“違法”主要指違反禁止性法律規(guī)范的行為；“非法”主要指應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)范依據(jù)而實(shí)際無(wú)依據(jù)的行為?！斑`法”的“違法性”自然比“非法”的“違法性”要嚴(yán)重得多。但在行政處罰的理論、制度和執(zhí)行實(shí)踐中，“非法”通常也指“違法”，兩者常常通用。因此，以“違法”還是“非法”區(qū)別“違法所得”與“非法財(cái)物”并無(wú)實(shí)際意義。

(二) 載體：“錢(qián)”與“物”

從《行政處罰法》(2021)第9條第2項(xiàng)規(guī)定的文字表達(dá)看，“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”的區(qū)別還在于“載體”不同?！斑`法所得”是指金錢(qián)收入，載體是“錢(qián)”；“非法財(cái)物”則是指當(dāng)事人從事違法行為過(guò)程中的違禁物品、違法財(cái)物和違法工具等[4](50)[18](50)[22](79)。有的認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)包括涉案原材料、制品等[25]?？傊胺欠ㄘ?cái)物”是一種“物”。不少人因此以為，“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”的區(qū)別主要在于：前者沒(méi)收的是“錢(qián)”，后者沒(méi)收的是“物”。

這樣的認(rèn)知是不周全的。如上所述，“沒(méi)收違法所得”中的“所得”主要是指“金錢(qián)收入”，但不限于“錢(qián)”，還包括非金錢(qián)形式，如股權(quán)、股票和有關(guān)物品等；“沒(méi)收非法財(cái)物”中的“財(cái)物”也不只限于“物”，“錢(qián)”(如賭資)也可成為“非法財(cái)物”的載體。因此，“錢(qián)”與“物”這兩類(lèi)載體不能作為區(qū)別“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

(三) 時(shí)間：“違法之后”與“違法之中”

“違法所得”是因從事違法行為而獲得收益，“非法財(cái)物”是從事違法行為過(guò)程中的違禁物品、違法財(cái)物和違法工具等。因此，“違法所得”發(fā)生于違法行為“之后”，非法財(cái)物發(fā)生于違法行為“之中”。這幾乎成為一種共識(shí)。

這種共識(shí)界線清晰明了，便于掌握。但仔細(xì)斟酌就不難發(fā)現(xiàn)，以行為發(fā)生時(shí)間上的“之后”與“之中”區(qū)別“違法所得”與“非法財(cái)物”過(guò)于機(jī)械，不具有高度的蓋然性。雖然“違法所得”一般發(fā)生于違法行為“之后”，但“非法財(cái)物”可以發(fā)生于違法行為“之前”“之中”和“之后”。如，作為“非法財(cái)物”的違法建筑，是一種違法行為的結(jié)果體，發(fā)生于違法行為之后。其實(shí)，“違法所得”與“非法財(cái)物”的真正區(qū)別不是時(shí)間上的“先后”，而是行為與結(jié)果的“因果關(guān)系”：因違法而獲得財(cái)產(chǎn)上的收益屬于“違法所得”，用之于違法或由違法所造成的結(jié)果，乃是“非法財(cái)物”。

(四) 結(jié)論：“違法所得”與“非法財(cái)物”之間

“沒(méi)收違法所得”不同于“沒(méi)收非法財(cái)物”，區(qū)別就是“違法所得”不同于“非法財(cái)物”?！斑`法所得”與“非法財(cái)物”的區(qū)別不在于前提(“違法”與“非法”)，也不在于載體(“錢(qián)”與“物”)，更不在于行為的時(shí)間(違法行為“之后”與“之中”)，而在于邏輯，因違法而獲得財(cái)產(chǎn)上的收益屬于“違法所得”，用之于違法或由違法所造成的結(jié)果，乃是“非法財(cái)物”。

四、“沒(méi)收違法所得”的權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系

就行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，“沒(méi)收違法所得”既是一種行政行為，也是一種行政權(quán)力。行政行為是行政權(quán)力的外在形態(tài)，是行政權(quán)力外化的結(jié)果。這里旨在探討行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何獲得這種權(quán)力，以及這種權(quán)力與其他行政權(quán)力(如沒(méi)收非法財(cái)物權(quán)、罰款權(quán)、征稅權(quán)等)是什么關(guān)系。

(一)“沒(méi)收違法所得”的授權(quán)性質(zhì)：普遍授權(quán)與直接授權(quán)

在“職權(quán)法定”“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治背景下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)收違法所得之權(quán)力，不是先天固有的，也不是自我賦予的，而是來(lái)自法律的授權(quán)。

在《行政處罰法》2021年修訂前，沒(méi)收違法所得之權(quán)力，取決于單行立法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的個(gè)別授權(quán)，《行政處罰法》并未作直接的授權(quán)?！缎姓幜P法》2021年修訂后，該法第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收?！边@是作為基礎(chǔ)性法律的《行政處罰法》首次將沒(méi)收違法所得之權(quán)力直接授予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。這就意味著，任何行政處罰機(jī)關(guān)在處理當(dāng)事人的違法行為時(shí)，都有權(quán)沒(méi)收當(dāng)事人的違法所得，無(wú)須依賴(lài)其他單行立法的單獨(dú)授權(quán)。無(wú)論有關(guān)單行立法是否規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以沒(méi)收當(dāng)事人的違法所得，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都直接依據(jù)《行政處罰法》擁有了此種權(quán)力，因?yàn)椤缎姓幜P法》(2021)第28條第2款是一種直接授權(quán)條款，它將沒(méi)收違法所得之權(quán)力直接授予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

(二)“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”兩種權(quán)力的比較

《行政處罰法》(2021)第9條第2項(xiàng)雖然設(shè)定了兩種“沒(méi)收”權(quán)力，即“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”，但該法第28條第2款只對(duì)“沒(méi)收違法所得”作了直接授權(quán)。這就意味著，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已當(dāng)然擁有了“沒(méi)收違法所得”之權(quán)力，但并不擁有“沒(méi)收非法財(cái)物”之權(quán)力。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰的同時(shí)，是否可以沒(méi)收當(dāng)事人的“非法財(cái)物”，須依據(jù)有關(guān)單行立法的具體規(guī)定而定。法律明文規(guī)定可以“沒(méi)收非法財(cái)物”的，才可以“沒(méi)收非法財(cái)物”；法律如無(wú)規(guī)定，就不可以。

《行政處罰法》之所以對(duì)“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”的授權(quán)采取不同的態(tài)度，乃是因?yàn)椋皼](méi)收違法所得”是無(wú)條件的，只要是“違法所得”就必須“沒(méi)收”，這是貫徹“不讓違法者獲益原則”的結(jié)果；而“沒(méi)收非法財(cái)物”是有條件的，因?yàn)椤胺欠ㄘ?cái)物”非常復(fù)雜：有違禁品、違法工具和違法結(jié)果；有自己的財(cái)物，也有他人的財(cái)物；有他人知情者，也有他人不知情者；等等。對(duì)于“非法財(cái)物”，應(yīng)不應(yīng)當(dāng)沒(méi)收以及如何沒(méi)收，在《行政處罰法》未作統(tǒng)一規(guī)定的條件下，取決于單行立法的具體規(guī)定。

(三)“沒(méi)收違法所得”與罰款等其他行政處罰的關(guān)系

在《行政處罰法》(2021)第9條所設(shè)定的13種處罰手段中，“沒(méi)收違法所得”與其他處罰手段之間不具有排斥性：執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)收了當(dāng)事人的違法所得，并不影響執(zhí)法機(jī)關(guān)同時(shí)給予當(dāng)事人依法罰款或者拘留等；執(zhí)法機(jī)關(guān)已對(duì)當(dāng)事人作出罰款等處罰決定的，也并不影響同時(shí)沒(méi)收當(dāng)事人的違法所得。因?yàn)?，其他處罰手段取決于單行立法的具體授權(quán)，而“沒(méi)收違法所得”乃是由《行政處罰法》直接授權(quán)的。

必須指出的是，對(duì)當(dāng)事人既沒(méi)收違法所得又給予罰款等其他處罰，不屬于“一事二罰”情形，并不違反“一事不二罰”原則。

(四)“沒(méi)收違法所得”與“依法退賠”的關(guān)系

《行政處罰法》(2021)第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收?！边@里表達(dá)了“沒(méi)收”與“退賠”之間的關(guān)系，確立了“退賠優(yōu)先”原則：對(duì)于當(dāng)事人的違法所得，能夠依法退賠的，應(yīng)當(dāng)依法退賠；不能依法退賠或者退賠之后有剩下的部分，才應(yīng)當(dāng)沒(méi)收。

這一“民事賠償優(yōu)先”原則，在《行政處罰法》2021年修訂前沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，但在單行立法中已有零星規(guī)定。《證券法》(2019)第220條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！眹?guó)務(wù)院《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》(2010)第16條也規(guī)定：“本規(guī)定第四條至第十三條規(guī)定中的違法所得，屬于價(jià)格法第四十一條規(guī)定的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付價(jià)款的，責(zé)令經(jīng)營(yíng)者限期退還。難以查找多付價(jià)款的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者的，責(zé)令公告查找。經(jīng)營(yíng)者拒不按照前款規(guī)定退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，以及期限屆滿(mǎn)沒(méi)有退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，由政府價(jià)格主管部門(mén)予以沒(méi)收，消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者要求退還時(shí)，由經(jīng)營(yíng)者依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?020年我國(guó)《民法典》出臺(tái)，其第187條規(guī)定：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

(五) “沒(méi)收違法所得”與“稅收優(yōu)先”原則

《稅收征收管理法》(2015)第45條第2款規(guī)定：“納稅人欠繳稅款，同時(shí)又被行政機(jī)關(guān)決定處以罰款、沒(méi)收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒(méi)收違法所得。”這一規(guī)定體現(xiàn)了“稅收”優(yōu)于“違法所得”原則，體現(xiàn)了當(dāng)“沒(méi)收違法所得”處罰權(quán)與“征稅權(quán)”沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“征稅權(quán)”優(yōu)先。

《稅收征收管理法》(2015)第45條第2款關(guān)于征稅權(quán)優(yōu)于沒(méi)收權(quán)的規(guī)定，與《行政處罰法》(2021)第28條第2款關(guān)于沒(méi)收違法所得的規(guī)定并不沖突。前者是規(guī)定征稅權(quán)優(yōu)于沒(méi)收權(quán)，后者是規(guī)定退賠權(quán)優(yōu)于沒(méi)收權(quán)。

關(guān)于在計(jì)算違法所得是否應(yīng)當(dāng)扣除已繳納稅款的問(wèn)題，與稅收優(yōu)先原則同樣沒(méi)有矛盾。因?yàn)榍罢呤墙鉀Q計(jì)算方法、確定違法所得范圍的問(wèn)題，而后者乃是解決如果兩款不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行滿(mǎn)足哪一款的問(wèn)題。

五、結(jié)論

“沒(méi)收違法所得”這一行為的性質(zhì)，在我國(guó)一直處于“雙軌”體制之中：在《行政處罰法》中作為一種“處罰”手段存在，而在《治安處罰法》中一直作為“收繳”措施對(duì)待。在國(guó)外，將“沒(méi)收違法所得”(沒(méi)入)作為行政處罰的一種“主罰”手段可謂是少之又少。行政處罰是指行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序的行為人進(jìn)行行政制裁的行政行為。制裁的本質(zhì)特征乃是讓違法行為人為自己的違法行為額外地付出代價(jià)，而不僅僅是對(duì)違法狀態(tài)的修復(fù)?！斑`法所得”不是行為人的合法收入，不具有法律保護(hù)的利益，理應(yīng)“吐出”和“沒(méi)收”，以體現(xiàn)和貫徹“不讓違法的獲益”之原則?！缎姓幜P法》與《治安管理處罰法》必須并軌，統(tǒng)一將“沒(méi)收違法所得”定性為“收繳”行為，并作為行政處罰的配套措施。

將“沒(méi)收違法所得”定性為“收繳”而不是“處罰”行為，依然不影響將“沒(méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”進(jìn)行區(qū)別。這一區(qū)別的意義來(lái)自法律對(duì)它們的授權(quán)不同：《行政處罰法》對(duì)“沒(méi)收違法所得”作了直接授權(quán)，而由單行立法對(duì)“沒(méi)收非法財(cái)物”作個(gè)別性授權(quán)。這一授權(quán)模式還是應(yīng)當(dāng)保留?！皼](méi)收違法所得”與“沒(méi)收非法財(cái)物”的區(qū)別就在于“違法所得”與“非法財(cái)物”的區(qū)別。它們之間的區(qū)別主要不在于前提、載體和行為時(shí)間上，而在于邏輯上，因違法而獲得財(cái)產(chǎn)上的收益屬于“違法所得”，用之于違法或由違法所造成的結(jié)果，乃是“非法財(cái)物”。

關(guān)于“違法所得”范圍的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以違法所得“全部收入”為原則，扣除成本為例外，但應(yīng)當(dāng)細(xì)化計(jì)算方法。關(guān)于對(duì)違法所得“收繳權(quán)”與“退賠權(quán)”、“處罰權(quán)”和“征稅權(quán)”之間的關(guān)系，遵循現(xiàn)有原則不變。

① 有關(guān)人士解釋?zhuān)@次修訂之所以依然將“沒(méi)收違法所得”定性為“行政處罰”，主要考慮到：(1)可以將“新的不利負(fù)擔(dān)”解釋為大多數(shù)行政處罰的特征，但不是所有行政處罰的特征。(2)沒(méi)收違法所得涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益，懲戒作用較為顯著，是法律據(jù)以更好保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序而作的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。(3)除本法外，目前還有很多單行法律也將沒(méi)收違法所得作為行政處罰。沒(méi)收違法所得作為行政處罰的觀念已經(jīng)形成，并在行政執(zhí)法實(shí)踐中普遍實(shí)施。如果作調(diào)整，大量法律、法規(guī)、規(guī)章需要修改，行政執(zhí)法中的觀念需要改變，顯性和隱性社會(huì)成本較高。(4)為解決長(zhǎng)期困擾基層執(zhí)法工作的實(shí)際問(wèn)題，本次修改對(duì)沒(méi)收違法所得作了界定，是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，原則上不扣除成本，因此，違法所得中包括了當(dāng)事人的投入，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講也是一種“新的不利負(fù)擔(dān)”。見(jiàn)許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年6月第1版第50頁(yè)。

② 在有的國(guó)家還包括非法財(cái)產(chǎn)。

③ Verwaltungsstrafgesetz?VStG。1925年制定后，經(jīng)多次修訂，最后一次修訂在1964年。

④ 1952年1月2日由聯(lián)邦議會(huì)制定并通過(guò)。此法后經(jīng)幾次修改，最新的修正案于1992年7月15日通過(guò)。

⑤ 如：根據(jù)《保險(xiǎn)法典》第310～318條，由保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)采取的處罰措施；第(1996)597號(hào)法律第71條規(guī)定的證券交易委員會(huì)采取的處罰措施；第(1999)223號(hào)法律第26條規(guī)定的預(yù)防和抵制興奮劑委員會(huì)作出的處罰措施；第(2000)108號(hào)法律第40條規(guī)定的電力管理委員會(huì)作出的處罰措施；等等。

⑥ 美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》(, 簡(jiǎn)稱(chēng)APA)于1945年由美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院先后通過(guò)，1946年6月11日由杜魯門(mén)總統(tǒng)簽署公布生效。該法于1966年9月6日編入《美國(guó)法典》第五篇。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)該法的部分條款作過(guò)修訂。

⑦ 這是按美國(guó)法典的統(tǒng)一編號(hào)。

⑧ 原文是："sanction" includes the whole or a part of an agency—— (A)prohibition, requirement, limitation or other condition affecting the freedom of a person; (B)withholding of relief; (C)imposition of penalty or fine; (D)destruction, taking, seizure, or withholding of property; (E)assessment of damages, reimbursement, restitution, compensation, costs, charges, or fees; (F)requirement, revocation, or suspension of a license; or (G)taking other compulsory or restrictive action.

⑨ 包括：侵犯公民權(quán)利的行政違法行為；危害居民健康、衛(wèi)生防疫安全和社會(huì)公德的行政違法行為；財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的行政違法行為；自然環(huán)境保護(hù)和自然利用領(lǐng)域的行政違法行為；工業(yè)領(lǐng)域的行政違法行為；農(nóng)業(yè)、家畜疾病防治和農(nóng)用土地土壤改良領(lǐng)域的行政違法行為；交通運(yùn)輸領(lǐng)域的行政違法行為；道路交通領(lǐng)域的行政違法行為；電信領(lǐng)域的行政違法行為；企業(yè)家活動(dòng)領(lǐng)域的行政違法行為；金融、稅收和收費(fèi)、有價(jià)證券市場(chǎng)領(lǐng)域的行政違法行為；海關(guān)事務(wù)領(lǐng)域(違反海關(guān)規(guī)則)的行政違法行為；侵犯國(guó)家權(quán)力制度的行政違法行為；俄羅斯聯(lián)邦國(guó)界保護(hù)領(lǐng)域、俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)外國(guó)公民或無(wú)國(guó)籍人逗留制度保障領(lǐng)域的行政違法行為；違反管理秩序的行政違法行為；危害社會(huì)秩序和公共安全的行政違法行為；兵役登記領(lǐng)域的行政違法行為；等等。

⑩ 俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬于2001年12月20日通過(guò)，聯(lián)邦委員會(huì)于2001年12月26日贊成，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京于2001年12月30日簽署聯(lián)邦法律第196號(hào)令批準(zhǔn)。它以《蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)行政違法行為立法綱要》(經(jīng)蘇聯(lián)最高蘇維埃1980年10月23日的決議通過(guò)，自1981年3月1日起施行)為基礎(chǔ)。

[1] 王青斌. 行政法中的沒(méi)收違法所得[J]. 法學(xué)評(píng)論, 2019, 37(6): 160?170.

[2] 馮軍. 行政處罰法新論[M]. 北京: 中國(guó)檢察出版社, 2003.

[3] 熊樟林. 立法上如何安排行政沒(méi)收？[J]. 政法論壇, 2022, 40(4): 29?43.

[4] 許安標(biāo). 中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義[M]. 北京: 中國(guó)民主法制出版社, 2021.

[5] 王名揚(yáng). 法國(guó)行政法[M]. 北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 1989.

[6] GRIFFITH J A G , STREET H. Principles of admini strative law[M]. London: Sir Issac Pitman&Sons, Ltd., 1952；

[7] JAFFE L L. Judicial control of administrative action[M]. Boston: Little, Brown, 1965.

[8] 張?jiān)? 英國(guó)行政法[M]. 北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2004.

[9] 應(yīng)松年. 英美法德日五國(guó)行政法[M]. 北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2015.

[10] 南博方. 日本行政法[M]. 楊建順, 周作彩, 譯. 北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 1988.

[11] 市橋克哉, 等. 日本現(xiàn)行行政法[M]. 田林, 錢(qián)蓓蓓, 李龍賢, 等譯. 北京: 法律出版社, 2017.

[12] 劉春萍. 轉(zhuǎn)型期的俄羅斯聯(lián)邦行政法[M]. 北京: 法律出版社, 2005.

[13] 徐中起. 越南法研究[M]. 昆明: 云南大學(xué)出版社, 1997.

[14] 翁岳生. 行政法[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2002.

[15] 吳庚. 行政法之理論與實(shí)用[M]. 臺(tái)北: 三民書(shū)局, 1991.

[16] 陳新民. 行政法學(xué)總論[M]. 臺(tái)北: 三民書(shū)局, 1997.

[17] 馬克思恩格斯全集[M]. 北京: 人民出版社, 1961.

[18] 江必新. 行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解[M]. 北京:人民法院出版社, 2021.

[19] 黃鍇. 論沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配與收回—— 基于行政處罰法相關(guān)條文的展開(kāi)[J]. 法治現(xiàn)代化研究, 2022, 6(1): 72?85.

[20] 德沃金. 認(rèn)真對(duì)待權(quán)利[M]. 信春鷹, 吳玉章, 譯. 北京: 中國(guó)大百科全書(shū)出版社, 1998.

[21] 劉素華, 劉欣. 不讓違法者獲益原則[C]//胡建淼. 法律原則研究. 北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2021.

[22] 李洪雷. 中華人民共和國(guó)行政處罰法評(píng)注[M]. 北京:中國(guó)法制出版社, 2021.

[23] 楊偉東. 中華人民共和國(guó)行政處罰法理解與適用[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2021.

[24] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室. 立法工作規(guī)范手冊(cè)(試行)[M]. 北京: 中國(guó)民主法制出版社, 2012.

[25] 袁雪石. 中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2021.

Some issues on "confiscation of illegal gains" in the administrative penalty

HU Jianmiao

(Department of Politics and Law, Party School of the Central Committee of C.P.C(National Academy of Government), Beijing 10091,China)

"Confiscation of Illegal Gains" in administrative law, as one of the 13 types of penalties set by, constitutes a type of property penalty along with fines and confiscation of illegal property. But whether it belongs to an "administrative penalty" or "administrative seizure" has been controversial, and has always been characterized as a "seizure" measure by. The present paper points out that administrative penalty refers to the administrative action of administrative agencies to impose administrative sanctions on whoever violates the administrative order. The essence of "sanction" is to make the offender pay an additional price for his or her violation, not just to repair the illegal status.should be unified withto universally characterize "confiscation of illegal gains" as "seizure" and as a complementary measure of administrative penalty. Besides, this paper gives a comprehensive discussion on calculating criteria of "illegal gains". The principle is to take "all revenues" as the criteria to calculate "illegal gains", the identification criteria between “illegal gains” and "illegal property", particularly the relationship between the confiscation power and the punishing power of the "illegal gains", and the relationship between confiscation power, the priority of refund and tax priority.

administrative penalty; illegal gains; calculating criteria

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.05.005

D922.1

A

1672-3104(2023)05?0042?14

2023?07?09；

2023?08?23

胡建淼，男，浙江慈溪人，中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治和法律教研部一級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，專(zhuān)家工作室領(lǐng)銜專(zhuān)家，主要研究方向：行政法，聯(lián)系郵箱：hujianmiao@vip.163.com

[編輯: 蘇慧]