占仕強

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

我國一些行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件在《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）頒布之前先行試驗了行政處罰決定公開制度①。行政執(zhí)法部門為提高社會關注度和加大懲戒力度，普遍以“公開為原則”，積極主動地公開各類處罰決定。隨著網(wǎng)絡信息工具的泛化，行政處罰決定的公開呈現(xiàn)出即時性和普遍性趨勢，然而也導致了一些偏離制度初衷的結果，如2009 年海南省“農夫山泉砒霜門”事件。2021 年《行政處罰法》修訂，處罰決定公開的相關規(guī)定三易其稿，從“應當依法公開”到“應當按照政府信息公開的有關規(guī)定予以依法公開”，再到最后審議通過的“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”。2021 年10 月北京市某公安分局通報李某某嫖娼案件，將行政處罰決定的公開問題推上了熱搜，學者們對行政處罰決定是否應當公開以及公開的范圍進行了激烈的探討。那么，究竟應當如何理解行政處罰決定的公開呢？行政處罰決定公開的方式、限度是應解決的核心問題。

一、行政處罰決定公開的制度初衷:行政權力監(jiān)督與風險社會治理

行政處罰是行政機關對行政管理秩序違反者進行權益減損或義務增加的懲戒。這不僅關乎行政行為的合法性問題，更關乎全體公民權益的保障問題。作為一把雙刃劍，行政處罰決定必須體現(xiàn)其透明性。

（一）滿足行政權力監(jiān)督的需要

行政處罰是制止違法行為發(fā)生和避免違法后果擴大最為快捷和主動的方式之一，是治理違法行為的有力措施。但在實踐中，行政處罰也出現(xiàn)執(zhí)法隨意、執(zhí)法不當或利用行政處罰解決民事爭議等問題。要防止行政處罰負面影響的產生，不僅需要合理規(guī)制行政權力，還需要社會公眾對行政處罰進行有效監(jiān)督。社會公眾的有效監(jiān)督建立在知情權之上，通過知情權來彌補社會民眾與行政機關之間的信息差距，確保行政監(jiān)督的實質性和有效性。

首先，行政機關須將執(zhí)法前端的信息公開，即行政處罰依據(jù)公開。行政處罰依據(jù)的公開使社會公眾明確何事不可為，以及行政違法后將受何種處罰。其次，行政機關須將執(zhí)法中端的信息公開，即行政執(zhí)法過程公開。“行政執(zhí)法公示制度”是行政執(zhí)法三項制度改革的重要體現(xiàn)，從只公開行政執(zhí)法依據(jù)到公開執(zhí)法過程的進步，避免了對行政執(zhí)法過程暗箱操作的詬病，填補了行政執(zhí)法過程封閉性的漏洞。最后，行政機關須將執(zhí)法后端的信息公開，即行政處罰決定公開。行政處罰決定的公開是行政執(zhí)法公示制度的產物，其與司法裁判文書公開的邏輯一致。處罰決定的公開則意味著行政機關需要時刻、全方位向社會公眾保持開放、透明，使社會公眾監(jiān)督行政機關執(zhí)法的合法性與合理性。如此，處罰決定公開可彌補信息赤字，體現(xiàn)出信息工具特性[1]。

從行政處罰信息公開的推進過程能夠看出，行政機關在逐步增強其透明度。行政處罰決定公開作為行政執(zhí)法“三項制度”改革的重要環(huán)節(jié)，對規(guī)范執(zhí)法程序、提升執(zhí)法能力、強化執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮了重要作用[2]?？梢姡谛姓幜P決定公開制度設計之初便是為了服務于社會公眾對于行政權力監(jiān)督。處罰決定公開與執(zhí)法依據(jù)、過程公開相結合，形成了前端、中端、后端的全方面行政執(zhí)法信息公開制度。因此，行政處罰決定公開使社會公眾能夠充分參與到行政執(zhí)法的過程中，實現(xiàn)行政執(zhí)法合法性和合理性的有效監(jiān)督。

（二）滿足風險社會治理的需要

社會契約理論的本質是權利的互相讓渡[3]101，使人完全追逐私利的自然狀態(tài)被約束。政府是社會契約理論下人民讓渡權利的體現(xiàn)，是個體敵對的自然狀態(tài)向集體互惠的社會狀態(tài)轉變的體現(xiàn)[4]。因此，政府的公權力來自人民的賦予，代理人民管理社會，而人民作為社會成員自然有權獲取政府所掌握的信息。

隨著工業(yè)革命快步推進社會發(fā)展，風險社會理論興起。風險社會的概念是由德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢?，現(xiàn)代社會已經(jīng)進入風險社會，并指出風險社會的特征體現(xiàn)為，人類所面臨的威脅其生存的風險是由社會制造的[5]15。風險社會中的風險不僅有“社會風險”，“人為風險”也無處不在[6]232。二十世紀不斷涌現(xiàn)的環(huán)境侵權、食品侵權等問題則是“人為風險”的直觀體現(xiàn)。然而，信息技術革命的發(fā)展急速擴大了信息傳播的范圍，使風險趨于即時性和普遍性?，F(xiàn)代社會的高度分工，使各行業(yè)間形成難以跨域的壁壘，又使風險趨于隱蔽性。風險的隱蔽性導致了風險的“知識依賴性”[7]。同時，信息碎片化、多量化、多元化使信息的正確選擇成為困難。因此，風險社會背景下公民獲知準確信息的需求較以往不斷增大。

公權力的開放、透明、合法、規(guī)范成為風險社會治理的標志化需求。政府作為社會的管理者和政府信息的收集者、管理者，自然就需承擔及時且準確地向社會公眾提供信息的責任。這也是政府從傳統(tǒng)“風險管理”模式向現(xiàn)代“風險治理”模式轉變的體現(xiàn)[8]。行政處罰代表國家公權力和公共信用，能夠及時而準確地反映公權力意志，是社會現(xiàn)存風險和潛在風險治理的有效手段。行政處罰決定是包含風險信息的載體，內涵行政機關的意志。故而，行政處罰決定的公開使社會公眾能夠充分獲知并相信風險的存在，消除社會風險的隱蔽性。同時，行政機關借助信息傳播工具的廣泛性和普遍性，使處罰決定的公開能夠滿足社會公眾在風險社會下應對風險而產生的信息需求。因此，現(xiàn)代風險社會需要行政機關運用公權力為社會公眾合理消除風險、減輕負擔[9]。

二、行政處罰決定積極公開的制度檢視：聲譽制裁與隱私保護

社會管理復雜化使社會公眾期待政府通過行政手段滿足其監(jiān)督權和知情權，由此導致行政機關對于處罰決定的公開采取積極公開的方式。但行政機關未明晰處罰決定公開的限度，在信息工具的加持下，積極公開出現(xiàn)了諸多弊端，偏離了處罰決定公開的制度初衷。

（一）積極公開異化為聲譽制裁工具

傳統(tǒng)的警告、拘留等行政處罰措施影響范圍較小，導致行政處罰警示教育的預防違法效果不明顯。行政機關在實現(xiàn)行政目標的同時，需選擇成本低、便捷度高、效果好的規(guī)制工具。故而，出現(xiàn)了公開當事人姓名、公開當事人違法事實的做法[10]。結合信息工具將行政處罰決定積極公開成為現(xiàn)代新型的行政治理方式。因此，行政處罰決定公開之初是為了增強行政處罰警示教育的預防違法功能。

有學者認為，行政處罰決定公開是借助社會的道德評價和人的羞恥心理，對處罰當事人施加潛在不利影響和社會壓力，提高其違法成本，降低再犯可能性[11]。也有學者認為行政處罰決定公開屬于聲譽罰，是傳統(tǒng)恥感文化在行政執(zhí)法中的體現(xiàn)[12]。行政處罰決定是承載著行政相對人負面信息的載體，若將行政處罰決定公開必然使其負面影響提升。

美國學者弗里德曼所言：“人們?yōu)榱俗约豪婊驗榱吮苊鈶土P、處罰和痛苦而遵守法律或使用法律”[13]80。行政機關正是基于人們的這種心理，為使被處罰人認識到行為錯誤，接受懲罰，從而將行政處罰公開作為懲罰的手段。在做出行政處罰決定的同時，也主動公開處罰決定，達到懲罰與預防相結合的目的。例如，浙江省頒布《浙江省行政處罰結果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》，打造行政處罰結果信息網(wǎng)上平臺，明確行政機關依據(jù)一般程序做出的行政處罰決定應當在互聯(lián)網(wǎng)公開。處罰決定公開與信息工具的即時性和廣泛性相結合，導致處罰決定公開出現(xiàn)普遍化[14]，使公開的影響不可挽回。

同時，頻繁公開處罰決定會使社會公眾淹沒在信息洪流中，從而難以實現(xiàn)行政處罰權力監(jiān)督的真正目的[15]。在目前行政處罰決定公開的實踐中，社會公眾總是過多地關注行政處罰決定公開帶來的社會榮譽的減損和聲譽降低，而甚少關注行政處罰決定本身是否合法合理。這種現(xiàn)象與行政處罰決定公開的初衷南轅北轍，反而助長了人們對他人隱私的窺探欲。

（二）積極公開與隱私保護相齟齬

在《行政處罰法》修改過程中，關于第四十八條行政處罰決定應當公開的范圍的討論主要存在積極公開論和審慎公開論兩種觀點。積極公開論認為行政處罰決定應以“公開為原則”。持該觀點的學者認為，知曉行政處罰信息是民主權利的重要部分[16]，其認為滿足民眾知情權是最為重要的。而審慎公開論認為處罰決定應以“不公開為原則”。行政處罰決定屬于特殊的政府信息，一般的政府信息大多為抽象的行政行為，指向不確定的主體，同時處罰決定承載著隱私和個人信息，具有較強的個人屬性。因此，行政處罰決定應當與一般的政府信息相區(qū)別。從本質上看，積極公開論與審慎公開論的爭論焦點在于，社會公眾的知情權和個人隱私權的衡平問題。

對于公眾知情權和個人隱私權之間高低位階的爭論在私法和公法上的態(tài)度不一[17]。私法以《中華人民共和國民法典》為代表，其第九百九十九條則明確為公共利益需要進行新聞報道和輿論監(jiān)督，允許合理使用民事主體的姓名、個人信息等。因此，私法認為當公眾知情權與個人隱私權沖突時，應以前者優(yōu)先為原則[17]。而公法上有學者認為，知情權必須臣服于隱私權[18]。公眾的知情權需要得到滿足，但是不能以絕對犧牲個體利益為代價，這也是《行政處罰法》第四十八條采取審慎公開論觀點的重要原因。

從大量的行政處罰決定來看，均包含了隱私以及個人信息。個人隱私必須要得到保護，而個人信息與違法行為相結合的信息與隱私無異，在行政處罰當中也應得到保護。但行政處罰決定的積極公開以公共利益為由，將“公開為原則”作為行政處罰決定的公開標準，忽略了個人隱私保護的需要。例如在酒駕等行政違法行為中，采取積極公開的態(tài)度，即以公共利益為由將行政處罰決定全部公開，使個人隱私完全暴露于公共視野。這種不可逆的信息公開中，積極公開也必然會導致個體利益的人格尊嚴遭受嚴重傷害。

三、行政處罰決定公開的制度革新：審慎公開

為實現(xiàn)社會公眾對行政權力的監(jiān)督、滿足風險社會治理的需要，行政處罰決定應當予以公開。然而，行政處罰決定的積極公開會帶來不當聲譽制裁、隱私等個人信息侵害等負面效果。因而，行政處罰決定不能無限制地公開，而應當審慎公開。

（一）審慎公開體現(xiàn)公共利益與個體利益的權衡

行政處罰決定公開能夠保障社會公眾對政府行政活動監(jiān)督以及從政府獲知信息的權利，符合公共利益的需求。同時，行政處罰決定與個人信息、聲譽、榮譽等捆綁，承載著行政相對人的負面法律評價。行政處罰決定公開雖不以聲譽懲戒作為其規(guī)范目的，但處罰公開必然會給行政相對人帶來負面影響，故而處罰決定公開也關涉?zhèn)€人利益。由此可見，行政處罰決定本身兼具公共利益和個人利益的復雜性和矛盾性。然而，政府所公布的數(shù)據(jù)越多，社會公眾的知情權就越大，而政府公布的數(shù)據(jù)中所涉及的公民個人信息越多，那么公民的個人隱私則越小[19]。

傳統(tǒng)行政法期待通過規(guī)范來調整社會公眾的行為，而現(xiàn)代行政法已由“社會管理”向“社會治理”轉變，其期待行政法能夠起到救濟權利和維護公共利益的作用?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》的實施回應了社會公眾對于個人信息保護的需要，同時，《行政處罰法》第一條明確，該法維護公共利益和個體合法權益。行政處罰決定公開作為《行政處罰法》中的一項行政法律制度，自然也應強調對兩者的保護。這也表明，行政處罰公開制度不應繼續(xù)單方向地提升社會公眾的知情權而忽略其中的個體利益。因此，在行政處罰決定的公開中不僅需要考量社會公眾的知情權需求以及社會安全需求等公共利益，也應當考量到“依法公開，保護當事人合法權益原則”[20]。換言之，行政處罰決定公開的原則不應與其他政府信息的“以公開為原則”一致。

審慎公開摒棄了以“公開為原則”的處罰決定積極公開方式，僅將“具有一定社會影響”的處罰決定主動公開。這也意味著，處罰決定審慎公開方式并未選擇過度公開和完全不公開的兩種極端路徑。審慎公開在滿足社會公眾知情權和監(jiān)督權的同時，充分考慮到公開后的個體利益的減損，很大程度上保護了被處罰人的隱私、個人信息等。故而，行政處罰決定審慎公開舒緩了公共利益與個體利益兩者的緊張關系，兼顧了兩者的保護。

（二）審慎公開促進行政比例原則的準確適用

比例原則源于十八世紀德國警察行政法[21]，是行政法律規(guī)范的基本原則之一。比例原則的含義可概括為，行政主體實施行政行為應當兼顧行政目標的實現(xiàn)和相對人權益的保護[22]96。故而，比例原則的內容包含了最小損害、均衡性和最小比例的要求。如果要實現(xiàn)這些要求，行政機關需準確行使行政裁量權。因此，比例原則是約束行政裁量的基本原則，從而逐漸形成裁量權的界限和標準[23]。

《行政處罰法》修改之前，行政處罰決定公開所依據(jù)的規(guī)范都有一個特點，即處罰決定主動公開的判斷標準由行政機關掌控。例如《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《政府信息公開條例》）中以“行政機關認為”該處罰決定是否具有一定影響，進而作出是否主動公開的判斷。在該條款中，處罰決定主動公開的標準制定者為作出處罰的行政機關，其標準的執(zhí)行者也為該機關。在實踐中，行政機關為了擴大行政處罰的影響，實現(xiàn)懲罰與教育的目的擴大化，將行政處罰決定積極公開異化為聲譽制裁。例如，浙江省認為行政機關只要是適用一般程序作出的行政處罰決定就應當公開。此時，行政處罰決定公開的標準直接轉化為機械的、唯一的“行政處罰的一般程序”，行政機關的裁量權僵化，比例原則被架空。

《行政處罰法》刪除了《政府信息公開條例》中“行政機關認為”的前提，采取了社會公眾的第三視角，避免了行政機關既當標準制定者又當標準執(zhí)行者的情況。新標準下，處罰決定是否應當公開，需考量該處罰決定是否達到第三人視角下的“具有一定社會影響”，這使行政機關在行使自由裁量權時更加謹慎。倘若處罰決定不滿足這一條件，當以保護行政相對人的個體利益為首要。在實現(xiàn)行政處罰決定公開目的的同時使個體利益損害最小化，實現(xiàn)比例原則在行政處罰決定公開中的準確適用。顯然，《行政處罰法》采取了處罰決定審慎公開的方式。因此，行政處罰決定的審慎公開體現(xiàn)了比例原則在該制度中的準確適用。

（三）審慎公開成為降低功能異化風險的方式

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與自媒體廣泛運用使信息傳播呈現(xiàn)及時性和廣泛性，而信息規(guī)制工具成本低、易操作的特性，對公共機構的執(zhí)法資源要求并不高[24]。故而，信息規(guī)制工具在眾多公共規(guī)制工具中脫穎而出。行政機關為懲罰違法行為人，熱衷于借助信息工具，積極公開行政處罰決定，披露行政相對人的負面信息。行政機關的這種方式將導致社會公眾對行政相對人的認識偏向，使處罰決定公開作為聲譽制裁的工具。但行政處罰決定公開的制度初衷卻不包含聲譽制裁。

首先，倘若承認行政處罰決定積極公開是聲譽罰的一種，將導致行政處罰法的體系混亂[25]?！缎姓幜P法》新增了“通報批評”的處罰類型，其已經(jīng)體現(xiàn)聲譽罰的特點，倘若行政處罰決定積極公開的規(guī)范目的也包含聲譽罰，必然會使“通報批評”的獨立價值被架空。其次，在條文體系上，行政處罰決定公開并不屬于“行政處罰種類”的范圍，而屬于“行政處罰決定”的一般程序。故而，“懲罰”并不屬于行政處罰決定積極公開的規(guī)范目的。再次，行政處罰的目的包含報應論和預防論[26]。行政處罰決定的公開是將承載著行政處罰內容的載體公開，其懲罰的部分已體現(xiàn)在處罰的內容之中。故而，積極公開的行為并不是行政處罰中懲罰功能范圍的擴大化，而是為了彌補傳統(tǒng)處罰措施中教育警示之預防效果不佳的缺陷。最后，雖然《行政處罰法》未規(guī)定一項行政違法行為不能處以兩種類型的處罰，但在行政法的基本原則中，平等原則、比例原則等都限制了“一事二罰”。倘若行政處罰決定積極公開具備報應懲罰功能，那必然會導致違法行為受到二次處罰，顯然違背了行政法的基本原則。

聲譽制裁并非行政處罰決定公開的制度初衷，也不能成為擴大懲罰效用的工具。此次《行政處罰法》修改釋放出對處罰決定審慎公開的信號，審慎公開僅將“具有一定社會影響”的處罰決定公開，而并不是以“公開為原則”的積極公開。這便是對當前積極公開實踐偏離其制度初衷的警示。審慎公開的方式在很大程度上避免了處罰決定公開異化為聲譽制裁工具，使社會公眾的關注點落在了行政權力的監(jiān)督上。通過行政機關公開的“具有一定影響”的行政處罰決定，不僅能夠讓社會公眾監(jiān)督行政處罰的合法性與合理性，而且警示社會公眾，具備預防違法的功能。因此，行政處罰決定的審慎公開能夠降低其功能異化風險，符合行政處罰決定公開制度的初衷。

四、《行政處罰法》第四十八條的重新解讀

審慎公開當為行政處罰決定公開的新路徑，然而審慎公開該如何進行是關鍵問題。如此，需回歸到《行政處罰法》第四十八條，通過解讀“具有一定社會影響”的邏輯關系，以及其中“社會影響”的內涵和“一定”的程度考量，進而探索行政處罰決定審慎公開具體運用。

（一）“具有一定社會影響”的解讀

1. “具有一定社會影響”的邏輯選擇

《行政處罰法》第四十八條以“具有一定社會影響”作為處罰決定應當公開的標準，但其界限較為模糊，至少可以理解為兩種因果邏輯。第一類因果邏輯為“具有一定社會影響——公開”，第二類因果邏輯為“公開——產生一定社會影響”。

首先，第一類因果邏輯闡述的是，該行政處罰決定具備一定的社會影響，倘若不公開則有損社會公眾利益。為保護社會公眾利益，行政機關應當主動公開該處罰決定。第二類因果邏輯闡述的是，行政機關認為該處罰決定在公開之后會產生一定社會影響，處罰決定的公開與社會公眾利益有關，故應當主動公開。由此可見，第一類因果邏輯關注的是行政處罰決定自身是否滿足應當公開的標準，而第二類因果邏輯關注的是處罰決定的公開行為是否會產生一定的社會影響從而達到應當公開的標準。然而，無論是從權力監(jiān)督的角度，即行政處罰的公開是監(jiān)督行政處罰決定是否合法合理，還是從防止行政處罰決定公開異化為聲譽罰的工具角度，即利用處罰決定公開給予違法行為人聲譽懲戒，行政處罰決定公開關注的都是處罰決定自身所產生的影響。因此，第一類因果邏輯符合法條本意。

其次，由于兩種因果邏輯的不同，處罰決定公開的范圍亦不同。第一類邏輯的思路為，該行政處罰決定本身具備一定社會影響而公開，公開的范圍較小。第二類邏輯的思路為，預先判斷該行政處罰決定公開后是否會產生一定社會影響而公開，公開的范圍較大。因為，第二種思路會導致本不具備應當公開條件的行政處罰決定被誤判為在公開后會產生一定社會影響而將其公開。然而，《行政處罰法》的修改體現(xiàn)了處罰決定公開從積極到審慎的態(tài)度轉變，而正是這種態(tài)度轉變決定了處罰決定公開的范圍是較小的。因此，第一類邏輯的公開范圍更加符合法條本意。

最后，《行政處罰法》刪除了第二審議稿中由“行政機關認為”來決定是否應當公開處罰決定的條款。這也表明處罰決定是否應當公開，不應再以行政機關的主觀意志為依據(jù)。換言之，“具有一定社會影響”的標準不采取行政機關主觀意志為標準，而是采取第三人的認識為標準。然而，第一類因果邏輯關注的是行政處罰決定本身是否具有一定社會影響，更加關注客觀因素，也更加關注第三人的認識標準。因此，第一類因果邏輯更加符合法條本意。

2. “社會影響”的內涵分析

行政處罰決定積極公開能夠滿足社會公眾對行政權力的監(jiān)督以及風險社會下公民知情權的需要。行政處罰決定審慎公開能夠兼顧公共利益與個體利益、比例原則的準確適用以及防止處罰公開的功能異化成為聲譽罰的要求。那么，《行政處罰法》“具有一定社會影響”中的“社會影響”就必須服務于上述功能，而不服務于聲譽制裁。行政處罰審慎公開限制過度解釋“社會影響”的體現(xiàn)，從而縮小處罰決定應當公開的范圍。因此，“社會影響”的內涵應包括公共利益和社會公眾關注兩大內容。

首先，就公共利益而言，由于其內容和對象的不確定性導致界定公共利益的范疇較為困難[27]。十八世紀末，邊沁提出公共利益的概念，即“最大多數(shù)人的最大幸福是判斷是非的標準”[28]。故而，至少能夠確定的是公共利益具備公共屬性。需要注意的是，國家公權力是人民讓渡給政府的，讓其代行管理社會職責，公權力本就代表社會公共利益。在判斷行政處罰決定是否涉及公共利益時，不應以作出處罰決定的主體是否為國家公權力機關作為判斷標準。倘若如此，必然使所有的處罰決定都與公共利益相關聯(lián)，這樣的結果與處罰決定審慎公開“以不公開為原則”相悖。因此，是否具備“社會影響”中的公共利益標準，應當從處罰決定所依據(jù)的規(guī)范入手，即從其規(guī)范意欲保護的法益入手[17]。若援引的規(guī)范所保護的法益屬于個人法益，則不滿足此處的公共利益。例如，因打架斗毆被行政處罰的案件，打架斗毆與公共利益并沒有直接關系，而是與個人的生命健康有直接關系。若援引的規(guī)范所保護的法益屬于超個人法益，則滿足此處的公共利益。倘若因違反環(huán)境管理法規(guī)被行政處罰的案件，環(huán)境污染所保護的法益并非社會中的某一個個人法益，其所維護的是社會公眾的公共利益，則滿足此處的公共利益。

其次，就社會關注度而言，政府行使公權力應接受社會監(jiān)督，亦有回應社會關切的義務。倘若違法行為發(fā)生后，行政機關未能及時發(fā)現(xiàn)，而是由社會公眾先行察覺并引起社會關注，經(jīng)行政機關調查無誤后，對該行政違法行為作出處罰。此時，政府履行行政管理職責并回應社會關切的做法便是將行政處罰決定主動公開。因此，社會關注的行政違法行為則符合“社會影響”的判斷標準，行政機關應當將該處罰決定主動公開。例如在（2020）京03行終1017號行政判決書中，通州區(qū)市場監(jiān)督管理局認為，艾索拉公司的違法行為導致423 號房屋所有權人無法正常使用房屋，此情況兩次被新聞媒體的曝光，造成不良社會影響，據(jù)此作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定。在該案中，被處罰的違法行為引起社會關注，行政機關出于回應社會關注的需要，應當將處罰決定公開。故該處罰決定符合應當公開的“社會影響”標準。

3. “一定”的程度考量

行政處罰決定不僅是行政機關對違法行為處罰結果的體現(xiàn)，還承載著行政相對人的個人信息、隱私、商譽、聲譽等。故而，考量“一定”的程度標準在實質上是衡量“社會影響”中公共利益和社會關注與個體利益價值關系。在對“社會影響”與個人利益二者進行價值衡量時，需要衡量兩方面：一是該行政處罰公開中“社會影響”帶來的正向效益；二是行政處罰決定被公布后，對個體利益帶來的減損。質言之，“一定”是在衡量個案當中兩者利益的孰輕孰重，是為了保護公共利益和社會關注而一定程度地舍去個體利益，抑或是為了個體利益保護而一定程度地舍去公共利益和社會關注。

首先，就“社會影響”中的公共利益而言，可比對考量的對象包括行政處罰決定針對的違法行為的受眾范圍、社會危害程度、被處罰對象的主觀意圖、悔改程度等。就“社會影響”中的社會關注而言，可對比考量的對象包括行政處罰決定所針對的違法行為的社會影響范圍、關注程度等。其次，對于個人利益的考量，在行政處罰決定中最為重要的就是對個人隱私和商業(yè)商譽的衡量。傳統(tǒng)的隱私權極為注重人格利益尤其是人格尊嚴和人格自由[29]，除了信息主體自愿將其公開外，任何的組織和個人都不得收集、使用和傳播。但人類進入信息社會，不論是經(jīng)濟的發(fā)展抑或是社會的管理，對于信息的收集和使用都成為必然。行政處罰決定的公開必然會導致個人隱私和個人信息暴露在社會公眾視野之下，于企業(yè)而言必然會導致企業(yè)的商譽遭受沉重的打擊。故而，行政處罰決定公開就需要考量“一定”程度中對于公共利益和社會關注的維護與個體利益維護之間的關系。當“社會影響”中的公共利益和社會關注的正向效益大于個體利益的減損時，則符合“一定”的程度標準[30]；當“社會影響”中的公共利益和社會關注的正向效益小于個體利益的減損時，則不符合“一定”的程度標準。例如，政府機關工作人員作為執(zhí)法人員參與掃黃工作，但其在執(zhí)法過程中因濫用職權、玩忽職守導致掃黃工作無法順利開展，最終嚴重損害行政機關的公信力、破壞社會秩序的穩(wěn)定性，依法對其進行行政處罰。此時，由于該行政處罰決定所涉及的受眾范圍廣、社會危害程度大、被處罰對象的主觀意圖惡劣等因素，導致公開該處罰決定的正向效益大于個體利益的減損。因此，其符合“一定”的程度標準，政府官員的個人隱私權應當讓渡于公眾知情權和公眾監(jiān)督權。

（二）審慎公開下《行政處罰法》第四十八條的具體運用

行政處罰決定審慎公開的判斷路徑因“具有一定社會影響”要素分為兩個步驟。第一個步驟為，分析該行政處罰決定是否滿足“社會影響”的標準，即行政處罰決定是否涉及公共利益或社會關注。倘若不滿足該條件，則直接認定為不符合應當公開的范圍。第二個步驟為，分析該行政處罰決定是否滿足“一定”的程度要求。倘若公共利益和社會影響的正向效益小于個體利益的減損，則認定為不符合應當公開的范圍。如此，一是滿足了公共利益和個人利益的衡量，在處罰決定審慎公開的判斷路徑中，避免了一味保護公共利益而忽視個體利益，從而走向積極公開的弊端；二是滿足了比例原則的準確適用，體現(xiàn)了公共利益與個體利益的平衡；三是避免了行政處罰決定公開異化為聲譽制裁的工具。通過兩個步驟的過篩，將“具有一定社會影響”的行政處罰決定應當公開的范圍予以確定。

在李某某嫖娼行政處罰案件中，行政機關公開該行政處罰決定是否符合“具有一定社會影響”？首先，本案符合“社會影響”內涵中的社會關注，但是不符合“具有一定社會影響”的邏輯選擇。處罰決定是否應當公開應關注其決定本身是否具備社會影響。在本案中，行政機關將處罰決定公開之前，社會公眾對于此并不知情，此處罰決定本身并不具備廣泛社會關注。相反，本案所引起的社會關注，是因行政機關公開處罰決定而引起的。其次，本案不符合“社會影響”內涵中的社會公共利益。社會公共利益的判斷標準在于行政處罰所引用的法律規(guī)范所保護的法益，但本案行政處罰引用的規(guī)范保護的法益屬于個人法益。最后，本案不符合“社會影響”，自然也就不需要涉及“一定”的程度考量。因此，該行政處罰決定不具備“具有一定社會影響”，不屬于行政處罰決定應當公開的范圍。

在分析完上述兩個步驟后，若行政處罰決定均滿足兩個步驟的標準，即屬于應當公開的范圍。在確定該處罰決定為“應當公開”后，還需要回答一個問題，即行政處罰決定公開是否需要匿名化處理？答案是否定的。理由之一，匿名化公開無法實現(xiàn)行政處罰決定公開是基于行政權力監(jiān)督需要的制度初衷。處罰決定公開的權力監(jiān)督目的在于讓公眾監(jiān)督處罰決定是否同案同罰，而判斷是否同案同罰的依據(jù)在于違法事實情節(jié)、法律適用依據(jù)、處罰幅度，與企業(yè)、個人等身份識別性信息是否存在關聯(lián)。針對同一類違法事實，政府官員、公眾人物、知名企業(yè)的處罰結果是否與普通公眾、一般企業(yè)的處罰結果一致，這都是社會公眾行使監(jiān)督權的一部分。理由之二，匿名化公開則無法實現(xiàn)處罰決定審慎公開的價值?！缎姓幜P法》在修訂過程中，充分考慮到處罰決定公開之后對于個體利益的減損，最終采取了審慎公開的態(tài)度。若經(jīng)過審慎公開的兩步驟判斷后，仍選擇匿名化公開，則使得之前的判斷失去審慎的意義。并且，處罰決定的匿名化公開，無法將行政處罰決定承載的違法事實公開具體到個體，無法有效發(fā)揮預防作用，那么處罰決定公開也失去意義。理由之三，匿名化公開則重復評價了個體利益。在審慎公開的第二步驟中，“一定”的程度考量便將個人隱私、個人信息、商譽、聲譽等個體利益與“社會影響”的正向效益相衡量。在衡量之后仍得出應該公開處罰決定的結論，說明個體利益的保護已經(jīng)小于“社會影響”的正向效益。倘若仍然將違法行為人匿名化則是對個體利益的重復評價，使價值衡量失去意義。因此，在處罰決定公開中不應作匿名化處理。

結語

為提高行政執(zhí)法的透明度，增強社會公眾對于公權力的監(jiān)督，以及應對風險社會下社會公眾知情權的需要，行政處罰決定一直采取積極公開的方式。隨著信息時代的到來，行政處罰決定積極公開出現(xiàn)諸多弊端。傳統(tǒng)的拘留、罰款等行政處罰措施的懲罰和警示效果不足，導致行政機關積極主動將處罰決定公開作為聲譽制裁的工具。行政機關利用積極公開的方式，意欲達到震懾違法行為人的效果，但違背了行政處罰決定公開的制度初衷。同時，行政處罰決定的積極公開未意識到處罰決定與其他政府信息的區(qū)別，以主動公開為原則，忽視了處罰決定公開后個體利益保護。

《行政處罰法》三易其稿，逐漸限縮行政處罰決定應當公開的范圍，釋放出行政處罰決定審慎公開的態(tài)度。行政處罰決定的審慎公開不僅能夠滿足兼顧公共利益與個體利益的需要，而且能夠體現(xiàn)比例原則的準確適用以及降低異化為聲譽罰的風險。通過解讀《行政處罰法》第四十八條“具有一定社會影響”的邏輯選擇、“社會影響”的內涵分析以及“一定”的程度考量，構建出行政處罰決定審慎公開的兩步驟判斷路徑。在判斷該行政處罰屬于“應當”公開的范圍后，進行非匿名化公開。