摘 要：從法律性質(zhì)上看，留置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)所有涉嫌違法行使公權(quán)力的公職人員，所采取的一種具有強(qiáng)制性、期限性的限制人身自由的調(diào)查活動(dòng)。同時(shí)，留置措施在適用中呈現(xiàn)出設(shè)置上的不足、程序的單向性、與刑事強(qiáng)制措施的規(guī)定不協(xié)調(diào)、留置場(chǎng)所不明確、檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查程序不完善等困境。需要明確留置的適用條件，引入司法審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)留置程序的監(jiān)督制約，促進(jìn)留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的有效協(xié)調(diào)，規(guī)范留置場(chǎng)所的設(shè)置，完善檢察機(jī)關(guān)的退回補(bǔ)充調(diào)查程序。通過(guò)對(duì)留置措施的不斷完善，使留置措施充分發(fā)揮其特有的監(jiān)察作用。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法；留置措施；刑事強(qiáng)制措施；人權(quán)保障

一、留置措施產(chǎn)生的背景

伴隨《監(jiān)察法》的出臺(tái)而出現(xiàn)的一種新的限制人身自由的措施—留置措施，它的出現(xiàn)并非沒(méi)有根據(jù)。它與我國(guó)另一項(xiàng)重要的制度緊密聯(lián)系在一起，那就是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中規(guī)定的“兩規(guī)”措施?！皟梢?guī)”措施對(duì)于打擊職務(wù)犯罪發(fā)揮著巨大的作用，但是其中也難免存在著諸多問(wèn)題，其中有兩點(diǎn)最為重要，一是“兩規(guī)”制度缺乏明確的法律依據(jù)，“兩規(guī)”并不是法律規(guī)定的制度而是黨的紀(jì)律檢查條例所確定的制度；二是非法取證問(wèn)題難以從制度上加以解決，前些年許多冤家錯(cuò)案都是由此產(chǎn)生，容易造成權(quán)力的濫用，造成法律的不公。

監(jiān)察體制改革作為國(guó)家一項(xiàng)重要的政治改革，其核心是將檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機(jī)關(guān)上來(lái)。2018年通過(guò)的《監(jiān)察法》新設(shè)置了留置措施，新修改的《刑事訴訟法》集中調(diào)整人民檢察院的偵查職權(quán)內(nèi)容，以保證刑事訴訟法和監(jiān)察法的銜接。同時(shí)，留置措施代替“兩規(guī)”措施，則從法律層面提供了依據(jù)，充分體現(xiàn)了用法治思維和法治方式處理腐敗問(wèn)題。

二、監(jiān)察留置措施在適用中的困境

（一）留置措施適用條件模糊和審批程序的不規(guī)范。

1.適用條件上的模糊

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，留置措施有四個(gè)要件：一、對(duì)象要件，即被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪行為，留置措施的對(duì)象不包括一般違法違紀(jì)行為。二、證據(jù)要件，即監(jiān)察機(jī)關(guān)不能任意猜測(cè)而留置被調(diào)查人，應(yīng)當(dāng)掌握一定證據(jù)。三、調(diào)查要件，即仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)掌握了犯罪證據(jù)，查清犯罪事實(shí)應(yīng)當(dāng)直接進(jìn)行處置。四、必要性要件，即監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行留置應(yīng)該以必要性為依據(jù)，如，案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供，可能有其他妨礙調(diào)查行為的。顯然證據(jù)要件和調(diào)查要件沒(méi)有異議，這是為了保證調(diào)查程序的順利進(jìn)行，限制留置措施的適用。①但是關(guān)于對(duì)象要件和必要性要件則表述的含糊不清，不利于監(jiān)察目的的實(shí)現(xiàn)。比如，法律后果只造成了行政處罰或行政處分的嚴(yán)重職務(wù)犯罪是否適用于留置措施？再者，“案情重大、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”哪些行為屬于可能妨礙調(diào)查行為的？哪些機(jī)關(guān)做出判斷的？這些都沒(méi)有具體的規(guī)定，必然會(huì)在調(diào)查過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。

2.審批程序上的不規(guī)范

從《監(jiān)察法》的有關(guān)內(nèi)容來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為采取留置措施不合適的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除。只有這一點(diǎn)對(duì)批準(zhǔn)程序做出了說(shuō)明。這就產(chǎn)生了一些問(wèn)題，比如，“領(lǐng)導(dǎo)人員”中的領(lǐng)導(dǎo)包括誰(shuí)？“集體研究決定”決定的方法是什么？是多數(shù)票決定還是監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人決定？含糊不清。再比如，就算決定的方式正確，但是如果出現(xiàn)錯(cuò)誤有什么補(bǔ)救措施？或者什么人該負(fù)責(zé)。這些都沒(méi)有足夠的法律制度加以規(guī)范。過(guò)于集中把資源投入在查明案件事實(shí)上而忽略了人權(quán)保障，必然不利于法治化進(jìn)程，造成惡劣的影響。

（二）留置程序的單向性

1.留置措施的決定主體與執(zhí)行主體重合

我國(guó)新修訂了《刑事訴訟法》的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍做出了一定的調(diào)整，這有利于《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接，有利于《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間存在的問(wèn)題有效的解決。但是留置措施的決定主體是自身。同時(shí)，留置措施的執(zhí)行主體也是自身。這必然導(dǎo)致案件調(diào)查過(guò)程中的不透明性?！皬男淌略V訟法中可以看出關(guān)于逮捕的決定和執(zhí)行都有第三方對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，并且對(duì)犯罪嫌疑人的關(guān)押地點(diǎn)也有明確的規(guī)定，這也是逮捕的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)的保障”，【4】然而關(guān)于《監(jiān)察法》中留置措施的規(guī)定，留置措施留置時(shí)間最長(zhǎng)六個(gè)月較長(zhǎng)，對(duì)犯罪嫌疑人的人身自由是極大的限制，而且對(duì)人身自由有極大限制的決定和執(zhí)行都是由監(jiān)察機(jī)關(guān)自身進(jìn)行，沒(méi)有第三方的監(jiān)督與審查，與我國(guó)的權(quán)力制約精神相違背，不利于我國(guó)法治化建設(shè)，也不利于我國(guó)關(guān)于人權(quán)保障的要求。

2.留置過(guò)程中律師不能介入

在《刑事訴訟法》中第十一條重申了被告人的辯護(hù)權(quán)。這充分體現(xiàn)了我國(guó)尊重和保障人權(quán)。而《監(jiān)察法》卻沒(méi)有規(guī)定留置措施期間的律師參與制度，作為對(duì)人身自由有極大限制的留置措施，沒(méi)有律師的參與必然會(huì)對(duì)被調(diào)查人的人權(quán)造成極大的侵害?！懊鎸?duì)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)關(guān)，被調(diào)查人往往處于弱勢(shì)地位，人身權(quán)利往往得不到有效的保護(hù)，這就更需要律師的參與來(lái)保障被調(diào)查人的合法權(quán)利?！?【5】

（三）留置措施與刑事強(qiáng)制措施的規(guī)定不協(xié)調(diào)

1.《監(jiān)察法》未規(guī)定留置措施的羈押替代措施

在刑事訴訟法中，可以施行的強(qiáng)制措施的種類不一，這使得這不同情況下針對(duì)不同的案件采取不同的強(qiáng)制措施，有利于保障人權(quán)，限制公權(quán)力的濫用。但是留置措施是《監(jiān)察法》中獨(dú)有的限制人身權(quán)利的強(qiáng)制措施，這顯然不利于針對(duì)不同的情況采取不同的措施，這種單一的強(qiáng)制措施容易產(chǎn)生一些問(wèn)題。同時(shí)留置措施程序的啟動(dòng)繁瑣，審批嚴(yán)格，使其在現(xiàn)實(shí)中工作進(jìn)行較為緩慢，而且根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定不同級(jí)別的監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批程序是不同的，這必然會(huì)造成資源的浪費(fèi)，程序的繁雜不利于高效率的反腐敗斗爭(zhēng)。

2.留置措施與逮捕在適用上的重合

根據(jù)《刑事訴訟法》第81條的規(guī)定和《監(jiān)察法》中第22條的規(guī)定有重合之處，包括，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，可能逃跑、自殺的。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于符合上述條件的被調(diào)查人進(jìn)行留置，限制其人身自由，這已經(jīng)與逮捕類似，而《監(jiān)察法》對(duì)其作出了單獨(dú)的規(guī)定，使其不受《刑事訴訟法》的約束，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)自己做出是否對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行留置和執(zhí)行，不受其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督與約束，而且《監(jiān)察法》實(shí)施的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，但是“留置措施則涉及到了非國(guó)家公職人員，這使得留置措施與逮捕的在適用對(duì)象方面遭到重合。” 【6】

（四）留置場(chǎng)所規(guī)定不明確

關(guān)于留置場(chǎng)所，《監(jiān)察法》中只規(guī)定了依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但是并沒(méi)有具體的國(guó)家規(guī)定。從實(shí)踐上來(lái)看，有的地區(qū)看守所即是留置場(chǎng)所，有的地區(qū)即是原來(lái)紀(jì)委要求的“兩規(guī)”場(chǎng)所，留置場(chǎng)所不一，這也需要立法的進(jìn)一步完善。

（五）檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查程序不完善

在檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件材料和犯罪嫌疑人進(jìn)行審查時(shí)，“檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件事實(shí)和證據(jù)是否充分進(jìn)行審查，認(rèn)為案件證據(jù)確實(shí)充分的向人民法院提起訴訟，而認(rèn)為案件證據(jù)不夠充分的則檢察機(jī)關(guān)可以決定將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。” 【7】如果檢察機(jī)關(guān)將案件退回補(bǔ)充調(diào)查就產(chǎn)生了問(wèn)題。其一，檢察機(jī)關(guān)將案件退回后，犯罪嫌疑人該如何處理，是由檢察院繼續(xù)先行拘留？還是將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機(jī)關(guān)？如果繼續(xù)拘留，而十四日內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有完成對(duì)其的調(diào)查過(guò)程，此時(shí)，犯罪嫌疑人該如何處理，是將他退回到監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)留置？還是采取其他強(qiáng)制措施？這在《刑事訴訟法》中沒(méi)有明文規(guī)定。其二，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人的羈押場(chǎng)所的變更。檢察機(jī)關(guān)在先行拘留犯罪嫌疑人后將其關(guān)押在看守所，如果檢察機(jī)關(guān)退回案件并退回犯罪嫌疑人則監(jiān)察機(jī)關(guān)有必要改變犯罪嫌疑人的羈押場(chǎng)所。而上述說(shuō)到，“監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置場(chǎng)所一般是原“兩規(guī)”的場(chǎng)所，所以要改變犯罪嫌疑人的羈押場(chǎng)所。這樣來(lái)看，對(duì)辦案的效率和辦案的公正性方面都不利于留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接?！?【8】

三、留置措施適用的完善路徑

（一）留置措施的合理規(guī)范

1.明確留置適用條件的法定情節(jié)

從《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，其中，可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的?！暗巧婕鞍盖橹卮?、復(fù)雜的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。其中“重大復(fù)雜”“其他妨礙調(diào)查行為”都是哪些？法律并沒(méi)有明確規(guī)定，這就可能導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，對(duì)被調(diào)查人的人權(quán)進(jìn)行侵害。” 【9】可以從《刑法》和《刑法司法解釋》中尋求借鑒，可以完善《監(jiān)察法》中的“重大、復(fù)雜”或者制定監(jiān)察法司法解釋加以明確。而關(guān)于“其他妨礙調(diào)查行為”這一條件建議刪除，因?yàn)榇祟惗档仔蜅l件很容易造成監(jiān)察機(jī)關(guān)的任意擴(kuò)大解釋。②刪除這一條件可以從《刑事訴訟法》中逮捕的必要條件尋取方法，2012年《刑事訴訟法》取消了關(guān)于逮捕的兜底型條件。這樣才能更加保障人權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)察體制改革的法治化，推進(jìn)全面依法治國(guó)的總方針。

2.引入司法審查機(jī)制

《監(jiān)察法》的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。這不可避免的會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的濫用，責(zé)任的無(wú)人承擔(dān)等后果?！半m然在立法階段已經(jīng)考慮到了權(quán)力的制衡，比如，“集體領(lǐng)導(dǎo)”等，但是顯然權(quán)力制衡的力度不夠，很容易滋生腐敗，權(quán)力濫用?！薄?0】我國(guó)《監(jiān)察法》留置措施的決定是內(nèi)部決定沒(méi)有第三方監(jiān)督，因此，建議引入司法審查機(jī)制，比如，引入檢察機(jī)關(guān)介入留置措施的審批程序上來(lái)，以保障權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

（二）加強(qiáng)對(duì)留置程序的監(jiān)督制約

1.確定決定留置主體為人民檢察院

根據(jù)《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，留置措施的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)都是由監(jiān)察機(jī)關(guān)自身決定與執(zhí)行，這顯然不利于公權(quán)力的監(jiān)督與制約，會(huì)對(duì)犯罪嫌疑人的人身權(quán)利造成侵害?？梢越梃b《刑事訴訟法》中，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。③《監(jiān)察法》也應(yīng)該根據(jù)這一規(guī)定，提出留置措施的決定主體為檢察機(jī)關(guān)，執(zhí)行主體為監(jiān)察機(jī)關(guān)，這樣才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分權(quán)制衡，才能更好的保障犯罪嫌疑人的人身權(quán)利。

2.規(guī)定留置過(guò)程允許律師參與制度

根據(jù)新修的《刑事訴訟法》的規(guī)定，加入了值班律師制度，建議《監(jiān)察法》參照此制度，“在留置場(chǎng)所設(shè)立值班律師，這樣被調(diào)查人能夠進(jìn)行詢問(wèn)，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)利?！?【11】

（三）促進(jìn)留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的協(xié)調(diào)

1.確定留置措施的層級(jí)分類

《監(jiān)察法》中規(guī)定限制人身自由的措施只有留置措施，這顯得單一，而且不符合法律上的比例性原則。建議《監(jiān)察法》可以參考《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定，設(shè)立寬嚴(yán)相濟(jì)的強(qiáng)制措施，將留置措施進(jìn)行分類，以滿足不同情況下的要求。這樣做不僅有利于靈活運(yùn)用留置措施而且也可以節(jié)約司法資源。

2.設(shè)置留置措施的羈押替代措施

設(shè)置留置措施的羈押替代措施來(lái)進(jìn)行調(diào)查犯罪。這樣能更好的保障被調(diào)查人的人身權(quán)利?！氨热缭诹糁么胧┲笤O(shè)置監(jiān)視居住措施，作為留置措施的后續(xù)措施。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行調(diào)查時(shí)采取了留置措施，在調(diào)查期間找到了完整的證據(jù)，移交給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)審查起訴?！?【12】如果，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在法定期間也就是最長(zhǎng)6個(gè)月的期間內(nèi)沒(méi)有充足的證據(jù)證明犯罪事實(shí)，可以解除留置措施，轉(zhuǎn)為監(jiān)視居住措施。這樣能夠保證被調(diào)查人的權(quán)利，還能進(jìn)一步查明犯罪事實(shí)?！?【13】

（四）規(guī)范留置場(chǎng)所的設(shè)置

關(guān)于留置場(chǎng)所，《監(jiān)察法》中并沒(méi)有明確的規(guī)定，在實(shí)踐中一般監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)將留置地點(diǎn)設(shè)置在原“兩規(guī)”的地點(diǎn)。還有一部分會(huì)將留置地點(diǎn)設(shè)置在看守所。“由此可見(jiàn)，留置場(chǎng)所的不確定也會(huì)給被調(diào)查人的人權(quán)帶來(lái)侵害?，F(xiàn)有的思路是統(tǒng)一設(shè)置為看守所，或者重新確定一地點(diǎn)進(jìn)行留置”，【15】但必須符合看守所的標(biāo)準(zhǔn)和世界人權(quán)保障的要求。④我國(guó)《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，參照《中華人民共和國(guó)看守所條例》的相關(guān)規(guī)定，在收押、看守、解押、生活、會(huì)見(jiàn)和教育等方便進(jìn)行規(guī)定，使得留置場(chǎng)所更加規(guī)范化。

（五）完善檢察機(jī)關(guān)的退回補(bǔ)充調(diào)查程序

如果檢察機(jī)關(guān)將案件退回補(bǔ)充調(diào)查就產(chǎn)生了問(wèn)題。其一，檢察機(jī)關(guān)將案件退回后，犯罪嫌疑人該如何處理，是由檢察院繼續(xù)先行拘留？還是將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機(jī)關(guān)？如果繼續(xù)拘留，而最長(zhǎng)十四日內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有完成對(duì)其的調(diào)查過(guò)程，此時(shí)，犯罪嫌疑人該如何處理，是將他退回到監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)留置？還是采取其他強(qiáng)制措施？“留置措施到先行拘留措施，如果退回到留置措施會(huì)導(dǎo)致程序的復(fù)雜，資源的浪費(fèi)，” 【16】所以沒(méi)必要退回留置措施程序，可以參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，退回案件補(bǔ)充調(diào)查，犯罪嫌疑人仍處于逮捕狀態(tài)，補(bǔ)充調(diào)查期限為一個(gè)月。

注釋：

①屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理論探索，2018（06）：111-117.

②屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理論探索，2018（06）：111-117.

③《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第八十條

④在世界范圍內(nèi)有許多保障被羈押人人身權(quán)利的國(guó)際公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等

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作者簡(jiǎn)介：陳志杰（1971—），男，河南開(kāi)封人，河南工業(yè)大學(xué)監(jiān)察法治研究中心研究員，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)，監(jiān)察法學(xué)。

基金項(xiàng)目：2022年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“人民法院依憲說(shuō)理的功能定位與規(guī)則建構(gòu)研究”。