陳曉彬 福建漳州城投集團(tuán)有限公司

引言

城投企業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要主體，承擔(dān)著城市建設(shè)、城市發(fā)展和城市運(yùn)營(yíng)職能，其經(jīng)營(yíng)管理范圍廣泛，經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜，加強(qiáng)全面預(yù)算管理對(duì)于城投企業(yè)來(lái)說(shuō)意義重大，能夠有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，隨著各地對(duì)地方債務(wù)的嚴(yán)格管控，大多數(shù)城投企業(yè)將不得再代行政府融資平臺(tái)功能，故而促使城投企業(yè)圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主責(zé)主業(yè)，不斷向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。為了更好地適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化，城投企業(yè)可以將全面預(yù)算管理引入其發(fā)展過(guò)程，并突出全面預(yù)算管理的核心地位，這樣有助于經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)控，科學(xué)分配集團(tuán)資源，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

一、城投企業(yè)應(yīng)用全面預(yù)算管理的作用

（一）有助于戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的分解與實(shí)現(xiàn)

將全面預(yù)算管理應(yīng)用于城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，能夠促進(jìn)城投企業(yè)向?qū)嶓w化和市場(chǎng)化方向推進(jìn)?？紤]到城投企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所涉及的領(lǐng)域比較多，城投企業(yè)可以將全面預(yù)算管理在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行滲透，結(jié)合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)展的實(shí)際制定符合企業(yè)需求的全面預(yù)算管理方案；同時(shí)，以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，逐級(jí)分解并編制全面預(yù)算管理方案，為城投企業(yè)下一經(jīng)營(yíng)階段的業(yè)務(wù)活動(dòng)提供更為詳細(xì)、明確的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，成為集團(tuán)下屬企業(yè)和職能部門明確其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)該遵守的標(biāo)準(zhǔn)，并且在此基礎(chǔ)上明確其工作目標(biāo)，以此使得城投企業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)范與戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，保障城投企業(yè)在戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)合理化和規(guī)范化的經(jīng)營(yíng)，并推進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。

（二）有助于優(yōu)化集團(tuán)資源配置

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，城投企業(yè)應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)環(huán)境改變時(shí)，其自身的綜合實(shí)力穩(wěn)步提升的重要性。由于城投企業(yè)成立的歷史背景以及承擔(dān)的城市建設(shè)的職能，導(dǎo)致城投企業(yè)天然地與政府關(guān)系密不可分，且存在負(fù)債率高、資產(chǎn)規(guī)模大、重資產(chǎn)等顯著特點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)大力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，政府為廣大企業(yè)創(chuàng)設(shè)了良好的發(fā)展環(huán)境，這也為城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使其能夠在市場(chǎng)中發(fā)揮出更大的作用。

在此背景下，城投企業(yè)在制定戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)應(yīng)該把工作重點(diǎn)聚焦于內(nèi)部管理，為了確保集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)能夠按照預(yù)先規(guī)劃的路徑逐步推進(jìn)，就必須以良好的執(zhí)行力作為保障，這就需要城投企業(yè)改進(jìn)內(nèi)部管理方式、建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度并完善內(nèi)部管理機(jī)制，確保全面預(yù)算管理的有效應(yīng)用并達(dá)到良好的制度管控效果。城投企業(yè)應(yīng)用全面預(yù)算管理有助于促進(jìn)內(nèi)部控制能力的提升，使管理工作更加精細(xì)化，從而達(dá)到控制負(fù)債率的目的，確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在應(yīng)用全面預(yù)算管理的過(guò)程中，城投企業(yè)可以將現(xiàn)代管理模式與自身實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，通過(guò)有效整合當(dāng)前集團(tuán)所控制的資源和條件，從而科學(xué)制定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)并夯實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（三）有助于防范集團(tuán)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，城投企業(yè)所面臨的市場(chǎng)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，因此，城投企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作，這也與全面預(yù)算管理的理念相契合。通過(guò)應(yīng)用全面預(yù)算管理，可以有效預(yù)防城投企業(yè)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，應(yīng)用全面預(yù)算管理可以對(duì)集團(tuán)管理工作進(jìn)行精細(xì)化設(shè)置，并且有助于全體員工的積極參與，以此增強(qiáng)城投企業(yè)的凝聚力，讓全面預(yù)算管理能夠在人力資源充分優(yōu)化和利用的基礎(chǔ)上及時(shí)掌握相關(guān)信息，進(jìn)而有效地識(shí)別和應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，城投企業(yè)還可以利用全面預(yù)算管理提升集團(tuán)總部和下屬各公司的資金使用效率，以此規(guī)避集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)出現(xiàn)偏離的現(xiàn)象，通過(guò)有效控制各部門和各人員，對(duì)各崗位職責(zé)以及工作內(nèi)容進(jìn)行精確定位，從而確保城投企業(yè)內(nèi)部的責(zé)權(quán)利三者實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

二、當(dāng)前城投企業(yè)全面預(yù)算管理應(yīng)用存在的問(wèn)題

（一）與戰(zhàn)略目標(biāo)的匹配度不高

一方面，城投企業(yè)對(duì)全面預(yù)算管理的應(yīng)用，應(yīng)該在整體戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，然而近年來(lái)，城投企業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域也逐步多樣化，城投企業(yè)投資的多元化特征越發(fā)顯著。同時(shí)，城投企業(yè)下屬各公司也在向集團(tuán)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，但是因其戰(zhàn)略目標(biāo)不夠清晰，并且其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合度不夠，這就造成了集團(tuán)總部與下屬各公司在經(jīng)營(yíng)與預(yù)算之間出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，最終影響了城投企業(yè)總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向性作用，要求城投企業(yè)應(yīng)該根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)制定全面預(yù)算管理方案。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城投企業(yè)為了快速拓展自身業(yè)務(wù)和體量，不斷在各行各業(yè)進(jìn)行滲透，其業(yè)務(wù)所涉及的范圍越來(lái)越廣，投資也逐漸變得多元化。同時(shí)，城投企業(yè)下屬各公司由于業(yè)務(wù)的差異，也需要制定與業(yè)務(wù)相匹配的預(yù)算管理方案，而實(shí)際上很多城投企業(yè)通常是以總部的預(yù)算管理方案為依據(jù)，使得實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中出現(xiàn)與戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相脫節(jié)的現(xiàn)象，不利于城投企業(yè)總體戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。

（二）預(yù)算編制方法不夠合理

一是預(yù)算編制的參與主體只局限于財(cái)務(wù)部門，難以對(duì)集團(tuán)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行支撐；二是預(yù)算編制的內(nèi)容側(cè)重于日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通常是以利潤(rùn)出發(fā)對(duì)集團(tuán)的收入和支出狀況進(jìn)行測(cè)算制定，沒(méi)有充分考慮到集團(tuán)在籌資和資本性支出方面的預(yù)算；三是預(yù)算編制的方法太過(guò)簡(jiǎn)單，通常是以歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行匯總和統(tǒng)計(jì)，比較注重經(jīng)驗(yàn)但是缺少科學(xué)依據(jù)，使得預(yù)算與實(shí)際出現(xiàn)較大的偏差；四是城投企業(yè)在年度預(yù)算編制時(shí)，未能有效參考內(nèi)外部環(huán)境分析和資金需求分析的結(jié)果，而是依靠強(qiáng)制性手段下達(dá)預(yù)算指標(biāo)并安排預(yù)算任務(wù)，這種做法容易導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)偏高或偏低的問(wèn)題，難以發(fā)揮預(yù)算管理在成本控制方面的主要作用。

（三）全面預(yù)算管理信息化水平有待提升

一是城投企業(yè)缺乏全面預(yù)算管理信息化建設(shè)的意識(shí)，在預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督以及考核等環(huán)節(jié)仍然依靠人工編制的方式，使得集團(tuán)預(yù)算管理與財(cái)務(wù)核算管理以及日常經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。二是城投企業(yè)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，沒(méi)有將大數(shù)據(jù)技術(shù)在信息與數(shù)據(jù)歸納、匯總、分析以及深度挖掘等方面強(qiáng)大功能發(fā)揮出來(lái)，使得集團(tuán)員工較多地停留在傳統(tǒng)人工編制預(yù)算階段，所獲取的預(yù)算數(shù)據(jù)也不夠精準(zhǔn)，影響了預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)之間的對(duì)比分析，不利于全面反映預(yù)算執(zhí)行的效果。三是城投企業(yè)在全面預(yù)算管理信息化建設(shè)方面缺乏專業(yè)型人才，當(dāng)前集團(tuán)的很多財(cái)務(wù)人員的自身信息化素養(yǎng)不高，難以推進(jìn)信息化建設(shè)的進(jìn)程[2]。

（四）預(yù)算績(jī)效考核體系有待完善

由于城投企業(yè)有著顯著的“重資產(chǎn)”特點(diǎn)，使得其在實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)比較重視預(yù)算編制工作，而容易忽視預(yù)算績(jī)效考核的重要性。首先，城投企業(yè)所應(yīng)用的預(yù)算科目統(tǒng)計(jì)口徑與會(huì)計(jì)科目核算口徑之間差異性比較明顯，使得預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制之間所產(chǎn)生的偏差較大，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效考核難以有效推進(jìn)。其次，由于預(yù)算編制工作不夠合理，使得預(yù)算目標(biāo)中夾雜了較多的人為因素的干擾，沒(méi)有充分融合預(yù)算目標(biāo)與集團(tuán)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；同時(shí)，在超預(yù)算或預(yù)算不執(zhí)行問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，城投企業(yè)的考評(píng)機(jī)制不夠合理，形式主義比較明顯。最后，城投企業(yè)的預(yù)算考核制度缺乏針對(duì)性和可操作性，難以將相關(guān)員工的工作積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。

三、優(yōu)化城投企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）明確全面預(yù)算管理的戰(zhàn)略目標(biāo)

首先，考慮到城投企業(yè)與政府之間的特殊關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中應(yīng)該貫徹政企分割的理念，同時(shí)基于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化的應(yīng)對(duì)，城投企業(yè)應(yīng)該突出戰(zhàn)略目標(biāo)的市場(chǎng)特征，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念從政府任務(wù)型向市場(chǎng)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，進(jìn)而不斷提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力和服務(wù)質(zhì)量。

其次，城投企業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步明確自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)制定全面預(yù)算管理制度，有效協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，確保各部門和分支機(jī)構(gòu)能夠在發(fā)展目標(biāo)上達(dá)成一致，這樣才能更好地應(yīng)用全面預(yù)算管理，進(jìn)而促進(jìn)城投企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一旦城投企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)得以明確，那么就能夠在應(yīng)對(duì)各種市場(chǎng)挑戰(zhàn)時(shí)充分考慮集團(tuán)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況，進(jìn)而借助全面預(yù)算管理手段的有效運(yùn)用，保障集團(tuán)能夠在戰(zhàn)略上保持上下一致，促進(jìn)集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

最后，城投企業(yè)應(yīng)該積極調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算管理的剛性，明確各部門的職責(zé)范圍，并嚴(yán)格執(zhí)行全面預(yù)算管理制度，保證預(yù)算編制過(guò)程的科學(xué)合理，這樣才能保證在具體實(shí)施過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)偏差和失誤，進(jìn)而降低對(duì)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的不利影響，以充分體現(xiàn)戰(zhàn)略的導(dǎo)向性。

（二）選擇科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

為了更好地應(yīng)用全面預(yù)算管理，城投企業(yè)應(yīng)該挑選科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，在預(yù)算編制時(shí)要始終將預(yù)算編制與市場(chǎng)需求進(jìn)行結(jié)合，從傳統(tǒng)的“簡(jiǎn)單化”和“經(jīng)驗(yàn)式”的預(yù)算編制方法中脫離出來(lái)。

一方面，城投企業(yè)在預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)該綜合考慮集團(tuán)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)以及年度經(jīng)營(yíng)和投融資計(jì)劃，結(jié)合資金需求目標(biāo)，對(duì)集團(tuán)收入和成本費(fèi)用以及利潤(rùn)及資本性支出情況進(jìn)行確定，借此明確集團(tuán)年度預(yù)算的類型、范圍以及資金需求量。

另一方面，城投企業(yè)應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)研和預(yù)測(cè)的作用，在選擇預(yù)算編制方法時(shí)重點(diǎn)參考業(yè)務(wù)特點(diǎn)和預(yù)算管理實(shí)際內(nèi)容，這樣才能對(duì)全面預(yù)算管理的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)編制。例如，在市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的情況下，城投企業(yè)可以選擇“零基預(yù)算”作為預(yù)算編制方法，結(jié)合集團(tuán)的資金需求情況，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查和分析，合理確定目標(biāo)成本、利潤(rùn)以及資本性支出等相關(guān)預(yù)算指標(biāo)，借此提高預(yù)算編制的科學(xué)性?；诔峭镀髽I(yè)的特殊性，建議城投企業(yè)每年按三至五年為周期編制彈性預(yù)算，并且每三至五年將預(yù)算指標(biāo)的數(shù)量和類型進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)實(shí)際情況的變化。

（三）提升全面預(yù)算管理信息化水平

從城投企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，信息化建設(shè)意義重大，實(shí)施全面預(yù)算管理也需要集團(tuán)相應(yīng)地構(gòu)建信息化平臺(tái)，這樣才能保障集團(tuán)總部與下屬各公司之間在日常經(jīng)營(yíng)以及財(cái)務(wù)活動(dòng)上實(shí)現(xiàn)智能化，進(jìn)而促進(jìn)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)效率的提升[4]。

首先，城投企業(yè)應(yīng)該將財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理以及業(yè)務(wù)管理充分融合起來(lái)，打造一體化的信息化平臺(tái)，以此強(qiáng)化所有員工的信息化管理觀念，進(jìn)一步明確集團(tuán)全面預(yù)算管理的信息化發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)集團(tuán)全面預(yù)算管理信息化水平的提升。

其次，城投企業(yè)要將大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)據(jù)深度挖掘和分析方面的功能充分發(fā)揮出來(lái)，為編制預(yù)算提供更具科學(xué)性和可靠性的數(shù)據(jù)參考；同時(shí)，要將信息化管理的理念融入到全面預(yù)算管理的流程中，保障信息化系統(tǒng)與預(yù)算執(zhí)行情況更好地匹配起來(lái)。

最后，城投企業(yè)要注重自身在新型信息化專業(yè)人才方面的投入，針對(duì)財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理以及信息化管理相關(guān)內(nèi)容開(kāi)展專門化的培訓(xùn)，促進(jìn)預(yù)算管理人員的信息化水平以及綜合素質(zhì)的全面提升。

（四）完善全面預(yù)算管理績(jī)效考核體系

首先，城投企業(yè)應(yīng)該建立與預(yù)算管理相匹配的業(yè)績(jī)考核體系，并結(jié)合預(yù)算目標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估和考核，以保證預(yù)算編制與實(shí)際情況相符合。城投企業(yè)應(yīng)該將全面預(yù)算管理績(jī)效考核體系的客觀性、科學(xué)性以及公正性全面體現(xiàn)出來(lái)，下屬各預(yù)算單位以及員工應(yīng)該全面知曉考核指標(biāo)并遵照?qǐng)?zhí)行。

其次，城投企業(yè)應(yīng)該有效融合績(jī)效考核與員工薪酬考核體系，將預(yù)算主要指標(biāo)作為考核指標(biāo)的制定依據(jù)，并體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的公平和公正，將集團(tuán)下屬各機(jī)構(gòu)以及各員工參與預(yù)算執(zhí)行的積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。城投企業(yè)應(yīng)該設(shè)立明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，根據(jù)考核指標(biāo)完成情況給予獎(jiǎng)勵(lì)或者進(jìn)行處罰。城投企業(yè)要注重考核結(jié)果的反饋和總結(jié)，在考核結(jié)果公布后，進(jìn)行及時(shí)的分析總結(jié)，并針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)和提升。同時(shí)，將考核結(jié)果納入全面預(yù)算管理的制度和流程中，不斷完善績(jī)效考核體系，提高考核的效果和實(shí)效。

再次，城投企業(yè)應(yīng)該結(jié)合自身的實(shí)際情況以及所處的發(fā)展階段，從經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、業(yè)績(jī)指標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等方面構(gòu)建適合自身發(fā)展的全面預(yù)算管理績(jī)效考核體系，同時(shí)還應(yīng)該充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，促使績(jī)效考核結(jié)果得到有效應(yīng)用。

最后，城投企業(yè)應(yīng)該突出全面預(yù)算管理的實(shí)效性，并且有效參考各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的情況，以月度、季度或年度等周期進(jìn)行反饋，以此及時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)之間的差距，進(jìn)而以這些差距為分析對(duì)象查找可能存在的問(wèn)題及原因，明確各單位在預(yù)算管理中的責(zé)任，以此保障集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)效率以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合理規(guī)避[5]。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化和改革，城投企業(yè)所面臨的市場(chǎng)環(huán)境也日趨嚴(yán)峻。城投企業(yè)應(yīng)用全面預(yù)算管理的主要作用在于通過(guò)對(duì)集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的有效分解，以此實(shí)現(xiàn)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，進(jìn)而保障集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。因此，城投企業(yè)應(yīng)該積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，通過(guò)對(duì)自身戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)一步明確，將全面預(yù)算管理的理念進(jìn)行滲透，以此有效減少資源浪費(fèi)并增加經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，將全面預(yù)算管理的作用全面發(fā)揮出來(lái)，保障集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。