劉文英　龐家偉

摘要：縣域經濟作為連接城市經濟與農村經濟的橋梁，是國民經濟發(fā)展的基本單元，是我國經濟的重要組成部分。推動縣域經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展，離不開金融的有力支持。文章以甘肅省為例，從全省縣域經濟發(fā)展現狀著手，分析金融支持縣域經濟存在的經濟基礎薄弱、金融資源外流、服務體系不健全、生態(tài)環(huán)境不佳等問題，重點從供給領先、撬動資金回流、構建高效縣域金融服務體系、持續(xù)優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境等方面探究金融支持甘肅縣域經濟高質量發(fā)展路徑。

關鍵詞：金融支持；縣域經濟；高質量發(fā)展；路徑

一、引言

縣域經濟作為城市經濟和農村經濟的重要連結點，在承接產業(yè)轉移、優(yōu)化經濟結構、推進工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、吸納農村剩余勞動力等方面發(fā)揮著橋梁和紐帶作用。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，大力發(fā)展縣域經濟是我國推動經濟轉型升級和高質量發(fā)展的主陣地、主戰(zhàn)場，更是推進鄉(xiāng)村振興的著力點和落腳點。因此，推動經濟轉型突圍、實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須牽住縣域經濟這個“牛鼻子”。金融作為促進經濟發(fā)展的重要引擎，在推動縣域經濟高質量發(fā)展中具有舉足輕重的作用。

二、相關概念及理論基礎

（一）縣域經濟

黨的十六大報告明確提出“發(fā)展和壯大縣域經濟”的戰(zhàn)略任務，“縣域經濟”一詞首次被寫進黨的正式文件，推動了大批專家學者對縣域經濟的研究和關注。張海軍于2011年對縣域經濟相關研究成果進行了較全面的梳理，總結得出縣域經濟是一種特殊的區(qū)域經濟，它既有經濟結構功能，又有行政結構功能?？h域經濟作為區(qū)域范圍內一項獨立的財政指標，將縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落等各層級的經濟單元有機銜接起來，保證了縣域經濟間的信息傳遞、物質交換、人才之間的合理流動及資金投入所帶來的區(qū)域間的共同發(fā)展。

相關數據顯示，2019年我國縣域戶籍人口為89745萬人，占全國總人口的64%；近年來縣域 GDP穩(wěn)定增長，從2011年的24.1億元增長至2020年的39.2億元，占全國GDP總量的38.5%？譹？訛，縣域經濟發(fā)展得好壞在很大程度上影響我國總體經濟的發(fā)展。由于區(qū)位條件、資源稟賦、政策環(huán)境等限制，相比于東部地區(qū)，西部地區(qū)縣域經濟發(fā)展不充分，經濟體量小。2022年全國百強縣榜單中，僅江蘇、浙江、山東三省的百強縣（市）數目就達62席，而西部很多省份則榜上無名。由此可見，我國縣域經濟長期以來發(fā)展不平衡、不協調、不充分問題較為突出。

（二）金融支持

目前學術界從不同層面、不同角度對金融支持進行了定義。簡單來講，金融支持即通過出臺相關金融政策、運用一系列金融工具或手段，為區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)、行業(yè)發(fā)展提供符合需求的資金融通等方面的支持和保障，以幫助其解決經濟難題，促進經濟持續(xù)發(fā)展。按照推動主體不同，可分為政府主導型與市場主導型。政府主導型金融支持即由政府通過制定宏觀調控政策、提供金融優(yōu)惠政策等方式對金融市場進行干預和調控，從而發(fā)揮活躍金融市場、促進經濟發(fā)展的作用，具有較明顯的政策導向性，如對重點區(qū)域、特定行業(yè)、弱勢行業(yè)等進行的擔保、投資；市場主導型金融支持則以追求利益最大化為目標，通過市場來選擇符合利益目標的金融工具，可大大提高資金運作效率與經濟發(fā)展速度，但往往對某些利潤空間較小、進入難度較大、風險較高的區(qū)域或行業(yè)則避之不及，存在較嚴重的“嫌貧愛富”、風險規(guī)避現象。

（三）金融支持與縣域經濟發(fā)展的關系

金融與縣域經濟既相互促進又相互制約，存在雙向因果關系?？h域經濟增長離不開金融的大力支持，同時縣域經濟繁榮發(fā)展可帶動金融機構增加對縣域地區(qū)的金融支持。但目前，我國部分地區(qū)尤其是西部地區(qū)存在較嚴重的“金融抑制”現象，在縣域層面具體表現為由于縣域經濟發(fā)展相對落后，金融機構不愿投入過多資源進入縣域金融市場，甚至部分大型銀行服務縣域經濟的職能沒有加強反而不斷弱化。因此，金融與縣域經濟往往相互掣肘，短期內難以形成雙贏局面。

三、甘肅縣域經濟發(fā)展現狀

黨的十六大明確提出，“壯大縣域經濟”，經過20年的努力，甘肅省縣域經濟發(fā)展取得了一定的成績。但由于資源稟賦、經濟基礎及基礎設施等方面的差異，區(qū)域發(fā)展極不平衡，縣域經濟發(fā)展不充分、不協調問題異常突出?？h域經濟整體競爭力弱，發(fā)展水平低，成為制約甘肅經濟高質量發(fā)展的瓶頸。

一是縣域經濟發(fā)展相對滯后，經濟基礎相對薄弱。甘肅省共有86個縣級行政單元，2020年全省縣域GDP過100億元的僅24個；縣域人均GDP為21040元，僅為全省平均值的58.5%、全國平均值的26.0%；有52個縣人均GDP低于全省平均水平？譹？訛。

二是發(fā)展穩(wěn)中有進，但速度緩慢。2015至2020年，甘肅省GDP從6556.55億元增長到9016.70億元，年均增速5.46%。縱向比較，甘肅省縣域經濟在近年來取得了長足發(fā)展，但與全國其他區(qū)域相比，差距很大。2022年全國百強縣中甘肅無一上榜，西部百強縣僅有玉門市入圍，排名第89位，其2021年GDP為186.81億元。

三是縣域差距懸殊，發(fā)展相對不均衡。甘肅省地域廣闊，資源稟賦差異較大，導致86個縣域經濟規(guī)模存在較大差距。2021年蘭州市城關區(qū)GDP最高，達1061.23億元；而酒泉市阿克塞縣僅為10.21億元，不足前者的1%。人均GDP高于全國平均水平的僅有肅南縣、肅北縣、玉門市、華池縣等7個縣市區(qū)。

四、金融支持甘肅縣域經濟發(fā)展存在的問題及成因分析

2021年12月，甘肅省委提出要大力實施強工業(yè)、強科技、強省會、強縣域的四強行動，將“強縣域”作為推動甘肅經濟社會高質量發(fā)展的重要抓手之一。金融作為現代經濟的活躍因素，在實現強縣域行動中理應發(fā)揮舉足輕重的作用。但現實卻是金融有效供給與縣域實際需求不匹配、不平衡問題突出，成為制約甘肅縣域經濟高質量發(fā)展的主要矛盾，縣域金融體系的進一步改革和發(fā)展還面臨諸多亟待解決的現實問題。

（一）縣域經濟基礎相對薄弱，短期內難以帶動金融發(fā)展

作為西部欠發(fā)達省份，甘肅絕大部分縣域受自然條件惡劣、資源稟賦不足、人口較少等客觀因素制約，經濟基礎相對薄弱。也有部分縣區(qū)雖有資源，但因發(fā)展思路不開闊、市場化程度不高、產業(yè)鏈條短等原因，無法取得長足發(fā)展。加之縣域各項基礎設施建設緩慢、農業(yè)自身的弱質性等多種主客觀因素疊加，導致甘肅縣域經濟長期以來難以扭轉發(fā)展滯后的局面。金融機構往往追求利益最大化，而縣域經濟的現實狀況又使得縣域金融業(yè)務普遍存在成本高、風險大、利潤低等諸多問題，尤其是對于甘肅這種以農業(yè)為主的省份，縣域經濟水平低，短期內很難帶動金融發(fā)展。因此，近年來很多金融機構大面積撤并縣域服務網點，向城市集中，金融服務體系逐漸萎縮，金融支持相對缺位，使得金融支撐作用更顯不足，難以有效支持縣域經濟發(fā)展。

（二）縣域金融資源大量外流，資金支持后勁不足

資金是地方經濟生存與發(fā)展的動力與源泉，資金不足必然導致經濟發(fā)展乏力，抑制地方經濟持續(xù)健康發(fā)展。目前，甘肅省縣域金融機構普遍存在“存多貸少”現象，縣域當地形成的儲蓄無法在當地進行投資，大量金融資源外流，使得縣域經濟發(fā)展缺乏資金支持。以甘肅省慶陽市為例，2017-2021年期間，該市存款規(guī)模從955億元增長到1257億元，貸款規(guī)模從687億元增長到756億元，存款規(guī)模增長和貸款規(guī)模增長不匹配，存貸比從71%下降至60%？譺？訛，呈逐年下降趨勢。存款資金未能有效投入當地基礎設施建設、小微企業(yè)發(fā)展和“三農”等民生發(fā)展領域，而是通過同業(yè)、投行、理財投資、資金上劃等多種方式流出。導致資金外流主要原因如下：商業(yè)銀行利用縣級及以下網點通過儲蓄吸收縣城、農村資金，但儲蓄資金并不用于支持縣域及農村經濟發(fā)展，或是通過上級行流入大城市用于支持省、市重點工程、重點項目、重點企業(yè)建設發(fā)展，或被“上存”到國有銀行，或被拆借到東部地區(qū)使用，導致資金大量外流。多方因素導致縣域金融資源流向區(qū)域中心城市，使得縣域經濟發(fā)展缺乏資金支持，后勁明顯不足。

（三）縣域金融服務體系不健全，支持作用發(fā)揮不充分

目前甘肅省形成了中央銀行、國有銀行、中小商業(yè)銀行、農信社、農商行等多層次的金融服務體系，基本呈良性發(fā)展態(tài)勢，但在縣域層面，體系問題仍十分突出。

一是縣域金融機構單一，銀行仍是甘肅縣域經濟最主要的金融支持機構，協同發(fā)展趨勢不明顯。甘肅省各縣基本通過銀行的金融支持實現融資，保險、證券、財務公司等金融機構在縣域布局較少。以慶陽市慶城縣為例，全縣擁有金融機構12家，其中銀行9家，保險公司3家，無其他類別金融機構。銀行業(yè)金融機構中，農信社基層網點多、區(qū)位優(yōu)勢明顯，在支持縣域經濟和“三農”發(fā)展中成效顯著。但近年來，農信社業(yè)務創(chuàng)新不足、不良率居高不下、服務質量下滑、偏離發(fā)展方向等問題較為嚴重，導致支持作用發(fā)揮不足。

二是縣域金融供給單一，無法滿足多元化金融需求。由于縣域金融中需求主體多樣，有農戶、個體戶、合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，金融服務需求必然呈現多樣化、分散化特點。以貸款需求為例，農戶既有購買農藥、化肥和農機具等季節(jié)性的貸款需求，也有生活和消費貸款需求；種養(yǎng)大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等則具有建房、設備購置等較大規(guī)模的貸款需求。與多元化的貸款需求相比，信貸方式略顯單一，主要采取抵押、質押和擔保三種方式貸款，限制了經濟主體的正常融資需求。

三是保險兜底作用發(fā)揮不足。縣域及農村地區(qū)保險機構少，一般僅設有臨時辦事處，業(yè)務覆蓋面窄。同時保險產品單一，以傳統(tǒng)的壽險、財險為主，農業(yè)生產急需的保險（如農作物防凍、防冰雹，養(yǎng)殖業(yè)防傳染性疾病等）品類少。加之民眾投保意識淡薄，農產品及養(yǎng)殖物等投保需求低，以及農業(yè)本身存在生產周期長、受環(huán)境影響大等弱質性，在發(fā)生自然災害時，往往造成嚴重經濟損失。

（四）縣域金融生態(tài)環(huán)境欠佳，掣肘金融資源優(yōu)化配置

一是法律保障體系不健全。目前，甘肅縣域金融發(fā)展受法律建設相對滯后、覆蓋不夠全面等問題制約。以金融創(chuàng)新為例，鼓勵金融機構創(chuàng)新的呼聲很高，但后續(xù)法律保障服務相對滯后，創(chuàng)新缺乏相應的法律法規(guī)支撐或無法可依，最終導致金融機構墨守成規(guī)，嚴重掣肘金融資源優(yōu)化配置。如農村自建房、宅基地、土地使用權、集體土地等作為“三農”貸款抵押物條件不成熟，無完善的法律法規(guī)作為支撐；在貸款逾期后資產保全過程中，抵押物執(zhí)行難、變現難；金融機構及工作人員為規(guī)避法律風險，貸款創(chuàng)新積極性不高，使信貸支持觸角無法進一步延伸。

二是社會信用體系不完善?？h域地區(qū)缺乏完善的信用體制機制，在信用評級評價、信用風險管控、失信行為懲戒等方面不健全。無論是個人還是中小企業(yè)，誠信意識淡薄，只看到失信帶來的短期利益，不良貸款頻發(fā)、不良率居高不下是最直接的體現。種種因素，嚴重打擊了金融機構積極性。

三是金融監(jiān)管體系不完備。甘肅省是傳統(tǒng)農業(yè)大省，各縣域均是以農業(yè)為主導的輕工業(yè)、手工業(yè)、服務業(yè)經濟體系。受經濟下行、疫情沖擊等影響，小微企業(yè)舉步維艱，農副產品銷路不暢、經商務工處處受阻，信用逾期大面積爆發(fā)，不良貸款批量形成。在打好防范化解重大金融風險攻堅戰(zhàn)的大政方針下，監(jiān)管趨嚴，各地市金融風險化解、攻堅方案層出不窮。銀保監(jiān)會、人民銀行在整頓金融秩序、化解不良貸款方面力度加大，對金融機構形成了較強的震懾。但在整肅金融市場、壓降不良貸款的同時也制約了縣域金融機構的活躍發(fā)展，限制了金融機構的創(chuàng)新意識和行為。另外，監(jiān)管部門更多強調對金融服務對象合法權益的保護，對個人、集體、企業(yè)出現拖欠貸款或逃債等金融違約行為處罰較輕或不予處罰的情況較為普遍，導致失信、違約成本降低，形成惡性循環(huán)。

五、金融支持甘肅縣域經濟高質量發(fā)展路徑探究

（一）加強政策引領，實現“供給領先”

一是探索實施政府主導型金融支持路徑。甘肅各縣縣情不同、條件有別，要想實現縣域經濟高質量發(fā)展，不僅需要結合國家和地方的相關政策，還應充分考量甘肅各縣域經濟發(fā)展現實情況。根據甘肅省縣域經濟目前發(fā)展現狀，前期宜采取政府主導型金融支持方式，即通過制定相關金融優(yōu)惠政策，鼓勵銀行等進入縣域金融領域，調動縣域金融機構將業(yè)務重心逐步向縣域傾斜的積極性，從政策層面拉動供給。

二是強化金融供給側結構性改革，實現“供給領先”。縣域金融機構扎根地方，在服務縣域經濟發(fā)展方面既有區(qū)位優(yōu)勢，也肩負重要職責。要轉變業(yè)務經營理念，在國有銀行逐步撤并的情況下，中小銀行應審時度勢，充分利用自身的靈活性和自主性，積極進駐縣域開展金融服務，擴大有效金融供給，提高資源配置效率，創(chuàng)新服務模式，豐富產品體系，不斷擴大縣域金融服務的覆蓋面，提升可得性和便利度。

（二）撬動資金回流，助力“三農”發(fā)展

金融資源是經濟發(fā)展的血液，對于原本就落后的甘肅縣域經濟而言，資金外流必然導致發(fā)展“貧血”。因此，如何引導縣域資金回流，用于縣域經濟及“三農”發(fā)展迫在眉睫。

一是政府層面要積極引導，制定對縣域金融機構的考評體系及激勵機制。政府應參考借鑒發(fā)達地區(qū)成功經驗，出臺金融機構支持縣域經濟發(fā)展的指導性政策文件，引導金融機構將新增存款返還縣域；通過制定詳細的考核評價體系，在對縣域金融業(yè)務經濟效益考核的同時也重點考核業(yè)務的社會效益，加大對支農貸款、中小企業(yè)貸款等考核力度，對達到一定涉農信貸規(guī)模，新增貸款與新增存款比例較高的機構，給予政策獎勵和一定稅收優(yōu)惠。

二是金融機構要立足縣域，提升服務縣域能力。首先，與上級機構積極協調對接，爭取適度下放授信、審批等權限，提高機構靈活性和自主性，進一步簡化金融業(yè)務流程，提高金融服務效率與可獲得性；其次，要精耕細作，深挖客戶需求，創(chuàng)新金融供給方式，不斷優(yōu)化和完善“三農”、小微企業(yè)等弱勢群體的金融服務；最后，探索發(fā)展綠色金融、普惠金融等新型金融產品，實現多元化金融供給。

三是企業(yè)層面要加強自身發(fā)展，建立良好銀企關系。企業(yè)尤其是中小企業(yè)要運用科學化管理方法，不斷提高經營水平，擴大資產規(guī)模，增強自身實力。更要誠信經營，不違法違規(guī)、拖欠貸款，維護良好企業(yè)形象，為爭取金融機構信貸支持奠定基礎。

（三）構建高效縣域金融服務體系，形成協同發(fā)展格局

充分考慮縣域金融風險大、成本高等特點，從消除金融機構顧慮出發(fā)，著力打造多層次、多元化縣域金融服務體系，是形成發(fā)展合力與協同發(fā)展格局的基礎。

一是進一步規(guī)范農村信用社發(fā)展。作為長期扎根縣域市場的地方法人金融機構，農信社最顯著的特征就是“取之于當地、用之于當地”，在支持縣域經濟和“三農”發(fā)展中取得了顯著成績，但也存在業(yè)務創(chuàng)新不足、不良率居高不下、服務質量下滑等問題。農信社要回歸本源，立足服務“三農”的定位，不斷調整和優(yōu)化管理體制機制，充分發(fā)揮網點數量多、熟悉當地需求等先天優(yōu)勢，創(chuàng)新金融產品，滿足不同主體的金融需求；通過電子渠道、互聯網等，創(chuàng)新金融服務方式，打造操作便捷、安全高效、功能完備的數字普惠金融服務平臺，進一步延伸服務觸角，提高金融服務覆蓋率和便捷性等。

二是大力扶持村鎮(zhèn)銀行等小微金融機構發(fā)展。與大型商業(yè)銀行相比，村鎮(zhèn)銀行設立門檻較低，且具有獨立實現經營決策的制度保障，管理層級少，決策效率高，能夠更有效增加縣域及農村金融服務供給，是縣域金融體系中的重要力量。地方政府應加快完善準入政策、稅收優(yōu)惠政策、貨幣政策、監(jiān)管政策等扶持政策，使村鎮(zhèn)銀行落地生根，與農信社形成合力，有效彌補大型銀行在縣域的服務缺陷，進一步提高農村基礎性金融服務的覆蓋率、滲透率和便捷性，加大對農村地區(qū)金融支持力度。

三是規(guī)范民間金融的發(fā)展，發(fā)揮民間金融在服務縣域經濟中的重要補充性作用。正規(guī)金融機構效率低下、金融供給不足與縣域金融多元化需求之間的矛盾為民間金融機構提供了發(fā)展空間，一定程度上彌補了供需矛盾，打通了金融服務“最后一公里”，但民間金融機構的高利率加大了融資成本，有較大風險隱患，一旦某個環(huán)節(jié)出了問題，不僅資金難歸還，甚至引起突發(fā)事件，造成不良社會影響。因此，必須采取措施，加強引導。

四是充分發(fā)揮保險機構兜底作用，助推縣域經濟發(fā)展。通過政府、監(jiān)管機構引導保險機構，充分發(fā)揮保險兜底保障作用。針對蘋果、大棚蔬菜、牛羊養(yǎng)殖等縣域農業(yè)主要產業(yè)，積極發(fā)展地方優(yōu)勢特色農業(yè)保險，擴大農險品種，增加農業(yè)保險覆蓋面；加快布局應對冰雹、動物瘟疫、洪澇、地震等自然災害的保險產品，提高農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農村自然災害保險保障水平；積極推廣符合縣域實際、保障適度、保費低廉的普惠保險業(yè)務，加快發(fā)展安全性高、保障性強、滿足長期或終身領取需求的各類保險，切實滿足推動縣域經濟高質量發(fā)展的要求。

（四）持續(xù)優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，助力縣域經濟高質量發(fā)展

一是加強法治建設，構建“法治金融”體系。在縣域經濟發(fā)展中，必須從制度上建立起一套完善的法治金融體系，把一切金融活動納入規(guī)范化、法治化的軌道，進一步明確和規(guī)范金融機構及服務對象之間的權利義務關系，維護金融市場公平秩序，確保金融活動有序開展。以金融創(chuàng)新為例，金融創(chuàng)新面臨較大的法律風險，或是法律支持不足或是無法可依，因此，加強金融創(chuàng)新法律制度建設迫在眉睫。不僅要通過金融立法明確金融創(chuàng)新的基本遵循，更要緊跟創(chuàng)新步伐，對部分法律法規(guī)進行完善，形成金融法治建設與金融創(chuàng)新的良性互動，推動金融創(chuàng)新縱深發(fā)展。

二是加強誠信建設，實施“金融誠信”工程。全方位開展“信用工程”建設，逐步完善縣域及農村信用體系，培育信用生態(tài)環(huán)境。首先，應以政府為主導，加強領導，成立“信用工程”建設領導小組；其次，加強宣傳引導，采用金融誠信知識下鄉(xiāng)、短視頻、直播等多元化宣傳方式，在潛移默化中弘揚和宣傳誠信文化；最后，加強信用制度建設，同時通過建立鄉(xiāng)、村、組、戶多級評級授信系統(tǒng)，不斷增強誠信意識。

三是優(yōu)化監(jiān)管政策，打破金融服務顧慮。監(jiān)管機構應加強監(jiān)管的針對性，因地制宜、因縣施策、一行一策，針對不同的地區(qū)和行社，擬定與其風險化解、可持續(xù)發(fā)展相匹配的監(jiān)管方案并敦促落地。通過監(jiān)管政策引導、協同把控風險，研判發(fā)展前景，幫助和鼓勵縣域金融機構大膽實行產品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、服務創(chuàng)新，更好地支持縣域經濟發(fā)展，形成想創(chuàng)新、敢創(chuàng)新、能創(chuàng)新的氛圍，在發(fā)展中突破困境、解決問題。充分利用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術，構建線上監(jiān)管系統(tǒng)，依法依規(guī)進行數據共享，增進信息透明度和準確度，實現對金融風險的動態(tài)實時監(jiān)控和評估，提高監(jiān)管水平和效率。

五、結語

甘肅各縣縣情有別，差異較大，要想實現縣域經濟高質量發(fā)展，不僅需要結合國家相關政策和地方實際，更要徹底轉變思想觀念，進一步深化改革，激發(fā)和釋放縣域金融活力，進而推動縣域經濟實現高質量發(fā)展。

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＊基金項目：2022年甘肅省社科規(guī)劃項目“‘強縣域’背景下金融支持甘肅縣域經濟高質量發(fā)展研究”（2022YB117）。

（作者單位：隴東學院經濟管理學院）