邢益精，楊宏韜

引 言

最高人民法院公報(bào)2017年第2期刊載了“劉某某訴山西省太原市公安局交警支隊(duì)晉源一大隊(duì)道路交通管理行政強(qiáng)制案［（2016）最高法行再5號］”，基本案情如下：2006年12月12日，劉某某的車輛行駛至太原市和平路附近時，晉源交警一大隊(duì)的執(zhí)勤民警以該車未經(jīng)年審為由將該車扣留并于當(dāng)日存入存車場。12月14日，劉某某攜帶該車行駛證去處理該起違法行為，晉源交警一大隊(duì)民警在核實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)該車的發(fā)動機(jī)號碼和車架號碼看不到，遂以該車涉嫌套牌及發(fā)動機(jī)號碼和車架號碼無法查對為由對該車?yán)^續(xù)扣留，并口頭通知劉某某提供其他合法有效手續(xù)。劉某某雖然多次托人交涉并提供相關(guān)材料，但交警大隊(duì)一直以其不能提供車輛合法來歷證明為由扣留該車。在本案中，山西太原中院一審認(rèn)為，交警大隊(duì)扣留涉案車輛于法有據(jù)，劉某某要求撤銷扣留行為，返還被扣車輛的訴訟請求不能成立。山西高院二審認(rèn)為，交警大隊(duì)扣留車輛的行為于法有據(jù)，但交警大隊(duì)一直沒有對涉案車輛進(jìn)行主動調(diào)查，也未及時作出處理，行為不當(dāng)。二審法院判決交警大隊(duì)對扣留涉案車輛依法作出處理并答復(fù)劉某某。劉某某不服二審判決，向最高院提起再審申請。最高院審理后認(rèn)為，本案的核心爭議焦點(diǎn)在于交警大隊(duì)既不調(diào)查核實(shí)又長期扣留原告車輛的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)。濫用職權(quán)作為對行政行為進(jìn)行合法性審查的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，在1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）中就已作出規(guī)定。由于濫用職權(quán)詞義本身的模糊性和可塑性，決定了其在踏入法典之初就是一個不確定法律概念。［1］在司法審判中，法官受到規(guī)則中心理念的影響，往往傾向于適用在客觀規(guī)則上有明晰根據(jù)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，比如“主要證據(jù)不足”“適用法律、法規(guī)錯誤”等。當(dāng)下，尚無一部權(quán)威的司法解釋對濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)說明，且該標(biāo)準(zhǔn)的語義本身就要求法官對行政主體的主觀心態(tài)審查要求較高，故在實(shí)踐中法院對該標(biāo)準(zhǔn)往往持規(guī)避適用或轉(zhuǎn)換審查的態(tài)度，適用率極低。筆者從學(xué)界和實(shí)務(wù)界的現(xiàn)狀分別切入，剖析濫用職權(quán)司法審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中適用混亂的成因，旨在探索一條更為有效的濫用職權(quán)認(rèn)定路徑，希望能對當(dāng)前進(jìn)行的學(xué)術(shù)爭論及行政訴訟審判實(shí)務(wù)有所助益。

一、濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)爭論

（一）違反法定目的說

違反法定目的說是最早的一種濫用職權(quán)認(rèn)定方法，在1989年《行政訴訟法》出臺時就已產(chǎn)生，濫用職權(quán)自1989年被列為行政行為撤銷的根據(jù)后，有關(guān)其適用的爭議從未中斷。由全國人大常委會法工委會編、胡康生主編的《行政訴訟法釋義》一書中最先提出違反法定目的說的概念，書中指出“濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然在其權(quán)限范圍以內(nèi)，但行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，不符合法律授予這種權(quán)力的目的”［2］。有學(xué)者對此學(xué)說有詳細(xì)的表述，認(rèn)為基于職權(quán)法定的理念，行政機(jī)關(guān)的任何職權(quán)都來源于法律、法規(guī)的規(guī)定，法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)行使某一項(xiàng)職權(quán)的背后都有其對應(yīng)的目的，若是行政主體的行為違背其法定目的，就構(gòu)成行政濫用職權(quán)。［3］如派出所拘留公民這項(xiàng)職權(quán)的法定目的是維護(hù)社會治安，如果出于打擊報(bào)復(fù)而拘留公民顯然是偏離了法律設(shè)定的目的，屬于濫用職權(quán)。法定目的有時和法律精神、法律原則極為接近，在學(xué)理上違反法定目的也包括違反法律原則或法律精神。違反法定目的說從法定目的的角度開辟了認(rèn)定濫用職權(quán)的路徑，對之后認(rèn)定方法的發(fā)掘有很強(qiáng)的引領(lǐng)作用。但是法定目的仍屬一個宏觀抽象的概念，在實(shí)踐中較難把握，裁判文書中以“法定目的”為指引認(rèn)定濫用職權(quán)的情形也極為罕見。

（二）主觀標(biāo)準(zhǔn)說

主觀標(biāo)準(zhǔn)說是指，從主觀角度去評價行政機(jī)關(guān)的行為，如果行政機(jī)關(guān)在作出行為時出于惡意心態(tài)，則應(yīng)評價為濫用職權(quán)。該學(xué)說細(xì)致捕捉到了行政機(jī)關(guān)的主觀心理層面，有一定學(xué)理意義。有學(xué)者主張濫用職權(quán)的認(rèn)定應(yīng)采取主觀審查，指出濫用職權(quán)行為的基本特征必須包括主觀上的故意，主觀上的過失不構(gòu)成濫用職權(quán)，并且這種具體行政行為違背了法律規(guī)定的目的、精神和原則，濫用職權(quán)的認(rèn)定既要考慮法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)該項(xiàng)職權(quán)的目的以及相應(yīng)的法律精神或法律原則，也要考慮行政機(jī)關(guān)做出該項(xiàng)決定時的目的、動機(jī)和心態(tài)。［4］該學(xué)說側(cè)重審查行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時的主觀心態(tài)，因此具有主觀性。違反法定目的說和主觀標(biāo)準(zhǔn)說有異曲同工之妙，審查行政行為有沒有違反法定目的暗含了對行政機(jī)關(guān)主觀心態(tài)的審查，主觀標(biāo)準(zhǔn)說是在違反法定目的說基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)揮。由于對行政機(jī)關(guān)主觀惡意的認(rèn)定沒有清晰的標(biāo)準(zhǔn)且較難把握，收集用以證明行政機(jī)關(guān)主觀惡意的相關(guān)證據(jù)也存有較大難度，因此采用主觀標(biāo)準(zhǔn)說在一定程度上會增加法院的審判難度。

（三）客觀標(biāo)準(zhǔn)說

也有學(xué)者從客觀標(biāo)準(zhǔn)入手，創(chuàng)立了客觀標(biāo)準(zhǔn)說。客觀標(biāo)準(zhǔn)說是從客觀角度出發(fā)，認(rèn)為行政行為只有對當(dāng)事人造成了一定的損害，才可以評價為濫用職權(quán)。有學(xué)者對違反法定目的說提出質(zhì)疑，指出違反法定目的或法律原則不宜作為行政濫用職權(quán)的基本特征，只能算是濫用職權(quán)的一種主要表現(xiàn)形式，濫用職權(quán)與顯失公正是對同一事物兩種不同的描述，或者說是對同一事物的不同角度的表述。［5］行政濫用職權(quán)是行政主體不正當(dāng)行使權(quán)力而造成顯失公正之結(jié)果的行為。如果行政主體做出行為時的心態(tài)背離了法定目的或法律原則，但沒有給當(dāng)事人造成明顯的損害，不應(yīng)評價為濫用職權(quán)，而是不當(dāng)行政。該學(xué)者總結(jié)的行政濫用職權(quán)六種主要表現(xiàn)中，第二種“因不合法考慮致使行為結(jié)果失去準(zhǔn)確性”以及第四種表現(xiàn)“強(qiáng)人所難，違背客觀性”也都體現(xiàn)出從客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的視角。也有學(xué)者指出，濫用職權(quán)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)去主觀化。［6］客觀標(biāo)準(zhǔn)說的提出從某種意義上講是為了弱化濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的主觀審查傾向，解決在審判實(shí)踐中對行政主體主觀動機(jī)認(rèn)定難的問題。但“濫用”一詞天然地帶有主觀評判元素，側(cè)重從客觀視野出發(fā)容易與行政行為明顯不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)相混淆。

二、濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的司法適用現(xiàn)狀

（一）濫用職權(quán)的司法適用概況

《最高人民法院公報(bào)》上發(fā)布的137份行政裁判文書中，統(tǒng)計(jì)范圍為1985年創(chuàng)刊至2022年12月，認(rèn)定行政行為構(gòu)成濫用職權(quán)的僅有7份文書，占總數(shù)比例僅為5.1%。由此可以看出，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在司法適用中較為罕見。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了《人民法院案例選》第1－58輯刊載了從1989年到2005年期間全國各地法院審理的614個行政訴訟領(lǐng)域典型案例，其中行政行為被判決撤銷的共有297個案例。判決撤銷行政行為的法律依據(jù)中，濫用職權(quán)使用頻次在各審查標(biāo)準(zhǔn)中最低，僅為25次，使用頻率為8%；濫用職權(quán)作為唯一根據(jù)使用頻次僅為10次，使用頻率為3%。［7］筆者在裁判文書網(wǎng)上以裁判結(jié)果部分出現(xiàn)濫用職權(quán)為檢索依據(jù)，共檢索到28份涉及到濫用職權(quán)表述的裁判文書，其中大部分裁判文書均是為適用濫用職權(quán)以外的審查標(biāo)準(zhǔn)而在裁判依據(jù)部分將《行政訴訟法》第七十條進(jìn)行了全部引用，因而涉及到濫用職權(quán)的表述；部分判決書在說理部分提到濫用職權(quán)，但根本目的是為了證明行政行為沒有濫用職權(quán)。

（二）法院認(rèn)定濫用職權(quán)的裁判思路

筆者選取最高人民法院公報(bào)上刊載的4個認(rèn)定行政行為構(gòu)成濫用職權(quán)的案例作為分析對象，以剖析法院適用濫用職權(quán)的邏輯框架。

⒈主觀標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)定思路。法院在審查行政行為是否構(gòu)成行政濫用職權(quán)時，側(cè)重從主觀角度去評價行政機(jī)關(guān)的行為。如果行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時存有不正當(dāng)意圖或動機(jī)，則該行為可以評價為行政濫用職權(quán)。在“黃梅縣振華公司訴黃石市公安局干涉企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)一案［（94）鄂行初字第4號］”中，法院認(rèn)定公安局以其享有的公權(quán)力干預(yù)他人的正常商事活動，主觀上明顯帶有不正當(dāng)目的，因此屬于濫用職權(quán)。法院的認(rèn)定思路偏重主觀標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只要具有非法的意圖就可評價為濫用職權(quán)，而沒有考慮行政機(jī)關(guān)在行使該干預(yù)行為時是否具有相應(yīng)的職權(quán)。

⒉客觀標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)定思路。客觀標(biāo)準(zhǔn)說的認(rèn)定思路是指法院在審查行政行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)時，側(cè)重從客觀角度出發(fā)對行政行為進(jìn)行評價。行政行為的實(shí)施在客觀上給當(dāng)事人造成實(shí)質(zhì)損害，明顯違反比例原則，就有可能構(gòu)成濫用職權(quán)。在上述“劉某某訴太原市公安局交警支隊(duì)晉源一大隊(duì)行政強(qiáng)制案”中，法院審理認(rèn)為，交警大隊(duì)扣留原告車輛后，既不積極調(diào)查核實(shí)車輛相關(guān)來歷證明，又長期扣留涉案車輛不予處理，構(gòu)成濫用職權(quán)。筆者對劉某某案中法院的判決結(jié)論表示贊同，但對裁判文書的表述存有一定的異議。該案開篇的裁判要旨寫明“實(shí)施扣留等暫時性控制措施不能代替對案件的實(shí)體處理，行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由長期不處理的，構(gòu)成濫用職權(quán)”，要旨可以簡化為“扣留＋不處理＝濫用職權(quán)”。在判決說理部分，法官列出第二個認(rèn)定邏輯，長期扣留車輛（不返還車）＋不主動調(diào)查核實(shí)車輛來歷證明＋不要求原告提供相應(yīng)擔(dān)保＋反復(fù)要求原告提供其他證明＝濫用職權(quán)。對比兩個認(rèn)定邏輯，如果將第二個邏輯中的“不主動調(diào)查核實(shí)”和“不要求提供擔(dān)?！倍冀忉尦傻谝粋€邏輯中“不處理”的具體展開，則第二個認(rèn)定邏輯又增加了“反復(fù)要求提供證明”作為要件。我們不禁會提出疑問，如果沒有“反復(fù)要求提供證明”這個作為要件，第二個認(rèn)定邏輯能否成立。［8］該案的裁判文書指出“不能長期扣留而不處理，給當(dāng)事人造成不必要的損失”，裁判要旨的敘述也提到了比例原則，這表明法官在裁判中關(guān)注到了行為造成的損害后果。值得一提的是，通過對該案的剖析，可以看出最高院對濫用職權(quán)的認(rèn)定邏輯已經(jīng)由單向度的主觀標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向構(gòu)成要件審查模式。

⒊兼采主觀標(biāo)準(zhǔn)說和違反法定目的說的認(rèn)定思路。該認(rèn)定思路既對行政行為是否違反相應(yīng)的法律目的和原則進(jìn)行審查，同時也要考量行政機(jī)關(guān)作出行政行為時的主觀心態(tài)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時主觀上具有不正當(dāng)意圖，行為的實(shí)施也違反了相應(yīng)的法律目的或法律原則，就構(gòu)成濫用職權(quán)。1993年第1期最高人民法院公報(bào)上最早刊載的適用濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的“謝某某訴永和鄉(xiāng)政府違法要求履行義務(wù)案”中，被告鄉(xiāng)政府向謝某某提取的村提留費(fèi)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和社會生產(chǎn)性服務(wù)費(fèi)，超過原告全家應(yīng)負(fù)擔(dān)費(fèi)用的一倍，違反了相關(guān)條例規(guī)定的取之有度、總額控制、定項(xiàng)限額的原則，具有任意性和隨意性。法院判決鄉(xiāng)政府的行為既是超越職權(quán)，也是濫用職權(quán)。在該案中，法院兼采主觀標(biāo)準(zhǔn)說和違反法定目的說的觀點(diǎn)，從行政行為違反了法律原則以及行政機(jī)關(guān)的任意心態(tài)入手，認(rèn)定行為構(gòu)成行政濫用職權(quán)。從裁判文書的表述看，法官對濫用職權(quán)的認(rèn)定思路仍主要參照違反法定目的說的審查方法，行政機(jī)關(guān)的行為若違反了法律原則，則構(gòu)成行政濫用職權(quán)。法律規(guī)定在行政允諾的履行過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守誠信原則，行政機(jī)關(guān)不得對行政允諾的關(guān)鍵性內(nèi)容作出隨意解釋。從裁判要旨的表述看，法官在認(rèn)定濫用職權(quán)的過程中也對行政機(jī)關(guān)的主觀心態(tài)進(jìn)行了考量，行政機(jī)關(guān)作出行為時的心態(tài)若是“隨意的、任意的”，則行為就有可能構(gòu)成濫用職權(quán)。

⒋兼采主觀標(biāo)準(zhǔn)說和客觀標(biāo)準(zhǔn)說的認(rèn)定思路。法院在認(rèn)定行政行為是否構(gòu)成行政濫用職權(quán)時，有時會兼采主觀標(biāo)準(zhǔn)說和客觀標(biāo)準(zhǔn)說的認(rèn)定思路。行政機(jī)關(guān)主觀上恣意隨性或是具有不正當(dāng)意圖，客觀上給當(dāng)事人造成實(shí)質(zhì)損害，明顯違反比例原則，該行政行為構(gòu)成行政濫用職權(quán)。在“王某某訴中牟縣交通局行政賠償案”中，法院審理認(rèn)為，交通局工作人員沒有考慮車上有生豬這個重要因素，把兩輪拖斗卸下后就駕主車離去，交通局的行為不符合“合理、適當(dāng)”的要求是濫用職權(quán)。該案的法官在裁判過程中導(dǎo)入了合理性審查的視角，從“合理、適當(dāng)”的角度對行政行為進(jìn)行審查認(rèn)定，且引入了“考慮相關(guān)因素”這個新的審查方法，即要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時主觀上應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)必要的因素，這是對主觀標(biāo)準(zhǔn)說的進(jìn)一步完善。該案中法官沒有強(qiáng)調(diào)交通局工作人員作出行為時主觀意圖的非法性，而是認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時存在主觀過錯，導(dǎo)致裁量決定明顯不適當(dāng)，就可以構(gòu)成行政濫用職權(quán)。［9］

三、濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的司法適用中存在的問題及成因探析

（一）濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的司法適用中存在的問題

1.濫用職權(quán)的泛化使用。在司法實(shí)務(wù)中，對濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)泛化適用的情形并不罕見。部分法官基于錯誤認(rèn)識，將濫用職權(quán)泛化理解為其他違法情形的替代概念。在“陳某等訴全南縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會民政行政管理案［（2016）贛0729行初10號］”中，法院審理認(rèn)為，全南縣人口和計(jì)劃生育委員會與全南縣衛(wèi)生局已經(jīng)于2014年組建成全南縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會，該委員會印章已經(jīng)于2015年9月啟用。而被告于2016年3月向原告作出的《江西省征收社會撫養(yǎng)費(fèi)決定書》仍加蓋“全南縣人口和計(jì)劃生育委員會”印章，構(gòu)成濫用職權(quán)。筆者認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)組建完成并啟用新的印章后，按照法定程序理應(yīng)在作出行政行為時敲蓋新的印章，本案中行政機(jī)關(guān)在作出征收撫養(yǎng)費(fèi)決定時，仍然加蓋已經(jīng)停用的公章，應(yīng)屬違反法定程序的行為，法院將此行為認(rèn)定為濫用職權(quán)，顯然是對濫用職權(quán)概念的泛化理解。

⒉濫用職權(quán)被規(guī)避適用。從裁判文書網(wǎng)的檢索情況來看，濫用職權(quán)在司法實(shí)務(wù)中適用率極低。究其原因，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的主觀審查傾向占據(jù)主導(dǎo)因素。部分法官鑒于濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容模糊不清，與其他審查根據(jù)邊界不明，往往更傾向使用其他標(biāo)準(zhǔn)來代替適用濫用職權(quán)，如“主要證據(jù)不足”等。在“尹某某訴株洲市教育局行政干預(yù)案”中，尹某某原是株洲某中學(xué)的語文教師，其創(chuàng)作的教學(xué)作品中有“讀書是為了賺大錢娶美女”的相關(guān)負(fù)面表述，市教育局遂對其進(jìn)行查處并責(zé)令全市所有中學(xué)都不得聘用尹某某。市教育局此舉明顯違反比例原則，主觀上帶有極強(qiáng)的隨意性，處理的結(jié)果也給原告的就業(yè)權(quán)益造成了巨大的損害，從客觀標(biāo)準(zhǔn)說角度出發(fā)，行政行為已經(jīng)達(dá)到顯失公正的程度，評價為濫用職權(quán)較為合理。但是，審理法院轉(zhuǎn)換了審查思路，認(rèn)定教育局對各個學(xué)校具體的教師聘用事宜無權(quán)干涉，教育局的做法屬于超越職權(quán)。教師聘用事宜雖然屬于學(xué)校自主權(quán)的一部分，教育局理應(yīng)對學(xué)校的自主聘用決定予以尊讓，但是并不意味著教育局對轄區(qū)學(xué)校的教師聘用沒有任何的管理職權(quán)。法院從職權(quán)有無的角度對教育局的行為進(jìn)行評價，規(guī)避適用了濫用職權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)被束之高閣只會極大貶損該標(biāo)準(zhǔn)的功能定位，無法發(fā)揮其預(yù)設(shè)價值。濫用職權(quán)作為一項(xiàng)重要的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)行政主體依法履行職責(zé)過程中具有不可替代的作用。分析造成濫用職權(quán)司法適用混亂局面的原因，對厘定濫用職權(quán)的內(nèi)涵與外延，提升濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的可適用性具有重要意義。

（二）濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的司法適用問題成因探析

⒈“濫用”詞義的兼容性。在《現(xiàn)代漢語詞典》第7版中，“濫用”一詞含義為“沒有選擇胡亂地過度地使用”，“超越”的含義為“超過，越出”。從字面含義來看，濫用與超越均有“過度，超過”的意思，兩詞語義存在交叉重合部分。因此若單從分離型思維進(jìn)行考量，濫用職權(quán)的范圍可以涵蓋部分超越職權(quán)的情形。在其他部門法中，“濫用”一詞的含義也比較寬泛。在刑法中濫用職權(quán)罪主要有四種表現(xiàn)形式：一是超越職權(quán)，擅自處理自己無處理權(quán)限的事務(wù)；二是玩弄職權(quán)，隨心所欲地處理公務(wù)；三是故意不履行職責(zé)，或者說任意放棄職責(zé)；四是以權(quán)謀私，不正確地履行職權(quán)。［10］從這里可以看出，刑法中的“濫用”的詞義十分寬泛，有“超越，玩弄，隨意使用，任意放棄，故意不履行，不正確地使用”等多種含義。在民法中有一個概念是濫用代理權(quán)，是指代理人行使代理權(quán)時，違背被代理人的意志、損害被代理人利益的行為。如果將被代理人理解為授權(quán)人，則濫用代理權(quán)就是“在違背授權(quán)人意志的狀態(tài)下行使代理權(quán)”，這和認(rèn)定行政濫用職權(quán)的違反法定目的說有相似之處。由于民法典在之后規(guī)定了超越代理權(quán)的情形，因此濫用代理權(quán)中“濫用”的詞義并不包含“超越”，但仍然有“惡意使用，不正當(dāng)?shù)厥褂茫`法使用，隨意使用”等多種含義。

⒉司法審查標(biāo)準(zhǔn)的邏輯混亂?？v觀當(dāng)前的行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)，六項(xiàng)裁量依據(jù)之間并非嚴(yán)守縝密的邏輯法則，許多裁量依據(jù)之間都有兼容共存的空間。如違反法定程序與其他四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即“主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯誤的，超越職權(quán)的，明顯不當(dāng)?shù)摹?，都可以發(fā)生競合，濫用職權(quán)的行為往往伴隨著突出的程序問題。于法無據(jù)的行政行為往往被評價為適用法律、法規(guī)錯誤，但基于職權(quán)法定這一行政法治的基本原則，行政職權(quán)都來源于法律、法規(guī)的明確規(guī)定，沒有法律依據(jù)而行使的權(quán)力等同于沒有相應(yīng)的職權(quán)，這和超越職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)極易發(fā)生混同。濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)也并不例外，極易與其他標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生交叉混同。如在上述“謝某某訴永和鄉(xiāng)政府案”中，被告向原告征收的服務(wù)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法定應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，法院認(rèn)定鄉(xiāng)政府的行為明顯帶有隨意性，援引了濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。但法官同時認(rèn)定，鄉(xiāng)政府收取的超過法定限額部分的費(fèi)用于法無據(jù)，違反了相關(guān)條例的規(guī)定，屬于適用法律、法規(guī)錯誤。在本案中，法官同時援用了超越職權(quán)、濫用職權(quán)、適法錯誤三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，足見不同審查標(biāo)準(zhǔn)間的相容特性之高以及內(nèi)在邏輯體系的紊亂。

⒊合理性審查方法匱乏。合理性原則和合法性原則是行政法的兩大基本原則，裁量權(quán)和羈束權(quán)是對行政職權(quán)的一個籠統(tǒng)分類，學(xué)者們將此兩對概念進(jìn)行了一一對應(yīng)的解讀并得出結(jié)論，濫用職權(quán)即是濫用自由裁量權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)是一種造成顯失公正結(jié)果的行為，是明顯不合理的行政，達(dá)到了違法的程度，這也是行政濫用職權(quán)和一般不當(dāng)行政區(qū)分的關(guān)鍵。［11］《行政訴訟法》規(guī)定了濫用職權(quán)行為可被撤銷，意味著法院對行政行為的審查雖然基于合法性審查原則，但已經(jīng)蘊(yùn)含著合理性審查的萌芽，從某種意義上講是一種實(shí)質(zhì)合法性審查。［12］有學(xué)者指出，濫用職權(quán)的行為對相對人的權(quán)益損害只有達(dá)到一定程度才能被法院認(rèn)定撤銷，［13］此觀點(diǎn)是否過于以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)E用行為進(jìn)行評價值得進(jìn)一步商榷，但不可否認(rèn)的是濫用職權(quán)的認(rèn)定必然要融入對行政裁量的合理性審查而不能單純從主觀標(biāo)準(zhǔn)入手進(jìn)行評判。當(dāng)前正在進(jìn)行黨政合設(shè)合署改革，這是一種黨政融合的新模式。在合設(shè)合署改革背景下，很多黨政機(jī)關(guān)實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，新型復(fù)雜的行政行為涌現(xiàn)，對傳統(tǒng)行政主體理論構(gòu)成較大沖擊。根據(jù)2014年《行政訴訟法》規(guī)定，明顯不當(dāng)已成為行政行為的撤銷依據(jù)之一，這意味著對行政行為的審查由傳統(tǒng)的單純合法性審查模式正式邁入“合法＋合理”全面審查模式，這無疑會提高對行政行為進(jìn)行合理性評判的要求。［14］合理性審查方法的缺位將直接導(dǎo)致法院對行政行為造成的損害程度無法進(jìn)行清晰定位，濫用職權(quán)的認(rèn)定尺度也寬嚴(yán)不均。

四、濫用職權(quán)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的理論完善

（一）濫用職權(quán)概念的重新厘定

筆者將濫用職權(quán)總結(jié)為三個構(gòu)成要件：第一，主觀要件。行政機(jī)關(guān)在作出行為時主觀上必須出于故意，是一種“恣意的、隨意的”心態(tài)，過失不構(gòu)成濫用職權(quán)。濫用職權(quán)從字面涵義理解即為“胡亂或過度地使用職權(quán)”，既然是胡亂使用，就必然要評價行政機(jī)關(guān)的主觀動機(jī)。筆者認(rèn)為，首先，惡意一詞帶有極強(qiáng)的負(fù)向情感色彩，將濫用行為都等同于惡意會極大地貶損行政機(jī)關(guān)的形象，不利于官民之間的融洽團(tuán)結(jié)。其次，如何認(rèn)定惡意也是一個難題，在“張某某不服徐州市教育局注銷社會辦學(xué)許可證案［（2003）蘇行終字第47號］”中，行政機(jī)關(guān)的行為反復(fù)無常，嚴(yán)重干擾涉訴學(xué)校的正常教學(xué)秩序，但這是否能推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的惡意心態(tài)尚存爭議。惡意系指“不良的居心，壞的用意”，從此案中更多體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)的主觀隨意，并兼有嚴(yán)重的程序問題，但均無法確鑿地認(rèn)定為惡意。再次，若將“濫用”行為理解為主觀惡意，極易與刑法中的濫用職權(quán)罪掛鉤，行政機(jī)關(guān)工作人員面臨被監(jiān)委調(diào)查甚至被刑事追責(zé)的風(fēng)險，那么法官在裁判時就會刻意規(guī)避適用這個撤銷依據(jù)，這樣一來在事實(shí)上會極大地限縮濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用空間。筆者將主觀要件總結(jié)為一個審查流程、兩個審查方面，兩個審查方面是指主觀惡意和主觀過錯兩個方面，一個流程是指對行政機(jī)關(guān)主觀層面的審查要先從審查行政機(jī)關(guān)是否具有主觀惡意開始，若存有惡意，則認(rèn)定行為符合濫用職權(quán)的主觀要件，直接進(jìn)行下一要件的審查；若無法認(rèn)定行政機(jī)關(guān)存有惡意，則繼續(xù)審查行政機(jī)關(guān)是否具有主觀過錯，若存有過錯，則認(rèn)定行為符合濫用職權(quán)的主觀要件，若無法認(rèn)定行政機(jī)關(guān)存有主觀過錯，則行政行為不符合濫用職權(quán)的主觀要件，不構(gòu)成行政濫用職權(quán)。主觀惡意的嚴(yán)重程度要高于主觀過錯，是指行政機(jī)關(guān)在作出行為時具有不正當(dāng)意圖或不良動機(jī)，包括以權(quán)謀私、打擊報(bào)復(fù)等。英國立法上將“不相關(guān)的考慮”作為行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的主要表現(xiàn)之一，行政機(jī)關(guān)在作出行為時若考慮了不相關(guān)的因素，則可能構(gòu)成權(quán)力濫用。［15］行政機(jī)關(guān)在作出行為時若沒有考慮應(yīng)該考慮的因素或是考慮了不相關(guān)的因素，心態(tài)上恣意隨性，都可以認(rèn)定為具有主觀過錯。

第二，客觀要件。行政機(jī)關(guān)的行為客觀上必須給相對人造成實(shí)質(zhì)損害?？陀^標(biāo)準(zhǔn)說主張行政行為要達(dá)到顯失公平的程度才可認(rèn)定為濫用職權(quán)，這仍然是立基于合法性審查原則，認(rèn)為只有明顯不合理的行為才可被法院審查。明顯不合理的行為往往給當(dāng)事人造成較大損害，將造成的損害以“較大程度”作為門檻不僅會極大地限縮濫用職權(quán)的適用空間，也易將行政訴訟法中的濫用職權(quán)司法審查標(biāo)準(zhǔn)與刑法中的濫用職權(quán)罪混為一談。因此筆者認(rèn)為，只要行政行為給當(dāng)事人造成實(shí)質(zhì)損害，違反比例原則，就符合濫用職權(quán)的客觀構(gòu)成要件。如在2013年孫某無證駕駛事件中，孫某駕駛汽車在杭州市中心與公交車發(fā)生刮擦事故。孫某雖然無事故責(zé)任，但因?yàn)闊o證駕駛而被杭州交警帶走調(diào)查發(fā)現(xiàn)，孫某已經(jīng)不止一次無證駕駛，按照法律規(guī)定交管部門對孫某罰款2千元，拘留7天。在這起案例中，交管部門對無證駕駛行為享有管轄權(quán)，按照規(guī)定無證駕駛行為可以處15日以下拘留，由此看出行政機(jī)關(guān)的處罰在法定額度內(nèi)，孫某在本案中雖然無事故責(zé)任，但是無證駕駛這個行為對公共安全造成的隱患非常大，再者孫某已經(jīng)多次無證駕駛，適用較重處罰進(jìn)行懲戒也符合情理，因此杭州交警對孫某的處罰并沒有違反比例原則，不符合行政濫用職權(quán)的客觀構(gòu)成要件。

第三，職權(quán)要件。濫用職權(quán)這種具體行政行為是在權(quán)限范圍內(nèi)濫用自由裁量權(quán)的行為。從語義學(xué)角度出發(fā)，職權(quán)包括羈束權(quán)和裁量權(quán)，則濫用職權(quán)理應(yīng)包括濫用羈束權(quán)和濫用裁量權(quán)，但是學(xué)界通說主張濫用職權(quán)僅是對裁量權(quán)的濫用，濫用羈束權(quán)的行為可用其他審查依據(jù)進(jìn)行規(guī)制。有學(xué)者指出，權(quán)力濫用作為撤銷行政行為的重要根據(jù)之一，不能適用于羈束行政決定，羈束行政行為即使有權(quán)力濫用的因素，法院不得因此撤銷這個行為。［16］羈束行政行為的內(nèi)容由法律、法規(guī)明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量的空間，羈束行政行為被撤銷只有一種可能性，就是行為的內(nèi)容違反法律規(guī)定，此時應(yīng)援引“適用法律、法規(guī)錯誤”或“超越職權(quán)”這兩個審查依據(jù)進(jìn)行規(guī)制。羈束行政行為違法是違反了形式合法性，而濫用職權(quán)是對行政行為的實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行審查。

綜上，筆者認(rèn)為濫用職權(quán)的認(rèn)定宜采取職權(quán)、客觀、主觀三要件相結(jié)合的評判標(biāo)準(zhǔn)，三要件必須全部滿足才構(gòu)成行政濫用職權(quán)。主觀審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采主觀隨意性說，主觀上恣意隨性，沒有審慎地行使職權(quán)均可能被認(rèn)定為濫用職權(quán)。再者，濫用職權(quán)的認(rèn)定也不應(yīng)與造成的損害結(jié)果完全脫節(jié)，但就造成損害的門檻應(yīng)適當(dāng)放低，即只要對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)損害就可以被認(rèn)定為濫用職權(quán)?？v觀實(shí)務(wù)中法院認(rèn)定濫用職權(quán)的四種裁判思路，筆者最為贊同的是第四種認(rèn)定思路，即主客觀相結(jié)合認(rèn)定思路，法院在認(rèn)定行政行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)時兼采主觀標(biāo)準(zhǔn)說和客觀標(biāo)準(zhǔn)說的認(rèn)定思路?！盀E用”詞義具有明顯的主觀評價傾向，這也是濫用職權(quán)和其他幾項(xiàng)審查依據(jù)相區(qū)分的關(guān)鍵因素，若僅從行為造成的客觀損害層面去評價行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)，極易與其他審查依據(jù)發(fā)生競合，如適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)等審查依據(jù)均有可能對相對人權(quán)益造成較大損害；若僅從行政機(jī)關(guān)的主觀動機(jī)層面對行政行為進(jìn)行審查，又存在主觀動機(jī)認(rèn)定難的問題，拋棄外化的客觀標(biāo)準(zhǔn)去探尋行政主體作出行為時的主觀心態(tài)只會增加法官的心證成本。三要件審查方法從某種意義上說是在主客觀相結(jié)合認(rèn)定思路基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)揮。

（二）濫用職權(quán)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分

⒈濫用職權(quán)與超越職權(quán)的區(qū)分。職權(quán)是行政行為的核心要素之一，有學(xué)者認(rèn)為，行政職權(quán)的內(nèi)容可以分解為行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、處理權(quán)和適用條件三個方面。管轄權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對一個事務(wù)的管轄權(quán)限，處理權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對事務(wù)的具體處理，超越職權(quán)既可能是超越管轄權(quán)，也可能是超越處理權(quán)，而濫用職權(quán)僅應(yīng)限定在濫用處理權(quán)的框架內(nèi)。［17］濫用職權(quán)和超越職權(quán)應(yīng)如一塊硬幣的兩面，不可能發(fā)生競合。濫用職權(quán)的前提是行政機(jī)關(guān)對該事項(xiàng)有管轄或處理的權(quán)力，而超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對該事項(xiàng)無管轄或處理的權(quán)力，超越職權(quán)的具體行政行為主觀上出于故意或過失，而濫用職權(quán)在主觀上只能出于故意。［18］如在“劉某訴沛縣公安局行政賠償案”中，徐州市中級人民法院審理認(rèn)為，沛縣公安局在無充分證據(jù)的情況下，以“賣淫”為由對原告劉某進(jìn)行傳喚關(guān)押，后又以“流氓”為由采取收容審查強(qiáng)制措施，違法限制原告劉某的人身自由42天，屬于行政濫用職權(quán)行為。從職權(quán)要件看，公安局出于社會治安的目的有權(quán)力對公民采取收容審查強(qiáng)制措施，故沛縣公安局的行為并未超越其權(quán)限，符合職權(quán)要件；公安局在欠缺充分證據(jù)情況下就對原告采取收容審查強(qiáng)制措施，主觀心態(tài)明顯是恣意任性，符合主觀要件；公安局的行為給原告劉某的精神、自由、名譽(yù)都造成了極大的損害，符合客觀要件。綜合三要件，沛縣公安局的行為應(yīng)當(dāng)評價為濫用職權(quán)。

⒉濫用職權(quán)與明顯不當(dāng)?shù)膮^(qū)分。濫用職權(quán)與明顯不當(dāng)兩個標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中易發(fā)生混淆，因?yàn)檫@兩個標(biāo)準(zhǔn)都涉及到對行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性審查的問題。很多學(xué)者在表述中把“明顯不當(dāng)”直接表述成“結(jié)果明顯不當(dāng)”，筆者對此持審慎態(tài)度。法條中原話表述為“明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷”，可見法條原意是行為的明顯不當(dāng)，若將行為的明顯不當(dāng)與結(jié)果的明顯不當(dāng)直接等同起來，無疑是將結(jié)果與行為混為一談。筆者認(rèn)為，在認(rèn)定行為是否明顯不當(dāng)時應(yīng)采取實(shí)質(zhì)和形式分離的方法，筆者將此方法取名為“實(shí)質(zhì)形式分離說”。對一個行政行為進(jìn)行評價時應(yīng)將該行為分解為“法律意義上的行為”和“實(shí)質(zhì)意義上的結(jié)果”，法律意義上的行為是從法律規(guī)范視角出發(fā)對行為進(jìn)行客觀評價，實(shí)質(zhì)意義上的結(jié)果是指行政行為所造成的損害后果?；诹⒎ㄔ獾目剂?，明顯不當(dāng)僅應(yīng)限定在“法律意義上的行為”明顯不當(dāng)，若行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)持隨意、任意的態(tài)度并造成了損害后果，即產(chǎn)生了“實(shí)質(zhì)意義上的結(jié)果”，則應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。在很多情形中，法律意義上的行為和實(shí)質(zhì)意義上的結(jié)果是重合的，比如行政征收和行政罰款。在法律意義上行為與實(shí)質(zhì)意義上結(jié)果未發(fā)生重合的情況下，對于濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)?shù)膮^(qū)分需要分情況討論。如果行政行為從規(guī)范層面進(jìn)行評價明顯不合理并已經(jīng)達(dá)到實(shí)質(zhì)違法的程度，則行政行為首先構(gòu)成明顯不當(dāng)，至于行政行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)則要參照上文詳述的三要件標(biāo)準(zhǔn)對行政行為進(jìn)行審查認(rèn)定，若是行政行為不滿足其中任一要件則行為不構(gòu)成濫用職權(quán)；若是行政行為滿足了全部要件則行為構(gòu)成濫用職權(quán)，法院在裁判中應(yīng)同時援用這兩項(xiàng)撤銷依據(jù)，這也說明濫用職權(quán)與明顯不當(dāng)是存在兼容空間的。反之亦然，如果行政行為從規(guī)范層面進(jìn)行評價并無明顯不合理，則行為不構(gòu)成明顯不當(dāng)，至于行政行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)，則同樣需要參照三要件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查認(rèn)定。

結(jié) 語

正本清源，將濫用職權(quán)司法審查標(biāo)準(zhǔn)回歸裁量權(quán)視角并理性分析裁量權(quán)的框架領(lǐng)域，有利于準(zhǔn)確把握濫用職權(quán)的內(nèi)涵。運(yùn)用主觀、客觀、職權(quán)三要件相結(jié)合的審查方法對濫用職權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，有助于完善對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的法律控制機(jī)制。重新審視引言中提到的劉某某案件，交警大隊(duì)以劉某某的車輛涉嫌套牌為由對機(jī)動車長期扣留的行為并未超越其職權(quán)，仍然屬于交管部門自由裁量的事項(xiàng)，交管部門在對原告提供的相關(guān)憑證進(jìn)行審核后若認(rèn)為仍不能充分證明該車的來歷合法，則有權(quán)對機(jī)動車?yán)^續(xù)扣留直至原告提供充分有效的憑證，交管部門作出的扣留行為符合三要件中的職權(quán)要件；交管部門在扣留車輛期間，既不返還車輛，又不積極主動調(diào)查核實(shí)，呈現(xiàn)的是一種恣意隨性的心態(tài)，符合三要件中的主觀要件；客觀上給原告權(quán)益造成了較大損害，交警大隊(duì)讓車輛長期滯留存車場內(nèi)，嚴(yán)重耗損機(jī)動車的使用價值，交警大隊(duì)的行為明顯違反比例原則，符合三要件中的客觀要件。綜合三要件，交警大隊(duì)既不主動調(diào)查核實(shí)又長期扣留原告車輛的行為構(gòu)成行政濫用職權(quán)，與最高院的審判結(jié)論相吻合。在對濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)這一組涉及實(shí)質(zhì)合法性審查的概念進(jìn)行界分時，采用實(shí)質(zhì)和形式分離的方法，將一個行政行為拆解為“法律意義上行為”和“實(shí)質(zhì)意義上結(jié)果”，從主觀和客觀雙向維度對行政行為進(jìn)行審查認(rèn)定，將在一定程度上擴(kuò)大濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用空間，優(yōu)化法院對行政裁量的司法控制。