蔡瑛

（浙江省臺州市溫嶺市人大常委會，溫嶺，317500）

“八八戰(zhàn)略”中指出：要發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢，創(chuàng)建生態(tài)省，打造“綠色浙江”。發(fā)揮浙江的山海資源優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋經濟，推動欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，努力使海洋經濟和欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展成為浙江經濟新的增長點。溫嶺市地處浙江東南沿海，三面臨海，擁有1079平方公里海域面積，317公里海岸線，是全國漁業(yè)大市，海洋是溫嶺經濟發(fā)展的優(yōu)勢所在、潛力所在。歷年來溫嶺市人大常委會牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，密切關注海洋生態(tài)環(huán)境問題，把生態(tài)文明貫穿海洋強市建設始終，創(chuàng)新監(jiān)督形式，豐富監(jiān)督載體，助力海洋生態(tài)環(huán)境保護，推動海洋強市建設。

一、“檢海行動”的開展背景和內容

近年來，溫嶺市人大代表有關海洋生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展海洋經濟的議案建議呈明顯增長趨勢。如何實現(xiàn)科學保護、污染整治和價值轉化，做到對海洋利用有度、開發(fā)有序的精準監(jiān)督，是擺在溫嶺市各級人大代表面前的重大課題，也是職責所在。2021年，溫嶺市人大常委會聯(lián)動溫嶺市檢察院探索開展持續(xù)五年以“保護海環(huán)境，代表有作為、檢察勇?lián)敗睘橹黝}的“檢海行動”，監(jiān)督助推市政府及其相關職能部門、沿海鎮(zhèn)人民政府切實履行海洋生態(tài)環(huán)境保護職責?！皺z海行動”主要圍繞“五大專項行動”開展活動。一是污染情況調研。全面評估污染現(xiàn)狀，重點摸清現(xiàn)存污染源、污染單位、污染行為，形成問題清單、責任清單、措施清單“三張清單”，畫出溫嶺全市域檢海行動“作戰(zhàn)圖”，為深入推進“檢海行動”找準靶心、盯住要害、精準發(fā)力。二是環(huán)保意識提升。結合“八五”普法規(guī)劃要求，全面落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制。發(fā)放海洋保護倡議書、懸掛橫幅、張貼警示標志，宣傳海洋生態(tài)保護知識，加強重要點位的氛圍營造，推動海洋環(huán)境保護意識深入人心。有序推進全國人大代表郭文標民間海上救助站作為公益訴訟檢察創(chuàng)新實踐基地主題展廳的建設。三是海岸環(huán)境檢查。協(xié)同推進海岸線巡察工作，組織人大代表對近海、海島、海灘等開展不定期隨機視察，形成海岸線嚴密監(jiān)控網，一旦發(fā)現(xiàn)污染行為立即通知相關職能部門現(xiàn)場執(zhí)法，實現(xiàn)“代表吹哨、部門報到”，吹響環(huán)?！凹Y號”。創(chuàng)新督查方式，暢通投訴渠道，在人大代表聯(lián)絡站設置舉報點，接受群眾舉報，推動構建“共建共治共享”的治理新格局。四是海洋資源保護。建立信息平臺共享等相關機制，關注市場流通領域海產品質量安全及非法捕撈現(xiàn)象，促成海產品生產、流通、消費環(huán)節(jié)的深度合作和打擊合力。助推開展訴前賠償與刑事附帶民事公益訴訟相結合的方式，推動非法捕撈海產品刑事案件犯罪嫌疑人賠償漁業(yè)生態(tài)資源修復資金，恢復海洋生態(tài)環(huán)境。五是船舶行業(yè)提升。深入推進以船舶修造行業(yè)周邊環(huán)境綜合整治為主線的海岸沿線生態(tài)修復工程，為船舶修造行業(yè)環(huán)保升級出謀劃策。

為有效推進每年度的“檢海行動”，年初，溫嶺市人大常委會通過代表聯(lián)絡站、基層單元數(shù)智平臺等廣泛吸收人大代表和選民的建議意見，并與市檢察院進行對接，初步確定重點監(jiān)督事項。溫嶺市人大常委會召開“檢海行動”工作對接會，和市檢察院聯(lián)合發(fā)布年度工作方案，松門、石塘人大代表小組根據(jù)要求制訂跟蹤監(jiān)督方案，市政府相關職能部門制訂實施方案。年中，松門、石塘代表小組和市檢察院按照年度工作方案開展實地走訪常態(tài)性監(jiān)督。溫嶺市人大常委會相關工委分別就年度監(jiān)督主題開展專題調研，分別出具相關調查報告。溫嶺市人大常委會組織開展“檢海行動”專題視察活動，通過現(xiàn)場查看點位、集中專題匯報，對全市“檢海行動”階段性工作進行總結梳理，深入查找短板弱項，形成問題建議清單交市政府統(tǒng)籌整治。年底，召開“檢海行動”年度工作總結評議會，由市政府及相關職能部門匯報年度工作情況，市檢察院說明需加強整改問題，常委會組成人員及部分代表提出建議意見，松門、石塘代表小組對各相關職能部門的年度工作進行滿意度測評。

二、“檢海行動”的創(chuàng)新實踐和成效

溫嶺市人大常委會積極探索與檢察院的聯(lián)動監(jiān)督機制，創(chuàng)新實踐“檢海行動”這一監(jiān)督形式，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督實效。溫嶺市人大常委會推行“基層人大+人大代表聯(lián)絡站+人大代表”監(jiān)督方式，展現(xiàn)人大代表依法監(jiān)督的質量、分量、能量。溫嶺市檢察院立足法律監(jiān)督職能，推行“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”海洋檢察模式，促進依法治海、護海、用海。

（一）建立代表建議和檢察建議的雙向銜接轉化機制

2022年5月，浙江省人大常委會作出了關于進一步加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的決定，明確要求健全人大代表建議與公益訴訟檢察建議的“雙向銜接轉化”工作機制。溫嶺市人大常委會和市檢察院通過建立日常聯(lián)絡機制、問題線索轉交辦理機制、人大檢察聯(lián)合督辦機制、檢察建議落實報告機制等，為人大建議與檢察建議的雙向銜接轉化提供支持，推動海洋生態(tài)環(huán)境保護工作做深做實。

一是融貫代表建議與檢察建議互通。溫嶺市人大常委會對于在日常和大會期間收到的海洋生態(tài)環(huán)境保護類議案建議，可能涉及海洋公益訴訟檢察職能的，及時抄送溫嶺市檢察院。溫嶺市檢察院對抄送的建議能否轉為公益訴訟案件的意見及時報送溫嶺市人大常委會。發(fā)出涉海公益訴訟檢察建議后，溫嶺市檢察院從檢察建議中梳理出能夠借助人大監(jiān)督推動系統(tǒng)治理、綜合治理的對策建議。人大代表建議+檢察建議，共同推動解決海洋生態(tài)環(huán)境保護問題，促成人大監(jiān)督工作和公益訴訟檢察工作雙贏多贏共贏，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

二是助推代表建議成為檢察重大監(jiān)督事項。通過充分挖掘代表建議中的涉海公益訴訟案件線索，切實將代表建議轉為檢察機關重大監(jiān)督事項案件化辦理。如人大代表在建議中提到漁業(yè)安全生產形勢嚴峻，拖蝦漁船使用電脈沖驚蝦儀造成安全事故頻發(fā)。針對該問題，溫嶺市檢察院迅速跟進調查，通過走訪、詢問、現(xiàn)場檢查，向漁業(yè)作業(yè)人員、漁區(qū)人大代表及群眾了解漁船使用電脈沖驚蝦儀的情況，查找電脈沖驚蝦儀非法制售點線索并進行摸排，發(fā)現(xiàn)制造、銷售、維修、使用、隨船攜帶電脈沖驚蝦儀等現(xiàn)象極為普遍。在充分掌握事實和證據(jù)后，向職能部門發(fā)出訴前檢察建議，推動全市開展電脈沖驚蝦儀專項整治。在整治過程中，溫嶺市檢察院及時向人大代表反饋最新整治成果，并邀請人大代表參與執(zhí)法，進行共同監(jiān)督。

（二）以2022年度為例的“檢海行動”監(jiān)督實效

2022 年度“檢海行動”重點監(jiān)督事項由溫嶺市人大常委會指定松門、石塘代表小組負責實施，溫嶺市人大常委會相關委辦、市檢察院負責指導，監(jiān)督助推市政府及其相關職能部門、各沿海鎮(zhèn)人民政府履行海洋生態(tài)環(huán)境保護職責。一年來，松門、石塘兩個代表小組開展“檢海行動”36 次，人大代表參與368人次，整改問題并建議整改反饋63 處；溫嶺市檢察院單獨或聯(lián)合人大代表開展“檢海行動”55次，發(fā)出訴前檢察建議4份。

一是海洋油污治理顯現(xiàn)成效。助推建立海域污染防治機制、開展常態(tài)化防污染執(zhí)法監(jiān)管、漁港漁船污染物防治“三色碼”管理制度。推進船舶污染物數(shù)字化治理?！昂Ｑ笤苽}”投入運行，借力物聯(lián)網+區(qū)塊鏈技術，實現(xiàn)船舶污染物收集處置一站式、全流程智慧數(shù)字化治理，覆蓋全市6 個漁港港區(qū)。截至2022 年底，“海洋云倉”已接收漁船數(shù)3253 艘，漁船共有效納污申報7894 次，實際接收7598 次，收集含油污水1956.5 噸、生活垃圾3.8 噸、廢機油0.11 噸。船舶排污污染海洋環(huán)境整治案入選浙江省人民檢察院、浙江省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合發(fā)布的全省生態(tài)環(huán)境和資源保護典型案例。

二是近岸海洋垃圾整治效果初顯。人大代表小組通過座談會、約談等形式督促鎮(zhèn)政府建立長效保潔制度，對海岸線實行全天候保潔。以開展生態(tài)環(huán)境整治百日攻堅行動為契機，人大代表通過“隨手拍”、實地走訪、聯(lián)絡站接待等途徑收集海洋環(huán)境整治有關意見建議。溫嶺市沿海鎮(zhèn)全年累計清理近岸海洋垃圾1700余噸，海岸線環(huán)境得到極大改善。人大+檢察聯(lián)動監(jiān)督促進近岸海洋垃圾污染整治獲評最高檢典型案例。

三是船舶修造行業(yè)環(huán)境明顯改善。2019 年以來，溫嶺市船舶修造行業(yè)因環(huán)保問題兩次被長江流域規(guī)劃辦公室警示曝光?！皺z海行動”深入助推以船舶修造行業(yè)周邊環(huán)境綜合整治為主線的海岸沿線生態(tài)修復工程，建議進一步加強港區(qū)保潔清理頻次和力度；強化污水池、危固房、污水管網等巡查及運維管理；加快環(huán)保漆替代步伐，落實獎補政策；及時打撈處置廢棄船舶及沉船；形成航道、河道長效管理機制。目前，全市已有13家船企通過臺州市級整改驗收，整治工作取得了階段性成效。

四是入海排污口有效整治。督促臺州市生態(tài)環(huán)境局溫嶺分局對人工和自然岸線開展全面排查，形成最終需保留的190 個入海排污口清單和“一口一檔”溯源信息表。按照“取締一批、合并一批、規(guī)范一批”的要求，助推違法和設置不合理兩類入海排污口動態(tài)清零，開展有排放標準的入海排污口整治，共取締封堵12個設置不合理的入海排污口，清理14個農村生活散排口，規(guī)范化整治61個入海排污口。

五是開展涉海執(zhí)法案卷質量評查工作。溫嶺市人大常委會法制和監(jiān)察司法工委組織溫嶺市檢察院、市司法局等單位及具有法律背景的市人大代表，抽取溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局近兩年部分行政處罰和行政許可案件開展質量評查，形成《關于溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局行政執(zhí)法案卷抽查情況的報告》，對八方面23類問題提出精準建議。

六是數(shù)字賦能打造協(xié)同監(jiān)管平臺。為進一步推進“檢海行動”走得更精更細更實，實現(xiàn)海洋污染監(jiān)測實時化、目標監(jiān)管精細化、管理方式長效化的目標，以涉海數(shù)據(jù)中心和海洋環(huán)境保護場景、海洋資源保護場景、水產品安全場景、行刑銜接等數(shù)字化場景為核心，建設溫嶺市“檢海行動”協(xié)同監(jiān)管平臺，致力打通數(shù)據(jù)壁壘，不斷提升海洋數(shù)字化監(jiān)管水平。并初步打通了“檢海行動”協(xié)同監(jiān)管平臺與人大基層平臺的相關數(shù)據(jù)，真正把黨的二十大提出的“健全吸納民意、匯集民智工作機制”實踐于“檢海行動”中。

三、“檢海行動”的問題與不足

“檢海行動”是溫嶺市人大常委會對于海洋生態(tài)環(huán)境保護的探索和創(chuàng)新，在實踐過程中，沒有他山之石可以借鑒。探索過程中還存在一些問題和不足，需要在接下來的工作中不斷加以完善、解決。

一是責任單位的合力需進一步加強。從履行海洋環(huán)境保護職責來看，各責任單位存在不平衡的情況。《關于開展2022 年度溫嶺市“檢海行動”工作的通知》明確各責任單位需要根據(jù)市人大常委會部署，分別制訂工作實施方案，但先后僅收到部分單位的實施方案，其余責任單位并未上報。涉海行政主管部門之間、與沿海鎮(zhèn)政府之間都尚未形成有效的工作合力，長效機制欠缺、財力物力人力保障不足等方面問題存在。

二是聯(lián)動監(jiān)督的融合需進一步提升。雖然“檢海行動”探索開展了人大監(jiān)督和檢察監(jiān)督的聯(lián)動，但實踐中還是以人大監(jiān)督為主導，以人大對檢察監(jiān)督的支持為主，檢察機關對人大依法履職的支持手段和形式還不多。聯(lián)動監(jiān)督主要還是重在框架搭建，制度化、規(guī)范化程度不高，有些監(jiān)督環(huán)節(jié)尚未有效銜接和貫通，還需努力形成統(tǒng)一、高效、協(xié)調的合力機制。

三是民意收集的渠道需進一步暢通。在確定年度監(jiān)督重點后，由于時間的限制，人大常委會和檢察院在聯(lián)動監(jiān)督中還存在情況掌握不全面、問題發(fā)現(xiàn)不精準、信息共享不暢通等問題。雖然在涉海區(qū)域的人大代表聯(lián)絡站都設置了舉報點，但收集的有效線索不多。數(shù)智平臺在聯(lián)動監(jiān)督中的作用還未得到充分發(fā)揮，群眾參與機制還不夠完善。

四、“檢海行動”的工作啟示

（一）踐行全過程人民民主才能取得更大的監(jiān)督實效

民情民意收集處理是人大踐行全過程人民民主的重要內容，溫嶺市人大常委會始終把關注民意、維護民利、改善民生作為人大履職的切入點。一是重視代表聯(lián)系選民工作。依托人大代表聯(lián)系群眾最廣泛、最直接、最深入的優(yōu)勢，及時掌握基層實情和群眾呼聲。充分發(fā)揮松門、石塘的市人大代表生活在漁區(qū)、了解漁業(yè)、熟悉漁民的長處，緊盯區(qū)域性焦點熱點問題，真實把握和提煉民情民意，形成海洋生態(tài)環(huán)境保護方面有深度、高質量的建議意見。二是不斷拓寬人大代表收集民情民意渠道。制定《溫嶺市人大踐行全過程人民民主基層單元民情民意處理辦法》。線上，選民直接掃描“代表碼”隨時可以反饋建議意見。線下，人大代表通過視察調研、執(zhí)法檢查、評議暗訪、接待選民等多途徑收集建議意見。三是堅持以人民為中心。將人民群眾反映最強烈、最關心、最現(xiàn)實的利益問題作為監(jiān)督的重點。在監(jiān)督中多聽取人民群眾的意見，接受人民群眾的監(jiān)督。以人民群眾的滿意度來檢驗監(jiān)督實效，以維護群眾利益取信于民。

（二）在創(chuàng)新中把握好聯(lián)動監(jiān)督機制原則

黨的二十大報告指出“完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調”。目前，黨和國家監(jiān)督體系分為黨內監(jiān)督體系、國家機關監(jiān)督體系和社會監(jiān)督體系三部分。作為黨和國家監(jiān)督體系中占有重要位置的人大監(jiān)督，與其他監(jiān)督既有聯(lián)系也有區(qū)別，加強人大監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動很有必要，也切實可行。近幾年來，溫嶺市人大常委會積極探索人大監(jiān)督和其他監(jiān)督聯(lián)動的有效途徑，推動人大監(jiān)督與審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、輿論監(jiān)督等貫通聯(lián)動，不斷延伸監(jiān)督觸角，拓展監(jiān)督范圍，提升監(jiān)督實效。在推動人大監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動過程中，一直把握好以下原則：一是堅持黨的領導原則。嚴格遵循“黨委領導、各方聯(lián)動”這個核心原則，加強請示匯報，積極爭取市委重視支持。緊緊圍繞市委中心任務和政府重點工作，科學謀劃和安排部署各項聯(lián)動監(jiān)督工作，確保監(jiān)督工作與市委中心工作同心同向，同步同力。二是堅持法治原則。堅持依照法定職責、遵守法定程序，在法治框架下有序開展聯(lián)動監(jiān)督。一方面要嚴守權力邊界。聯(lián)動監(jiān)督主體不得超越法定權限行使職權，更不能擅自將自身權力委托其他機關行使。另一方面要遵循法定程序。聯(lián)動監(jiān)督過程中不能因協(xié)同配合需要而違反既有法定程序，堅持杜絕不符合法律規(guī)定的形式出現(xiàn)。