文/市人大常委會(huì)辦公廳課題組

民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制（以下簡稱票決制），是指政府提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，經(jīng)本級人民代表大會(huì)以代表投票表決方式確定正式項(xiàng)目后再組織實(shí)施，并接受本級人大及其常委會(huì)、人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。這項(xiàng)工作融合了人大討論重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法定職權(quán)，是近年來地方人大工作的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是人民代表大會(huì)制度在基層民主政治建設(shè)中的生動(dòng)實(shí)踐，對于踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，推動(dòng)政府決策民主化、科學(xué)化、法治化具有重要意義。

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，為民辦實(shí)事要把群眾的呼聲作為第一信號，做到讓群眾參與、讓群眾做主、讓群眾受益、讓群眾滿意。為深入了解本市票決制工作的開展情況，今年以來，市人大常委會(huì)辦公廳通過走訪、座談、問卷調(diào)查等方式，全面調(diào)研走訪了本市開展票決制工作的相關(guān)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，現(xiàn)將有關(guān)情況整理如下。

一、本市票決制開展的總體情況

關(guān)于已開展票決制的地區(qū)。截至2023 年7 月，本市已開展票決制的各級人大共48 家。其中，區(qū)級層面開展的有黃浦、楊浦、閔行、青浦、奉賢、金山等6 個(gè)區(qū)，鎮(zhèn)級開展的有浦東、長寧、閔行、嘉定、金山、松江、青浦、奉賢等8 個(gè)區(qū)39 個(gè)鎮(zhèn)。此外，黃浦的五里橋街道、靜安的大寧路街道和嘉定菊園新區(qū)管委會(huì)人大工委也開展了票決制工作。

關(guān)于開展票決制的時(shí)間。本市的民生實(shí)事票決制發(fā)軔于浦東。2003 年，浦東惠南鎮(zhèn)人大率先探索人大代表票決產(chǎn)生民生實(shí)事項(xiàng)目。2019 年，楊浦區(qū)人大常委會(huì)開始在區(qū)級層面探索實(shí)施票決制。近三年來，隨著民主法治工作不斷推進(jìn)，試點(diǎn)探索票決制的地區(qū)人大明顯增多，2021 年新增6 個(gè)，2022年新增9 個(gè)，2023 年新增16 個(gè)。

關(guān)于開展票決的方式。48 家開展票決制的各級人大，大致可以分為整體表決民生實(shí)事項(xiàng)目計(jì)劃或報(bào)告和分項(xiàng)票決民生實(shí)事項(xiàng)目兩種類型：采取表決報(bào)告的有18 個(gè)，占比37.5%；采取分項(xiàng)票決的有30 個(gè)，占比62.5%。分項(xiàng)票決中，有27 個(gè)采用差額票決，占比90%。其中，差額比例在10%～20%的單位20 個(gè)，占比41.7%；差額比例超過20%的單位7 個(gè)，占比14.6%。差額比例最高的為惠南鎮(zhèn)，2023 年惠南鎮(zhèn)人大從18個(gè)候選項(xiàng)目中票決出10 個(gè)正式實(shí)施項(xiàng)目。

二、票決制工作開展的主要成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層人大普遍高度重視票決制工作，在票決制探索實(shí)施過程中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、群眾提議、代表票決、政府辦理、人大監(jiān)督”的閉環(huán)機(jī)制，取得了積極的工作成效，主要有以下體現(xiàn)。

一是促進(jìn)了政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對接。以2023年為例，上海市6 個(gè)區(qū)、42 個(gè)街鎮(zhèn)人大開展了票決制工作，共票決民生實(shí)事項(xiàng)目近500 項(xiàng)，涵蓋住房養(yǎng)老、教育醫(yī)療、人居環(huán)境、交通出行、就業(yè)保障等多個(gè)領(lǐng)域。其中，老舊房屋修繕改造、便利群眾交通出行、設(shè)立便民服務(wù)設(shè)施、扶老助幼工程等項(xiàng)目位列居前，具有與群眾密切相關(guān)、普惠面大、社會(huì)效益顯著等特點(diǎn)。大家普遍反映，實(shí)施票決制后，實(shí)事項(xiàng)目民生底色更濃，群眾獲得感更強(qiáng)，項(xiàng)目推進(jìn)也更順暢。

二是促成了人大踐行全過程人民民主重大理念的生動(dòng)實(shí)踐。通過實(shí)施票決制，民生實(shí)事項(xiàng)目由以往政府部門自己主導(dǎo)自己辦轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h委領(lǐng)導(dǎo)下，政府征集和實(shí)施、人大票決和監(jiān)督的模式，將人大代表全過程民主參與貫穿于民生實(shí)事項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，更好體現(xiàn)了取之于民、用之于民的民生政策理念。比如，2022 年青浦區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目征集過程中，區(qū)人大代表根據(jù)調(diào)研提出將全區(qū)社會(huì)老年人免費(fèi)享受國家基本公共衛(wèi)生健康體檢年齡提前到60 周歲（本市規(guī)定65 周歲）并增加肺癌早期篩查項(xiàng)目，這一候選項(xiàng)目最終在票決中以99%的得票率高票通過，并在實(shí)施過程中獲得老百姓的好評。同時(shí)，各級人大高度重視做好票決制工作的“后半篇文章”，積極探索加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督，形成了從項(xiàng)目票決到實(shí)施監(jiān)督的閉環(huán)機(jī)制。

三是激發(fā)了基層人大工作活力和代表履職熱情。從民生實(shí)事項(xiàng)目征集、票決到實(shí)施監(jiān)督，基層人大積極探索各類途徑行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，代表參與人大依法履職的具體形式和內(nèi)容得到有效拓展與深化。如，楊浦區(qū)人大常委會(huì)綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式加強(qiáng)民生實(shí)事項(xiàng)目的全過程監(jiān)督，成立由區(qū)人大常委會(huì)主任親自掛帥的民生實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)各專工委、街工委分組，結(jié)合年度工作開展專題監(jiān)督檢查。閔行、金山等區(qū)人大常委會(huì)積極組織人大代表開展經(jīng)?；?、小型化監(jiān)督檢查活動(dòng)，并利用網(wǎng)上“代表之家”平臺(tái)，及時(shí)公布和更新民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，方便代表跟蹤監(jiān)督。

三、存在的問題

從本市票決制工作推進(jìn)的調(diào)研情況來看，基層人大做了不少有益探索和嘗試，積累了一定經(jīng)驗(yàn)做法，但也發(fā)現(xiàn)存在一些問題，需要認(rèn)真研究總結(jié)完善。

一是票決制工作實(shí)施還不成熟。由于票決制并非人大的“法定”工作任務(wù)，雖然有的地方票決制工作已開展多年，但對大多數(shù)基層人大而言，票決制工作總體上仍處于起步探索階段。如，保障民生實(shí)事項(xiàng)目推進(jìn)落到實(shí)處，要有大量的工作溝通、部門協(xié)調(diào)、預(yù)算安排等前期工作，一旦候選項(xiàng)目進(jìn)入票決，落選項(xiàng)目如何處理？這也導(dǎo)致當(dāng)前有近半數(shù)地方票決采用了等額制。

二是對民生實(shí)事項(xiàng)目的把握不統(tǒng)一。有的項(xiàng)目公益性、普惠性不強(qiáng)，與民生關(guān)聯(lián)度不高；有的把重大工程項(xiàng)目等同于民生實(shí)事項(xiàng)目；有的限于財(cái)力等因素影響，項(xiàng)目中與上級政府對接的多，自主實(shí)施的較少，有的資金來源上級財(cái)政補(bǔ)助占比較高，社會(huì)投入資本占比也不低；有的把一些政府本來就需要做的、實(shí)施比較容易的項(xiàng)目作為民生實(shí)事項(xiàng)目，存在求數(shù)量輕質(zhì)量現(xiàn)象。

三是票決制的事前參與和事后監(jiān)督評價(jià)還不健全。如，票決前民生實(shí)事項(xiàng)目的啟動(dòng)征集時(shí)間偏晚、征集面偏窄、人大代表參與度有限是普遍反映的問題。又如，票決后人大如何采取有效方式開展監(jiān)督、對沒有完成的民生實(shí)事項(xiàng)目采取何種措施，以及項(xiàng)目完成后的滿意度測評結(jié)果運(yùn)用等都需要在實(shí)踐中進(jìn)行規(guī)范。

四是街道探索民生實(shí)事項(xiàng)目票決工作還需完善。當(dāng)前，本市中心城區(qū)已基本沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，街道雖有街道工委，但不是一級人大，沒有本級人大代表，缺乏代表票決的基本條件。而隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，不少街道經(jīng)濟(jì)體量越來越大，老百姓的民生服務(wù)供給和需求量也不斷增大。對此，本市部分街道已有探索實(shí)踐，但對如何依法有效發(fā)揮人大代表在街道實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目中的作用，亟待加強(qiáng)研究。

四、下一步工作建議

一是進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分溝通協(xié)調(diào)。票決制依據(jù)憲法法律賦予人大的重大事項(xiàng)討論決定權(quán)，在探索實(shí)踐過程中，各級人大必須要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在突出位置，充分發(fā)揮好黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。實(shí)施票決制工作中的重大問題、重要事項(xiàng)要及時(shí)向同級黨委報(bào)告，在黨委的支持下統(tǒng)一各方思想認(rèn)識，加強(qiáng)與政府部門溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。要堅(jiān)持正確監(jiān)督原則，建議“試點(diǎn)先行、分步實(shí)施”，審慎穩(wěn)妥加以推進(jìn)，讓票決制成為彰顯人大貫徹落實(shí)全過程人民民主重大理念的實(shí)踐行動(dòng)。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，規(guī)范制度建設(shè)。要堅(jiān)持依法監(jiān)督原則，建議“制度先行、程序規(guī)范”，把實(shí)踐證明行之有效的做法及時(shí)提煉上升為制度規(guī)范，細(xì)化實(shí)施辦法，指導(dǎo)和推動(dòng)票決制工作規(guī)范化制度化常態(tài)化。同時(shí)，市人大常委會(huì)要進(jìn)一步深化調(diào)研，在全面總結(jié)本市做法的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥推進(jìn)市域范圍票決制工作的規(guī)范化法治化。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)踐探索，積極有效推進(jìn)。要堅(jiān)持有效監(jiān)督原則，建議“效果導(dǎo)向、因地制宜”，緊密結(jié)合自身實(shí)際，務(wù)求實(shí)效加以推進(jìn)。加強(qiáng)相互學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)借鑒，不斷深化票決制理論和實(shí)踐的探索創(chuàng)新，切實(shí)推動(dòng)本地區(qū)民生實(shí)事辦得更好更實(shí)。