肖順武,董鵬斌

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

一、引言

2023 年10 月12 日,習(xí)近平總書記在進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出:“要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,堅持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā),堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,以科技創(chuàng)新為引領(lǐng),統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,加強政策協(xié)同和工作協(xié)同,謀長遠(yuǎn)之勢、行長久之策、建久安之基,進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展,更好支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化?！薄皬娀財?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù),逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)利用,實施生物育種重大項目,提高種業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力?！雹賲⒁姟读?xí)近平主持召開進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會強調(diào) 進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展 更好支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化 李強蔡奇丁薛祥出席》,載《人民日報》2023 年10 月13 日,第1 版。這為檢視和深化我國耕地保護(hù)制度指明了方向,提供了根本遵循。 中國式現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富,而人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的首要特征,因為我國人多地少的國情并未發(fā)生根本改變。 可以說,耕地保護(hù)任務(wù)沒有“完成時”,只有“進(jìn)行時”。 那么,在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,為什么要研究耕地保護(hù)制度的體系化? 理由之一在于,體系化不僅是法治思維的重要方式,更是推進(jìn)耕地保護(hù)這一系統(tǒng)工程不可或缺的思維范式。 從法律(狹義的法律)層面看,包含“耕地”這一關(guān)鍵詞的法律條文較多(如表1 所示)。②法律條文中僅有1 條提到“耕地”的有:《中華人民共和國森林法》第46 條、《中華人民共和國刑法》第342 條、《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第28 條、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第27 條、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第70 條、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第50 條、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第32 條、《中華人民共和國稅收征收管理法》第90 條、《中華人民共和國煤炭法》第18 條、《中華人民共和國公路法》第27 條、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第23 條、《中華人民共和國節(jié)約能源法》第59 條、《中華人民共和國電力法》第16 條、《中華人民共和國濕地保護(hù)法》第39 條及《中華人民共和國種子法》第63 條。 需要指出的是,《中華人民共和國耕地占用稅法》主要涉及耕地占用稅的收繳問題,沒有納入統(tǒng)計范圍,而《中華人民共和國土地管理法》第4 章為“耕地保護(hù)”,因此,該章下所有條文不管是否含有“耕地”這一關(guān)鍵詞,均將其視為有關(guān)耕地保護(hù)的法律條文。

表1 包含“耕地”這一關(guān)鍵詞且有2 條以上的法律條文

從上表可以看出,包含“耕地”這一關(guān)鍵詞且有2 條以上的法律多達(dá)11 部。 換言之,《中華人民共和國民法典》第244 條從宏觀角度強調(diào)耕地保護(hù)且禁止違法征地;《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第14、40 條規(guī)定了耕地用途管制與休養(yǎng)生息制度;《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第30~32 條規(guī)定了如何實現(xiàn)耕地占補平衡,第37、40、75 條明確了耕地用途的禁止性規(guī)定和法律責(zé)任。 雖然上述法律規(guī)定勾畫了我國耕地保護(hù)制度的基本框架,但僅僅依靠這些較為原則性的規(guī)定,既難以對耕地的質(zhì)量和數(shù)量形成有效保護(hù),又無法解決這些制度未體系化可能帶來的制度抵牾、制度漏洞、制度失靈等問題:一是涉及耕地保護(hù)的法律條文存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向;二是有關(guān)耕地保護(hù)的法律條文高度分散,涉及條文數(shù)72 條,分布在26 部法律之中①參見肖順武:《生物育種產(chǎn)業(yè)化的制度構(gòu)造研究》,載《江西社會科學(xué)》2023 年第9 期,第5 頁。;三是耕地保護(hù)制度的績效面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 從宏觀角度看,我國耕地保護(hù)制度是整體有效的,但存在的問題同樣不容忽視。 根據(jù)《第三次國土普查公報》的數(shù)據(jù),從2009 年至2019 年,我國耕地總面積共減少了1.13 億畝,這些減少的耕地又主要變成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地或者農(nóng)用地。②參見韓楊:《中國耕地保護(hù)利用政策演進(jìn)、愿景目標(biāo)與實現(xiàn)路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第125 頁。有學(xué)者甚至認(rèn)為,我國是耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地最容易的國家。③參見黃小虎主編:《新時期中國土地管理研究》(下卷),當(dāng)代中國出版社2006 年版,第54 頁。

中國式現(xiàn)代化這一命題的提出,既是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義現(xiàn)代化歷史和實踐的客觀總結(jié),又是對世界現(xiàn)代化進(jìn)程在新時代中國獨特實現(xiàn)形式的精當(dāng)刻畫。 黨的二十大報告指出:“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！薄叭轿缓粚嵓Z食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責(zé),牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,深入實施種業(yè)振興行動,強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！雹芰?xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第21、31 頁。如何將這些戰(zhàn)略性目標(biāo)落到實處,全面審視我國耕地保護(hù)制度是一個基礎(chǔ)性的要求。 事實上,我國耕地的家底并不豐厚,截至2019 年12 月31日,全國耕地面積為12786.19 萬公頃(191792.79 萬畝)。⑤參見《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布》,載《人民日報》2021 年8 月27 日,第17 版。與此同時,根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030 年)》,“到2030 年,全國總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5 億人左右”⑥參見吳少杰:《到2030 年全國總?cè)丝谶_(dá)到14.5 億人左右》,載《中國人口報》2017 年1 月26 日,第1 版。,面對如此人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,耕地保護(hù)的壓力迫在眉睫。 值得注意的是,2022 年9 月5 日,《耕地保護(hù)法(草案)》(征求意見稿)進(jìn)入公開征求意見階段,以回應(yīng)耕地保護(hù)的客觀需要。 那么,如何在耕地保護(hù)立法的基本規(guī)定、耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)制度上發(fā)力,加強耕地保護(hù)政策的立法轉(zhuǎn)化,夯實耕地保護(hù)法的體系化基礎(chǔ),則是社科法學(xué)邏輯下的自然拓展和必然要求。 鑒此,在總結(jié)過往耕地保護(hù)制度實踐的基礎(chǔ)上,本文以中國式現(xiàn)代化在耕地保護(hù)領(lǐng)域的深層推進(jìn)為研究背景,以體系化為基本方法⑦體系化不僅是法學(xué)學(xué)科理性和科學(xué)的典型代表,還是維護(hù)法秩序安定和正義的關(guān)鍵所在。 參見[德]K.茨威格特、[德]H.克茨:《比較法總論》,潘漢典等譯,法律出版社2003 年版,第109 頁。,借助“體系找法、體系釋法、體系用法”的方法論,為扭轉(zhuǎn)耕地保護(hù)制度分散的局面,筑牢制定耕地保護(hù)法的理論基礎(chǔ),在闡釋中國式現(xiàn)代化與耕地保護(hù)制度體系化的內(nèi)在邏輯、厘清耕地保護(hù)制度體系化所面臨問題的基礎(chǔ)上,對中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的體系化路徑進(jìn)行探討。

二、中國式現(xiàn)代化與耕地保護(hù)制度體系化的內(nèi)在邏輯

(一)體系化的耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)制度是中國式現(xiàn)代化推進(jìn)的基礎(chǔ)

中國式現(xiàn)代化是契合中國國情和具有中國特色的現(xiàn)代化道路,這種人口眾多的現(xiàn)代化,世界古代史上沒有過,西方近現(xiàn)代歷史上也沒有過。 雖然我國人口最近幾年出現(xiàn)負(fù)增長的情況,但人口基數(shù)龐大依然是我國現(xiàn)階段一個基本的事實。 2020 年第七次全國人口普查表明,我國總?cè)丝诟哌_(dá)14.12 億人。 如此大規(guī)模的人口對我國的糧食生產(chǎn)能力和糧食安全保障能力構(gòu)成了嚴(yán)峻的考驗,而口糧安全不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題,更是一個政治問題。 如何答好這個政治問題,把耕地保護(hù)好就是最基本的政策要求,因為耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”,藏糧于地也將成為我國很長一段時間的政策選擇。 需要指出的是,耕地保護(hù)政策需要兼具規(guī)范性與穩(wěn)定性特點的法律對其進(jìn)行回應(yīng),同理,耕地保護(hù)法律也只有與耕地保護(hù)政策相協(xié)調(diào)、相適應(yīng),才能及時應(yīng)對糧食安全的潛在風(fēng)險與系列挑戰(zhàn)。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,為真正落實國家糧食安全戰(zhàn)略,守牢糧食安全主動權(quán)的政策調(diào)整,已然對完善耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)制度的相關(guān)法律提出了新要求。

實現(xiàn)人口眾多的現(xiàn)代化,為什么需要體系化的耕地保護(hù)制度? 一方面,我國耕地數(shù)量保護(hù)制度面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 18 億畝耕地紅線制度在我國耕地保護(hù)制度中具有重要意義,意味著紅線以內(nèi)的耕地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不能將紅線內(nèi)的耕地用于建設(shè)用地等非農(nóng)業(yè)用途。 但是,現(xiàn)實中依然存在個別糧食主產(chǎn)省、糧食生產(chǎn)重點縣出現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”、耕地“非糧化”的問題①參見于法穩(wěn)、林珊:《碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的理論闡釋及實現(xiàn)路徑》,載《廣東社會科學(xué)》2022 年第2 期,第24-32頁。,如果不能妥善地解決這一問題,對糧食安全的挑戰(zhàn)將十分嚴(yán)峻。 為什么在非常嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策壓力下,在耕地保護(hù)法律制度的重重保護(hù)之下,耕地還是出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”問題,原因之一可能就在于,我國耕地數(shù)量保護(hù)制度之間存在抵牾、失靈、漏洞等情況,而這恰恰是耕地保護(hù)制度未能體系化的負(fù)面效果之一。 另一方面,我國耕地質(zhì)量保護(hù)制度同樣形勢堪憂。 據(jù)統(tǒng)計,2020 年,我國永久基本農(nóng)田保有量任務(wù)為15.46 億畝,評價為一至三等級的優(yōu)質(zhì)耕地面積為6.32 億畝,僅占耕地總面積的32.95%。②參見韓楊:《中國耕地保護(hù)利用政策演進(jìn)、愿景目標(biāo)與實現(xiàn)路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第126 頁。雖然我國耕地平均質(zhì)量與2014 年相比提高了0.35 個等級③參見王越、朱方林、鐘鈺:《“藏糧于地”戰(zhàn)略的演進(jìn)、邏輯與展望》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2023 年第1 期,第35 頁。,但不得不承認(rèn)的一個事實是,6年提升0.35 個等級,每年還不到0.06 個等級,其進(jìn)展速度堪憂。 應(yīng)當(dāng)說,隨著2019 年《土地管理法》修訂與2021 年《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相應(yīng)修訂,有關(guān)耕地質(zhì)量保護(hù)的基本制度框架已經(jīng)建立,但是,這些制度之間的體系化依然需要進(jìn)一步提升和完善。

(二)體系化的耕地保護(hù)制度契合中國式現(xiàn)代化中全體人民共同富裕的內(nèi)在邏輯

中國式現(xiàn)代化的核心要義和邏輯起點是要實現(xiàn)人的現(xiàn)代化,是追求人的全面發(fā)展,充分尊重人的價值的現(xiàn)代化。④參見張占斌、王海燕、畢照卿:《中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略階段、文明形態(tài)和時代意義》,載《當(dāng)代世界與社會主義》2022 年第4 期,第46 頁。要真正尊重人的價值,實現(xiàn)全體人民共同富裕,特別是處于弱勢群體的農(nóng)民的共同富裕,就顯得至為關(guān)鍵。 為什么要對耕地保護(hù)制度進(jìn)行體系化? 一方面,我國已經(jīng)構(gòu)建了耕地保護(hù)的制度體系,前文所統(tǒng)計的26 部法律和72 個法條直接涉及耕地保護(hù)就是例證。 另一方面,我國的耕地保護(hù)制度較為零散,缺乏系統(tǒng)性,甚至可能沒有形成制度合力。 “法律是否完備、健全取決于其能否解決當(dāng)前存在的實際問題,能否適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的客觀要求。”①張文顯:《法理學(xué)》(第4 版),高等教育出版社2011 年版,第160 頁。從這一標(biāo)準(zhǔn)來看,我國耕地保護(hù)制度的體系化還有較大改進(jìn)空間。

那么,體系化的耕地保護(hù)制度為什么契合了中國式現(xiàn)代化中全體人民共同富裕的內(nèi)在邏輯呢?這一點可以結(jié)合我國關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域的劃分展開分析。 根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030)》,鑒于各地資源稟賦的不同,我國對農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域有三種典型安排,分別是優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)和保護(hù)發(fā)展區(qū)(如表2 所示)。

表2 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域類型和范圍

可以說,我國事實上形成了區(qū)域化、層次化的耕地保護(hù)制度,這些制度安排對我國糧食安全的保障、對糧食安全基礎(chǔ)需要的耕地保護(hù)都具有非常重要的意義,也需要繼續(xù)堅持。 但是,其面臨的一個問題就是,“糧食安全系國家的公共產(chǎn)品,是國家及所有地區(qū)的責(zé)任,而不僅是糧食主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任?！雹谛ろ樜?《中國糧食安全的傾斜性金融支持法律機制研究》,法律出版社2019 年版,第202 頁。進(jìn)一步的問題在于,農(nóng)業(yè)是社會效益高、經(jīng)濟(jì)效益低的產(chǎn)業(yè)。 然而,這些農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)的地方往往是耕地大省(縣),但它們幾乎都是經(jīng)濟(jì)弱省(縣)。 在此情況下,耕地保護(hù)大省(縣)如何與全國的發(fā)展步伐協(xié)調(diào)、如何真正實現(xiàn)與糧食主銷區(qū)之間的共同富裕,是一個非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 顯然,體系化的耕地保護(hù)制度將更加注重耕地大省(縣)利益的保護(hù),更加注重種糧農(nóng)民利益的保護(hù)。 顯然,體系化的耕地保護(hù)制度需要在耕地大省(縣)和糧食主銷區(qū)之間建立更加流暢的耕地保護(hù)利益調(diào)節(jié)機制,并且更加注重中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中改革驅(qū)動、創(chuàng)新引領(lǐng)的作用。③參見劉守英、范欣、劉瑞明:《中國式現(xiàn)代化》,中國人民大學(xué)出版社2022 年版,第144 頁。只有這樣的耕地保護(hù)制度,才能有效對接中國式現(xiàn)代化所要求的共同富裕。

(三)體系化的耕地保護(hù)制度對接中國式現(xiàn)代化中人與自然和諧共生的內(nèi)在要求

中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中人與自然和諧共生,就是要認(rèn)識到“人與自然是生命共同體,無止境地向自然索取甚至破壞自然必然會遭到大自然的報復(fù)?！雹芰?xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第23 頁。從根本上講,耕地保護(hù)也是實現(xiàn)人與自然和諧共生的內(nèi)在要求:一方面,耕地是保障人類存續(xù)最重要的資源,生存權(quán)是首要的人權(quán),而耕地是保障生存權(quán)最重要的依托;另一方面,如果耕地保護(hù)不注意方式方法,可能事與愿違,會造成環(huán)境資源的破壞。 事實上,如果機械地推進(jìn)耕地保護(hù),缺乏體系化的保護(hù)思維,就會造成人與自然的緊張乃至沖突。 在耕地占補平衡的政策背景下,一些地方可能出現(xiàn)毀林開荒的問題,或者機械地推進(jìn)土地休耕,從而出現(xiàn)與耕地保護(hù)初始目標(biāo)嚴(yán)重背離的后果。 值得注意的是,我國推行已久的“退耕還林”政策,如果操作不當(dāng),很可能造成耕地資源浪費、還林效果也不好的尷尬局面。 制度的多目標(biāo)往往意味著制度涉及利益范圍的廣泛性和復(fù)雜性,但也會帶來另外一個問題,就是如何協(xié)調(diào)好這些目標(biāo)。特別是在這一制度執(zhí)行時間較長的背景下,勢必面臨確定性難以估量的效果,而短暫的階段性成果和政策目標(biāo)的達(dá)成不能說明政策績效真的良好。①參見李曉丹、李蓉蓉:《政策績效是如何弱化的:多主體互動均衡下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行研究——以X 村的退耕還林政策為例》,載《天津行政學(xué)院學(xué)報》2021 年第6 期,第30 頁。進(jìn)言之,保障糧食安全的基本法律體系已初步形成,但耕地作為糧食安全的根基,理應(yīng)將其作為法律規(guī)制的重點。 如何確保耕地資源數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低,特別是如何加強永久基本農(nóng)田保護(hù)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),值得進(jìn)一步考量。 由此看來,注重耕地保護(hù)本來是實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要方面和內(nèi)在要求,但是,如果缺乏體系化的耕地保護(hù)制度,就會造成人與自然持續(xù)緊張,不利于人與自然和諧相處。

三、中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度體系化面臨的問題

(一)耕地數(shù)量保護(hù)制度厚度不足

2022 年11 月28 日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》第5 條就包括了“執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,牢牢守住十八億畝耕地紅線”等內(nèi)容。 至此,堅守18 億畝耕地紅線與耕地數(shù)量保護(hù)制度牢牢地捆綁到了一起。 雖然18 億畝耕地紅線制度總體上貫徹得較好,但當(dāng)前耕地數(shù)量保護(hù)制度仍存在如下隱患:(1)耕地保護(hù)實踐中往往存在“占多補少”“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象。 換言之,占補平衡制度未能有效實現(xiàn)保護(hù)耕地數(shù)量的目標(biāo)。 事實上,《第三次國土普查公報》提供的數(shù)據(jù)表明,2019 年我國耕地總面積為19.18 億畝,與2009 年的20.31 億畝相比減少了1.13 億畝。 考其原因,城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)換的外延式發(fā)展很大程度上擠占了城鎮(zhèn)周邊優(yōu)質(zhì)耕地,經(jīng)復(fù)墾補償?shù)母貐s多為低產(chǎn)田②參見張亨明、章皓月、朱慶生:《“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下我國糧食安全隱憂及其消解方略》,載《改革》2021 年第9 期,第139 頁。,并且劣于原有耕地的質(zhì)量和等級,這種數(shù)量上的平衡很難達(dá)到耕地紅線制度的本初目的。 (2)優(yōu)質(zhì)永久基本農(nóng)田的數(shù)量保護(hù)后勁不足。 據(jù)《第三次國土普查公報》的數(shù)據(jù),可計算出中高等耕地總面積為14.74 億畝,這與15.46 億畝的永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)相比仍有差距。 進(jìn)言之,一定數(shù)量的低等級耕地可能被劃入了永久基本農(nóng)田。③參見韓楊:《中國耕地保護(hù)利用政策演進(jìn)、愿景目標(biāo)與實現(xiàn)路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第125 頁。由此看來,僅靠固守18 億畝耕地紅線來確保耕地數(shù)量不減少,這個紅線能否真正守得住、守得好,還值得進(jìn)一步思考。這一問題產(chǎn)生的根源之一在于,耕地數(shù)量保護(hù)制度過于單薄、厚度不足,缺乏基于耕地“彈性空間”的保護(hù)制度,導(dǎo)致我國耕地數(shù)量實質(zhì)上可能低于耕地紅線制度的要求。 因此,在耕地數(shù)量保護(hù)閾值下,究竟應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)耕地才能確保耕地紅線不被動搖,仍值得進(jìn)一步探討。

(二)耕地質(zhì)量保護(hù)制度呈現(xiàn)碎片化

耕地保護(hù)既要堅守“量”的限定,更要確?！百|(zhì)”的提升。 但據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù),我國耕地高產(chǎn)田在耕地總面積中的占比僅為31.24%,中低等級占2/3 以上,耕地質(zhì)量平均等級較低。 同時,障礙退化耕地面積占比近40%,鹽堿耕地多達(dá)1.14 億畝①參見楊舒:《18 億畝耕地紅線 除了數(shù)量,還要嚴(yán)守什么》,載《決策探索(上)》2021 年第4 期,第72 頁。,耕層變淺、土壤板結(jié)、酸化鹽堿化等問題表現(xiàn)突出,導(dǎo)致耕地質(zhì)量狀況由優(yōu)質(zhì)、成片逐漸走向劣質(zhì)、分散。

概言之,耕地質(zhì)量保護(hù)制度的碎片化主要表現(xiàn)在如下兩個方面:(1)耕地質(zhì)量保護(hù)立法的碎片化。 伴隨著自然資源立法調(diào)整領(lǐng)域的延伸和調(diào)整對象的細(xì)化,衍生出了許多專門立法。 與耕地保護(hù)有關(guān)的現(xiàn)行法律除了《土地管理法》之外,還有《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《土壤污染防治法》等法律法規(guī),但這些立法更多側(cè)重于對耕地數(shù)量的保護(hù),涉及耕地質(zhì)量提升方面的條文較為分散。 事實上,這種按資源品種進(jìn)行單行立法的模式,最明顯的結(jié)果就是“各掃門前雪”,難以在法律層面對耕地質(zhì)量保護(hù)形成制度合力。 (2)耕地質(zhì)量保護(hù)對象的碎片化。就耕地質(zhì)量保護(hù)與提升而言,雖然我國糧食主產(chǎn)區(qū)的分布、耕地等級、土地資源有所差異,但需要指出的是,對各地的耕地質(zhì)量保護(hù)予以同等對待,理應(yīng)成為不爭的事實。 從實踐來看,為保護(hù)黑土地資源、提升黑土地基礎(chǔ)地力,我國于2022 年6 月24 日通過了《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》。 應(yīng)當(dāng)說,該法為我國保護(hù)東北黑土地這種“耕地中的大熊貓”提供了重要依據(jù),也非常必要。 但我們也要認(rèn)識到,東北黑土地僅僅是我國13 個糧食主產(chǎn)區(qū)的一個部分,其他地方的耕地同樣需要得到系統(tǒng)的保護(hù)。 因此,如何將黑土地的保護(hù)和其他地區(qū)的耕地保護(hù)協(xié)同起來,從而保障我國的糧食安全,仍是我國耕地保護(hù)議程中的重要命題。

(三)耕地保護(hù)儲備制度較為分散

耕地保護(hù)儲備制度是在耕地面積有限的前提下構(gòu)建的。 最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國耕地后備資源總量為535.28 萬公頃,其中,可開墾耕地面積為516.27 萬公頃,同時,全國31 個省(自治區(qū)、直轄市)的耕地后備資源分布也極不均勻。②參見張鳳榮、張?zhí)熘?、李超、李子忠編?《中國耕地》,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2021 年版,第122-123 頁。有學(xué)者指出,2028—2032 年,我國糧食需求速度將會超過供給速度,供給缺口約為當(dāng)年產(chǎn)量的2%。③參見金鵬輝等編著:《我國糧食安全問題研究——兼論耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和對外開放》,中國金融出版社2016 年版,第51 頁。如果這一判斷為真,那么,有利于耕地保護(hù)的耕地儲備制度將面臨更大壓力。

1. 耕地保護(hù)儲備制度不夠完備

總體而言,我國耕地保護(hù)儲備制度更多地強調(diào)耕地用途管制和生態(tài)保護(hù),這也是對“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體化。 但是,由于我國“人多地少”,耕地的開墾率較高,國家的關(guān)注點側(cè)重于糧食產(chǎn)能的提升,由此在面上造成耕地保護(hù)儲備制度的規(guī)定不夠具體,相關(guān)內(nèi)容也較為分散,缺乏可操作性。事實上,我國在法律層面缺乏關(guān)于耕地儲備的直接規(guī)定,僅有《土地管理法》第42 條針對土地整理作出了規(guī)定,而國家如何鼓勵土地整理、如何具體增加有效耕地面積以達(dá)到耕地儲備的效果,《土地管理法》并沒有明確規(guī)定。

2. 耕地保護(hù)儲備制度與相關(guān)制度銜接不充分

一方面,現(xiàn)行政策和法律對耕地占補平衡、“三位一體”保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)制度規(guī)定較多,但缺乏與耕地保護(hù)儲備制度之間的聯(lián)系和互動。 事實上,耕地保護(hù)儲備離不開耕地保護(hù)制度的總體布局,也離不開用途管制制度和生態(tài)文明制度的呼應(yīng)。 雖然《土地管理法》第4 條規(guī)定了“國家實行土地用途管制制度,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,對耕地實行特殊保護(hù)”,但是,其中的“未利用地”是否屬于耕地儲備的范圍? 加強耕地儲備又是否屬于“對耕地實行特殊保護(hù)”? 這些問題都缺乏明確的答案。 另一方面,土地儲備制度與耕地儲備制度之間如何協(xié)調(diào)存在疑問。 修訂后的《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17 號)第1 條對什么是土地儲備、土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)是什么等進(jìn)行了明確規(guī)定,但是,這規(guī)定在明確土地儲備機構(gòu)應(yīng)為事業(yè)單位的同時,事實上也排除了企業(yè)作為土地儲備主體的資格。 此外,雖然理論上土地當(dāng)然包括耕地,但是,土地儲備制度的規(guī)定是否完全可以適用于耕地儲備,并非沒有疑問。

(四)耕地生態(tài)補償制度不夠規(guī)范

1. 耕地生態(tài)補償制度不健全

一方面,從現(xiàn)行制度規(guī)范來看,我國耕地生態(tài)補償欠缺明確的法律依據(jù),導(dǎo)致耕地生態(tài)補償在制度依據(jù)上缺乏權(quán)威性,在實踐中不利于解決沖突與矛盾。 譬如,雖然《土地管理法》第36 條規(guī)定了“占用耕地補償制度”,但這里的“補償”并非耕地生態(tài)補償;《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度”,理論上,耕地生態(tài)補償也可以包括在里面,但耕地生態(tài)補償有自己的特殊性,如何具體來落實,尚需進(jìn)一步思考。 另一方面,耕地生態(tài)補償資金來源較為單一。 當(dāng)前,耕地生態(tài)補償模式主要在政府主導(dǎo)下進(jìn)行,有較明顯的強制性,補償資金大部分來源于中央政府財政轉(zhuǎn)移支付,并且籌資渠道比較單一,這就容易引發(fā)兩個問題:一是如果耕地生態(tài)補償資金投入過多,難免引發(fā)政府財政收支失衡;二是如何保障耕地補償資金分配的公平性和效率性。 實踐中普遍存在“一刀切”“撒胡椒面式”的補償方式,雖然保障了公平,但效率令人擔(dān)憂。

2. 耕地生態(tài)補償主體責(zé)任和義務(wù)不對等

事實上,糧食主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著更多耕地休養(yǎng)生息、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等耕地生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)任務(wù),成為耕地生態(tài)保護(hù)的最大責(zé)任者和義務(wù)承擔(dān)者,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則往往是耕地生態(tài)保護(hù)的最大受益者。 如何建立“反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度”①中共中央宣傳部:《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》,學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2019 年版,第175 頁。,需要嚴(yán)肅的權(quán)衡。 例如,長江經(jīng)濟(jì)帶作為我國生態(tài)優(yōu)先發(fā)展示范區(qū),浙江是區(qū)域內(nèi)耕地主要補償省份,2017 年要補償247.25 億元,云南是主要受償省份,受償167.13 億元,這表明省際耕地生態(tài)服務(wù)價值存在不平衡性。②參見阮熹晟、李坦、張藕香、姚佐文:《基于生態(tài)服務(wù)價值的長江經(jīng)濟(jì)帶耕地生態(tài)補償量化研究》,載《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2021年第1 期,第75 頁。由此看來,在人口相對密集的發(fā)達(dá)地區(qū),耕地生態(tài)義務(wù)保有量較高;經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū),耕地生態(tài)義務(wù)保有量較低。 一定程度上,發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地生態(tài)義務(wù)實際保有量低于義務(wù)保有量,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地生態(tài)義務(wù)在區(qū)域分布上并不協(xié)調(diào)。 因此,亟須平衡耕地生態(tài)補償主體的責(zé)任和義務(wù)。

(五)耕地保護(hù)救濟(jì)制度力度不足

一般而言,規(guī)制耕地“非糧化”強調(diào)將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn),注重協(xié)調(diào)好糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。 據(jù)統(tǒng)計,2018 年全國耕地“非糧化”面積達(dá)8.17 億畝,占耕地總面積的38.02%。①參見陳浮、劉俊娜、常媛媛等:《中國耕地非糧化空間格局分異及驅(qū)動機制》,載《中國土地科學(xué)》2021 年第9 期,第33 頁。事實上,經(jīng)濟(jì)利益是導(dǎo)致耕地“非糧化”的最大因素。 例如,浙江省G 市某鎮(zhèn)有3 萬多畝基本農(nóng)田,其中,大約2.5 萬畝種植苗木等經(jīng)濟(jì)作物。②參見王麗惠、趙曉峰:《“非糧化”整治的負(fù)外部性及政策優(yōu)化》,載《學(xué)術(shù)論壇》2021 年第6 期,第16 頁。同時,地方政府機構(gòu)存在違法侵占耕地造景、造林現(xiàn)象。 譬如,2020 年2 月,河南省上蔡縣林業(yè)發(fā)展服務(wù)中心(原林業(yè)局)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地1108.14 畝建設(shè)森林公園,其中253.39 畝用于挖田造湖。③參見陳琛、孫安然:《自然資源部掛牌督辦和公開通報13 起重大典型土地違法違規(guī)案件》,載《中國自然資源報》2021 年1 月20日,第1 版。本質(zhì)上,耕地“非糧化”源自土地經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并獲取收益的權(quán)利與保障國家糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)之間產(chǎn)生的矛盾。更進(jìn)一步來講,由于耕地保護(hù)法律制度供給不足,進(jìn)一步加劇了耕地“非糧化”擴(kuò)張的現(xiàn)象,從而致使地方政府以行政自由裁量權(quán)干預(yù)土地經(jīng)營主體耕地“非糧化”行為的法律依據(jù)不足。④參見任大鵬、彭博:《防止耕地“非糧化”的法律規(guī)制研究》,載《中國土地科學(xué)》2022 年第7 期,第1 頁。可以說,耕地“非糧化”的成因具有復(fù)雜性和多元性,但我國耕地保護(hù)救濟(jì)措施缺位、失靈,當(dāng)為最重要的原因。

2. 違法占用耕地建房行為的責(zé)任制度有待強化

2020 年7 月,《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》(自然資發(fā)〔2020〕127 號)明確了占用耕地建房的禁止性規(guī)定。 然而,2022 年5 月,自然資源部再次通報地方新增亂占耕地建房的具體情況,涉及土地面積821.95 畝,其中,耕地面積513.18 畝。⑤參見劉超:《自然資源部通報農(nóng)村亂占耕地建房有關(guān)問題和典型案例》,載《中國自然資源報》2022 年6 月8 日,第1 版。在如此密集的政策之下,依然存在規(guī)模性的占用耕地建房行為,《土地管理法》對農(nóng)村違法占用耕地建房的責(zé)任規(guī)定不力,當(dāng)是一個重要原因。 具體而言,《土地管理法》第78 條第1 款規(guī)定:“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn) ,非法占用土地建住宅的,由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！眴栴}在于,僅以“退還土地和限期拆除”方式承擔(dān)法律責(zé)任是否顯得違法成本過低? 進(jìn)而,如果不退還土地,沒有限期拆除,又當(dāng)如何處置?

四、中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的體系化路徑

2023 年中央一號文件強調(diào)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。“立治有體,施治有序”。 體系化是制度發(fā)展的目標(biāo)之一,而耕地保護(hù)制度的體系化,亦源于對制度實踐需求的自發(fā)性回應(yīng)。 在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,如何在耕地保護(hù)層面實現(xiàn)“體系化思維+體系化制度”的雙輪驅(qū)動,需要從多個方面展開。

(一)以土地當(dāng)量制度實現(xiàn)耕地數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)的平衡

堅守數(shù)量紅線與質(zhì)量提升是實現(xiàn)耕地保護(hù)的“壓艙石”。 從耕地保護(hù)法律體系的內(nèi)部定位來看,耕地數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)相輔相成,是一個具有系統(tǒng)性和層次性的概念。 值得注意的是,研究耕地保護(hù)的數(shù)量紅線與質(zhì)量提升問題,我們不能局限于耕地紅線與質(zhì)量提升本身,而需要進(jìn)一步站在土地當(dāng)量制度的高度,從蘊含“市場機制、政府行為、配套制度”的體系化等宏觀視角推動耕地數(shù)量紅線鞏固與質(zhì)量保障提升。

1. 引入土地當(dāng)量配額交易機制,發(fā)揮市場在耕地保護(hù)中的調(diào)節(jié)作用

要推進(jìn)耕地保護(hù)數(shù)量紅線的鞏固和質(zhì)量保障的提升,理應(yīng)發(fā)揮土地當(dāng)量的作用。 如何界定土地當(dāng)量? 有學(xué)者認(rèn)為,土地當(dāng)量就是把具有糧食生產(chǎn)能力的各類耕地基于特定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算,從而使不同地域、資源稟賦和生產(chǎn)能力的土地能夠統(tǒng)一核算、評估和交易。①參見吳克寧:《構(gòu)建土地“當(dāng)量”制度 統(tǒng)一耕地等級折算》,載《中國土地》2013 年第10 期,第53 頁。這一標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于,可以及時準(zhǔn)確地適用并推進(jìn)耕地占補平衡制度,實現(xiàn)對耕地的“數(shù)目字化”管理,也在一定程度上有利于遏制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不當(dāng)擴(kuò)張。 通過土地當(dāng)量配額交易機制的運行,以總量控制為基礎(chǔ),以市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)政府對土地的有效管理。②參見靳相木、沈子龍:《新增建設(shè)用地管理的“配額—交易”模型——與排污權(quán)交易制度的對比研究》,載《中國人口·資源與環(huán)境》2010 年第7 期,第90 頁。概言之,土地當(dāng)量配額交易機制在耕地保護(hù)中的調(diào)節(jié)作用主要包括三點:一是通過市場機制調(diào)劑土地的余缺,糾正政府在土地市場中的過度干預(yù),做到耕地保護(hù)在數(shù)量與質(zhì)量提升上并重;二是土地當(dāng)量是把耕地當(dāng)作一種稀缺性的市場資源而非地方政府可以隨意處置的用地指標(biāo),側(cè)重于使用需要支付相應(yīng)的對價;三是推行土地當(dāng)量交易配額交易機制是對耕地保護(hù)數(shù)量紅線制度的補充,事實上通過“堅守相當(dāng)于18 億畝耕地糧食生產(chǎn)能力的土地”來進(jìn)一步落實耕地的數(shù)量保護(hù)制度。

3.報道過程上注重互動性。尊重受眾主體地位，在報道中努力營造參與情境和氛圍。在電視新聞傳播中，最有效的方式是開掘人際傳播的優(yōu)勢，強調(diào)節(jié)目主持人或記者與屏前觀眾的“面對面”交流。在新聞報道中把主持人和記者推到鏡頭前，在事件現(xiàn)場直接面對觀眾，現(xiàn)場播報、即興采訪以及評論、反饋等構(gòu)成新聞的主體信息?！叭穗H交流”具有很強的親和力，主持人或記者的言談舉止，加上事件現(xiàn)場的動態(tài)過程，以最形象化、電視化的方式呈現(xiàn)在觀眾面前，既保持了新聞的原生態(tài)過程，也容易吸引觀眾的注意力，更重要的是讓觀眾感受到最為平等的傳播與接收狀態(tài)。[1]

2. 健全土地當(dāng)量配額交易的配套制度

以土地當(dāng)量制度實現(xiàn)耕地保護(hù)數(shù)量紅線的維持與質(zhì)量的提升,不僅需要土地當(dāng)量交易配額交易機制發(fā)揮自身作用,還需要相關(guān)配套制度提供支撐:一方面,要加強立法保護(hù)。 建議在《耕地保護(hù)法(草案)》中明確規(guī)定耕地數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量提升的范圍和途徑,以列舉方式規(guī)定耕地保護(hù)數(shù)量紅線維持與質(zhì)量提升的禁止性行為,并將土地當(dāng)量配額交易機制納入立法當(dāng)中,以因應(yīng)耕地保護(hù)的體系化。 另一方面,要激勵地方政府保護(hù)耕地紅線與提升耕地質(zhì)量的積極性。 要對現(xiàn)行財稅體系進(jìn)行適當(dāng)變革,促使地方政府利用土地當(dāng)量制度的正外部效應(yīng),處理好政府在耕地紅線維持與質(zhì)量提升中的“越位”和“缺位”行為。③參見王軍:《中國耕地質(zhì)量保護(hù)與提升研究——一個政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架》,西南財經(jīng)大學(xué)出版社2020 年版,第227 頁。同時,要保障好農(nóng)戶的利益,守住“農(nóng)民利益不受損”的底線,并注重選擇經(jīng)濟(jì)激勵的方式,最大限度調(diào)動農(nóng)戶耕地數(shù)量紅線維持與質(zhì)量提升的積極性和自覺性。

(二)構(gòu)建體系化的耕地保護(hù)儲備制度

耕地保護(hù)儲備制度既是保障糧食安全的重要議題,又是落實“藏糧于地”戰(zhàn)略和耕地占補平衡制度的重要支撐。 根據(jù)有關(guān)研究,為實現(xiàn)2035 年“美麗中國”的遠(yuǎn)景目標(biāo),我國人均糧食需求量須在2030 年后達(dá)到約460 公斤才能符合耕地保護(hù)的閾值要求。④參見牛善棟、方斌:《中國耕地保護(hù)制度70 年:歷史嬗變、現(xiàn)實探源及路徑優(yōu)化》,載《中國土地科學(xué)》2019 年第10 期,第7 頁。因此,為提升耕地保護(hù)的韌勁和后勁,有必要構(gòu)建體系化的耕地保護(hù)儲備制度。

1. 完善耕地保護(hù)儲備制度體系

一方面,要為擴(kuò)大耕地儲備資源量奠定制度基礎(chǔ)。 從“為何儲備—如何儲備—如何保障儲備”的思路出發(fā),建議在《耕地保護(hù)法(草案)》中釋明耕地保護(hù)儲備的相關(guān)概念內(nèi)涵與外延,確定耕地保護(hù)儲備的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、途徑、程序等,明晰耕地保護(hù)儲備過程中土地所有、整治、保護(hù)主體的權(quán)責(zé),合理架構(gòu)耕地保護(hù)儲備的制度體系,有機對接《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》第5 條中“強化藏糧于地、藏糧于技物質(zhì)基礎(chǔ),健全輔之以利、輔之以義保障機制”的規(guī)定。 另一方面,要健全耕地保護(hù)儲備的監(jiān)管機制。 設(shè)立耕地保護(hù)儲備制度的初衷,是構(gòu)建國家耕地保護(hù)儲備區(qū)。 從防止儲備耕地被侵占、不合規(guī)利用來看,強化耕地儲備監(jiān)管尤為必要。 要以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),建立區(qū)域耕地保護(hù)儲備區(qū)面積、耕地等級、生產(chǎn)潛力的臺賬,縣級黨委和政府是本地區(qū)耕地儲備監(jiān)管的“一線指揮部”,要依托大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等技術(shù),打造精準(zhǔn)化、全覆蓋、全要素智慧監(jiān)管平臺,加強對耕地儲備區(qū)的事中、事后監(jiān)管和維護(hù),防止違法變更儲備耕地的用途。①參見梁鑫源、金曉斌、韓博等:《藏糧于地背景下國家耕地戰(zhàn)略儲備制度演進(jìn)》,載《資源科學(xué)》2022 年第1 期,第190 頁。

2. 加強耕地保護(hù)儲備制度與相關(guān)制度的有效銜接

一是與耕地保護(hù)制度的有效銜接。 實施耕地保護(hù)儲備制度既是對耕地數(shù)量紅線與質(zhì)量提升的拓展,又是對耕地保護(hù)“彈性空間”的延伸,兩者銜接旨在為夯實耕地數(shù)量紅線、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供制度支持,為耕地保護(hù)的體系化和耕地儲備的規(guī)?；於ㄖ贫然A(chǔ)。 二是與用途管制制度的有效銜接。 從土地用途管制制度的實踐來看,其注重對土地整體進(jìn)行規(guī)制,范圍過于寬泛,實踐效果并不理想。 耕地保護(hù)儲備制度和用途管制制度的銜接,在制度價值層面是相契合的,既有助于深化土地用途管制制度的理論內(nèi)涵,又有助于激勵耕地儲備制度的彈性和效能。②參見杜國明、梁常安、李寧寧:《建立國家耕地戰(zhàn)略儲備制度的思考》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2022 年第3 期,第25 頁。三是與耕地生態(tài)保護(hù)制度的有效銜接。 耕地生態(tài)保護(hù)是基于耕地數(shù)量紅線與耕地質(zhì)量提出的新要求,即耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。 耕地保護(hù)儲備制度亦關(guān)注儲備耕地的生態(tài)條件、生產(chǎn)潛力等指標(biāo),因此,應(yīng)實現(xiàn)耕地保護(hù)儲備制度與耕地生態(tài)保護(hù)制度的銜接,以最大限度發(fā)揮耕地生態(tài)保護(hù)的合力。

(三)推進(jìn)體系化的耕地生態(tài)補償制度

耕地生態(tài)補償制度是提升耕地生態(tài)保護(hù)能力的有力手段。 耕地生態(tài)補償作為我國生態(tài)保護(hù)補償制度的重要組成部分,通過經(jīng)濟(jì)性手段實現(xiàn)耕地生態(tài)價值外部性的內(nèi)部化,平衡耕地生態(tài)產(chǎn)品“提供區(qū)”與耕地生態(tài)產(chǎn)品“受益區(qū)”之間的利益,便于體現(xiàn)耕地保護(hù)主體權(quán)利義務(wù)的對等性,這也對耕地生態(tài)補償制度供給提出了更高要求。 具體而言,耕地生態(tài)補償制度的體系化需要做好如下幾點:

1. 健全耕地生態(tài)補償制度

一是建構(gòu)體系完備的耕地生態(tài)補償法律規(guī)范。 一方面,從立法漸進(jìn)性來看,可先由自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺耕地生態(tài)補償辦法,對耕地生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)、基本原則、補償主體、補償模式、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金、補償程序、爭議解決等內(nèi)容予以明確。 另一方面,要考慮將耕地生態(tài)補償制度納入《耕地保護(hù)法(草案)》,確保耕地保護(hù)法律規(guī)范的體系化和綜合性,為保障主體利益和開展耕地生態(tài)補償實踐提供法律依據(jù)和基本指引。 二是拓展耕地生態(tài)補償資金渠道。 總體而言,促進(jìn)耕地“總量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善”,是補償資金籌資和使用的根本要求。③參見柴鐸:《中國耕地保護(hù)補償機制研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 年版,第179 頁。鑒于中央財政資金的有限性,可實行“政府補償+市場補償”相結(jié)合的模式,其中,政府補償資金來源于縱向轉(zhuǎn)移支付或者專門性基金;市場補償資金來源于市場機制,主要以全國性土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易市場為基礎(chǔ),通過建設(shè)用地指標(biāo)的交易,耕地生態(tài)彈性保護(hù)區(qū)以轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)方式獲取耕地生態(tài)保護(hù)補償資金,從而激勵耕地生態(tài)效益的提升①參見吳宇哲、錢恬楠、郭珍:《休養(yǎng)生息制度背景下耕地保護(hù)生態(tài)補償機制研究》,載《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020 年第3 期,第30 頁。,也可通過吸引社會資本下鄉(xiāng)以彰顯耕地生態(tài)價值,進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)補償資金來源的多元化。

2. 平衡省際耕地生態(tài)補償主體的責(zé)任和義務(wù)

正因為耕地生態(tài)供給與需求之間存在“空間異位”的問題,追求基于國土開發(fā)利用中的空間正義就顯得非常重要②參見靳文輝:《空間正義實現(xiàn)的公共規(guī)制》,載《中國社會科學(xué)》2021 年第9 期,第92 頁。,如此方能達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的耕地生態(tài)受益區(qū)優(yōu)先向耕地生態(tài)提供區(qū)進(jìn)行補償?shù)纳鐣繕?biāo)。 一是要設(shè)立省際耕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制。 具體由省級生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、財政部門共同組成耕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構(gòu),建立一套具有可操作性的補償協(xié)調(diào)辦法,包括協(xié)調(diào)程序、評估制度、補償周期、決策和實施機制等,主要對耕地生態(tài)補償方案進(jìn)行協(xié)商、立項、評估、實施,合理分擔(dān)省際耕地生態(tài)補償責(zé)任和義務(wù)。 譬如,河南、湖南、黑龍江等省份的“耕地生態(tài)盈余地區(qū)”屬于“低補償區(qū)”,上海、廣東等省份的“耕地生態(tài)赤字地區(qū)”屬于“高補償區(qū)”,需要根據(jù)“邊際補償效力”原理進(jìn)行“梯度補償”。 二是要落實“政府主導(dǎo)型”省際耕地生態(tài)橫向補償方案。 事實上,雖然耕地保護(hù)任務(wù)分配不均衡助推了發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè),但也在很大程度上制約了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,加劇了省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。 因此,亟須糾正省際耕地生態(tài)義務(wù)不均而引發(fā)的補償不公平問題,這就要求耕地生態(tài)保護(hù)義務(wù)較輕省份的財政適度向生態(tài)保護(hù)義務(wù)較重的省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移。 這樣的制度安排,既能促進(jìn)省際耕地生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動,又能激勵糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、產(chǎn)糧大戶等主體進(jìn)一步保護(hù)耕地生態(tài)價值。③參見張燕、張新:《耕地生態(tài)補償制度與“生態(tài)人”的耦合性分析》,載《重慶社會科學(xué)》2022 年第10 期,第51 頁。

(四)完善體系化的耕地保護(hù)救濟(jì)制度

耕地保護(hù)救濟(jì)制度是強化耕地保護(hù)治理能力和治理水平的重要抓手。 事實上,耕地保護(hù)救濟(jì)制度是整個耕地保護(hù)制度的落腳點,理由在于,如何規(guī)范耕地“非糧化”逐利行為和制止農(nóng)村違法占地建房,是實現(xiàn)耕地保護(hù)制度價值的關(guān)鍵所在。 要以《耕地保護(hù)法(草案)》的推出為契機,在立法跟進(jìn)中實現(xiàn)耕地保護(hù)救濟(jì)制度的體系化,確保耕地保護(hù)救濟(jì)制度合理配置各類主體的權(quán)利與權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任。 易言之,要解決好耕地“非糧化”問題,需要及時回應(yīng)如下問題:在制定耕地保護(hù)法的進(jìn)程中,如何合理協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán)和具有公共產(chǎn)品屬性的糧食安全兩者之間的矛盾與沖突? 如何在建構(gòu)耕地保護(hù)與糧食安全法律機制的同時,保護(hù)好土地承包經(jīng)營主體的基本權(quán)利?

1. 構(gòu)建耕地“非糧化”的協(xié)同治理體系

一是建立清晰明確的跨部門協(xié)作機制。 自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可以定期聯(lián)合開展耕地用途監(jiān)測,加大耕地種植用途管制,編制好年度耕地“進(jìn)出平衡”實施方案,尤其要注重對永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量變化的監(jiān)測分析,防范“搭便車”或“打擦邊球”情形。 二是確定土地承包經(jīng)營主體對耕地“種糧產(chǎn)糧”的義務(wù)和責(zé)任。 此舉在于強調(diào)土地承包經(jīng)營主體對耕地享有的權(quán)利必須同耕地的糧食安全保障功能相一致。 易言之,唯有土地承包經(jīng)營主體明確自身所承擔(dān)的耕地“非糧化”義務(wù),耕地的糧食產(chǎn)能才能得到保證。 當(dāng)然,適度限制土地承包經(jīng)營主體的耕地經(jīng)營自主權(quán),保障“非糧化”義務(wù)的落地,對其予以適當(dāng)補償也應(yīng)是題中之義。 三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵作用以維護(hù)相關(guān)主體的利益。 從本質(zhì)看,“非糧化”的原因主要在于農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)所得收益較低。 因此,應(yīng)當(dāng)建立健全耕地激勵性保障制度,包括種糧農(nóng)民收益保障制度、產(chǎn)糧大戶直接獎勵制度、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償制度、耕地質(zhì)量等級提升獎勵制度、糧食生產(chǎn)機械化設(shè)施投入支持制度、科技種業(yè)技術(shù)推廣制度等①參見任大鵬、彭博:《防止耕地“非糧化”的法律規(guī)制研究》,載《中國土地科學(xué)》2022 年第7 期,第7 頁。,以期落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略規(guī)劃,激勵耕地保護(hù)主體在保障糧食安全、提升產(chǎn)糧能力的同時增加土地經(jīng)濟(jì)收益。 四是落實好耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度,嚴(yán)把“考核關(guān)”,以此督促各地真正把防止耕地“非糧化”和保障糧食安全的責(zé)任扛起來。

2. 優(yōu)化農(nóng)村違法占用耕地建房的規(guī)制路徑

一是運用科技手段強化耕地用途動態(tài)監(jiān)管。 自然資源部門可以積極開展“衛(wèi)片監(jiān)督與執(zhí)法”,利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)察行政區(qū)域的土地在不同時段是否違法變更,對衛(wèi)片圖斑進(jìn)行抽查和審核,并將實拍結(jié)果依法分類,推動監(jiān)管方式向“發(fā)現(xiàn)于初始,解決于萌芽”轉(zhuǎn)變。 同時,擴(kuò)大“耕地智?！眻鼍皯?yīng)用范圍,督促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極履行監(jiān)督巡查責(zé)任,加強“人防”和“技防”的密切聯(lián)系,織密耕地保護(hù)網(wǎng),實現(xiàn)對農(nóng)村違法占用耕地建房行為的有力監(jiān)管。 譬如,廣西橫州市依托無人機巡查、“田長巡”手機App 等,通過前后影像對比、圖像疊加識別等方法,對耕地進(jìn)行智能監(jiān)控,及時制止了違法占用耕地建房行為。 截至2021 年,橫州市耕地保有量125.08 萬畝,比2020 年增加100 萬畝,實現(xiàn)了耕地凈流入。②參見何任朗、蘇寒梅、覃榕:《夯實糧食安全根基 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興——橫州市多措并舉遏制耕地“非農(nóng)化”防止“非糧化”》,載《南寧日報》2022 年11 月30 日,第2 版。二是推進(jìn)違法占用耕地建房行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督的有效銜接。 為解決“裁執(zhí)分離”情境下違法占用耕地建房行政處罰決定執(zhí)行難題,有必要建立“行刑銜接”機制,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和檢察機關(guān)的職能。 特別是對違法占用大面積耕地建房的,理應(yīng)建立規(guī)范長效的執(zhí)法機制,實現(xiàn)案件的“早發(fā)現(xiàn)、早移送、早介入”。 譬如,四川省檢察機關(guān)聯(lián)合土地主管部門開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動,向人民法院和行政機關(guān)制發(fā)檢察建議255 件,促進(jìn)了耕地資源依法、有序利用。③參見曹穎頻、李敏、王巖:《四川:行刑銜接守護(hù)天府糧倉》,載《檢察日報》2022 年11 月25 日,第1 版。

五、結(jié)語

中國式現(xiàn)代化是符合中國國情且具有中國特色的現(xiàn)代化,因而中國式現(xiàn)代化道路有其特殊性,該條道路的顯著特征之一在于,中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,這種現(xiàn)代化要求我們必須牢牢掌握糧食安全主動權(quán),而耕地保護(hù)制度的體系化就是掌握糧食安全主動權(quán)的關(guān)鍵所在。 在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,制度建設(shè)至關(guān)重要,而體系化應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代法律的內(nèi)在屬性。 需要指出的是,當(dāng)前耕地保護(hù)制度體系化面臨耕地數(shù)量保護(hù)制度厚度不足、耕地質(zhì)量保護(hù)制度呈現(xiàn)碎片化、耕地保護(hù)儲備制度較為分散等問題,這一局面在相當(dāng)程度上可歸因于體系化理念的缺失。 進(jìn)言之,這種秉持“分而治之”的制度進(jìn)路,成效尚不明顯,亟須轉(zhuǎn)換應(yīng)對思路。 在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的大背景下,體系化的耕地保護(hù)制度作為國家發(fā)展的基礎(chǔ)與重要動力,要肩負(fù)起更重大的保障性使命,其關(guān)鍵節(jié)點可歸納如下:一是要以土地當(dāng)量制度來推進(jìn)耕地紅線制度和質(zhì)量保護(hù)制度的落地;二是要以構(gòu)建體系化的耕地保護(hù)儲備制度作為耕地保護(hù)的抓手;三是要以推進(jìn)體系化的耕地生態(tài)補償制度為補充;四是要以耕地保護(hù)救濟(jì)制度的體系化為突破點,最終建構(gòu)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的體系化圖景。 總之,耕地保護(hù)制度體系化擬解決的不是耕地保護(hù)制度有無的問題,而是耕地保護(hù)制度能否形成合力的問題及耕地保護(hù)制度績效是否合理的問題。 耕地是保障糧食安全的要害,而耕地保護(hù)制度的體系化是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中加快構(gòu)建中國糧食安全法治體系的一項基礎(chǔ)性工作。