文／孫長安 廣州市城市建設(shè)開發(fā)有限公司 廣東廣州 510000

引言：

新形勢下我國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需求不斷提高，但城市空間增長趨于終結(jié)，這在一定程度上限制了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。此種情況下對城市舊工業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊廠房及城中村等予以改造成為必然選擇。通過深入了解城市更新項目落地情況，由于該類項目對融資有其特殊要求，加之其他因素影響，過程中容易出現(xiàn)一些問題，導(dǎo)致結(jié)果不理想，進(jìn)而不利于項目順利且良好落實。對此，應(yīng)當(dāng)探究行之有效措施予以應(yīng)對，切實解決融資問題，降低融資風(fēng)險，促使項目融資順利，確保有足夠的資金支持項目落實，從而提高城市空間利用率，滿足居民實際需求的同時促進(jìn)城市良好發(fā)展[1]。

1.新一輪城市更新的宏觀背景

1.1 城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級加快

過去的二十多年，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級步伐加速，尤其是服務(wù)業(yè)。為進(jìn)一步提高城市生活性服務(wù)水平，滿足居民多樣化需求，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度也在加快。此種情況下為了能夠促使生活性服務(wù)朝著社會化、市場化及專業(yè)化的方面發(fā)展，需要積極落實城市更新改造項目，通過對舊工業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊廠房及城中村予以改造，提高城市空間利用率，營造更好的人居環(huán)境[2]。

1.2 城市住房土地供應(yīng)緊張

2022 年我國人口總量首次出現(xiàn)負(fù)增長，但近十年來城市人口數(shù)量在持續(xù)攀升，為切實有效解決城市住房問題，城市規(guī)劃和開發(fā)的房地產(chǎn)項目增多，致使城市可用土地資源日漸減少，尤其是常住人口超過1000 的超大城市，城市空間增長趨于終結(jié)。此種情況下為了促使城市在新形勢下依舊保持良好的發(fā)展態(tài)勢，需要對內(nèi)部空間進(jìn)行科學(xué)合理地規(guī)劃，城市更新改造項目勢在必行。按照國家號召的規(guī)劃減量增長的要求，城市更新改造項目勢必會成為商品房、保障性住房供應(yīng)的主要來源。國務(wù)院常務(wù)會議于2023 年7 月21 日審議通過的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》明確指出在全國8個超大、11 個特大城市積極穩(wěn)步推動城中村改造是提升中心城區(qū)空間品質(zhì)，適應(yīng)現(xiàn)代社會需求，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，日后住房土地供應(yīng)與城市更新改造方式的聯(lián)系將更加緊密。

2.城市更新改造項目及其對融資的要求

2.1 城市更新改造項目概述

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展不斷加快，城市人口數(shù)量增加，相應(yīng)的城市居民居住、辦公、休閑娛樂等方面的需求增大，但城市土地資源有限，尤其是一線超大城市，土地資源日漸緊缺，新開發(fā)空間有限。此種情況下就需要對城市建成區(qū)功能、空間形態(tài)予以科學(xué)規(guī)劃，對舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等區(qū)域進(jìn)行盤活，提高其利用率。城市更新改造項目即為對現(xiàn)存的公共設(shè)施少、建筑質(zhì)量老舊等區(qū)域予以改造，使之滿足政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，提高土地資源利用率，切實有效地解決居民居住等方面的需求，同時促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，緊跟時代發(fā)展潮流，朝著現(xiàn)代化、智慧化、綠色化的方向邁進(jìn)[3]。

2.2 城市更新改造項目對融資的要求

城市更新改造項目落實需要投入大量資金支持，而解決資金問題的有效渠道即為融資。但由于城市更新改造項目關(guān)系到民生、關(guān)系到城市發(fā)展，因此對融資提出較高的要求。

2.2.1 對融資主體的要求更為嚴(yán)格

近些年我國城市建設(shè)步伐加快推進(jìn)，土地資源開發(fā)程度較大，使得城市可用土地資源非常有限，尤其是一二線城市，這嚴(yán)重制約城市建筑開發(fā)，也在一定程度上阻礙了城市發(fā)展。通過分析市區(qū)規(guī)劃建設(shè)實際情況，不難發(fā)現(xiàn)舊住宅區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)規(guī)劃不合理，存在土地資源浪費情況。鑒于此，擬定城市更新改造項目，可為城市盤活更多的土地資源。當(dāng)然，要想保障城市更新改造項目能夠順利落地，需要慎重選擇融資主體，也就是更注重資質(zhì)高、實力雄厚的融資主體，以便其在項目融資過程中表現(xiàn)出較強(qiáng)的競爭力，能夠真正承接項目，并且保證項目順利向前推進(jìn)，最終將更新改造項目落地[4]。

2.2.2 需要不斷豐富融資內(nèi)容

城市更新改造項目是近些年我國政府支持的新興項目類型，與傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)具有一定的差別。要想促使城市更新改造項目落地，就需要融資主體不斷豐富融資內(nèi)容。主要是城市更新改造項目涉及的環(huán)節(jié)較多，比如拆遷補(bǔ)償、開發(fā)成本、土地價款申報、銷售及后期項目招商等，需要投入龐大資金，只有保證根據(jù)不同階段的實際情況，豐富融資內(nèi)容，促使分批次、分層次的融資工作真正落實到位，使得城市更新改造項目得以順利向前推進(jìn)。

2.2.3 需要逐步優(yōu)化融資方式

回顧分析以往城市建設(shè)中房地產(chǎn)開發(fā)項目融資方式主要為銀行貸款和民間集資。相對于常規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)項目而言，城市更新改造項目涵蓋主體報批、拆遷安置、土地價款申報、后期項目招商等，項目建設(shè)周期較長，如若采用以往單一的融資方式，所獲得的資金有限，在實際推進(jìn)更新改造項目過程中很可能出現(xiàn)較大的資金缺口，導(dǎo)致項目實施緩慢，甚至擱置，不僅會影響項目經(jīng)濟(jì)效益的創(chuàng)造，還會影響城市對資源的運用，進(jìn)而阻礙城市更好更快的發(fā)展。所以，為了保證城市更新改造項目能夠順利向前推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)逐步優(yōu)化融資方式，比如實施股權(quán)融資、信托融資、債券融資等，彌補(bǔ)傳統(tǒng)銀行貸款、民間集資的不足，形成龐大的資金池，促使項目在足夠的資金支持下規(guī)范地、合理地、順利地展開[5]。

3.城市更新改造項目的融資現(xiàn)狀

無論是從居民生活還是城市發(fā)展的角度來講，城市更新改造項目的規(guī)劃與落實都是非常必要的，既可為居民創(chuàng)造良好的居住環(huán)境，滿足居民多樣化的需求，又可以整合城市資源，提高資源利用率，促使城市良好發(fā)展。但深入了解城市更新改造項目融資的實際情況，融資效果不理想。究其原因，主要是存在一些有待解決的問題。

3.1 融資防范意識有待提高

通過調(diào)研城市更新改造項目融資情況，大多數(shù)融資主體持樂觀態(tài)度。很大一部分原因是黨和政府頒布實施相關(guān)政策文件大力支持城市更新改造，并且國家在推動商品房去庫存工作之后推出了相對寬松的貨幣政策和信貸政策，使得我國諸多地區(qū)樓市的銷售形勢非常好，即便近幾年國際國內(nèi)大環(huán)境不佳，經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻下某些地區(qū)房價依舊在攀升。正因如此，某些城市更新改造項目主體對融資及項目經(jīng)營產(chǎn)生很大的信心，甚至為此加大杠桿倍數(shù)。但由于市場環(huán)境多變、社會發(fā)展具有一定的不確定性，疊加房地產(chǎn)發(fā)展周期規(guī)律，城市更新改造項目融資具有一定的風(fēng)險性，如若在城市更新改造項目融資過程中政策改變、全球經(jīng)濟(jì)衰退等現(xiàn)象發(fā)生，盲目樂觀融資甚至加大杠桿勢必會大大增加融資成本，后續(xù)項目落實困難或者所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益難以達(dá)到預(yù)期，將會給項目主體帶來較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失[6]。

3.2 融資渠道狹窄

對以往城市更新改造項目落實實際情況予以了解，一般城市更新改造項目主體的自有資金占總資金需求的30%，其余70%資金都需要靠融資獲得。雖然近些年城市更新改造項目融資方式增多，但依舊以銀行貸款和民間借貸為主。在具體落實城市更新改造項目之中諸多資金用于拆遷補(bǔ)償、建筑拆除、土地價款等方面，如若項目建設(shè)過程中國家政策調(diào)整，新規(guī)對建筑貸款產(chǎn)生影響，那么城市更新改造項目便受到較大波及。一旦發(fā)生，城市更新改造項目實施主體將會面臨著資金成本加大、融資渠道受到限制、融資金額較少等問題制約，為城市更新項目的順利實施帶來了較大負(fù)面影響。

3.3 項目資金預(yù)算能力不足

在城市更新改造項目實施過程中，對投資和回報進(jìn)行科學(xué)預(yù)算是決定項目實施的關(guān)鍵。鑒于此，在具體落實城市更新改造項目之前，首先需要綜合分析該項目的可行性，即組織相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行實踐調(diào)研，包括市場調(diào)研、目標(biāo)群體調(diào)研等，與此同時進(jìn)行項目產(chǎn)品概念設(shè)計及預(yù)算制定，整合資料與數(shù)據(jù)，編制可行性報告，綜合評估城市更新改造項目是否可行及存在的資金缺口，以便相關(guān)主體確定是否擬建項目[7]。但事實上，部分主體的項目資金預(yù)算能力薄弱，比如市場調(diào)研精準(zhǔn)度較低、資金渠口預(yù)算不準(zhǔn)確等，在尚未掌握項目投資量及可能存在的資金缺口情況下盲目地落實項目，致使在后續(xù)建設(shè)過程中出現(xiàn)資金不足，耽誤工期，增加成本，降低利潤空間，甚至出現(xiàn)虧損等現(xiàn)象。

3.4 缺乏專業(yè)的融資人才隊伍

城市更新改造項目融資是一項專業(yè)性較強(qiáng)的融資活動，需要組織經(jīng)驗豐富且業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的融資人才來執(zhí)行，如此才能夠綜合考慮相關(guān)方面，判斷可能存在的影響因素，制定可行性的融資方案，以保證項目融資更為合理，控制融資成本，降低融資風(fēng)險。但深入了解開發(fā)主體開展城市更新改造項目融資情況發(fā)現(xiàn)，雖然為保證項目能夠順利落實，招聘了優(yōu)秀的項目開發(fā)、資金預(yù)算、產(chǎn)品銷售等方面人才，但卻沒有高度重視融資人才任用的重要性，致使專業(yè)的融資人才缺失嚴(yán)重，相應(yīng)的項目融資難以從專業(yè)角度展開[8]。另外，某些開發(fā)主體雖然積極聘用優(yōu)秀的、專業(yè)的融資人才，使之負(fù)責(zé)城市更新改造項目，但卻未能根據(jù)融資人才的實際需求，制定針對性的、可行性的激勵機(jī)制，激發(fā)他們的潛能，人才的項目融資參與度不高，致使項目融資不理想。此外，某些開發(fā)主體更看重短期效益，對專業(yè)的融資人才隊伍建設(shè)認(rèn)可度不高，未能注意了解融資人員的實際情況，并組織開展針對性的培訓(xùn)活動，導(dǎo)致融資人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等方面薄弱，未能專業(yè)化地開展項目融資，導(dǎo)致項目融資不理想。

4.新形勢下城市更新改造項目的融資對策

面對當(dāng)前城市更新改造項目融資存在諸多問題的實際情況，應(yīng)當(dāng)以新形勢為背景，探究行之有效的對策來解決問題，從而提高項目融資的有效性、可行性，促使項目順利落實，保障開發(fā)主體獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時，滿足廣大居民多樣化需求，推動城市更好地建設(shè)與發(fā)展。

4.1 政府充分發(fā)揮引導(dǎo)作用

新一輪城市更新背景下黨中央大力支持城市更新改造項目，頒布實施相關(guān)政策。此種情況下地方政府應(yīng)積極響應(yīng)國家政策號召，根據(jù)城市建設(shè)實際情況及更新改造項目實施的必要性，制定相關(guān)規(guī)章制度，以此來推動城市更新改造項目落地。為了避免城市更新改造項目融資方面出現(xiàn)諸多問題，導(dǎo)致項目融資不理想，后續(xù)出現(xiàn)資金鏈斷裂現(xiàn)象，無法實現(xiàn)項目落地，影響城市發(fā)展，地方政府應(yīng)當(dāng)作為城市更新改造項目的發(fā)起者和組織者，重新定位角色，充分發(fā)揮橋梁作用，一方面要按照相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)對項目開發(fā)和建設(shè)予以監(jiān)督，保證項目順利開展，提高項目整體水平；另一方面要為開發(fā)主體提供貸款審批服務(wù)，簡化審批流程[9]。在開發(fā)主體進(jìn)行城市更新改造項目融資的過程中地方政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，除了依靠自有資金和國家財政撥款之外，還要積極拓展融資渠道，通過多方融資來促進(jìn)多方合作，以此來降低融資風(fēng)險，促使城市更新改造項目順利且良好地展開。為此，開發(fā)主體可以借鑒其他國家融資模式，比如英國成立了城市發(fā)展基金，作為城市改造計劃的補(bǔ)償金，美國聯(lián)邦政府在項目改造前會向社會和私人來籌措資金，確保項目開發(fā)計劃的順利實施，也可以借鑒國內(nèi)成功的融資案例。

4.2 謹(jǐn)慎規(guī)劃項目融資思路

近些年國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)衰退跡象明顯，加之國內(nèi)就業(yè)趨勢不佳，失業(yè)人數(shù)持續(xù)攀升，致使購房人群數(shù)量驟減，樓市日漸冷清，比如三四線城市房價不斷下跌，購房動力依舊不足。此種情況下城市更新改造項目開發(fā)主體需要對國際及國內(nèi)大環(huán)境予以了解，對國民消費實力予以了解，增強(qiáng)防范意識，報以謹(jǐn)慎態(tài)度，持續(xù)關(guān)注房地產(chǎn)相關(guān)信息，比如國家政策、市場變化、居民購房狀況等，綜合考慮客觀分析城市更新改造項目融資可能面臨的風(fēng)險，進(jìn)而進(jìn)行風(fēng)險識別與評估[10]。以此為依據(jù)，制定可行性的融資方案。比如在城市更新改造項目實施過程中為了避免出現(xiàn)資金鏈斷裂現(xiàn)象，遵循分期開發(fā)的原則，按照步步為營的思路，要求預(yù)算人員綜合考慮，制定可行性的預(yù)算方案，嚴(yán)格控制資金投入，避免資金浪費；抑或通過先開發(fā)一些可銷售的項目來回籠資金，減低融資壓力，在一定程度上規(guī)避融資風(fēng)險，促使城市更新改造項目順利完成。

4.3 拓展融資渠道降低風(fēng)險

上文分析已經(jīng)充分說明傳統(tǒng)、單一的融資方式會大大增加城市更新改造項目融資風(fēng)險，容易出現(xiàn)資金不足問題。為盡可能地規(guī)避、防范融資風(fēng)險，促使城市更新改造項目順利展開，需要注意拓展融資渠道。也就是以新形勢為背景，客觀審視城市更新改造項目，明確其基本特點，比如建設(shè)周期長、資金投入大、涉及方面較廣等，進(jìn)而結(jié)合政治、市場、自然環(huán)境等方面的實際情況，對項目進(jìn)行風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險等級，選擇適合的開發(fā)模式及融資方式，比如在銀行貸款、民間借貸的基礎(chǔ)上實施股權(quán)融資、債券融資等。另外，還要注意根據(jù)城市更新改造項目各個環(huán)節(jié)的實際情況，合理地規(guī)劃和確定資金利用時機(jī)，通過靈活的融資操作，一方面滿足項目落實的資金需求，另一方面合理控制融資壓力，規(guī)避融資風(fēng)險[11]。如從融資需求角度看，城市更新改造項目收購與開發(fā)有多方面需求。其中，在并購融資中需要根據(jù)股權(quán)收益的發(fā)放融資模式進(jìn)行分析；如若從機(jī)構(gòu)角度看，更傾向于全封閉管理，通過全面解決融資問題確保項目的開發(fā)改造不受影響。

4.4 進(jìn)一步提高項目控制能力

城市更新改造項目是一項工程量浩大工程，涉及方面較廣，在具體進(jìn)行項目融資的過程中存在諸多不確定因素，可能給融資活動帶來一定負(fù)面影響，導(dǎo)致融資效果不理想。為了避免以上情況發(fā)生，開發(fā)主體應(yīng)當(dāng)注意進(jìn)一步提高項目控制能力，也就是高度重視城市更新改造項目的事前設(shè)計，綜合考慮各方面的實際情況及相關(guān)政策要求，科學(xué)合理地制定多層次、多元化的融資策略，比如在政府主導(dǎo)、公眾參與、市場化運作的城市更新改造項目落實中，可以設(shè)計和制定可行性的交易機(jī)制，既服務(wù)于公有產(chǎn)權(quán)主體也服務(wù)于私有產(chǎn)權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上提出的融資措施使老舊小區(qū)投資鏈和收益鏈相連，如此既可鼓勵更多的投資者參與其中，有效解決融資問題，也可在一定程度上降低開發(fā)主體所承擔(dān)的風(fēng)險[12]。

結(jié)語：

在黨中央頒布實施政策文件支持城市更新改造項目的前提下，當(dāng)下項目融資效果不佳，容易出現(xiàn)一些問題，比如融資防范意識有待提高、融資渠道狹窄、項目資金預(yù)算能力不足、缺乏專業(yè)的融資人才隊伍等。對此，可以通過政府充分發(fā)揮引導(dǎo)作用、謹(jǐn)慎規(guī)劃項目融資思路、拓展融資渠道降低風(fēng)險、進(jìn)一步提高項目控制能力等對策予以應(yīng)對解決，確保項目融資狀況良好，有足夠的資金支持項目，為推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)城市創(chuàng)新活力、邁向高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。