曾 理，朱 玲

（1.貴州綠橋環(huán)?？萍加邢薰?，貴州 貴陽(yáng) 550081；2.貴州省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，貴州 貴陽(yáng) 550081）

引言

為深入更好地探索推進(jìn)貴州省內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批改革，全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作成效的提升，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)園區(qū)規(guī)劃的優(yōu)化設(shè)計(jì)和布局定位，實(shí)現(xiàn)園區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同步進(jìn)行和提升，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。通過(guò)了解貴州省規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度執(zhí)行情況，深入調(diào)查了解目前貴州省內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中，是否按《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的要求落實(shí)相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)或篇章，規(guī)劃園區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論及審查意見(jiàn)的要求，園區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度的執(zhí)行情況[1]。

本次調(diào)研分別選取貴州雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、織金新型能源化工基地、紅果兩河新區(qū)、鐘山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（紅橋新區(qū)）、水城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、六盤水水月產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況調(diào)查，主要是考慮園區(qū)功能劃分特色，以及六盤水園區(qū)入駐企業(yè)相對(duì)較多，便于了解規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)以及入駐企業(yè)準(zhǔn)入清單和環(huán)保設(shè)施落實(shí)情況。

通過(guò)一系列對(duì)各地園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、環(huán)境準(zhǔn)入制度的調(diào)查，摸清當(dāng)前貴州省內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況，當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境準(zhǔn)入條件的執(zhí)行情況，研究和探索如何加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的環(huán)境準(zhǔn)入管理制度，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的優(yōu)化布局、轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)作用。將規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理的制度，為環(huán)境保護(hù)工作提供重要的基礎(chǔ)調(diào)查資料，為環(huán)保部門準(zhǔn)確、合理、高效地做出決策打下良好基礎(chǔ)[2]。

1 貴州省產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況

貴州省工業(yè)項(xiàng)目集群類規(guī)劃通過(guò)建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、基地、示范區(qū)的形式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚。根據(jù)現(xiàn)有資料及國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站公布的2018年版《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)共107個(gè)，其中國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)7個(gè)，省級(jí)57個(gè)，市縣級(jí)43個(gè)。國(guó)家級(jí)園區(qū)主要集中在貴陽(yáng)、遵義、安順和貴安新區(qū)，省級(jí)和市縣級(jí)工業(yè)園區(qū)在全省各地州市均有分布。有95個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)編制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（其中74個(gè)獲得了主管部門批復(fù)，14個(gè)正在進(jìn)行修編，3個(gè)完成了修編）。有102個(gè)園區(qū)進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)執(zhí)行率95.3%。

從各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)審查情況來(lái)看，在規(guī)劃審批及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查程序方面還存在一些問(wèn)題。

(1)我省部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃在對(duì)草案審批時(shí)，未嚴(yán)格履行規(guī)范的情況，報(bào)告書并沒(méi)有報(bào)同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行審查現(xiàn)象，國(guó)家級(jí)和省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)存在越級(jí)審查的情況。

(2)部分地區(qū)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序和內(nèi)容認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書印發(fā)的為審批文件，而不是審查意見(jiàn)。根據(jù)相關(guān)條例，相關(guān)主管部門需要召集專家和代表共同審查環(huán)境影響報(bào)告書，并給出相應(yīng)的審查意見(jiàn)。審查意見(jiàn)是規(guī)劃審批決策的重要依據(jù)，但不是行政許可文件。其審查程序不能等同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審查、審批程序。

（3）大部分規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書文件編制較早，沒(méi)有相關(guān)清單式管理的具體指導(dǎo)文件和規(guī)范，大部分規(guī)劃環(huán)評(píng)均沒(méi)有準(zhǔn)入清單的描述，同時(shí)也缺乏與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)性的分析。

2 六個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理執(zhí)行調(diào)查研究情況

通過(guò)選取對(duì)貴州省已實(shí)施的6個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、環(huán)境準(zhǔn)入制度執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查研究，了解和統(tǒng)計(jì)各個(gè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體實(shí)施情況，評(píng)估實(shí)際建設(shè)情況和環(huán)評(píng)結(jié)論有無(wú)較大的出入，是否存在重復(fù)評(píng)價(jià)或過(guò)度簡(jiǎn)化、隨意簡(jiǎn)化現(xiàn)象，了解規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息平臺(tái)建設(shè)情況，以及規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論是否作為地方建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，準(zhǔn)入制度執(zhí)行情況等，以及調(diào)查了解當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)園區(qū)管委會(huì)和屬地環(huán)境保護(hù)管理部門對(duì)園區(qū)規(guī)劃清單式管理存在的困難和問(wèn)題情況。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況還存在如下問(wèn)題：

2.1 對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足

規(guī)劃在編制和審批過(guò)程中，相關(guān)部門對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)劃環(huán)評(píng)法律意識(shí)淡薄，對(duì)“一地三域十專項(xiàng)”的理解不夠，這些規(guī)劃只要相關(guān)部門審查通過(guò)就上報(bào)審批，并沒(méi)有考慮潛在的污染及破壞問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)在源頭預(yù)防方面的有效作用，導(dǎo)致部門規(guī)劃存在“未評(píng)先批”“評(píng)而不用”現(xiàn)象[3]。同時(shí)，還存在環(huán)保部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查程序和內(nèi)容不夠了解，對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書還是編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明不清楚，一方面會(huì)影響規(guī)劃環(huán)評(píng)的分級(jí)審查，另一方面則不利于規(guī)范劃分環(huán)評(píng)編制范圍。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)類別分為編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明、編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，具體分類目前還依據(jù)相關(guān)文件，但對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》來(lái)說(shuō)，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制范圍出臺(tái)時(shí)間較早，分類相對(duì)復(fù)雜、模糊，容易造成地方環(huán)保部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)編制范圍的分類出錯(cuò)。

2.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)制度約束力較弱

規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目在監(jiān)督對(duì)象和法律效力方面有較大差別，規(guī)劃環(huán)評(píng)不是行政許可，其審查程序不能等同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批程序。

同時(shí)，規(guī)劃環(huán)評(píng)主要監(jiān)督對(duì)象是政府和各相關(guān)部門，政府或相關(guān)部門是規(guī)劃的編制單位或?qū)徟鷨挝唬h(huán)保部門是規(guī)劃的審查單位，由于環(huán)保部門與其它投資主管部門為平級(jí)關(guān)系，召集審查主體權(quán)威性不強(qiáng)，在開發(fā)與保護(hù)存在尖銳矛盾時(shí)，也難以協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系。以現(xiàn)有的監(jiān)督體系，很難對(duì)其形成有效的監(jiān)督。其次，對(duì)規(guī)劃編制、審批機(jī)關(guān)的責(zé)任追究不明確，處罰力度不足。

在通過(guò)審查后，并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制跟蹤環(huán)評(píng)結(jié)論所形成的要求執(zhí)行相應(yīng)環(huán)保措施，難以保證評(píng)價(jià)成果有效執(zhí)行。存在某些地方政府，在規(guī)劃制定后因?yàn)檎猩痰确矫娴膯?wèn)題，直接批準(zhǔn)部分不符合條件的企業(yè)入駐園區(qū)。規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出的環(huán)保要求，規(guī)劃執(zhí)行度相對(duì)較差，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和要求。

2.3 環(huán)評(píng)技術(shù)力量參差不齊

我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在現(xiàn)階段要求通過(guò)第三方評(píng)價(jià)進(jìn)行環(huán)評(píng)，所以作為評(píng)價(jià)這一項(xiàng)應(yīng)該保持穩(wěn)定。隨著規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)制度性文件的發(fā)布，從行業(yè)技術(shù)規(guī)范、編制要求等方面都在不斷提升，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位技術(shù)力量參差不齊，存在對(duì)規(guī)劃分析不到位、評(píng)價(jià)范圍與深度不匹配、資源環(huán)境承載力分析不深入、環(huán)保措施分析不全面以及針對(duì)現(xiàn)行清單式管理的要求不清楚，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告、篇章、說(shuō)明“厚而無(wú)用”，無(wú)法有效的在規(guī)劃實(shí)施建設(shè)中落實(shí)相關(guān)環(huán)保措施和要求。

2.4 行政分割導(dǎo)致信息壁壘

規(guī)劃本身聯(lián)動(dòng)的部門較多，規(guī)劃內(nèi)容較為復(fù)雜，各部門之間的審批聯(lián)動(dòng)機(jī)制也沒(méi)有完全建立，各自為政，導(dǎo)致有的規(guī)劃已經(jīng)由相關(guān)政府或部門審批了，環(huán)保部門都還不知曉，要從保護(hù)環(huán)境的角度對(duì)規(guī)劃提出相關(guān)意見(jiàn)建議已為時(shí)過(guò)晚。

2.5 缺乏對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的監(jiān)督

實(shí)際工作中，各級(jí)環(huán)保部門常常難以掌握規(guī)劃審批時(shí)有無(wú)采納規(guī)劃環(huán)評(píng)建議，不利于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的及時(shí)監(jiān)督，而要求規(guī)劃編制單位定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)、回顧性評(píng)價(jià)的做法，從目前來(lái)看也往往難以實(shí)現(xiàn)有效跟進(jìn)。

3 結(jié)論與建議

通過(guò)一系列對(duì)各地園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、環(huán)境準(zhǔn)入制度的調(diào)查，摸清當(dāng)前貴州省內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況，當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境準(zhǔn)入條件的執(zhí)行情況，研究和探索如何加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的環(huán)境準(zhǔn)入管理制度。

3.1 完善并修訂規(guī)劃環(huán)評(píng)的說(shuō)明

現(xiàn)階段相關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在較多的缺陷和不足，還停留在有還是沒(méi)有的層面上，相對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書在編制內(nèi)容和審查程序方面比較滯后。由于《關(guān)于印發(fā)〈編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）〉和〈編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2004〕98號(hào)）發(fā)布年限較早，分類相對(duì)復(fù)雜、模糊，容易造成地方環(huán)保部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)編制范圍的分類出錯(cuò)，建議修訂完善該文件，將各類規(guī)劃編制報(bào)告書、說(shuō)明的范圍進(jìn)行更清晰的分類。

3.2 細(xì)化規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

結(jié)合所形成的審查意見(jiàn)以及結(jié)論，在具體評(píng)價(jià)時(shí)可以簡(jiǎn)化相關(guān)內(nèi)容，直接在環(huán)評(píng)文件中引入結(jié)論或者減少內(nèi)容等實(shí)現(xiàn)。但是從項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)管理和程序上還缺乏一定操作性，部分地方環(huán)保管理部門擔(dān)心管理不當(dāng)造成過(guò)度簡(jiǎn)化而擔(dān)責(zé)，因此在規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)工作的推動(dòng)比較慢。不斷完善聯(lián)動(dòng)管理細(xì)則和程序，有效將規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)機(jī)制執(zhí)行起來(lái)，建議可采取分類別聯(lián)動(dòng)。

3.2.1 綠色審查

園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目符合規(guī)劃環(huán)評(píng)準(zhǔn)入條件、滿足區(qū)域總量要求可采取綠色審查（綠色通道）簡(jiǎn)化管理，在現(xiàn)在規(guī)劃環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效的情況下可引用規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，環(huán)境現(xiàn)狀分析可簡(jiǎn)化，采取專家函審進(jìn)行技術(shù)審查，縮短審批時(shí)間。

3.2.2 黃色審查（從嚴(yán)管控）

對(duì)園區(qū)內(nèi)報(bào)告書建設(shè)項(xiàng)目屬于國(guó)家行業(yè)準(zhǔn)入政策有限制性要求的采取專家評(píng)審方式審查。

3.2.3 紅色審查（禁止審批）

對(duì)園區(qū)內(nèi)報(bào)告書建設(shè)項(xiàng)目屬于生態(tài)準(zhǔn)入清單禁止類或不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或涉及生態(tài)紅線禁止類項(xiàng)目，禁止該類項(xiàng)目入園。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，增進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行力

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度并不具備非常強(qiáng)的約束力，其不是行政許可，其審查程序不能等同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批程序。在審查完成后，也并沒(méi)有制定和落實(shí)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)結(jié)論要求的執(zhí)行和落實(shí)，難以保證評(píng)價(jià)成果有效執(zhí)行。建議強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)監(jiān)督和執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制，約束規(guī)劃園區(qū)嚴(yán)格按照規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見(jiàn)的要求落實(shí)相應(yīng)環(huán)保要求和措施，避免出現(xiàn)評(píng)而不用或選擇性執(zhí)行的問(wèn)題[4]。

3.4 提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量

規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告目前也存在質(zhì)量較差，提出的環(huán)保措施和要求無(wú)法有效執(zhí)行，不具備可操作性，存在“厚而無(wú)用”的情況。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)與評(píng)價(jià)結(jié)論質(zhì)量直接相關(guān)。但是要想獲得客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)論，則必須重視對(duì)各種先進(jìn)理念、模型、技術(shù)的合理應(yīng)用，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，整理和分析。所以在現(xiàn)階段必須加強(qiáng)對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，盡可能采集更多更有效的資源和信息，并做好與相關(guān)部門間的數(shù)據(jù)共享，這樣才能夠進(jìn)一步提升環(huán)境規(guī)劃工作的效率和工作質(zhì)量，切實(shí)保證評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)論的準(zhǔn)確有效。

3.5 完善規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范

近年來(lái)關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理和相關(guān)技術(shù)規(guī)范較多，尤其是《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》的出臺(tái)，環(huán)保部大力推動(dòng)環(huán)評(píng)改革，力圖解決規(guī)劃環(huán)評(píng)趕不上規(guī)劃變化、被動(dòng)“跟著規(guī)劃走”等突出問(wèn)題。通過(guò)“線”來(lái)劃框子，框住空間和開發(fā)強(qiáng)度，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源利用的“底板”和“天花板”。再者是“單”來(lái)定規(guī)則，規(guī)范開發(fā)行為，約束活動(dòng)性質(zhì)與規(guī)模，通過(guò)負(fù)面清單確定一個(gè)地方在“底板”和“天花板”范圍內(nèi)能干什么的問(wèn)題。但“三線一單”技術(shù)要求高，數(shù)據(jù)收集難度較大，建議強(qiáng)化各部門的數(shù)據(jù)交換和共享。

3.6 建議每5年進(jìn)行一次園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤

由于部分園區(qū)實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)較早，當(dāng)時(shí)報(bào)告沒(méi)有針對(duì)園區(qū)，提出相關(guān)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，對(duì)現(xiàn)行“三線一單”管控要求相差較遠(yuǎn)，可以考慮對(duì)園區(qū)每隔五年進(jìn)行一次跟蹤環(huán)評(píng)，完善空間管制、總量管控和準(zhǔn)入環(huán)境管理，做好與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)和生態(tài)準(zhǔn)入清單式管理，同時(shí)，可以對(duì)已入園區(qū)的進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目與原有規(guī)劃符合性分析與清單準(zhǔn)入情況進(jìn)行對(duì)照分析。