楊益松

案? ?情

兩年前，某投資開發(fā)商以2.31億元成交價，競得某市一塊90余畝土地的使用權。半年后，開發(fā)商以出讓地塊未按“凈地交付”為由，將當?shù)刈匀毁Y源主管部門訴至法院。

開發(fā)商認為，競得的土地理應“凈地交付”，企業(yè)已按照約定支付了全部的土地出讓金，但土地現(xiàn)狀不具備“拿地即開工”條件。直至合同約定的交地日期，該地塊仍未達到地上附著物清表條件，不符合建設用地使用權“凈地出讓”的約定和法律規(guī)定，導致企業(yè)無法對涉案土地進行整體開發(fā)利用，不能實現(xiàn)合同目的。開發(fā)商認為，出讓方已經(jīng)構成了根本性違約。

當?shù)刈匀毁Y源主管部門認為，土地出讓合同中約定的是“現(xiàn)狀交付”，并非企業(yè)所說的“凈地交付”。涉案合同上約定的土地交付條件以現(xiàn)狀為準，出讓人同意交付土地時達到的土地條件，無論是場地平整還是周圍基礎設施，均是以現(xiàn)狀為準，出讓人沒有承諾在交地時完成地上附著物清表工作，企業(yè)在競買前已完全知悉上述情況。目前，清表工作已完成，涉案土地屬于“凈地”，具備開發(fā)建設條件。

在招拍掛公告中，公告原文表述稱：“該地塊已經(jīng)達到下列‘凈地條件：安置補償落實到位，土地權利清晰；不存在土壤污染，符合土壤環(huán)境質量要求；確認通水、通電、通路等，完成土地平整，具備動工開發(fā)必需的條件；已完成地上附著物清表，地上附著物已補償?shù)轿唬瑹o法律經(jīng)濟糾紛?！彪p方簽訂的出讓合同對土地交付條件進行約定，即“場地平整”及“周圍基礎設施”均達到“以現(xiàn)狀為準”。

一審法院經(jīng)審理認為，該合同系雙方的真實意思表示，合法有效，雙方應依照合同約定履行義務。自然資源主管部門已為企業(yè)辦理了國有土地使用權證，履行了合同約定的義務。合同中并沒有明確約定“凈地交付”，只是約定了“場地平整達到以現(xiàn)狀為準”，不能說明交付的土地不符合約定。一審法院以合同未約定“凈地交付”為由，駁回了開發(fā)商的訴訟請求。

目前，該案進入二審，雙方均表示同意調解解決。

分? ?歧

關于此案，具體實踐中有以下三種不同的理解。

第一種觀點是，必須進行“凈地出讓”。具體到本案來說，合同雙方因對“凈地”的理解不同而產(chǎn)生糾紛，因是“凈地交付”還是“現(xiàn)狀交付”而意見不統(tǒng)一，根源就在于沒有實現(xiàn)真正的“凈地交付”。此種做法不可取，應在土地出讓的實踐中予以防范和杜絕。

第二種觀點是，合同的意思表示應當受到尊重。根據(jù)《民法典》規(guī)定，合同雙方當事人在合同履行過程中應當遵循誠實信用原則，促進合同目的順利實現(xiàn)。在土地出讓合同履行過程中，不能片面過分強調“凈地”的含義。當前，關于“凈地出讓”的規(guī)定仍停留在部門規(guī)章或規(guī)范性文件中，尚未進入法律或行政法規(guī)的層面。在閑置土地處置中，經(jīng)常會出現(xiàn)適用法律邏輯體系混亂的現(xiàn)象。《閑置土地處置辦法》第二十一條從避免閑置的角度對供應土地提出要求，不應將其作為交地標準的依據(jù)，應依照合同的約定履行各自應當承擔的義務。具體到本案來說，雖然出讓合同中對一些現(xiàn)狀進行了約定，但只要通過合同雙方的共同努力，如補償安置、地上附著物拆除等能夠在合理時間內(nèi)落實，不影響合同目的實現(xiàn)，那么合同的效力就應予以確定。在當前法治環(huán)境下，土地出讓合同的有效性不應輕易被否定。

第三種觀點是，對“現(xiàn)狀交付”應有正確的理解。出讓的國有建設用地必須是“凈地”，但目前的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定何為“凈地”。

具體到本案來說，一方面，在土地出讓方應當交付“凈地”的情形下，將“現(xiàn)狀交付”理解為“凈地交付”顯然更符合交易習慣且更有利于合同目的的實現(xiàn)；另一方面，土地出讓方根據(jù)政策規(guī)定所負有的“凈地交付”義務并不能直接等同于其合同義務。

分? ?析

工作實踐中，由于每塊宗地的情況各不相同，必須堅持具體情況具體分析。

一是恪守“凈地出讓”原則，努力實現(xiàn)合同目的。

“凈地出讓”是自然資源法治建設的要求。目前，從司法實踐看，自《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》頒布后，土地出讓合同多被認為是行政協(xié)議。作為行政機關，從服務經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境以及落實法治政府建設要求的角度出發(fā)，依約交付符合法定和約定條件的土地應是其法定義務。

“凈地出讓”是落實“拿地即開工”

“交地即發(fā)證”“標準地”改革的要求。自然資源部明確要求各地積極推行產(chǎn)業(yè)用地“標準地”出讓機制，確保市場主體在依法取得土地后及時開工建設，積極解決產(chǎn)業(yè)用地緊張、土地利用質效不高等問題，進一步優(yōu)化營商環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展、高效集約利用土地資源，實現(xiàn)企業(yè)、政府“雙贏”。

“凈地出讓”是實現(xiàn)合同目的的需要，土地使用權出讓合同的標的物為土地使用權，不是土地本身。在土地出讓時應嚴格遵守規(guī)定，實行建設用地使用權“凈地出讓”，出讓不具備“凈地出讓”條件的土地，不僅違約而且違反相關禁止非“凈地出讓”的規(guī)定。出讓前，應處理好土地的產(chǎn)權、補償安置等經(jīng)濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費。土地使用權出讓中的“凈”，包括地上凈、地下凈和權屬凈三個方面的內(nèi)容，缺一不可。

“凈地出讓”是避免政府違約的必要措施。根據(jù)相關法律規(guī)定，出讓方未按合同規(guī)定提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。用地企業(yè)在發(fā)現(xiàn)利益受損時，可根據(jù)《民法典》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等的規(guī)定，要求解除合同和賠償損失。

二是強化服務企業(yè)的意識，注意維護好合同受讓方的權益。

用地企業(yè)是以支付出讓金為對價取得土地使用權，通過土地開發(fā)、使用和經(jīng)營等活動，實現(xiàn)一定的經(jīng)濟利益。相關政府部門應強化服務意識，為企業(yè)合法經(jīng)營提供優(yōu)質服務。

首先要堅持以人民為中心，真心實意服務企業(yè)。依據(jù)出讓合同交付的土地要符合法定和約定的交付條件，對不符合交付條件的，要區(qū)別不同的情況，積極主動作為，努力協(xié)調解決，幫助企業(yè)實現(xiàn)合同目的，避免出現(xiàn)解除合同的情況。其次對于已經(jīng)“現(xiàn)狀交付”的宗地，不回避問題。準確理解“凈地交付”和“現(xiàn)狀交付”，對已簽訂合同的情況進行系統(tǒng)梳理，避免產(chǎn)生新的糾紛。同時，也要理解掌握不是地上附著物、建（構）筑拆得干干凈凈才是“凈地”，只有符合相關規(guī)定才屬于“凈地”。此外，不能以“毛地”充當“凈地”，盡量避免形成扯皮地、糾紛地和閑置地。最后可以明確“現(xiàn)狀交付”的情形。因個別補償協(xié)議難達成、附著物清表跨越時間長、基礎設施配套難等客觀原因而難以實現(xiàn)“凈地”的，可在招拍掛文件以及《國有建設用地使用權出讓合同》中對現(xiàn)狀交付的相關問題進行約定，即對地塊的現(xiàn)實狀況進行客觀的描述和說明，約定相關的權利義務，如地塊內(nèi)管線遷移由誰負責進行、競拍人作書面承諾時應知悉認可擬出讓宗地的現(xiàn)狀等。

三是強化法治意識，落實好《民法典》相關法律規(guī)定。

隨著《民法典》的頒布，相關合同“意思自治原則”越來越受到重視。具體來說，“意思自治原則”是我國私法領域的一項基本原則，其核心即為“契約自由”。在我國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)未對土地出讓方交付土地的方式作出禁止性規(guī)定的情形下，當事人可以自由約定交付土地的方式。此外，出讓土地的相關政府部門，要依法履職、依法作為、依法履約，不能違反合同的約定對企業(yè)合法用地設置障礙。

四是對不違反“凈地”原則的情況，可探索“現(xiàn)狀交付”。

“現(xiàn)狀交付”時，首先約定的內(nèi)容要明確，出讓土地交付條件可以進行約定，但約定不能影響實現(xiàn)合同目的。其次要現(xiàn)場核查踏勘，相關地塊進行交地時，可組織用地企業(yè)進行現(xiàn)場核查，在交地確認書中將相關情況予以詳細書面說明。最后要有書面承諾，為避免發(fā)生糾紛，在不違背相關文件政策的情況下，可由用地企業(yè)書面作出承諾。

“凈地”不凈，易導致土地資源浪費，存在土地被收回和政府部門違約的風險。自然資源主管部門作為土地出讓合同中的出讓人，應充分認清“凈地出讓”是其法定職責和法定義務，且“現(xiàn)狀交付”不等于免除“凈地交付”的義務，不得以“現(xiàn)狀條件”規(guī)避自身的法定職責和法定義務。