○張茂聰 劉媛媛

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究問題

教育部、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》明確提出要集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國(guó)特色、世界水平的高職學(xué)校和專業(yè)群，帶動(dòng)職業(yè)教育持續(xù)深化改革，強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［1］。隨著我國(guó)將建設(shè)高質(zhì)量教育體系作為教育的新目標(biāo)，加快職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展成為時(shí)代賦予的歷史使命，全面深化職業(yè)教育改革是當(dāng)前教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。作為與普通高等院校共同承擔(dān)“育人”使命的場(chǎng)域，高職院校兼具“高等性”與“職業(yè)性”雙重屬性［2］，其內(nèi)部治理改革的邏輯起點(diǎn)在遵循高等院校所具有的一般特征的同時(shí)，要重點(diǎn)凸顯與職業(yè)教育所特有的“職業(yè)性”密切相關(guān)的類型定位與辦學(xué)使命。

本文借助質(zhì)性研究工具對(duì)山東省高等職業(yè)院校的章程進(jìn)行分析，旨在總結(jié)出山東省高等職業(yè)院校內(nèi)部治理共性特征，并立足于山東省高職院校的章程現(xiàn)狀探尋山東省高等職業(yè)院校內(nèi)部治理存在的問題，審思山東省高職院校內(nèi)部治理改革的實(shí)現(xiàn)路徑。

（二）研究對(duì)象

本文以高職院校章程作為研究對(duì)象，為確保章程的真實(shí)性與權(quán)威性，所獲章程均來自高職院校經(jīng)省教育廳所審核批準(zhǔn)公布在學(xué)校官方網(wǎng)站的章程。研究聚焦于山東省，由于山東省高職院校眾多，共計(jì)86 所高職院校，為確保研究的代表性，本文依據(jù)山東省第一批共計(jì)16 所（表1）優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校建設(shè)工程立項(xiàng)建設(shè)學(xué)校的章程進(jìn)行分析。

表1 山東省16 所高職院校及地區(qū)分布

教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中規(guī)定章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則［3］。高職院校章程所包含的類目（表2）豐富，涉及辦學(xué)宗旨、管理體制、組織結(jié)構(gòu)等與學(xué)校運(yùn)行與內(nèi)部治理相關(guān)的內(nèi)容，涉及利益相關(guān)者眾多，主要分為學(xué)生、教職工、企業(yè)、理事會(huì)等主體。本文將篩出學(xué)校標(biāo)識(shí)、校訓(xùn)、校慶、附則等與主題不相關(guān)的類目之后的全部?jī)?nèi)容作為研究文本。

表2 山東省16 所高職院校章程類目

（三）研究工具與方法

本文采用質(zhì)性分析研究范式，選擇武漢大學(xué)沈陽教授帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)研發(fā)的ROST-CM6.0 及NetDraw 對(duì)高職院校章程進(jìn)行文本分析。本文利用ROST-CM6.0 軟件對(duì)16 份章程文本進(jìn)行分詞處理，并在分詞后的文本中提取字?jǐn)?shù)大于1 字段，且詞頻排名前300 的高頻詞，在提取出的高頻詞中，進(jìn)一步排除“使用”“依據(jù)”“根據(jù)”等動(dòng)詞，將得出的結(jié)果利用ROST-CM6.0 及NetDraw進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及語義網(wǎng)絡(luò)分析。

二、高職院校章程文本的共性特征分析

（一）立足區(qū)域特色發(fā)展下的教育目標(biāo)

現(xiàn)代職業(yè)教育體系作為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，與普通高等教育具有同樣的育人功能［4］。在職業(yè)型人才培養(yǎng)教育過程中，高職院校為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展輸送大量職業(yè)型人才，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定了重要的人才基礎(chǔ)。由此可見，高職院校的教育教學(xué)功能在高職院校的眾多功能中居于重要地位。通覽山東省16 所高職院校，教育教學(xué)活動(dòng)的目標(biāo)與內(nèi)涵逐漸成為職業(yè)教育改革的焦點(diǎn)，對(duì)推進(jìn)高職院校的內(nèi)部治理現(xiàn)代化的發(fā)展意義重大。主要表現(xiàn)為：高職院校發(fā)展目標(biāo)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及立德樹人；教育教學(xué)活動(dòng)注重內(nèi)涵發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、文化強(qiáng)校等特征；立足上述特色發(fā)展生成的教育目標(biāo)，順應(yīng)了我國(guó)培養(yǎng)現(xiàn)代化高素質(zhì)人才的人才培養(yǎng)目標(biāo)，也為高職院校的內(nèi)部治理改革提供了目標(biāo)導(dǎo)向。如，淄博職業(yè)學(xué)院章程的目標(biāo)與辦學(xué)定位為立足服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)人才需求特色，以培養(yǎng)學(xué)生就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿榻逃繕?biāo)。

通過ROST-CM6.0 軟件對(duì)16 所高職院校的章程文本進(jìn)行詞頻分析發(fā)現(xiàn)，核心類目教育教學(xué)在關(guān)鍵詞表中出現(xiàn)頻次高達(dá)31.7%（表3），在總的章程文本核心類目中占據(jù)著重要的地位。與教育教學(xué)相對(duì)應(yīng)的二級(jí)關(guān)鍵詞包含服務(wù)發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展等關(guān)鍵詞不僅體現(xiàn)出了高職院校教育目標(biāo)立足于區(qū)域特色發(fā)展，也同樣映射出高職院校在章程文本中所體現(xiàn)的價(jià)值導(dǎo)向與治理目標(biāo)。

表3 山東省16 所高職院校章程文本關(guān)鍵詞

（二）黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的依法治理

高職院校的管理體制為中國(guó)共產(chǎn)黨高職院?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高職院校在進(jìn)行治理過程中，學(xué)?；?qū)W院黨委行使政治權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)?；?qū)W院的工作事務(wù)，校長(zhǎng)或院長(zhǎng)則行使政治權(quán)力，承擔(dān)與政治權(quán)力相匹配的責(zé)任，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的工作［5］。在行使相應(yīng)權(quán)力處理工作或完善學(xué)院章程的過程中，黨委與校長(zhǎng)、院長(zhǎng)都要依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度。通過16 所高職院校章程文本比較分析，各個(gè)院校的運(yùn)行機(jī)制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在16 所學(xué)校的章程中，均體現(xiàn)出無論是行使權(quán)力、議事決策、民主監(jiān)督都要遵守相應(yīng)的法律法規(guī)。如東營(yíng)職業(yè)學(xué)院一開始便在章程的序言部分提出了依法自主辦學(xué)，章程的制定同樣具有法律遵循。

在16 所高職院校章程文本高頻詞表（表4）中，黨委排在第七位，在高頻詞表中出現(xiàn)頻次為325 次；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)排在46 位，出現(xiàn)頻次為38 次；法律排在第九位次，出現(xiàn)頻次為259 次。在利用NetDraw 繪制的章程文本關(guān)鍵詞詞頻社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜（圖1）中，黨委和法律以及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)均出現(xiàn)在圖譜中，并與周圍的節(jié)點(diǎn)形成較為緊密的關(guān)系。由此觀之，高職院校堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及遵循相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行辦學(xué)或治理，是高職院校進(jìn)行雙高建設(shè)，助力職業(yè)教育現(xiàn)代化路徑的必由之路。

圖1 山東省16 所高職院校章程文本關(guān)鍵詞詞頻社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜

表4 16 所高職院校章程文本高頻詞表

（三）學(xué)院章程規(guī)定下的科學(xué)決策

決策是整個(gè)治理結(jié)構(gòu)以及治理決策的核心要素，科學(xué)決策是治理體系與能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義［6］。高職院校根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》及其他有關(guān)規(guī)定，制定學(xué)院章程。在16 所高職院校的章程文本中，均對(duì)決策形式、決策機(jī)構(gòu)、決策過程以及決策原則進(jìn)行了說明。由于章程制定所遵循的相關(guān)法規(guī)具有一定的權(quán)威性和代表性，圍繞相關(guān)法律所形成的學(xué)院章程中的決策機(jī)制具有了相應(yīng)的科學(xué)指引。16 所高職院校學(xué)校決策機(jī)制明確提出黨委堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，集體討論決定學(xué)院重大問題和重要事項(xiàng)。通過高職院校決策機(jī)制原則的觀察，原則兼顧了集體性與個(gè)別性兩種屬性，體現(xiàn)出學(xué)院章程規(guī)定下決策機(jī)制具有一定的科學(xué)性。

在Rost CM6.0 抓取的高頻詞所形成的16 所高職院校章程文本高頻詞表（表4）中，決策雖不如教育與教學(xué)那樣居于首要地位，但作為高職院校內(nèi)部治理的核心要素，決策仍舊處于不可或缺的重要地位。在表4 中，決策這一詞匯共出現(xiàn)165次，在高頻詞表中位于第20 位。在圖1 中，決策與依據(jù)法律和黨委領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出緊密的關(guān)聯(lián)，且與決策相關(guān)的二級(jí)關(guān)鍵詞（表3）為決策民主、少數(shù)服從多數(shù)、公平公正、民主決策、依法決策等詞語，反映出決策要做到公平公正以及民主，這些詞語所體現(xiàn)的價(jià)值意蘊(yùn)均為決策科學(xué)性的前提條件。

（四）多元主體參與下的民主監(jiān)督

治理與管理相比的首要區(qū)別主要表現(xiàn)在主體上，與管理不同的是治理強(qiáng)調(diào)多元利益主體共同參與［7］。治理所強(qiáng)調(diào)的多元利益主體共同參與在高職院校的內(nèi)部治理中則大多體現(xiàn)為眾多利益相關(guān)主體參與高職院校的決策與監(jiān)督。不同學(xué)者對(duì)高職院校利益相關(guān)者有不同的表述，美國(guó)學(xué)者羅索夫斯基認(rèn)為，大學(xué)相關(guān)者不僅包括教師、學(xué)生，還包括校友、捐贈(zèng)者、政府、公眾、社區(qū)等與學(xué)校有利害關(guān)系的群體或個(gè)人［8］。利益相關(guān)主體在大學(xué)中不僅通過各種代表大會(huì)對(duì)學(xué)校的行政事務(wù)發(fā)表意見與建議，同時(shí)對(duì)學(xué)校所作的決策的執(zhí)行、預(yù)算的制定與財(cái)務(wù)開支等行政活動(dòng)以及教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督。通過對(duì)16 所高職院校的分析，在表3共同參與這一核心類目所對(duì)應(yīng)的二級(jí)關(guān)鍵詞中，涉及的主體有政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)、師生、教職工代表大會(huì)、群眾組織、民間團(tuán)體、學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)校工會(huì)等主體，參與治理的主體具有多元化特征。

每個(gè)參與學(xué)校治理的多元主體的職權(quán)在16所高職院校章程中具有明確的界定。例如，濱州職業(yè)學(xué)院在章程中便對(duì)學(xué)院教職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱教代會(huì)）的職權(quán)進(jìn)行明確界定，認(rèn)為教代會(huì)是教職工依法參與學(xué)院民主管理和監(jiān)督的基本形式，是學(xué)院管理體制的重要組成部分，在院黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受上級(jí)工會(huì)的指導(dǎo)。在表4 中，監(jiān)督出現(xiàn)頻次高達(dá)253 次，并在圖1 中與教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)相關(guān)聯(lián)。由此可見，民主監(jiān)督對(duì)于每一個(gè)多元主體而言是必不可少的權(quán)利，是保證高職院校內(nèi)部治理質(zhì)量必備條件。

（五）開放共享背景下的合作辦學(xué)

相較于普通高校，高職院校具有“職業(yè)性”這一特征，高職院校體現(xiàn)其“職業(yè)”特征的關(guān)鍵是直接面向社會(huì)服務(wù)的多元主體在開放共享背景下共同參與的產(chǎn)教融合辦學(xué)，這是高職院校作為職業(yè)教育這一類型教育的生命線［9］。在與高職院校共同辦學(xué)與人才培養(yǎng)的過程中，學(xué)校與企業(yè)是最主要的參與主體，雙方形成互惠互利的合作關(guān)系。在人才培養(yǎng)過程之中，企業(yè)通過直接參與或者間接參與的方式參與高校人才培養(yǎng)，對(duì)人才培養(yǎng)的質(zhì)量產(chǎn)生影響，而高職院校則通過培養(yǎng)高質(zhì)量職業(yè)人才長(zhǎng)期為企業(yè)進(jìn)行人員供給。在表3 中，企業(yè)出現(xiàn)68 次，校企合作出現(xiàn)52 次，在通過對(duì)高職院校的章程文本分析，學(xué)校與企業(yè)共同形成的校企合作模式是較為典型的合作辦學(xué)模式。由此可見，校企協(xié)同育人合作辦學(xué)在開放共享背景下已經(jīng)發(fā)展成高職院校人才培養(yǎng)的必然趨勢(shì)。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)際交往的頻繁，開放共享已成為時(shí)代背景的一大特征。高職院校在面對(duì)開放共享這一背景需要做出相應(yīng)的反應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)進(jìn)，而推動(dòng)高職院校自身的發(fā)展。例如，青島職業(yè)技術(shù)學(xué)院在章程中提到學(xué)院根據(jù)國(guó)家需要和自身能力，開放教育資源，積極開展對(duì)口支援、社區(qū)建設(shè)和志愿服務(wù)。煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院則表示學(xué)院要與境內(nèi)外院校之間開展科學(xué)技術(shù)研究、教師互派、學(xué)生互換等合作辦學(xué)與交流，擴(kuò)大對(duì)外開放，提升學(xué)校國(guó)際知名度與影響力。

教師在進(jìn)行寫作教學(xué)的時(shí)候，可以讓學(xué)生閱讀課內(nèi)和課外的文章，可以選取經(jīng)典的范文，設(shè)計(jì)創(chuàng)新的話題，傳授寫作的方法等，提高學(xué)生的寫作技能。學(xué)生在閱讀的時(shí)候，教師可以講解閱讀積累的方法，讓學(xué)生在閱讀的過程中能夠積累好的寫作素材，讓自己的閱讀內(nèi)容更好地為寫作進(jìn)行服務(wù)，達(dá)到提高學(xué)生寫作能力的目的，從而使學(xué)生在日后的學(xué)習(xí)過程中也更加喜歡寫作。

三、山東省高職院校內(nèi)部治理的現(xiàn)實(shí)問題

當(dāng)前，我國(guó)高職院校在自身建設(shè)的改革過程中，仍舊處于由管理向治理進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過渡階段，其治理思維還沒有完全從行政管理思維中轉(zhuǎn)變過來，由于治理思維的局限，高職院校的內(nèi)部治理依然存在局限。通過對(duì)山東省16 所章程文本分析并結(jié)合山東省高職院校內(nèi)部治理發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)山東高職院校的內(nèi)部治理在治理范式、法治意識(shí)、權(quán)力配置以及監(jiān)督與反饋機(jī)制存在問題。這些問題的存在不僅制約了山東省高職院校的高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)也阻礙了高職院校進(jìn)行內(nèi)部治理改革。

（一）治理范式移植，學(xué)校特色難以凸顯

相較于普通高等院校的發(fā)展歷史，我國(guó)高等職業(yè)教育起步較晚，具體表現(xiàn)為高職院校建校時(shí)間較晚、發(fā)展相對(duì)滯后、治理機(jī)制不健全。我國(guó)高等職業(yè)教育逐漸形成了“范式移植”的慣性，忽視高等職業(yè)教育的特殊性，沒有看到高等職業(yè)教育區(qū)別于普通高等教育的職業(yè)性特征，從而造成我國(guó)高等職業(yè)院校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上存在著明顯的“范式移植”色彩［10］。高職院校的治理范式仍舊依附于普通高等教育所主導(dǎo)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與改革規(guī)則，立足于高等職業(yè)教育的職業(yè)性這一特殊屬性的機(jī)構(gòu)設(shè)立以及組織改革尚未形成。通過觀察16所山東省高職院校的章程文本得出，山東省高職院校的章程部分內(nèi)容、章程中所出現(xiàn)的部門設(shè)置以及職責(zé)權(quán)限的劃分均由模仿普通高等院校的章程以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置衍生而來，只是對(duì)普通高等院校的簡(jiǎn)單移植，沒有考慮自身發(fā)展的特殊性，高等職業(yè)教育的職業(yè)性被嚴(yán)重忽視，難以形成立足自身特色的治理范式。

在教育教學(xué)核心類目所對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵詞中，章程文本中包含特色發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、文化傳承以及文化強(qiáng)校等二級(jí)關(guān)鍵詞。在高頻詞表（表4）中，文化與創(chuàng)新均排在高頻詞表的前列，可見高職院校的發(fā)展離不開特色、內(nèi)涵以及發(fā)展。但是特色發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展以及文化強(qiáng)校等關(guān)鍵詞僅僅體現(xiàn)在高職院校的發(fā)展目標(biāo)上，高職院校的機(jī)構(gòu)設(shè)立、部門的組成、決策與監(jiān)督等與內(nèi)部治理密切相關(guān)的組成部分仍舊沒有脫離模仿普通高等院校的困境，對(duì)普通高等院校的“范式移植”色彩依舊嚴(yán)重，沒有展現(xiàn)出高職院校的特色以及內(nèi)涵，學(xué)校的特色難以凸顯，高等職業(yè)教育的特殊性沒有與內(nèi)部治理形成有機(jī)結(jié)合。以上問題的存在，導(dǎo)致山東省高職院校的內(nèi)部治理立足職業(yè)教育特殊性的特色難以凸顯，造成高職院校的內(nèi)部治理出現(xiàn)去特色化以及模仿化，嚴(yán)重威脅山東省高職院校內(nèi)部治理的發(fā)展以及進(jìn)一步的改革。

（二）法治意識(shí)淡薄，黨建引領(lǐng)有待加強(qiáng)

通過對(duì)山東省16 所高職院校的章程進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)公辦的高職院校在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這種治理體制的首要特征為權(quán)力高度集中，體現(xiàn)的仍舊是“人治”思想［11］。在治理過程中，由上級(jí)發(fā)布命令并授權(quán)給下級(jí)，下級(jí)大多只是扮演著執(zhí)行上級(jí)命令的執(zhí)行者角色，話語權(quán)主要由領(lǐng)導(dǎo)層掌握，領(lǐng)導(dǎo)層的命令凌駕于學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度上，“人治”思想以及官僚本位主義思想貫穿于高職院校的辦學(xué)過程以及治理過程之中。盡管在16 所學(xué)校的章程中，均體現(xiàn)出無論是行使權(quán)力、議事決策、民主監(jiān)督都要遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，但是結(jié)合實(shí)際情況，高職院校章程的制定不乏是為完成政府相關(guān)部門制定的任務(wù)要求，使得章程變成一紙空談。山東省的部分高職院校在章程制定之后，仍然遵循之前的治理模式以及管理制度，相關(guān)制度文件并沒有完全按照章程的規(guī)定進(jìn)行，符合法律規(guī)定與高職院校自身發(fā)展的治理制度體系尚未形成。同時(shí)，學(xué)校制定的規(guī)章制度在基層管理者隊(duì)伍中并未得到有效的貫徹落實(shí)，基層管理者缺乏對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，法治意識(shí)淡薄，容易產(chǎn)生基層管理者對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)命令的一味服從，忽視法律規(guī)定進(jìn)而在命令執(zhí)行過程中侵犯教職人員與學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)象。

高校是培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的主要陣地，高等職業(yè)教育作為我國(guó)高等教育的重要組成部分，高職院校黨建工作亦是黨的建設(shè)新的偉大工程的重要組成部分［12］，黨建工作貫穿高職院校培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的全過程。在2021 年舉辦的職業(yè)教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記在提及職業(yè)教育工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，職業(yè)教育工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)持立德樹人。通過觀察16 所高職院校章程文本，所有學(xué)校在章程的序言中表明要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，在對(duì)比16 所高職院校二級(jí)學(xué)院層面，黨政權(quán)責(zé)關(guān)系不夠清晰，基層黨組織在行使自身權(quán)力、從嚴(yán)執(zhí)行制度、發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用方面存在著弱化以及延伸不到位的問題。此外，基層黨組織在引領(lǐng)教師與學(xué)生等群體參與治理的引領(lǐng)功能沒有得到充分的發(fā)揮，黨建引領(lǐng)作用有待加強(qiáng)。

（三）權(quán)力配置不均衡，多元共治存在阻礙

高職院校的治理結(jié)構(gòu)目前主要為科層制之下的組織形態(tài)，科層制治理模式在高校內(nèi)部發(fā)揮作用的同時(shí)，其弊端也逐漸暴露出來［13］。隨著科層制在高職院校內(nèi)部不斷進(jìn)行發(fā)展，學(xué)校的行政部門、學(xué)術(shù)部門、教學(xué)部門等機(jī)構(gòu)正在呈現(xiàn)階梯式增長(zhǎng)，機(jī)構(gòu)臃腫難以避免，部門之間的權(quán)責(zé)呈現(xiàn)出相互交叉與融合的狀態(tài)，部門之間的權(quán)責(zé)沒有明確的界限，并各自為政。觀察山東省高職院校的章程文本分析，我們發(fā)現(xiàn)高職院校除行政部門與教學(xué)部門等常規(guī)部門之外，還設(shè)立了學(xué)生會(huì)、教職工委員會(huì)、學(xué)術(shù)科研部門等機(jī)構(gòu)，雖然章程對(duì)各部門擁有的權(quán)力有所說明，但是權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過程之中難免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清以及權(quán)責(zé)交叉等現(xiàn)象。這種情形的出現(xiàn)顯然不利于高職院校內(nèi)部治理的改革，造成改革混亂、責(zé)任推諉的情形。同時(shí)，決策權(quán)力掌握在高層行政部門手中，學(xué)術(shù)權(quán)力遭受行政權(quán)力的傾軋，教師與學(xué)生在學(xué)校治理與決策過程中話語權(quán)逐漸喪失，歸根結(jié)底是由于權(quán)力配置不均衡。

高職院校的職業(yè)性決定了高職院校的人才培養(yǎng)必須吸引多主體共同參與，作為協(xié)同育人的場(chǎng)域，高職院校要與政府、企業(yè)、社會(huì)以及其他組織協(xié)同育人。高職院校的章程文本中對(duì)于協(xié)同育人有所體現(xiàn)，但是多主體參與高職院校的協(xié)同治理的表述卻較少提及。高職院校的內(nèi)部治理呈現(xiàn)封閉式特征，高職院校的內(nèi)部治理的主體主要局限于學(xué)校自身，治理主體較為單一［14］。企業(yè)、理事會(huì)、校友會(huì)等校外組織難以真正做到參與學(xué)校的治理；同樣，學(xué)術(shù)工作委員會(huì)、教學(xué)工作委員會(huì)、學(xué)生工作委員會(huì)、工會(huì)委員會(huì)等校內(nèi)團(tuán)體在院校治理中處于相對(duì)較弱的地位。無論是校內(nèi)組織還是校外組織在高職院校內(nèi)部治理中的影響都存在局限，與掌握內(nèi)部治理話語權(quán)的行政組織存在著失衡狀態(tài)，多元主體參與高職院校內(nèi)部治理的治理格局難以形成。

（四）信息溝通不暢，監(jiān)督機(jī)制尚未健全

監(jiān)督作為內(nèi)部治理的重要組成部分，是保障內(nèi)部治理的民主性以及維護(hù)利益相關(guān)主體合法權(quán)益的重要保障，對(duì)高職院校內(nèi)部治理的質(zhì)量提升具有重要影響［16］。盡管山東省16 所高職院校的章程文本中對(duì)各個(gè)協(xié)同治理主體的監(jiān)督權(quán)力做了相關(guān)界定，但結(jié)合實(shí)際情況來看，高職院校內(nèi)部治理中的監(jiān)督環(huán)節(jié)難以避免出現(xiàn)“走過場(chǎng)”的現(xiàn)象。由于信息溝通的不暢以及信息共享存在局限，導(dǎo)致協(xié)同治理主體難以獲得與監(jiān)督的相關(guān)信息，監(jiān)督機(jī)制難以得到有效運(yùn)行。例如，內(nèi)部治理在前期公布的信息不足，一些代表會(huì)議只片面地追求形式合法，各主體難以行使自身的監(jiān)督權(quán)與治理權(quán)，監(jiān)督流于形式，從而造成監(jiān)督機(jī)制不健全。

（五）制度供給缺位，評(píng)估反饋較為匱乏

制度是規(guī)范、統(tǒng)一組織成員思想行為的規(guī)范體系，是內(nèi)部治理有效運(yùn)行并保證治理質(zhì)量的保障基礎(chǔ)。盡管建設(shè)現(xiàn)代教育制度逐漸在眾多學(xué)校開展，但是高職院校的制度建設(shè)仍需完善。一是面對(duì)國(guó)家提出建設(shè)現(xiàn)代教育制度的要求以及放管服改革背景下辦學(xué)自主權(quán)的下放，高職院校的管理者對(duì)于自主辦學(xué)以及依法治理仍舊難以適應(yīng)。二是由于高職院校發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，仍舊沿襲原來的治理模式，在制度設(shè)計(jì)時(shí)造成制度的封閉性與治理的單向度。雖然高職院校的章程文本中不斷提及自主辦學(xué)以及依法治理，但是有關(guān)自主辦學(xué)與依法治理所應(yīng)該遵循的制度卻沒有過多地提及。結(jié)合山東省高職院校的實(shí)際情形，大多高職院校自身沒有形成與自主辦學(xué)與依法治理所應(yīng)該遵循的制度。同時(shí)，利益相關(guān)者組成的治理機(jī)構(gòu)，例如教職工大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮的功能微弱，導(dǎo)致制度沒有得到有效的落實(shí)，部分制度流于形式。

學(xué)校的內(nèi)部治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，相對(duì)于靜態(tài)的過程而言是不斷變化的。要想保證高職院校的內(nèi)部治理的質(zhì)量，需要建立良好的評(píng)估反饋機(jī)制，而不是任由高職院校的內(nèi)部治理一成不變。但是結(jié)合章程文本分析，評(píng)估、質(zhì)量等詞語均與學(xué)生的發(fā)展具有密切的關(guān)聯(lián)，而與決策、執(zhí)行、組織機(jī)構(gòu)等治理的組成部分聯(lián)系較少。在高職院校內(nèi)部治理過程中，相關(guān)利益主體只關(guān)心與自身利益相關(guān)的內(nèi)容，對(duì)于與自身利益無關(guān)的內(nèi)容大多持中立或忽視狀態(tài)，沒有為高職院校的內(nèi)部治理的評(píng)估反饋機(jī)制的形成提供充足的“土壤”。同時(shí)，由于高職院校內(nèi)部治理的信息大多局限于行政部門的手中，其他利益相關(guān)主體沒有充足的信息對(duì)治理做出評(píng)估。即使利益相關(guān)主體掌握充足信息，但是由于科層制的局限，其形成的評(píng)估難以進(jìn)行反饋或反饋的效果不盡如人意。

四、山東省高職院校內(nèi)部治理改革的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，構(gòu)建黨政聯(lián)動(dòng)治理格局

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。在我國(guó)類型教育體系中，高等教育的辦學(xué)制度為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度，黨委對(duì)學(xué)校的發(fā)展起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，掌管大局的引領(lǐng)作用，校長(zhǎng)則在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)重大行政事務(wù)的決策。在高職院校治理過程中，各種權(quán)力相互交織，需要尋求統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此需要加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，使高職院校內(nèi)部治理的主體形成共同的信念，真正做到協(xié)商共治［17］。高職院校必須堅(jiān)持黨建全面引領(lǐng)，發(fā)揮黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨建引領(lǐng)與高職院校治理體系進(jìn)行有機(jī)融合，形成黨政協(xié)調(diào)的分工機(jī)制，做到校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)，黨建引領(lǐng)貫穿治理全局，推進(jìn)高職院校內(nèi)部治理的現(xiàn)代化。

高職院校要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)相互依存、不可分割，二者在工作職能、一般工作、工作制度上分工，在工作目標(biāo)、重大工作、工作關(guān)系上合作，黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制能夠形成強(qiáng)大合力，加快構(gòu)建黨政聯(lián)動(dòng)治理格局［18］。同時(shí)，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過基層黨建工作的開展，幫助各位黨員不斷增強(qiáng)黨性修養(yǎng)，帶動(dòng)其他治理主體形成主人翁意識(shí)，進(jìn)而積極主動(dòng)地參與高職院校的內(nèi)部治理活動(dòng)。

（二）下移權(quán)力重心，保證主體共同參與治理

高職院校現(xiàn)在實(shí)行的是二級(jí)管理體制，二級(jí)學(xué)院在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)下，自主組織辦學(xué)和管理活動(dòng)。為保證治理效能的提高以及激發(fā)二級(jí)學(xué)院自主參與的積極性，高職院校應(yīng)當(dāng)將學(xué)校層面的部分權(quán)力下放至二級(jí)學(xué)院，將權(quán)力重心下移［19］。將權(quán)力下放至二級(jí)學(xué)院后，二級(jí)學(xué)院要權(quán)力進(jìn)行分化，賦予教師代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、專業(yè)建設(shè)委員會(huì)等部門組織相應(yīng)的職權(quán)，并對(duì)各部門的職權(quán)進(jìn)行清晰的說明，形成較為分明的權(quán)力邊界，調(diào)動(dòng)各個(gè)組織與部門參與治理的意愿，為各個(gè)部門參與內(nèi)部治理提供權(quán)力保障，避免出現(xiàn)部門沒有話語權(quán)的尷尬處境，真正實(shí)現(xiàn)各部門分工自治。同時(shí)，在權(quán)力重心下移的過程之中，最重要的是要對(duì)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行劃分，學(xué)術(shù)組織以及教師掌握學(xué)術(shù)權(quán)力，行政部門不能過多干涉學(xué)術(shù)組織的運(yùn)行以及教師的科學(xué)研究，通過對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的約束，學(xué)術(shù)組織與教師有更多的積極性去進(jìn)行教學(xué)與科學(xué)研究，從源頭上保證“教授治學(xué)”。

高職院校的內(nèi)部治理的理論基礎(chǔ)包括利益相關(guān)者理論，依據(jù)內(nèi)外部關(guān)系可以將高職院校內(nèi)部治理的利益相關(guān)者劃分為內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者兩大類［20］。教職工與學(xué)生屬于內(nèi)部利益相關(guān)者，政府、企業(yè)與社會(huì)屬于外部利益相關(guān)者。高職院校由于其職業(yè)性這一特殊屬性的存在，決定了高職院校的治理離不開眾多利益相關(guān)者的共同參與。教職員工與學(xué)生等內(nèi)部利益相關(guān)者應(yīng)該通過內(nèi)部代表大會(huì)等形式參與到治理過程之中，維護(hù)自身的合法權(quán)益。外部利益相關(guān)者應(yīng)該通過相應(yīng)的監(jiān)督、建議以及咨詢等活動(dòng)，參與到內(nèi)部治理的過程中去。此外，高職院校要幫助內(nèi)外部利益相關(guān)者樹立責(zé)任意識(shí)，使利益相關(guān)者不僅僅關(guān)注與自身利益相關(guān)的治理內(nèi)容，要積極參與到治理過程之中，發(fā)揮自身的主人翁意識(shí)，關(guān)心學(xué)校的發(fā)展，在制定決策時(shí)敢于發(fā)表自己的意見與見解，保證決策的民主性與科學(xué)性，進(jìn)而形成眾多利益主體共同參與的治理格局。

（三）暢通溝通渠道，保障全過程民主監(jiān)督

信息暢通是利益相關(guān)主體有序參加決策，發(fā)揮自身民主監(jiān)督功能的前提。在高職院校中，信息的傳遞與溝通具備單一與線性的特點(diǎn)，信息溝通存在著效率緩慢與信息過濾、失真等缺陷。高職院校應(yīng)對(duì)既有的溝通渠道進(jìn)行完善，建立快速、多樣化的信息傳遞渠道，保證信息的真實(shí)性與有效性。首先，要從源頭保存和處理信息，高職院校的各個(gè)部門不僅是信息的使用者，同時(shí)也是信息的制造者，各部門要及時(shí)儲(chǔ)存信息，對(duì)信息進(jìn)行加工，篩選出有用的信息進(jìn)行傳遞。其次，信息傳遞的渠道不僅要實(shí)行自上而下的傳遞，同時(shí)也要打通橫向溝通的渠道，讓信息的傳遞更加快速、靈活。最后要建立信息共享平臺(tái)，立足互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造智慧數(shù)據(jù)中心，及時(shí)公布有關(guān)決策的重要信息，消除各個(gè)部門之間的信息孤島。為了保證數(shù)據(jù)中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各部門要及時(shí)更新信息，如每個(gè)學(xué)期進(jìn)行一次信息審查，保證信息的真實(shí)性、有效性與完整性［21］，如有必要設(shè)立專門管理數(shù)據(jù)中心的部門，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)異常情況就及時(shí)處理，從而為內(nèi)部治理提供必要的數(shù)據(jù)支撐。

高職院校暢通溝通渠道，建立信息共享平臺(tái)，為利益相關(guān)主體進(jìn)行全過程民主監(jiān)督提供了信息支持。民主監(jiān)督是高職院校進(jìn)行內(nèi)部治理的重要組成部分，能夠保證高職院校的內(nèi)部治理按照既定目標(biāo)進(jìn)行，從而減少內(nèi)部治理偏離既定目標(biāo)的情況產(chǎn)生。高職院校的內(nèi)部治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，相應(yīng)的民主監(jiān)督同樣也是一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程，僅僅對(duì)治理結(jié)果監(jiān)督無法有效發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，需要對(duì)內(nèi)部治理進(jìn)行全過程的民主監(jiān)督。為了保障民主監(jiān)督貫穿內(nèi)部治理的全過程，高職院校除了發(fā)揮教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等部門既有的民主監(jiān)督作用，還要成立專門的第三方監(jiān)督體系［22］，成立校內(nèi)的監(jiān)督委員會(huì)，保證權(quán)力透明以及治理活動(dòng)的高效運(yùn)行。此外，高職院校要建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲體系，對(duì)違背治理目標(biāo)的行為以及跨越權(quán)力界限的行為進(jìn)行嚴(yán)懲，從而對(duì)內(nèi)部治理的運(yùn)行形成約束。

（四）推進(jìn)制度建設(shè)，打造特色鮮明治理體制

制度有基礎(chǔ)制度、基本制度與具體制度之分，三者之間呈現(xiàn)出層次分明、上下銜接的特征。高職院校在進(jìn)行內(nèi)部治理之前，需要厘清三種制度之間所包含的內(nèi)容，對(duì)制度所包含的內(nèi)容進(jìn)行深入解讀，保證所做的決策以及內(nèi)部治理的運(yùn)行有制度可依。對(duì)于基礎(chǔ)制度而言，高職院校要汲取其中的辦學(xué)理念，對(duì)其中蘊(yùn)含的特色文化進(jìn)行傳承創(chuàng)新。對(duì)于基本制度和具體制度而言，高職院校要理順各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系與管理體制，保障學(xué)校的治理工作有章可循、有據(jù)可依［23］。制度不是與生俱來的，是在高職院校發(fā)展的過程中逐漸形成的，高職院校在制度建設(shè)過程中，應(yīng)該召集利益相關(guān)主體參與到制度建設(shè)的過程中來，保證制度的民主性，各個(gè)專家要對(duì)制度進(jìn)行論證，保證制度的合理性與科學(xué)性。同時(shí)，制度制定之后，高職院校要將制度提交給相應(yīng)的部門進(jìn)行審查，保證制度的權(quán)威性，只有高職院校按照上述過程建立的制度，才能在內(nèi)部治理的過程中具有相應(yīng)的公信力。

這就需要高職院校結(jié)合自身的發(fā)展特點(diǎn)與學(xué)校的特色打造特色鮮明的內(nèi)部治理機(jī)制。首先，高職院校要立足服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及培養(yǎng)高素質(zhì)人才，這是高職院校開展內(nèi)部治理的首要任務(wù)。其次，高職院校要大力開展治理文化的建設(shè)，營(yíng)造良好的治理氛圍［24］，展現(xiàn)出高職院校自身的文化特色，真正做到文化強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)校。最后，高職院校要積極開展合作交流，積累其他高職院校進(jìn)行內(nèi)部治理的有效經(jīng)驗(yàn)，從中總結(jié)出高職院校內(nèi)部的通用規(guī)則，并與自身的發(fā)展與學(xué)校特色相融合，走出一條特色鮮明的內(nèi)部治理道路。

（五）“管辦評(píng)”分離，完善制度評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

“管辦評(píng)”分離要求政府管理、學(xué)校辦學(xué)、社會(huì)評(píng)價(jià)三方分離，改變以往政府既是管理者，又是舉辦者，同時(shí)也是辦學(xué)成效評(píng)價(jià)者的大一統(tǒng)局面［25］。首先，要給予高職院校充足的辦學(xué)權(quán)力，例如一些人才引進(jìn)、資金的使用等事項(xiàng)要交給高職院校自己決定。其次，高職院校認(rèn)真做好自身的辦學(xué)工作，在自己的既定權(quán)限內(nèi)引進(jìn)人才、做好資金的分配與權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分，為高職院校自身進(jìn)行內(nèi)部治理奠定良好的基礎(chǔ)。最后，社會(huì)評(píng)價(jià)要吸引多主體進(jìn)行參與，建立起公民參與機(jī)制，對(duì)高職院校的辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)形式等內(nèi)容進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，從而為社會(huì)提供高素質(zhì)人才。

評(píng)估與反饋是緊密相關(guān)的兩個(gè)環(huán)節(jié)，由于評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建需要經(jīng)過指標(biāo)賦權(quán)和模型構(gòu)建兩個(gè)階段［26］，因此，高職院校的利益相關(guān)者要對(duì)其治理過程以及治理所遵循的制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的指標(biāo)要依據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況進(jìn)行制定，每個(gè)指標(biāo)所占的比重要經(jīng)過專家審查，從而保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性與權(quán)威性。在保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性與權(quán)威性的同時(shí)，高職院校要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部治理的過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，要對(duì)內(nèi)部治理進(jìn)行全過程、多主體的評(píng)價(jià)，而不應(yīng)該僅僅局限于內(nèi)部治理結(jié)果的評(píng)價(jià)，因此要建立起全過程的科學(xué)評(píng)價(jià)體系。此外，評(píng)價(jià)的內(nèi)容需要進(jìn)行相應(yīng)的反饋，高職院校應(yīng)單獨(dú)設(shè)立通道與平臺(tái)接受評(píng)價(jià)反饋，并認(rèn)真對(duì)待評(píng)價(jià)反饋的內(nèi)容，從而完善高校的內(nèi)部治理體系。