陳 倩

一、引 言

環(huán)境法中的按日計(jì)罰制度因其嚴(yán)厲的懲戒力度,在遏制環(huán)境違法行為方面發(fā)揮著極強(qiáng)的震懾作用。根據(jù) 《環(huán)境保護(hù)法》第59條第1款,按日計(jì)罰的適用需滿足四個(gè)前提,其中,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是否存在違法排污行為、是否受到過罰款處罰、是否被責(zé)令改正,較易通過對(duì)比法律規(guī)定或監(jiān)測(cè)記錄、行政處罰決定加以明確,而是否構(gòu)成拒不改正難以通過單純的事實(shí)判斷進(jìn)行認(rèn)定。學(xué)界對(duì)按日計(jì)罰制度的探討多集中于按日計(jì)罰的法律性質(zhì)①參見吳宇:《論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用》,《理論月刊》2012年第4期;杜殿虎:《按日計(jì)罰性質(zhì)再審視——以法解釋學(xué)為解釋視角》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。、制度適用的行為類型②參見鄢德奎、陳德敏:《〈環(huán)境保護(hù)法〉按日計(jì)罰制度適用問題研究——基于立法與執(zhí)法視角》,《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期;帥清華:《我國(guó)按日計(jì)罰的反思與重構(gòu)》,《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2013年第5期。、計(jì)罰數(shù)額的確定③參見徐以祥、梁忠:《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》,《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期;張抗:《我國(guó)按日連續(xù)處罰與加處罰款的關(guān)系考察及其重構(gòu)——基于行政過程論的視角》,《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期。等問題,對(duì)拒不改正具體認(rèn)定的關(guān)注度嚴(yán)重不足。

排污者的行為能否被認(rèn)定為拒不改正,是能否對(duì)其施以按日計(jì)罰的關(guān)鍵前提?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱 《辦法》)第13條明確了兩種拒不改正情形:一是責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)后,經(jīng)復(fù)查發(fā)現(xiàn)行為人仍繼續(xù)違法排污;二是拒絕、阻撓行政機(jī)關(guān)復(fù)查。其中,拒絕、阻撓行為直接體現(xiàn)行為人主觀惡性,將其認(rèn)定為拒不改正自不必說。問題在于認(rèn)定繼續(xù)違法排污為拒不改正時(shí),是否需要納入主觀評(píng)價(jià)因素,相關(guān)法律法規(guī)并未予以明確。僅以客觀上的繼續(xù)違法排污為準(zhǔn)而不考慮主觀要素,即認(rèn)為排污者拒不改正違法行為徑行啟動(dòng)按日計(jì)罰,顯然不利于排污者權(quán)利保障和制度目的的實(shí)現(xiàn),有違公平原則,實(shí)踐中也存在許多不單以復(fù)查時(shí)的客觀排污行為存在而認(rèn)定排污者拒不改正的例證。為了解決對(duì)拒不改正在認(rèn)定和適用上的混亂,如何解釋拒不改正的規(guī)范意涵,并建立一種可供操作的認(rèn)定體系和適用準(zhǔn)則,成為值得深入探討的重要問題。

二、實(shí)踐中的兩種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):客觀唯一標(biāo)準(zhǔn)和主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)

(一)對(duì) “拒不改正”的認(rèn)定以客觀改正結(jié)果為準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定排污者行為是否構(gòu)成拒不改正時(shí),不考慮主觀因素而僅采取客觀標(biāo)準(zhǔn),即客觀唯一標(biāo)準(zhǔn),只要客觀上繼續(xù)違法排污就認(rèn)定為拒不改正。為了操作便利,此種客觀標(biāo)準(zhǔn)往往進(jìn)一步以改正結(jié)果為導(dǎo)向,即客觀結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),即使復(fù)查時(shí)并沒有違法排污行為,只要監(jiān)測(cè)結(jié)果超量超標(biāo),就認(rèn)定排污人拒不改正。例如在 “溫州市億聯(lián)裝飾材料有限公司與溫州市生態(tài)環(huán)境局、蒼南縣人民政府行政處罰糾紛案”中,原告稱其由于整改時(shí)間不足,尚未實(shí)現(xiàn)整改目標(biāo),復(fù)查期間原告處于停產(chǎn)整改狀態(tài),應(yīng)執(zhí)法人員要求并為了配合監(jiān)測(cè)采樣而臨時(shí)開動(dòng)機(jī)器,采樣結(jié)束后立即停止生產(chǎn)。但監(jiān)測(cè)報(bào)告結(jié)果顯示,排放仍超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),溫州市生態(tài)環(huán)境局便據(jù)此認(rèn)定原告存在拒不改正超標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物的行為,決定對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰。法院認(rèn)為,被告行為屬于拒不改正的情形,無需確認(rèn)期間每天的違法情況①參見浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院 (2019)浙0302行初115號(hào)行政判決書。。本案中,排污者排放濃度在復(fù)查時(shí)較初次抽樣檢測(cè)時(shí)下降了48%,表明企業(yè)為整改已經(jīng)付出相應(yīng)努力,但根據(jù)客觀結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),只要復(fù)查結(jié)果不達(dá)標(biāo),就仍屬于拒不改正。

很多情形下盡管相對(duì)人行為上有整改,排放污染物的超標(biāo)程度有所下降,但據(jù)此認(rèn)為不屬于“拒不改正”情形的理由并不能獲得法院支持。例如在 “肇慶市金海源生物科技有限公司與肇慶市環(huán)境保護(hù)局等行政處罰糾紛案”中,原告訴稱其不構(gòu)成拒不改正,因?yàn)椴扇〉囊幌盗懈恼胧?使煙塵排放濃度下降了85%,只是由于窯爐工藝受限,不可能在復(fù)查期限內(nèi)完成整改。肇慶市環(huán)境保護(hù)局則認(rèn)為,“拒不改正”是指未按要求立即停止違法排污行為,復(fù)查時(shí)仍在繼續(xù)違法排污,排污者是否 “拒不改正”以復(fù)查時(shí)的排污狀況為準(zhǔn),生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在期間內(nèi)排污狀況和生產(chǎn)狀況如何,均不影響計(jì)罰。一審法院和終審法院都認(rèn)可了被告實(shí)施按日連續(xù)處罰的合法性與正當(dāng)性②參見廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院 (2016)粵1203行初33號(hào)行政判決書;廣東省肇慶市中級(jí)人民法院 (2016)粵12行終107號(hào)行政判決書。。

在客觀結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)下,無論相對(duì)人是否積極整改、主動(dòng)配合,只要復(fù)查結(jié)果顯示不達(dá)標(biāo),即構(gòu)成拒不改正。在 “四川雙龍實(shí)業(yè)有限公司、資陽市生態(tài)環(huán)境局行政處罰糾紛案”中,原告稱其為履行改正義務(wù)積極整改且整改很有成效,排污濃度值只有初查值的一半。原告在公司有效在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控結(jié)果顯示指標(biāo)合格的情況下,主動(dòng)報(bào)告整改結(jié)果,并邀請(qǐng)?jiān)协h(huán)保局前來檢查,檢查時(shí)由于水量未達(dá)到排放線,被告于上午未能成功取樣,原告便抓緊生產(chǎn)直到水量達(dá)到排放線,但被告根據(jù)復(fù)查結(jié)果,確認(rèn)原告仍繼續(xù)超標(biāo)排放生產(chǎn)廢水,屬于拒不改正。一審法院明確指出:是否構(gòu)成拒不改正,主要看改正結(jié)果,即是否仍繼續(xù)違法排放污染物,雖然原告生產(chǎn)廢水的濃度值有所降低,但復(fù)查時(shí)仍不達(dá)標(biāo),屬于繼續(xù)違法排放污染物的情形③參見四川省資陽市雁江區(qū)人民法院 (2019)川2002行初1號(hào)行政判決書。。原告上訴后,終審法院雖然作出了撤銷判決,但并未否定拒不改正的客觀結(jié)果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)④參見四川省資陽市中級(jí)人民法院 (2019)川20行終23號(hào)行政判決書。。

對(duì) “拒不改正”的認(rèn)定,僅以客觀超標(biāo)結(jié)果為準(zhǔn),而不考慮主觀因素的,在實(shí)踐中占據(jù)多數(shù)。

(二)對(duì) “拒不改正”的認(rèn)定采取主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)

與客觀結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)相對(duì),主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)不僅考慮客觀層面的違法排污,還關(guān)注排污人的主觀改正態(tài)度、與行政機(jī)關(guān)的配合程度等主觀因素。“鞍山開發(fā)區(qū)熱力中心與鞍山市鐵西區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”中,一審法院以被告對(duì)原告主觀上是否屬于 “拒不改正”、是否符合 “拒不改正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、原告積極整改后仍超標(biāo)排放是否適用 “按日連續(xù)處罰”等問題未予充分考量,而作出撤銷判決。一審法院認(rèn)為,拒不改正是對(duì)排污者履行改正義務(wù)情況的一種兼顧主觀與客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),通過被告對(duì)原告鍋爐的監(jiān)測(cè)和復(fù)檢以及第三方檢測(cè)的結(jié)果可以看出,原告已對(duì)其鍋爐進(jìn)行了整改。本案原告被責(zé)令改正后立即著手檢修、改造,并在整改取得成效后主動(dòng)申請(qǐng)?jiān)俅伪O(jiān)測(cè),直至復(fù)檢前,原告已盡整改和達(dá)標(biāo)排放努力。根據(jù)行政處罰的基本原則,對(duì)于原告經(jīng)過積極整改并取得顯著效果的,應(yīng)不宜直接適用 “按日連續(xù)處罰”。如果直接適用,不但無助于大氣安全的應(yīng)急保障,也勢(shì)必與合理、公平公正、罰責(zé)相當(dāng)原則相悖①參見鞍山市千山區(qū)人民法院 (2020)遼0311行初27號(hào)行政判決書。。二審法院認(rèn)為,“不改正”是客觀上造成的結(jié)果,而“拒不”則表明其主觀上的抗拒狀態(tài),即使排污者存在未能按期完成改正義務(wù)的結(jié)果,也應(yīng)考察其主觀上是否存在拒不履行的情況,只有主客觀條件同時(shí)滿足,“拒不改正”方能成立,并可對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰,如果排污者確已著手努力改正而未收改正之效,不應(yīng)視為 “拒不改正”而武斷地適用按日連續(xù)處罰②參見遼寧省鞍山市中級(jí)人民法院 (2020)遼03行終144號(hào)行政判決書。。

同樣,在 “輝縣環(huán)保局與天心種業(yè)分公司行政處罰糾紛案”中,法院也考慮了原告積極整改的主觀因素。原審法院認(rèn)為,原告在河南省環(huán)境保護(hù)廳立案查處后,一直積極努力減少豬的存欄數(shù),減少污水排放,并取得了積極的進(jìn)展,在省環(huán)境保護(hù)廳規(guī)定的期限內(nèi)提前半年徹底消除了污染,行政處罰應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素③參見河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院 (2016)豫07行終41號(hào)行政判決書。。又如 “啟東市呂四港鎮(zhèn)一浪春浴室與啟東市環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”,一審法院認(rèn)為,原告已通過整改使用天然氣而減少?gòu)U氣排放,其主觀上認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤并在行動(dòng)上切實(shí)整改,應(yīng)予以肯定。二審法院進(jìn)一步認(rèn)為,原告存在超標(biāo)排放的違法行為,被發(fā)現(xiàn)后根據(jù)啟東環(huán)保局的要求積極整改,這是一浪春浴室對(duì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行,體現(xiàn)了一浪春浴室對(duì)違法行為的糾錯(cuò)態(tài)度,可以作為對(duì)其違法行為從輕處罰的情節(jié)④參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院 (2019)蘇06行終63號(hào)行政判決書。。在 “三亞崖城恒河包裝制品廠與三亞市崖州區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰糾紛案”中,法院認(rèn)為,原告在生產(chǎn)中造成了極短期的超標(biāo)情況,非正常天氣、非正常原因、非正常生產(chǎn)所造成的環(huán)境污染及社會(huì)影響程度有限,違法行為及后果較輕,且在被查處過程中能主動(dòng)配合積極整改,實(shí)時(shí)自動(dòng)監(jiān)測(cè)污水排放情況,糾錯(cuò)態(tài)度好,處罰過重不利于該公司的可持續(xù)發(fā)展。被告作出的按日連續(xù)處罰與原告違法行為所產(chǎn)生的后果,以及積極整改和糾錯(cuò)態(tài)度不相當(dāng),處罰顯然不當(dāng)⑤參見海南省三亞市中級(jí)人民法院 (2020)瓊02行終30號(hào)行政判決書。。

三、主客觀相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)的選擇

(一)客觀唯一標(biāo)準(zhǔn)的適用局限

按日計(jì)罰以排污者拒不改正行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正之內(nèi)容為前置條件,責(zé)令改正作為五大類行政決定的一種[1],是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人所課的作為或不作為公法義務(wù)。僅將客觀改正結(jié)果作為拒不改正要件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而不論改正意愿、改正程度,有忽視相對(duì)人為履行行政義務(wù)所作的整改努力之嫌,在適用中容易產(chǎn)生諸多問題。

1.入罰基準(zhǔn)被不當(dāng)壓低?？陀^改正結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)因其適用上的便捷性被廣泛運(yùn)用,排污者違法行為的持續(xù)或超標(biāo)超量結(jié)果的存在,都可以直接成為認(rèn)定繼續(xù)排污的事實(shí),只要客觀上排污者繼續(xù)排污,就視為拒不改正,無需考察其他任何因素。此種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)極大拓寬了處罰范圍,使得按日計(jì)罰的濫用成為可能,客觀改正結(jié)果本身并不能說明排污者拒不改正。按日計(jì)罰以罰款的方式科處相對(duì)人以高昂經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用,入罰基準(zhǔn)過低不利于相對(duì)人權(quán)利保障。

2.單純以結(jié)果為導(dǎo)向易造成認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僵化,產(chǎn)生執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)行政機(jī)關(guān)來說,客觀改正結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)在適用中的有效性大大降低了按日計(jì)罰的適用難度,無論排污者是否采取了改正措施,是否改善了違法行為,只要結(jié)果顯示違法就可以對(duì)其施以按日計(jì)罰。僵化適用客觀結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),有時(shí)確實(shí)有一定效果,但也容易出現(xiàn)一刀切式的執(zhí)法后果。一方面,苛刻的義務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)加大排污者的守法難度,過重的處罰力度將打擊排污者的治污積極性。另一方面,行政機(jī)關(guān)以罰代管的執(zhí)法方式可能因權(quán)力擴(kuò)張產(chǎn)生執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn),同案不同罰或不同案同罰都將導(dǎo)致相對(duì)人喪失對(duì)公權(quán)力的信賴,損害執(zhí)法權(quán)威。

3.單一量罰因素難以為排污者的合理行為辯護(hù),只能訴諸程序性問題作出撤銷判決。如 “安徽中糧生化燃料酒精有限公司、蚌埠市環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”,該案原告以復(fù)查時(shí)氨氮達(dá)標(biāo)為由,認(rèn)為被告所作的按日計(jì)罰決定無事實(shí)和法律依據(jù)。針對(duì)復(fù)查時(shí)新增污染物濃度超標(biāo)問題,被告辯稱兩次檢查均有超標(biāo)排放廢水的行為,因此原告屬于拒不改正。一審法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求,而終審法院將對(duì)實(shí)體違法行為的認(rèn)定轉(zhuǎn)移至對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)、合法性判斷,被告最終因無法證明采樣容器是否符合標(biāo)準(zhǔn)、采樣的人員是否具備法定資質(zhì)而承擔(dān)了敗訴的法律后果①參見安徽省合肥市中級(jí)人民法院 (2016)皖01行終333號(hào)行政判決書。。同樣,在“廣西貴港市昌翔木業(yè)有限公司與貴港市生態(tài)環(huán)境局行政處罰糾紛案”中,終審法院以行政機(jī)關(guān)依據(jù)不具備相關(guān)監(jiān)測(cè)資格人員作出的監(jiān)測(cè)報(bào)告作出處罰決定為由,作出撤銷判決②參見廣西壯族自治區(qū)貴港市中級(jí)人民法院 (2020)桂08行終65號(hào)行政判決書。。

4.機(jī)械執(zhí)法容易導(dǎo)致過罰失當(dāng)?？陀^唯一標(biāo)準(zhǔn)并不重點(diǎn)考慮排污者的主觀心理,僅依據(jù)結(jié)果認(rèn)定行為性質(zhì),且在出現(xiàn)新增污染物等復(fù)雜情形時(shí)難以有效應(yīng)對(duì),具有機(jī)械執(zhí)法傾向。該種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)表現(xiàn)為主觀整改意愿的行為以及整改能力、整改期限都聽而不聞,不僅有可能因忽視拒不改正的輕重問題而出現(xiàn)處罰過當(dāng),還會(huì)產(chǎn)生避法空間,為排污者以投機(jī)方式規(guī)避監(jiān)管創(chuàng)造條件,導(dǎo)致處罰過輕。

(二)主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

1.限定處罰范圍,確定出罰基線。為限定按日計(jì)罰的適用范圍,在以客觀標(biāo)準(zhǔn)確定入罰基線的同時(shí),還需要以主觀改正因素作為出罰基準(zhǔn)。一方面,體現(xiàn)主觀意愿的改正行為以及切實(shí)有效的改正措施,應(yīng)當(dāng)被賦予抗辯按日計(jì)罰適用的功能。另一方面,在法律對(duì)排污結(jié)果違法與排污行為違法作了不同禁止性規(guī)定的情況下,排污者僅停止違法行為,有時(shí)不能達(dá)到適法性要求,還應(yīng)作出具有積極內(nèi)容的改正行為。只有排污者對(duì)違法行為的改正程度與按日計(jì)罰的懲處力度成同向增減正相關(guān),才能真正發(fā)揮按日計(jì)罰彌補(bǔ)環(huán)境公益損害的作用,改善為罰而罰的適用困境。

2.在保證必要震懾的基礎(chǔ)上,提高認(rèn)定拒不改正的靈活性。在認(rèn)定拒不改正時(shí)考慮主觀因素,并非舍棄客觀標(biāo)準(zhǔn)的固有優(yōu)勢(shì),而是使主客觀標(biāo)準(zhǔn)作為共生變量,彌補(bǔ)立法上的粗疏,共同專注于糾正違法行為。主觀過錯(cuò)要件認(rèn)定的困難及其對(duì)行政效率的影響,是導(dǎo)致實(shí)務(wù)界采取結(jié)果責(zé)任的重要原因[2],心理因素的加入表面上增加了行政執(zhí)法負(fù)擔(dān),不利于保證執(zhí)法效率,但主客觀因素合理的量比關(guān)系,能有效消減標(biāo)準(zhǔn)僵化帶來的負(fù)面沖擊,“建立更為精細(xì)化的梯度化證明標(biāo)準(zhǔn)體系”反而能夠減輕適用荷載[3]。此外,將主觀標(biāo)準(zhǔn)納入拒不改正的認(rèn)定過程,并不會(huì)因?yàn)檫m用彈性加大而滋生恣意裁量的運(yùn)作空間,相反還有助于行為要件和結(jié)果要件的地位復(fù)歸,將主客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)融入行為與結(jié)果階層,形成層次化的認(rèn)定體系,制約權(quán)力膨脹和自由裁量權(quán)的濫用。

3.消除相對(duì)人的適法風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)多元法益平衡?？陀^唯一的量罰標(biāo)準(zhǔn)最應(yīng)受詬病之處,在于相對(duì)人方存在較高的適法風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)排污者已經(jīng)盡力整改但復(fù)查結(jié)果仍不達(dá)標(biāo)時(shí),無法尋得有效途徑避免頗為嚴(yán)厲的處罰,在按照行政命令整改卻仍要承擔(dān)受罰風(fēng)險(xiǎn)的情形下,排污者的合法權(quán)利將無法得到保障,有違按日計(jì)罰制度的設(shè)立目的?？紤]主觀因素即回歸督促企業(yè)履行改正義務(wù)的初衷,在制度震懾性與處罰寬緩性之間尋求平衡,實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益與相對(duì)人權(quán)益的均衡保障,達(dá)到總體效益最優(yōu)。

4.解決過罰不當(dāng)?shù)闹贫入[憂。按日計(jì)罰制度是立法為了體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則,對(duì)環(huán)境行政處罰作出的重大調(diào)整[4],《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》將 “過罰相當(dāng)”“重在糾正”“綜合考慮”“量罰一致”“罰教結(jié)合”,一并作為處罰原則,要求行政機(jī)關(guān)合理把握裁量尺度。新 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》與 《行政處罰法》第5條保持一致,在第41條中明確規(guī)定,行使行政處罰自由裁量權(quán),必須綜合考慮 “當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)程度”“當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果”。按日計(jì)罰必須在自由裁量的限度內(nèi)符合過罰相當(dāng)原則,只有堅(jiān)持主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn),綜合考慮量罰因素,才能更加符合等量報(bào)應(yīng)原理。

四、文義解釋下拒不改正的主觀方面與客觀方面

(一)主觀方面:拒不改正之 “拒”

拒不改正的主觀方面主要考察行為人應(yīng)受譴責(zé)的心理狀態(tài)。從違法心理機(jī)制著眼,按日計(jì)罰是“通過保持違法成本適度高于守法成本的利益格局,威懾潛在的行為人于理性權(quán)衡中主動(dòng)履行法定義務(wù),從而有效預(yù)防現(xiàn)實(shí)違法的發(fā)生”[5]。從文義上看,“拒”指主觀上的拒絕、抗拒狀態(tài),表現(xiàn)為故意的拒絕、拒斥行為,“拒不”二字表達(dá)的是排污者在收到責(zé)令改正決定書并知曉拒不改正后果的前提下,有違拒心理和排拒行為。在 《辦法》明確規(guī)定的兩種拒不改正認(rèn)定情形中,拒絕、阻撓復(fù)查的行為模式,以積極的抵抗表達(dá)著主觀之 “拒”,但并未對(duì)違法排污的拒命表現(xiàn)作出規(guī)定。要使違法排污與拒絕、阻撓復(fù)查在主觀可責(zé)難性上具有一致性和同質(zhì)性,就需要為違法排污的行為模式附加以 “拒”之主觀考量。就拒不改正行為整體而言,主觀之 “拒”是啟動(dòng)按日計(jì)罰之必須,即只有排污者拒絕糾正違法排污行為,才能被認(rèn)定為拒不改正,對(duì)其施以按日計(jì)罰。但這并不說明拒不改正的主觀過錯(cuò)只能作為定罰要件,而無法成為罰責(zé)要素,行政處罰中的主觀過錯(cuò)也可以在量罰中被二次評(píng)價(jià)[6],作為確定罰款數(shù)額的裁量因素,強(qiáng)調(diào)懲戒性。

違法排污行為表達(dá)主觀之 “拒”的行為模式有兩種,一是以不作為方式表現(xiàn)主觀放任,不理會(huì)行政命令而消極反抗改正;二是以作為方式表現(xiàn)主觀投機(jī),為了達(dá)到不改正違法行為的目的,積極采取手段規(guī)避檢查?？梢?此種行為模式中的行為人主觀惡意大,且不可能存在過失情形,只能表現(xiàn)為主觀故意。為了嚴(yán)格處罰惡意的義務(wù)不履行或惡意的權(quán)利行使,拒不改正的認(rèn)定在主觀層面應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足惡意要素和明知要素,前者指明知有受按日連續(xù)處罰的風(fēng)險(xiǎn),后者指故意不改正、不作出改正努力。

“‘惡意’的認(rèn)定并不是真的非要去探究行為人的內(nèi)心想法,而是要靠客觀證據(jù)來證明,即基于客觀事實(shí)得出結(jié)論?！盵7]由于主觀心理要素難以查明,往往需要設(shè)置客觀化依據(jù),以外化的行為表現(xiàn)進(jìn)行推定。蓋因排污行為的違法性已由具體行政行為確證,由監(jiān)測(cè)產(chǎn)生的事實(shí)認(rèn)定爭(zhēng)議或程序性問題可通過行政復(fù)議或行政訴訟救濟(jì),按日計(jì)罰拒不改正的主觀考量因素,首先僅需要保證責(zé)令改正決定的制定程序合法、記載內(nèi)容正確且經(jīng)合法程序送達(dá)至相對(duì)人,即可認(rèn)為其明知不改正可能受到按日連續(xù)處罰。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則的一般規(guī)律,排污者在前述明知前提下,故意不改正而持續(xù)違法或使違法狀態(tài)延續(xù),就可以推定其主觀上存在惡意,滿足拒不改正在主觀方面的構(gòu)成要素。

需要注意的是,主觀惡意的存在不必然以追求自身經(jīng)濟(jì)利益為目的,避免公益民生企業(yè)以此為由抗辯出罰。此外,通過主觀判斷推定拒不改正成立時(shí),應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人反駁推定。

(二)客觀方面:拒不改正之 “不改正”

“不改正”指客觀上不糾正錯(cuò)誤、不改過向正,表現(xiàn)為具體的不改正行為,包括積極的抗拒行為或處于消極的不改正狀態(tài)。拒不改正的客觀方面主要關(guān)注行為人的行為表現(xiàn),即排污者是否有改正行為,是否按照行政命令的要求、在改正期限內(nèi)糾正違法行為,改正行為是否達(dá)到勤勉、必要、適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 《辦法》,拒絕、阻撓復(fù)查的行為可以被推定為拒不改正,而對(duì)于違法排污的行為尚需進(jìn)一步判斷。

首先,客觀上沒有改正行為,應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定排污者拒絕履行行政義務(wù),構(gòu)成拒不改正;但有改正行為,并不一定當(dāng)然不屬于拒不改正的客觀表現(xiàn),還要具體考察改正行為的實(shí)施程度是否構(gòu)成不完全履行。借用民法學(xué)界對(duì)實(shí)際違約行為的不履行和不完全履行的分類,不完全履行的排污者雖有改正行為,但需要存在履行上的重大瑕疵,才能被認(rèn)為是對(duì)抗行政命令,屬于拒不改正的情形。其次,結(jié)合相對(duì)人的改正能力和主觀心理,如果排污者有改正能力,并故意未在合理期限內(nèi)適當(dāng)、完全履行,則應(yīng)認(rèn)定其怠于履行、拖延履行改正義務(wù),屬于拒不改正情形。最后,如果排污者在合理期限內(nèi)未適當(dāng)履行、未按行政機(jī)關(guān)的要求履行改正義務(wù),則應(yīng)認(rèn)定其屬于拒不改正情形。這是在改正方式上對(duì)相對(duì)人提出的適當(dāng)履行要求,即排污者的改正措施必須具有必要性、充分性,力使改正行為達(dá)到勤勉履行義務(wù)的要求,否則即使排污者有改正行為,也會(huì)因?yàn)槠涓恼胧┡c改正能力不匹配或改正態(tài)度不端正,而被判定為履行不當(dāng)或履行不足。此外,根據(jù) 《行政處罰法》第59條、《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第56條和 《辦法》第9條,責(zé)令改正違法行為決定書應(yīng)當(dāng)載明責(zé)令立即改正的具體內(nèi)容和拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果。排污者故意對(duì)行政機(jī)關(guān)所要求的改正內(nèi)容選擇性履行、部分履行,即是對(duì)限制手段或禁令手段的抵抗,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不完全履行,適用按日計(jì)罰。

應(yīng)當(dāng)注意的是,按日計(jì)罰的法律性質(zhì)決定了排污者的改正內(nèi)容,影響著拒不改正的客體。學(xué)界對(duì)按日計(jì)罰的法律性質(zhì)存在 “秩序罰說”“執(zhí)行罰說”和 “混合說”三種不同認(rèn)識(shí)。秩序罰說視角下的拒不改正,違反的是禁止違法排放的義務(wù),著眼于過往違法行為,按日計(jì)罰的執(zhí)行罰外觀并不影響其作為行政罰的性質(zhì)[8]。執(zhí)行罰說則認(rèn)為,拒不改正違反的是限期治理的改正義務(wù),而非環(huán)境法強(qiáng)制性義務(wù)。混合說視角下的拒不改正是對(duì)雙重義務(wù)的違反,具有執(zhí)行罰之 “外觀”,兼具行政處罰之 “內(nèi)涵”[9],在解釋論上應(yīng)同時(shí)涵攝 “直接禁止”和 “限期改正”兩重規(guī)范結(jié)構(gòu),前者違反的義務(wù)類型為消極義務(wù),可以抽象為 “按日計(jì)罰－違法行為改正”的秩序罰模式,后者違反的則是積極義務(wù),抽象為 “按日計(jì)罰－改正令的執(zhí)行－違法行為改正”的執(zhí)行罰模式[10]。

本文更傾向于認(rèn)為按日計(jì)罰制度是非典型的行政處罰,贊同將其定性為 “具有行政強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的行政處罰”[11],“學(xué)理上乃屬于將 ‘執(zhí)行罰予以行政罰化’,亦即將本質(zhì)上屬于執(zhí)行罰的形式,透過法律規(guī)定,擬制為 ‘行政罰’”[12]。按日計(jì)罰實(shí)際揭示了環(huán)境規(guī)制邏輯由結(jié)果主義到過程主義的轉(zhuǎn)變,表達(dá)了行政處罰對(duì)義務(wù)違反者義務(wù)執(zhí)行的適法性要求。因此,拒不改正的客觀方面,首先是對(duì)責(zé)令改正這一行政命令的違反,其次是對(duì)違法排污行為的不改正,主要功能在于對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行懲戒并予糾正。有學(xué)者通過行政過程論解釋此種違法行為的復(fù)合特性,在按日計(jì)罰這個(gè)行政過程的第三階段,排污者在被責(zé)令改正后,沒有改正行為的,既違反了改正義務(wù),其持續(xù)違法行為同時(shí)觸犯了相關(guān)法律;而在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出具有積極內(nèi)容的行政命令的情況下,排污者不僅需要停止違法行為,還被賦予了額外的作為義務(wù),未履行或未完全履行即是對(duì)該改正義務(wù)的違反。從這個(gè)意義上看,排污者只要未改正完成,按日計(jì)罰的制度目的就無法實(shí)現(xiàn),但究竟如何最大化發(fā)揮按日計(jì)罰的制度效能,又不至于處罰畸重或使違法排污者逃脫處罰,還需要對(duì)主客觀相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)具體的適用方法展開分析。

五、主客觀相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)具體適用方法的展開

(一)正向判斷:兼具行為與結(jié)果的認(rèn)定方式

拒不改正要件在按日計(jì)罰制度中的功能發(fā)揮,主要通過將主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)融入行為與結(jié)果的認(rèn)定過程來實(shí)現(xiàn),純粹的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)無法獨(dú)立存在,必須以行為標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和前提[13],結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并非只關(guān)注結(jié)果而完全忽視行為,同理,適用行為標(biāo)準(zhǔn)的基本前提是存在違法行為未被糾正或生態(tài)利益受損狀態(tài)未被消除之結(jié)果[14]。在行為與結(jié)果并重的基礎(chǔ)上,確定按日計(jì)罰的最低入罰界限,就要利用主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性評(píng)價(jià)和價(jià)值評(píng)價(jià),并根據(jù)事實(shí)關(guān)聯(lián)判斷拒不改正成立與否,使按日計(jì)罰達(dá)到相當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有規(guī)則體系下,通過行為與結(jié)果連結(jié)主客觀因素,就是對(duì)客觀行為、客觀結(jié)果和體現(xiàn)主觀因素的行為進(jìn)行科學(xué)組配、層次劃歸,結(jié)合相對(duì)人的整改能力、行業(yè)特點(diǎn)、違法行為的危害性大小等因素進(jìn)一步調(diào)整處罰范圍 (如表1所示),充分實(shí)現(xiàn)對(duì)拒不改正的全面認(rèn)定。

表1 主客觀標(biāo)準(zhǔn)下行為與結(jié)果的層次性要素

雖然 《辦法》第5條僅明確了對(duì)四種行為可以施以按日計(jì)罰,但結(jié)合新 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條規(guī)定的行政處罰種類,及 《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)法律的禁止性規(guī)范,無證排污、未批先建排污等行為可納入 “其他違法排放污染物行為”,《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款還授權(quán)地方性法規(guī)可以按需增加按日計(jì)罰的違法行為種類。而作為基礎(chǔ)性行政行為的行政命令有救濟(jì)功能,目的是讓行政相對(duì)人的行為恢復(fù)到法律規(guī)定的狀態(tài),并不增加額外的義務(wù)[15]。直接禁止類行政命令在首次行政處罰作出時(shí),直接指向環(huán)境法律規(guī)范預(yù)設(shè)的潛在生態(tài)環(huán)境損害,復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者無正當(dāng)理由未停止違法行為繼續(xù)排污的,推定其主觀存在惡意,不再考慮行為能力、客觀結(jié)果,直接認(rèn)定為拒不改正并施以按日計(jì)罰。

與直接禁止類行政命令不同,對(duì)于限期改正類行政命令,在認(rèn)定排污者是否構(gòu)成拒不改正時(shí),首先應(yīng)當(dāng)考察排污者有無改正能力、主觀改正態(tài)度如何,再看排污者客觀上是否有改正行為、改正行為是否符合要求、是否積極配合執(zhí)法,最后再根據(jù)整改行為的客觀結(jié)果,結(jié)合已知信息和規(guī)范依據(jù),確定改正義務(wù)履行的標(biāo)準(zhǔn),完成正向判斷過程 (如圖1所示)。

圖1 限期改正類行政命令拒不改正的認(rèn)定

1.在排污者有整改能力而未采取改正措施的情況下,排污者主觀上如果對(duì)行政命令是消極放任、漠視不理的態(tài)度,則客觀行為就會(huì)表現(xiàn)為怠于履行、拖延履行或消極不履行,繼續(xù)實(shí)施違法排污行為;排污者如果主觀上有投機(jī)僥幸心理,則客觀行為就會(huì)采取積極規(guī)避的策略,以逃避監(jiān)管的方式變相拒絕履行。上述情形由于排污者并未采取改正措施,無改正的意思,主觀惡性較大,因此無須考察客觀改正結(jié)果就可以認(rèn)定其行為屬于拒不改正, “其規(guī)范意旨在于對(duì)不法行為拒不改正、繼續(xù)或連續(xù)違法者加大處罰力度,從而達(dá)到遏制違法行為的目的”[16]。只要排污者不履行行政義務(wù)繼續(xù)違法排污,或有利用欺騙偽造手段誤導(dǎo)檢查的行為時(shí),均可以嚴(yán)格適用按日計(jì)罰。

2.在排污者有改正能力并已經(jīng)采取改正措施的情況下,不能直接排除適用按日計(jì)罰,還應(yīng)結(jié)合主客觀因素具體認(rèn)定,即排污者主觀上是否積極勤勉,客觀上是否按照行政機(jī)關(guān)的要求改正。當(dāng)主觀層面無法達(dá)至勤勉標(biāo)準(zhǔn)時(shí),客觀行為就會(huì)以不完全履行的方式體現(xiàn),如采取超常規(guī)措施、臨時(shí)措施致使改正效果達(dá)不到預(yù)期,或選擇性地改正、部分改正。當(dāng)排污者主觀上盡力改正,客觀改正措施妥當(dāng),并達(dá)到了積極勤勉的要求時(shí),如果將主觀因素作為定罰要件,在復(fù)查監(jiān)測(cè)結(jié)果仍未達(dá)標(biāo)的情況下,則不能認(rèn)為排污者拒不改正。但從行政過程的動(dòng)態(tài)視角考察,按日計(jì)罰所處罰的拒不改正行為與之前受到罰款處罰的違法行為分屬不同階段,先前應(yīng)受處罰的違法排污行為具有主觀可責(zé)性,而作為一個(gè)整體,此種主觀可責(zé)性由于違法行為的連續(xù)性或違法結(jié)果的持續(xù)性,為后續(xù)拒不改正行為所部分繼承,因此,即便主觀可責(zé)性有所降低,但并不能被消除,仍應(yīng)受處罰。而此時(shí)的違法構(gòu)造顯然因行政過程流動(dòng)有別于一般的環(huán)境違法行為,法律評(píng)價(jià)規(guī)則依然需要落入按日計(jì)罰的處罰框架,只是不再將主觀因素作為定罰要件,應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為造成的危害后果在行政自由裁量范圍內(nèi)適用其他處罰,在結(jié)果上有消除或者減輕環(huán)境危害效果的,依照 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第43條從輕或減輕處罰。由此,改正行為本身的主觀狀態(tài)作為確定計(jì)罰數(shù)額的裁量因素,被置于量罰構(gòu)造中進(jìn)行二次評(píng)價(jià),如此處理既能夠有效實(shí)現(xiàn)按日計(jì)罰的制度設(shè)立目的,及時(shí)救濟(jì)受損環(huán)境公益,還能避免環(huán)境違法免于處罰的尷尬處境?！鞍慈沼?jì)罰的設(shè)計(jì)初衷是致力于打擊持續(xù)性和反復(fù)性的行政違法行為”[17],盡管排污者主觀并未 “拒不改正”,但客觀上造成了環(huán)境危害后果的,根據(jù)目的解釋也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰,改正行為本身的主觀狀態(tài)就被進(jìn)一步劃歸至責(zé)任范圍要件。

3.如果排污者欠缺改正違法行為的能力或因客觀原因不具備改正條件,則需要根據(jù)具體情況進(jìn)行判斷,不能一味苛責(zé)排污者整改。當(dāng)排污者主觀上雖有改正意愿但由于技術(shù)水平、工藝要求等可解決的客觀條件所限無法達(dá)到改正要求時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)或依相對(duì)人申請(qǐng)適當(dāng)延長(zhǎng)改正期限,或允許排污者以代履行的方式進(jìn)行整改,再根據(jù)整改效果確定是否啟動(dòng)按日計(jì)罰。而當(dāng)出現(xiàn)排污者無法達(dá)至改正要求的原因是難以解決的問題時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接作出查封扣押或停產(chǎn)停業(yè)決定。

考慮到有些民生項(xiàng)目易陷入履行不能之困,無法或不宜采取停產(chǎn)、限產(chǎn)措施,在治理改造期間不可避免地產(chǎn)生排放。如 “自然之友與安慶皖能中科環(huán)保電力有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案”中,被告超標(biāo)排放原因系標(biāo)準(zhǔn)提升,被告公司因服務(wù)于公益,不能通過長(zhǎng)時(shí)間停止運(yùn)行或停產(chǎn)改造的方式實(shí)現(xiàn)設(shè)備徹底升級(jí)改造,只能邊運(yùn)行邊改造。被告公司從落實(shí)責(zé)任、改造設(shè)備、優(yōu)化環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理等方面采取了一系列措施,但全面技改后仍不能持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放①參見安徽省安慶市中級(jí)人民法院 (2018)皖08民初37號(hào)民事判決書。。如果此類違法排污行為的復(fù)查結(jié)果顯示超標(biāo),不啟動(dòng)按日計(jì)罰。

4.無故拒絕、阻撓行政機(jī)關(guān)復(fù)查,雖然只能說明排污者有抗拒執(zhí)法的主觀心理,不能確證客觀違法排污事實(shí)是否存在,但可以 “依據(jù)法律從已知事實(shí)推論未知事實(shí)、從前提事實(shí)推論推定事實(shí)所得出的結(jié)果”[18],從排污者拒絕、阻撓復(fù)查的基礎(chǔ)事實(shí)推定排污者未履行改正義務(wù),間接認(rèn)定繼續(xù)違法排污事實(shí)存在,從而降低對(duì)行政機(jī)關(guān)的證明要求,直接認(rèn)定為拒不改正,適用按日計(jì)罰。

(二)反向排除:不構(gòu)成拒不改正的情形

《行政處罰法》第33條第2款和新 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條明確規(guī)定,當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的,不予行政處罰。行政處罰應(yīng)適用責(zé)任主義已成為行政法學(xué)界的一般共識(shí)[19],行政處罰法的修改進(jìn)一步表明,“責(zé)任主義應(yīng)成為行政處罰的基本原則之一,它不僅在行政處罰的構(gòu)成上具有意義,而且在行政處罰的輕重上具有意義,它不允許超出行為人的責(zé)任上限予以處罰,但在責(zé)任范圍之內(nèi),可以考慮主觀狀態(tài)的差異、違法情節(jié)等因素決定處罰的輕重”[20]。主觀違法要素的加入,意味著必須允許相對(duì)人 “自證清白”,更印證了主客觀相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性,如果采取客觀唯一標(biāo)準(zhǔn),則無該條款適用余地。

1.排污者對(duì)不屬于拒不改正的證明?！掇k法》第11條規(guī)定排污者在復(fù)查前可以向處罰決定作出機(jī)關(guān)報(bào)告改正情況。但報(bào)告改正情況是任意性而非強(qiáng)制性義務(wù),不影響復(fù)查及其結(jié)果,甚至主動(dòng)邀請(qǐng)檢查、申請(qǐng)復(fù)查的行為也不足以說明其主觀改正意愿。排污者還需要提供切實(shí)證據(jù)以證明如下事項(xiàng):一是排污者已經(jīng)按照行政機(jī)關(guān)的要求采取科學(xué)合理措施盡力改正,主觀層面達(dá)到勤勉標(biāo)準(zhǔn);二是排污者的改正措施已經(jīng)取得顯著效果,違法排污程度顯著減輕。在 “北京升華電梯集團(tuán)有限公司與北京市順義區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”中,原告通過整改使原來的總磷排放5.65mg/L(標(biāo)準(zhǔn)0.3mg/L)達(dá)標(biāo),總氮排放由38.4mg/L 下降至17.6mg/L (標(biāo)準(zhǔn)15mg/L),但新增污染物氨氮排放量超標(biāo)②參見北京市順義區(qū)人民法院 (2019)京0113行初159號(hào)行政判決書。。通過初查和復(fù)查檢測(cè)結(jié)果對(duì)比,可以說明原告確有積極整改行為,并已取得一定成效,不能根據(jù)新增污染物和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械適用,籠統(tǒng)認(rèn)定排污者存在拒不整改的事實(shí);而且原告在接到整改通知書之后,將主要污水排放源的員工食堂關(guān)閉,并委托第三方抽取污水進(jìn)行委外處理③參見北京市順義區(qū)人民法院 (2019)京0113行初143號(hào)行政判決書。,排污者的整改努力應(yīng)予充分肯定。在排污者已經(jīng)說明整改情況并提供了不成立拒不改正的證據(jù)時(shí),不宜適用按日計(jì)罰。

當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)導(dǎo)致排污者履行不能時(shí),排污者應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)或邀請(qǐng)專家證人進(jìn)行說明。例如在 “重慶市永川區(qū)明華建材廠訴重慶市永川區(qū)環(huán)境保護(hù)局處罰案”中,被告對(duì)原告無證排污的環(huán)境違法行為經(jīng)先后四次復(fù)查,發(fā)現(xiàn)原告仍在生產(chǎn)并向外環(huán)境排放污染物,據(jù)此認(rèn)為原告已構(gòu)成 “無證排污拒不改正”,作出按日連續(xù)處罰決定。原告稱其在收到被告下達(dá)的整改決定書后立即停止了生產(chǎn),但是因燒結(jié)磚瓦是一種特殊的流程作業(yè),已經(jīng)生產(chǎn)裝進(jìn)了磚窯內(nèi)的半成品生坯磚不可能立即熄滅,即使外面停止了生產(chǎn)作業(yè),磚窯內(nèi)的生坯磚仍需要一段時(shí)間才可能完全熄滅①參見重慶市江津區(qū)人民法院 (2017)渝0116行初185號(hào)行政判決書。。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)此類排污行為導(dǎo)致的超標(biāo)結(jié)果全面考慮,慎重適用按日計(jì)罰。

此外,行政機(jī)關(guān)作出按日計(jì)罰決定的主要根據(jù)是復(fù)查結(jié)論,當(dāng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有誤導(dǎo)致復(fù)查結(jié)果不當(dāng),或因采樣點(diǎn)、采樣方式不合理而致監(jiān)測(cè)結(jié)果存疑時(shí),排污者可以提供相反證據(jù)推翻該監(jiān)測(cè)報(bào)告結(jié)論的正確性。

2.行政機(jī)關(guān)對(duì)不構(gòu)成拒不改正的認(rèn)定。從行政機(jī)關(guān)的角度看,《辦法》第12條第1款和第14條明確了按日計(jì)罰的適用規(guī)則,行政機(jī)關(guān)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者具有拒不改正情形的,可以對(duì)其實(shí)施按日計(jì)罰;已經(jīng)認(rèn)定為拒不改正的,應(yīng)當(dāng)再次作出責(zé)令改正違法行為決定書并送達(dá),并再次進(jìn)行復(fù)查,重啟下一個(gè)按日計(jì)罰?？梢?行政機(jī)關(guān)對(duì)首次復(fù)查時(shí)是否啟動(dòng)按日計(jì)罰具有自由裁量權(quán),而“對(duì)行政自由裁量的審查控制,在很大程度上需要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和校正機(jī)制來進(jìn)行”[21]。就按日計(jì)罰而言,行政執(zhí)法 “三項(xiàng)制度”中的法制審核更為關(guān)鍵,因此,需要 “藉由重大執(zhí)法決定法制審核制度,對(duì)行政處罰的合法性、適當(dāng)性問題進(jìn)行事前把關(guān),從源頭上預(yù)防行政處罰權(quán)濫用及權(quán)力尋租現(xiàn)象,提升行政處罰的實(shí)效性”[22]。

《辦法》對(duì)排除適用按日計(jì)罰的規(guī)定,限于復(fù)查時(shí)排污者已經(jīng)改正或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的情形,屬于對(duì)當(dāng)然不適用按日計(jì)罰的重申,但并未給出具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)拒不改正定罰規(guī)則的運(yùn)用,需要在普遍適用性和可操作性要求下,明確可以不予啟動(dòng)按日計(jì)罰的基準(zhǔn),設(shè)置拒不改正不成立的標(biāo)準(zhǔn)?！赌暇┦协h(huán)境保護(hù)部門對(duì)排污者超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物實(shí)施按日計(jì)罰的意見》 (寧環(huán)規(guī)〔2015〕3號(hào))列舉了三種可以不進(jìn)行按日計(jì)罰的情形,《北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》(京環(huán)發(fā) 〔2019〕22號(hào))也規(guī)定了可以不予按日連續(xù)處罰的具體情形,有極強(qiáng)的參考價(jià)值。綜合來看,通過具體規(guī)定污染物超標(biāo)種類數(shù)減少比例、污染物超標(biāo)倍數(shù)、污染物再次超標(biāo)倍數(shù)下降比率、新增污染物超標(biāo)倍數(shù)上限比率,不僅可以計(jì)算排污者違法行為的改正程度,量化不適用按日計(jì)罰的認(rèn)定規(guī)則,還能根據(jù)污染物超標(biāo)種類數(shù)、超標(biāo)倍數(shù)或排放濃度、超標(biāo)因子的權(quán)重比例,確定結(jié)果改善效果,為酌情處罰提供適用準(zhǔn)則。

3.司法機(jī)關(guān)對(duì)不成立拒不改正的認(rèn)定。對(duì)以拒不改正的認(rèn)定為爭(zhēng)議核心的案件,司法機(jī)關(guān)主要通過行政機(jī)關(guān)的有惡意證明和行政相對(duì)人的有措施證明、措施有效證明進(jìn)行裁判,綜合考察行政機(jī)關(guān)的定罰過程、處罰依據(jù)和裁量基準(zhǔn),以及行政相對(duì)人的整改能力、具體改正情況和影響改正結(jié)果的客觀因素等。先由行政機(jī)關(guān)證明相對(duì)人存在違法排污事實(shí),在受到行政處罰并知曉不改正后果的前提下仍未改正,“認(rèn)定行為人的主觀過錯(cuò)只需從客觀證據(jù)出發(fā),依循經(jīng)驗(yàn)法則進(jìn)行推論”[23]。然后由相對(duì)人提出反證事實(shí),對(duì)相對(duì)人的證明要求在低于刑事訴訟的 “排除合理懷疑”和高于民事訴訟的 “高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)之間,基于個(gè)案情況具體確定,如果反證力度達(dá)不到 “足以證明”要求時(shí),必須承擔(dān)舉證不力的不利后果,相對(duì)人就必須接受處罰決定[24]。

為了控制行政權(quán)力行使,避免自由裁量權(quán)濫用和內(nèi)部權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn),司法機(jī)關(guān)還需要進(jìn)行視角轉(zhuǎn)化,“轉(zhuǎn)換成行政相對(duì)人的角度,可以跳脫出 ‘規(guī)范主義’‘程序主義’以及 ‘司法審查’的傳統(tǒng)控權(quán)結(jié)構(gòu)”[25],通過司法矯正機(jī)制使按日計(jì)罰的執(zhí)法重心回正,關(guān)注相對(duì)人主客觀方面達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)才能予以處罰或免于處罰,發(fā)揮按日計(jì)罰制度的罰教結(jié)合、先教后誅功能,保障相對(duì)人合法權(quán)益,減輕違法行為的環(huán)境影響。

司法機(jī)關(guān)在 “事實(shí)審查中尊重行政權(quán)是相對(duì)的,因?yàn)樾姓V訟的首要價(jià)值是保障人權(quán),所以,須針對(duì)不同的事實(shí)認(rèn)定對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響大小來確定司法機(jī)關(guān)審查事實(shí)問題的強(qiáng)度”[26]。按日計(jì)罰因?qū)ε盼壅呤┘恿溯^重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而應(yīng)采用較高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。為了消減違反比例原則和制度功能異化的風(fēng)險(xiǎn),司法機(jī)關(guān)需要明確主觀心理作為按日計(jì)罰考察要素的必要性,在主觀因素難以查明時(shí)采用推理邏輯進(jìn)行認(rèn)定,判斷排污行為是否符合拒不改正的成立要件,使心理機(jī)制成為認(rèn)定拒不改正的正當(dāng)性考量[27]。如果行政機(jī)關(guān)在適用按日計(jì)罰時(shí)并未考慮排污者的主觀因素,則應(yīng)認(rèn)定行政處罰事實(shí)不清。

現(xiàn)行立法并未明確規(guī)定按日計(jì)罰應(yīng)當(dāng)采取主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn),在法律認(rèn)識(shí)方面,案件事實(shí)與法律規(guī)范的適切程度決定了法官自由裁量空間的大小,在拒不改正認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)并不清晰的情況下,法官需要通過主觀能動(dòng)性的發(fā)揮,結(jié)合法官的自身經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)規(guī)則的空間延展,將主動(dòng)提交整改報(bào)告、積極配合行政執(zhí)法等事實(shí)作為企業(yè)具有主觀改正意愿的情節(jié),將勤勉治污的行為和結(jié)果作為主要裁判因素,利用法律解釋、利益衡量、法律發(fā)現(xiàn)等創(chuàng)制性方法彌補(bǔ)規(guī)則與事實(shí)裂縫,利用經(jīng)驗(yàn)理性進(jìn)行司法續(xù)造。如果行政機(jī)關(guān)未按照綜合考量、全面認(rèn)定要求或者合理、正當(dāng)?shù)卣J(rèn)定拒不改正時(shí),則應(yīng)判定行政處罰不當(dāng)。

六、結(jié) 語

拒不改正是按日計(jì)罰的關(guān)鍵構(gòu)成要件,本文從文義解釋的角度,認(rèn)為拒不改正理應(yīng)包含主客觀兩個(gè)方面的內(nèi)容,并且主觀方面與客觀方面并非相互割裂、分離的關(guān)系,主觀拒絕心理需要外化行為體現(xiàn),客觀不改正行為需要主觀因素輔證。認(rèn)定拒不改正采取主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)能夠促使企業(yè)為避免持續(xù)性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)壓積極整改,提高適法的主動(dòng)性,形成干預(yù)式平衡與自治式平衡的良性格局。主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定體系的確立還有助于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目的與手段的均衡,在保證行政效率的同時(shí),使按日計(jì)罰的適用充分但不過分,督促企業(yè)履行行政義務(wù),同時(shí)改善并遏制違法排污行為。納入主觀因素考量的司法救濟(jì)綜合了法治理性和經(jīng)驗(yàn)理性,能夠化解行政機(jī)關(guān)不作為受追責(zé)的隱憂,避免按日計(jì)罰的武斷適用和執(zhí)法偏差帶來的負(fù)效應(yīng)。