代靜琳

四川省林業(yè)科學(xué)研究院,四川 成都 610000

0 引言

黨的十八大召開以來,我國的一些關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)了突破,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列。為了加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的進(jìn)程,以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向,增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力,聚焦科研資金管理存在的突出問題,黨中央不斷深化科研資金管理政策,推出了一系列有針對性的改革舉措。2016年出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》、2021年出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》,給科研院所、高校和研發(fā)企業(yè)開展科學(xué)研究賦予更大的自主權(quán)[1]。

中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革意見是財(cái)政科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要舉措,對于構(gòu)建充滿活力的科研管理機(jī)制和激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有非常重要的意義,在大力破除不符合科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的同時(shí),更好地激勵(lì)科研人員潛心鉆研,釋放科研創(chuàng)新活力,促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展,給予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán),在完善科技創(chuàng)新體系方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

1 科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革取得的成效

“放管服”指的是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”[1-2]。具體到科研經(jīng)費(fèi)管理,“放”是釋放活力,采取簡政放權(quán)的方式,將原來集中在科研主管部門的權(quán)利下放至科研項(xiàng)目研究單位,擴(kuò)大相關(guān)科研人員的自主權(quán),充分調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性,大幅提高創(chuàng)新創(chuàng)造能力;“管”是優(yōu)化升級管理模式,通過革新科研管理機(jī)制,有效激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力,“管”為“放”奠定基礎(chǔ),將二者有機(jī)結(jié)合,以達(dá)到高效管理目標(biāo);“服”是提升服務(wù)質(zhì)量,為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境。服務(wù)密切聯(lián)系管理,管理融入服務(wù),三者相輔相成,才能取得良好效果[1]。

為切實(shí)做到科研經(jīng)費(fèi)“放管服”,各級政府出臺了相關(guān)管理政策,在預(yù)算編制、預(yù)算評審、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、配備科研財(cái)務(wù)助理、提高間接費(fèi)用比例[3]等進(jìn)行了多方面改革,這充分體現(xiàn)了對科研人員放權(quán)、減負(fù)和激勵(lì)作用。

1.1 簡化項(xiàng)目預(yù)算編制

預(yù)算編制是資源配置的第1步,是硬性約束科研項(xiàng)目按計(jì)劃開展的必要條件,也是財(cái)務(wù)人員經(jīng)費(fèi)管理的依據(jù)?？蒲腥藛T編制準(zhǔn)確預(yù)算存在困難,在實(shí)際科研活動(dòng)中面對不可預(yù)測的變化,預(yù)算的準(zhǔn)確性無法得到保障。通過簡化合并預(yù)算編制科目,按設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)3大類編制直接費(fèi)用預(yù)算[3]。直接費(fèi)用不設(shè)置比例限制,按項(xiàng)目實(shí)際需求編制預(yù)算,簡化費(fèi)用基本測算說明,不再提供明細(xì)等多項(xiàng)措施齊頭并進(jìn),減輕了科研人員預(yù)算編制難度。

1.2 簡化項(xiàng)目預(yù)算評審

改革前,預(yù)算評審需要嚴(yán)格把控測算依據(jù)是否充分、是否符合相關(guān)政策,不符之處讓科研人員多次修改,耗費(fèi)精力。改革后不再將預(yù)算編制細(xì)致程度作為項(xiàng)目預(yù)算評審的因素,重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)預(yù)算與目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性。科研人員只需要按照項(xiàng)目需求對“三性”進(jìn)行規(guī)范詳盡的編寫,提高了預(yù)算評審?fù)ㄟ^率。

1.3 下放項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)

改革前無論金額大小,設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)均由科技主管部門承擔(dān),現(xiàn)在50萬元以下的設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給科研項(xiàng)目承擔(dān)單位[2],除設(shè)備費(fèi)之外的其他費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,給予其充分自主支配項(xiàng)目資金的權(quán)利。

1.4 配備科研財(cái)務(wù)助理

科研人員不是專業(yè)的財(cái)務(wù)人員,如果花費(fèi)大量時(shí)間去編制詳細(xì)的預(yù)算、處理財(cái)務(wù)報(bào)銷手續(xù),不利于科研人員潛心鉆研。科研財(cái)務(wù)助理承擔(dān)項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度督導(dǎo)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷、協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人結(jié)題驗(yàn)收等多項(xiàng)職責(zé)[3-4],減輕了科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)的同時(shí),正確高效合理使用科研資金,使科研人員從簡單繁復(fù)的管理工作中解放出來,專心致志投入到科研創(chuàng)造中。

1.5 提高科研經(jīng)費(fèi)間接費(fèi)用比例

在現(xiàn)階段,科研人員依靠智力勞動(dòng)得到的報(bào)酬與自身期待的成效相比,較多的科研人員認(rèn)為智力勞動(dòng)得到的補(bǔ)償較少,并且由于欠缺績效激勵(lì)機(jī)制,難以獲得認(rèn)同感。“放管服”實(shí)施至今,管理部門越來越重視科研人員的研究成果,在科研經(jīng)費(fèi)中適當(dāng)提高間接費(fèi)用比例[1,3]并增加績效工資,使科研人員明確自己在科研項(xiàng)目中作出的貢獻(xiàn)與績效工資是緊密掛鉤的,進(jìn)而提高其主觀能動(dòng)性,使其在科研項(xiàng)目中為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值最大化而全身心投入其中,直至取得良好的科研效果。

2 “放管服”背景下科研單位經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

2.1 內(nèi)部控制制度不健全

現(xiàn)在很多科研單位片面地把財(cái)務(wù)制度理解為內(nèi)部控制制度,認(rèn)為有了財(cái)務(wù)管理辦法就是建立了內(nèi)部控制體系,實(shí)際上執(zhí)行力不足、形式化嚴(yán)重,并且在內(nèi)部控制執(zhí)行、評價(jià)和監(jiān)督方面并無任何實(shí)質(zhì)作為,評價(jià)與監(jiān)督等內(nèi)部控制制度嚴(yán)重缺乏?！胺殴芊闭邔?shí)施后,科研單位沒有建立健全內(nèi)部控制體系,容易造成科研經(jīng)費(fèi)管理“一放就亂”[5]的局面。制度不健全主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1.1 預(yù)算編制隨意,經(jīng)費(fèi)使用缺少監(jiān)督

預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放后,審批權(quán)限基本由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān),在給予科研人員信任的同時(shí)也容易導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)人員編制預(yù)算隨意,經(jīng)費(fèi)使用缺少監(jiān)督?！胺拧焙汀肮堋钡某叨葲]有掌握好,出現(xiàn)管控風(fēng)險(xiǎn)。例如:為了規(guī)避購買辦公設(shè)備,前期申報(bào)任務(wù)書時(shí)無該項(xiàng)預(yù)算,后期在項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)任意變動(dòng)設(shè)備購置費(fèi)預(yù)算,調(diào)整大量辦公設(shè)備購置費(fèi)或和項(xiàng)目研究無關(guān)的專用設(shè)備支出進(jìn)入專項(xiàng)資金;通過預(yù)算調(diào)整隨意增加預(yù)算外單位,擅自轉(zhuǎn)撥專項(xiàng)資金;通過預(yù)算調(diào)整使立項(xiàng)申報(bào)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和驗(yàn)收時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算完全不一致,無法核定經(jīng)費(fèi)支出是否和項(xiàng)目相關(guān)。上述行為易滋生項(xiàng)目資金挪用、變相通過各種形式套取專項(xiàng)資金的腐敗問題。

2.1.2 未制定經(jīng)費(fèi)包干制度

部分從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的科研單位可以針對人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目實(shí)行經(jīng)費(fèi)承包制試點(diǎn)[5],科研經(jīng)費(fèi)無需編制預(yù)算。但科研單位未充分了解政策紅利,仍按照嚴(yán)格的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制管理,未能起到減輕科研人員負(fù)擔(dān)、充分釋放創(chuàng)新活力、調(diào)動(dòng)科研人員積極性的作用。

2.1.3 未建立科研設(shè)備采購制度

按照“放管服”政策,對科研急需的設(shè)備和耗材可不進(jìn)行招投標(biāo)程序[3,5],沒有科研設(shè)備內(nèi)部采購制度導(dǎo)致采購過程中由項(xiàng)目組成員直接指定供貨商,易發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象或出現(xiàn)采購的設(shè)備質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題。

2.1.4 未建立結(jié)余資金盤活機(jī)制

科研項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過綜合績效評價(jià)后,結(jié)余資金留歸科研單位使用。項(xiàng)目承擔(dān)單位將結(jié)余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)直接支出,沒有加強(qiáng)結(jié)余資金管理,導(dǎo)致結(jié)余資金變成自有資金,被單位或項(xiàng)目人員隨意分配、使用。

2.2 未建立有效的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)

“放管服”政策推行后,廣大科研人員仍然感覺到審批手續(xù)繁瑣、報(bào)銷程序多、時(shí)間長、難度大,大量精力陷入事務(wù)性工作[1-5]。“報(bào)銷難”給科研人員帶來的繁重負(fù)擔(dān)并沒有被完全解決。科研單位未詳細(xì)分析難點(diǎn)所在,沒有通過現(xiàn)代化信息技術(shù)手段建立起高效的科研經(jīng)費(fèi)信息化管理系統(tǒng),在提升服務(wù)意識、簡化流程、營造良好科研環(huán)境方面創(chuàng)新性不足。

2.3 科研財(cái)務(wù)助理配套制度不健全

雖然“放管服”政策要求全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度,但是因?yàn)樾枰Ц犊蒲胸?cái)務(wù)助理人力成本費(fèi)用[3],在科研經(jīng)費(fèi)保障不充分的情況下,很多項(xiàng)目無法聘用財(cái)務(wù)助理,從而不能提供專業(yè)化服務(wù)?？蒲袉挝回?cái)務(wù)助理配套制度建設(shè)沒有落實(shí)到位,未能做到項(xiàng)目實(shí)施和財(cái)務(wù)管理的有效銜接。

2.4 未完善有利于創(chuàng)新的評價(jià)激勵(lì)制度

科研經(jīng)費(fèi)的間接經(jīng)費(fèi)比例逐年提高,其中用于科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)績效經(jīng)費(fèi)也逐步上升。但是科研單位未制定完善的評價(jià)激勵(lì)制度[5],評價(jià)指標(biāo)不夠合理,間接費(fèi)用通常還要承擔(dān)項(xiàng)目依托單位的管理費(fèi)支出,獎(jiǎng)勵(lì)績效不能全部用于科研人員,未將科研人員在項(xiàng)目中的實(shí)際貢獻(xiàn)與激勵(lì)掛鉤,不利于激發(fā)科研人員的主動(dòng)性,科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)機(jī)制運(yùn)用效果不佳。

3 實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”和科研單位內(nèi)部控制制度的有機(jī)結(jié)合的建議

3.1 完善內(nèi)部控制制度體系建設(shè)

科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”政策推行,如何能夠讓科研人員擺脫繁瑣的報(bào)銷程序,又能按照規(guī)范管理使用資金、防范諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),做到“真實(shí)、合理、合規(guī)”管控,內(nèi)部控制就成為了重中之重。而內(nèi)部控制的關(guān)鍵是要做到事前、事中、事后均要管控,事前、事中、事后各個(gè)方面均納入管理,形成一套完整的內(nèi)部控制體系。

從解決程序多、報(bào)銷難、手續(xù)繁、激勵(lì)少、監(jiān)督多等方面入手,在原有的內(nèi)控制度上再加強(qiáng)以下幾個(gè)方面建設(shè):建立預(yù)算編制審核、調(diào)整制度,簡化審批流程,重點(diǎn)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的合理性、相關(guān)性審核;針對包干制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)單獨(dú)設(shè)置經(jīng)費(fèi)管理制度,避免貪污舞弊現(xiàn)象發(fā)生;建立結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用制度,結(jié)合績效評價(jià)制度合理分配結(jié)余資金;建立專用設(shè)備采購制度,確保專項(xiàng)資金合理、合規(guī)使用;建立定期巡查制度,專項(xiàng)資金常態(tài)化自查、隨機(jī)抽查制;建立審核機(jī)制,每年聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對科研專項(xiàng)資金進(jìn)行抽查審計(jì),做到風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警,緊抓事中控制,及時(shí)處理,防患于未然;建立聲譽(yù)管理機(jī)制,對科研經(jīng)費(fèi)違法、違規(guī)使用人員納入誠信檔案,并進(jìn)行適度的曝光處理。

3.2 建設(shè)新型的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)

將科研項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理統(tǒng)籌安排,建立具備多種功能、科學(xué)、完善的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)。按照預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整審批、預(yù)算控制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、設(shè)備采購、資產(chǎn)管理、收入支出結(jié)余核算及項(xiàng)目考核指標(biāo)等多種需求[3-4,6]進(jìn)行一體化統(tǒng)一管理,集中在一個(gè)信息平臺,最大限度地實(shí)現(xiàn)資源共享,方便科研人員和財(cái)務(wù)人員隨時(shí)掌握所需信息,提高管理效率,降低信息交流成本。簡化經(jīng)費(fèi)報(bào)銷線下審批流程,推行線上電子化報(bào)銷憑證,減輕科研人員和財(cái)務(wù)人員負(fù)擔(dān)的同時(shí),強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行監(jiān)督功能。

3.3 完善科研財(cái)務(wù)助理配套制度

建立健全科研財(cái)務(wù)助理配套機(jī)制[3],科研單位根據(jù)情況多渠道統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)解決財(cái)務(wù)助理人力成本費(fèi)用問題,確保每個(gè)項(xiàng)目配有相對固定的科研財(cái)務(wù)助理,建立專業(yè)人才隊(duì)伍。明確科研財(cái)務(wù)助理崗位職責(zé),加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)[1-2]、提升綜合素質(zhì),負(fù)擔(dān)起項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)對科研財(cái)務(wù)助理的定期考核,給予相應(yīng)的激勵(lì)措施,使其更好地服務(wù)科研項(xiàng)目管理工作,充分發(fā)揮科研財(cái)務(wù)助理效能。

3.4 健全科研經(jīng)費(fèi)的評價(jià)激勵(lì)制度

建立有利于創(chuàng)新的科研項(xiàng)目評價(jià)激勵(lì)制度,以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向,從經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)效益和社會(huì)效益的角度出發(fā),科學(xué)合理設(shè)置績效指標(biāo)體系。結(jié)題驗(yàn)收時(shí)對照指標(biāo)完成情況、經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行評價(jià),加強(qiáng)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)考核,績效評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持及獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對承擔(dān)關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)的科研人員進(jìn)行激勵(lì),培養(yǎng)人才,多出高質(zhì)量成果。

內(nèi)部控制制度健全也會(huì)造成單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部審批流程及財(cái)務(wù)報(bào)銷程序復(fù)雜,存在財(cái)務(wù)、采購、資產(chǎn)、科研等多部門多環(huán)節(jié)審批,科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管鏈條較長,過程控制較多,容易影響科研人員的積極性,不利于項(xiàng)目的實(shí)施。這需要單位內(nèi)部各部門相互協(xié)調(diào)、相互合作,力爭做到控制、監(jiān)督和簡化程序俱到;為科研經(jīng)費(fèi)使用提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),讓科研人員真正體會(huì)到“放管服”帶來的好處,既保證了資金的安全,又讓項(xiàng)目得到有效實(shí)施。

4 結(jié)束語

科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的推行,為管理提出了新的思路、路徑[3,6],建立健全科研單位內(nèi)部控制制度勢在必行?？蒲袉挝唤⑼晟频膬?nèi)部控制體系,讓國家下放的各項(xiàng)權(quán)利有了制度保障[6],提升科研經(jīng)費(fèi)管理效能的同時(shí),加強(qiáng)有效監(jiān)督,促進(jìn)國家科研事業(yè)蓬勃興旺發(fā)展。