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關(guān)于鏟除腐敗滋生土壤和條件的法理思考*

2023-11-29 11:27:59魏昌東
毛澤東鄧小平理論研究 2023年7期
關(guān)鍵詞:腐敗權(quán)力土壤

紀(jì) 康 魏昌東

高效減少腐敗機(jī)會(huì)、消除腐敗動(dòng)因、清除腐敗危害,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義中國在努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)政安全、國家穩(wěn)定和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大課題。[1]黨的二十大報(bào)告指出:“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件,反腐敗斗爭就一刻不能停,必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號,堅(jiān)持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn),以零容忍態(tài)度反腐懲惡,決不姑息?!盵2](p.69)在改革開放關(guān)鍵時(shí)刻,中國共產(chǎn)黨人明確提出“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的治理目標(biāo)。然而,當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的實(shí)質(zhì)及其對腐敗作用機(jī)理的影響尚未做出充分的理論研析。對此,本文嘗試探討“中國式”腐敗治理目標(biāo)的發(fā)展并建構(gòu)科學(xué)的治理策略。

一、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”話語的歷史生成

考察回顧我們黨在不同歷史階段的腐敗治理策略,能夠看到“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的話語所經(jīng)歷的歷史演變過程。

(一)中國共產(chǎn)黨建構(gòu)腐敗治理體系的初步探索與思考

清正廉潔始終是我們黨的革命本色,由馬克思主義政黨的性質(zhì)決定;鏟除腐敗,是我們黨矢志不渝的目標(biāo);艱苦奮斗、反對鋪張浪費(fèi),是我們黨的鮮明品格。我們黨始終對特權(quán)腐化有著清醒認(rèn)識。

成立之初,中國共產(chǎn)黨就確立了以馬克思主義為遵循建設(shè)廉潔政黨的基本理念。馬克思主義對于新政黨建設(shè)和腐敗本質(zhì)的判斷,成為我們黨懲治和預(yù)防腐敗的基本根據(jù)。馬克思、恩格斯最早從社會(huì)基本制度出發(fā)揭示了腐敗的制度根源,提出了“廉潔政府”,[3](p.96)但并未直接提出腐敗概念。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期就注入反對腐敗的政治基因,如毛澤東提出了建立“廉潔政府”的主張;①參見《毛澤東選集》第1卷,人民出版社1991年版,第29—49頁。黨中央發(fā)起的多次反腐斗爭對重大貪污犯罪進(jìn)行嚴(yán)懲,并鏟除了可能在黨內(nèi)導(dǎo)致腐敗的思想基礎(chǔ)。新中國成立后,黨中央發(fā)動(dòng)了更大規(guī)模的反腐敗斗爭,從“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)到“新三反”運(yùn)動(dòng),再到“四清運(yùn)動(dòng)”,體現(xiàn)了我們黨對社會(huì)主義制度下建構(gòu)腐敗治理體系的積極探索。

(二)改革開放初期中國特色腐敗治理體系的孕育

改革開放初期,我們黨面臨特權(quán)腐化死灰復(fù)燃、不正之風(fēng)卷土重來的問題。鄧小平指出:“執(zhí)政黨的黨風(fēng)問題是有關(guān)黨的‘生死存亡’的大問題,主要針對‘極少數(shù)黨員、干部的不正之風(fēng),非常不利于恢復(fù)黨在群眾中的威信’這種情況?!盵4](p.358)1985年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決當(dāng)前機(jī)關(guān)作風(fēng)中幾個(gè)嚴(yán)重問題的通知》,總結(jié)違規(guī)購買或更換小汽車、經(jīng)商牟利、請客送禮、講排場、亂攤派等“腐敗現(xiàn)象”,提出要“消除一切腐敗現(xiàn)象”。[5](p.176)“腐敗”一詞的出現(xiàn)并非單純的概念更替問題,而是隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)不斷深入,黨中央已經(jīng)意識到黨內(nèi)不良現(xiàn)象遠(yuǎn)非“不正之風(fēng)”所能概括,有必要形成更全面的認(rèn)識。

1987年,“腐敗”一詞出現(xiàn)于黨的十三大報(bào)告,“特別是對不少環(huán)節(jié)上不同程度存在著的官僚主義和腐敗現(xiàn)象,全黨同志和廣大群眾是很不滿意的。我們一定要正視它,努力去消除它,不辜負(fù)人民對我們的期望”。②參見《沿著有中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,https://www.gov.cn/govweb/test/2007-08/29/content_730445.htm。此后,黨中央逐步意識到腐敗問題的嚴(yán)重性。1992年,黨的十四大首次將“反腐敗斗爭”作為重大戰(zhàn)略寫入報(bào)告,將“黨堅(jiān)持不懈地反對腐敗”寫進(jìn)黨章。隨后召開的十四屆中央紀(jì)委第二次全會(huì),提出了“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭”,并做出了“反腐敗斗爭的形勢是嚴(yán)峻的”的研判。在此基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了“反腐敗斗爭的長期性”這一科學(xué)認(rèn)識。針對官僚主義現(xiàn)象,鄧小平多次提出治理方略,推動(dòng)了“反腐敗由馬克思主義的基本主張向中國特色反腐倡廉道路的發(fā)展”。[6]

(三)中國特色腐敗治理體系形成與“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”提出

1997年,黨的十五大報(bào)告指出:“反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。我們黨是任何敵人都壓不倒、摧不垮的。堡壘最容易從內(nèi)部攻破,絕不能自己毀掉自己。……通過深化改革,不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤?!雹賲⒁姟陡吲e鄧小平理論偉大旗幟,把建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,https://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm。作為腐敗治理的目標(biāo),黨的十五大報(bào)告提出了“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”,標(biāo)志著中國特色腐敗治理體系進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。

1995 年江澤民已指出:“在改革開放的條件下……,滋長拜金主義、極端個(gè)人主義和腐朽生活等消極現(xiàn)象。”[7](p.462)這一改過去“改革開放過程中”,以“改革開放的條件”代替。隨著改革開放不斷深入,我們黨對“權(quán)力—腐敗”內(nèi)生關(guān)系形成了更加深入的認(rèn)識:腐敗的外部關(guān)系不同于其深層機(jī)理,應(yīng)當(dāng)基于二者內(nèi)生關(guān)系制定治理方略。隨著黨的十五大提出“依法治國”方略,黨中央對于制度缺位在腐敗滋生演化過程中的作用有了更全面的認(rèn)識。將制度要素視為腐敗滋生的根源因素,反映了黨中央對于腐敗滋生的深層次探究。

“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”這一目標(biāo)的提出,對于腐敗治理方針的更新起到十分重要的指引作用。針對腐敗問題,黨的十六大提出了“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”的戰(zhàn)略決策和“標(biāo)本兼治、綜合治理”的治理方針。黨的十七大正式將“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”寫入黨章,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)廉政文化建設(shè)”,以此形成拒腐防變長效機(jī)制、反腐敗制度體系和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制,建立健全教育、制度及監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。[8]

(四)中國特色腐敗治理體系的發(fā)展

黨的十八大以來,反腐敗斗爭的制度化建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。無論是“打虎”“拍蠅”“獵狐”,還是巡視巡察、“打傘破網(wǎng)”和加強(qiáng)黨規(guī)國法建設(shè)、推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革等,無不體現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的反腐敗理念。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,黨中央進(jìn)一步深入剖析腐敗現(xiàn)象,將腐敗表述為“滋生在黨的健康肌體上的毒瘤”,[9](p.9)體現(xiàn)了對腐敗的根源性認(rèn)識。黨的十八大以來,黨中央對反腐敗斗爭形勢做出一系列重大判斷,從“壓倒性態(tài)勢正在形成”,到“壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”“已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”,再到“取得壓倒性勝利并全面鞏固”,體現(xiàn)了黨對腐敗形勢研判的新發(fā)展。在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上,習(xí)近平提出腐敗治理方略,強(qiáng)調(diào)“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐,不僅是反腐敗斗爭的基本方針,也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略”。[10](p.292)在十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上,習(xí)近平告誡全黨:“腐敗和反腐敗較量還在激烈進(jìn)行,并呈現(xiàn)出一些新的階段性特征,防范形形色色的利益集團(tuán)成伙作勢、‘圍獵’腐蝕還任重道遠(yuǎn),有效應(yīng)對腐敗手段隱形變異、翻新升級還任重道遠(yuǎn),徹底鏟除腐敗滋生土壤、實(shí)現(xiàn)海晏河清還任重道遠(yuǎn),清理系統(tǒng)性腐敗、化解風(fēng)險(xiǎn)隱患還任重道遠(yuǎn)。”[11]這四個(gè)“任重道遠(yuǎn)”充分說明,反腐敗斗爭遠(yuǎn)未大功告成。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件,反腐敗斗爭就一刻不能停”,[2](p.69)將過去“腐敗滋生的土壤”轉(zhuǎn)化為“腐敗滋生的土壤和條件”,這標(biāo)志著對腐敗原因的理解進(jìn)入衍生基礎(chǔ)和誘致因素的“二分法”時(shí)代。這不僅是稱謂的簡單變動(dòng),更反映出黨中央對腐敗發(fā)生原因和治理方式的認(rèn)識在深化:既關(guān)注腐敗發(fā)生的社會(huì)內(nèi)源性因素,又注意外部干預(yù)因素。這為進(jìn)一步完善腐敗治理體系提供了理論支撐。

二、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的理論邏輯

(一)“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”實(shí)現(xiàn)腐敗治理科學(xué)化

“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”的實(shí)質(zhì)是要探究腐敗產(chǎn)生的根源。因此,界定“土壤和條件”話語的內(nèi)涵與外延,探究二者的邏輯關(guān)系,是提出腐敗治理方略的先決條件。

將腐敗的衍生基礎(chǔ)和誘致因素?cái)M喻為“土壤”與“條件”,是對腐敗的衍生與根源性規(guī)律探究的開始,具有自然認(rèn)識意義。進(jìn)入階級社會(huì),腐敗成為統(tǒng)治階級(層)軀體中難以祛除的痼疾,在每個(gè)封建王朝的前期、中期和后期具有不同形態(tài)。封建專制是腐敗滋生并泛濫于整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的肇因,也是人類演進(jìn)發(fā)展史中權(quán)力繁衍的病變基因。[12](pp.1-2)

在反腐敗取得壓倒性勝利的背景下,采用“二分法”認(rèn)識腐敗的原因,具有科學(xué)意義。

第一,界分腐敗滋生的“土壤”和“條件”,實(shí)際上是界分衍生基礎(chǔ)與誘致因素的不同機(jī)理。內(nèi)因與外因相互作用,“土壤”是具有基礎(chǔ)性、根本性、體制性的腐敗衍生基礎(chǔ),“條件”則是帶有現(xiàn)象性、外在性、非體制性的腐敗誘致因素。將二者區(qū)分開,是對腐敗衍生基礎(chǔ)和誘致因素的系統(tǒng)性與分層性認(rèn)識。已有研究多將其歸因于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等,但這些根源不一定處在同一層面。只有區(qū)分源發(fā)性因素和后發(fā)性因素,才能按照腐敗發(fā)生機(jī)理提出防治策略。

第二,界分“土壤”與“條件”,可以有效防止腐敗滋生“條件”向“土壤”的轉(zhuǎn)化。如前所述,“土壤”和“條件”分別是體制與機(jī)制,然而二者的界分并非一成不變:當(dāng)作為“條件”的機(jī)制長期難以起到應(yīng)有作用時(shí),便可能轉(zhuǎn)化為“土壤”,發(fā)展成體制性難題。換言之,從原理上講,界分“土壤”與“條件”,就是要防止腐敗從“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)化。

第三,界分“土壤”與“條件”,是中國腐敗治理的時(shí)代發(fā)展標(biāo)志。腐敗治理切忌“眉毛胡子一把抓”,同等看待衍生基礎(chǔ)和誘致因素,很難真正解決腐敗問題。中國特色腐敗治理現(xiàn)代化的標(biāo)志,正是改革開放以來,特別是黨的十八大以來嚴(yán)格界分“土壤”與“條件”,把反腐敗推至新高度,實(shí)現(xiàn)了腐敗治理科學(xué)化。

(二)腐敗滋生土壤的因素

“腐敗滋生的土壤”指在腐敗衍生中具有基礎(chǔ)地位與關(guān)鍵作用的制度性因素。特定社會(huì)條件與權(quán)力的讓渡,是腐敗滋生的決定性因素,由一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的政治因素與文化因素組成,設(shè)定了腐敗的可能性。

第一,經(jīng)濟(jì)因素。腐敗最主要的原因、最深厚的土壤和最基本的條件,還是在于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[13]改革開放是社會(huì)主義制度的自我完善,無論如何推進(jìn)改革,堅(jiān)持社會(huì)主義制度都是根本。并非社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度,而是其尚存在的缺陷,才是腐敗滋生的原因。改革開放以來,建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心,就是對國家權(quán)力分配公共資源的模式做出更有利于社會(huì)發(fā)展的調(diào)整——正是在調(diào)整過程中,產(chǎn)生了濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)和滋生腐敗的土壤。這一結(jié)論來自歷史經(jīng)驗(yàn):改革開放初期,腐敗案件的數(shù)量遠(yuǎn)多于新民主主義革命時(shí)期,原因就在于“實(shí)行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的政策”;①參見鄧小平1982 年在中共中央政治局討論《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》的會(huì)議上的講話。在改革開放背景下,“市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)、改革過程中出現(xiàn)的新情況以及對外開放帶來的問題結(jié)合在一起,構(gòu)成了腐敗滋生的土壤”。[14](p.136)構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo),是同時(shí)發(fā)揮市場與政府的作用,這就意味著在調(diào)控資源分配時(shí)權(quán)力始終有腐化的可能。

第二,政治因素。對腐敗的制度根源的揭示,是馬克思、恩格斯對權(quán)力的研究作出的重要貢獻(xiàn)。政治有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其部分間的相互關(guān)系,決定了腐敗滋生“土壤”在腐敗問題上的基礎(chǔ)作用。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不同階段,有著不同的權(quán)力組織方式。腐敗治理模式的發(fā)展,離不開我國政治體制和權(quán)力組織方式的演化。我國當(dāng)下的政治體制是與市場經(jīng)濟(jì)體制配套的,而我國將長期處于社會(huì)主義初級階段,因此,“建立和完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制、機(jī)制、法制和管理制度還需要一個(gè)過程,不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些空隙和漏洞,客觀上給消極腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延以可乘之機(jī)”。①參見尉健行在十五屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上的工作報(bào)告《堅(jiān)定信心 加大力度 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》,尉健行:《論黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》,中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2009年版,第469頁。同樣表述在中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第十六次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第十七次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告中皆有提及。

第三,文化因素。廉潔文化建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和重要途徑。[15]2000年,尉健行在十五屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上的工作報(bào)告中指出:“由于封建主義思想殘余、資本主義腐朽思想和生活方式的影響和侵蝕,一些黨員干部的世界觀、人生觀和價(jià)值觀發(fā)生了扭曲,有的動(dòng)搖甚至喪失了共產(chǎn)主義的理想和信念?!雹趨⒁娢窘⌒性谑鍖弥醒爰o(jì)委四次全會(huì)上的工作報(bào)告《堅(jiān)定信心 加大力度 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》,尉健行:《論黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》,中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2009年版,第469頁。2004 年,吳官正在十六屆中央紀(jì)委四次全體會(huì)議上的工作報(bào)告中再次提出:“要大力推進(jìn)廉政文化建設(shè),積極倡導(dǎo)以廉為榮、以貪為恥的社會(huì)風(fēng)尚。”[16](p.326)黨的十七大報(bào)告中明確指出,要“加強(qiáng)廉政文化建設(shè),形成拒腐防變教育長效機(jī)制”。黨的十八大報(bào)告也提出“加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)”。③參見《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告(全文)》,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html;《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。文化因素構(gòu)成支撐全面從嚴(yán)治黨體系運(yùn)行的深層動(dòng)因。[17]社會(huì)上廣泛存在的腐朽價(jià)值文化——特別是與公權(quán)力群體有關(guān)的一些價(jià)值文化——是腐敗滋生的土壤,具有內(nèi)生性特征。當(dāng)下,清廉文化尚未占據(jù)絕對的支配地位,“腐敗民俗化”仍作用于全社會(huì),“升官發(fā)財(cái)”等傳統(tǒng)糟粕觀念并未徹底消滅,這都會(huì)在一定程度上誘發(fā)腐敗。

(三)腐敗滋生條件的理論邏輯

“腐敗滋生的條件”指腐敗的誘致因素,是非決定性和機(jī)制性的。公共權(quán)力作為國家的必然設(shè)定,并不是腐敗實(shí)際產(chǎn)生的原因——權(quán)力配置、運(yùn)行、監(jiān)督過程中的制度性缺失才是。

第一,腐敗滋生與權(quán)力配置機(jī)制。權(quán)力配置與其介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要性,要求必須構(gòu)建有效的權(quán)力規(guī)范體系。改革開放初期,鄧小平提出權(quán)力不宜過分集中?;诖?,改革開放初期權(quán)力配置改革的重心在于黨政關(guān)系,即“解決黨政不分,以黨代政的問題,探索執(zhí)政黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題”。[18](p.82)政治體制中的權(quán)力配置模式,特別是重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門的權(quán)力配置模式,會(huì)對腐敗滋生產(chǎn)生影響。黨的十六大報(bào)告提出要“反對和防止腐敗”,而非過去的“反對腐敗”,就表明了要從體制機(jī)制上消除腐敗。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,我們可以從權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)角度出發(fā)消除“腐敗滋生的條件”,如通過適度分權(quán),減少權(quán)力結(jié)構(gòu)的等級差,促使權(quán)力結(jié)構(gòu)向扁平化和平等化方向轉(zhuǎn)變,等等。[19]

第二,腐敗滋生與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。從1954年第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定了人民主權(quán)、議行合一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,到1956 年黨的八大就黨政權(quán)力劃分和黨內(nèi)權(quán)力民主化做出若干重要規(guī)定,再到改革開放以來的簡政放權(quán),黨和國家致力于發(fā)展完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,但一直未對“權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”做專門表述。直到黨的十六大,黨中央才提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步明確權(quán)力運(yùn)行的表述,即推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化。權(quán)力運(yùn)行是圍繞國家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化體制構(gòu)建的,具有一定的外在性。圍繞國家權(quán)力機(jī)構(gòu)建立的腐敗治理模式,對于腐敗的演化和蔓延能夠起到根本遏制作用。權(quán)力集中是腐敗之源,公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是防腐之基,建構(gòu)功能性權(quán)力制約模式是中國共產(chǎn)黨人一直在探索的。

第三,腐敗滋生與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力監(jiān)督機(jī)制指確認(rèn)權(quán)力監(jiān)督的主體性質(zhì)及其在權(quán)力監(jiān)督中的地位、作用、權(quán)力配置、相互關(guān)系、運(yùn)作程序、運(yùn)作方式等一系列法律規(guī)范和整治規(guī)范。[20](p.369)1980 年,黨的第十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》專門提到“接受黨和群眾的監(jiān)督,不準(zhǔn)搞特權(quán)”。這一時(shí)期的監(jiān)督主要包括人民監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十五大報(bào)告提出,我們的權(quán)力是人民賦予的,一切干部都是人民的公仆,必須受到人民和法律的監(jiān)督,要深化改革,完善監(jiān)督法制,建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制。黨的十六大報(bào)告指出健全而有力的監(jiān)督體系是腐敗預(yù)防的基礎(chǔ),是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的關(guān)鍵。[21](p.393)因此,為達(dá)成腐敗治理目標(biāo),需要通過制度體系的規(guī)范運(yùn)作“改良”內(nèi)生性要素,通過構(gòu)建一系列機(jī)制以規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)督公共權(quán)力行使、懲罰公共權(quán)力濫用等。

三、腐敗滋生土壤和條件對腐敗作用機(jī)理的影響

不同衍生基礎(chǔ)和誘致因素對腐敗具有不同的作用機(jī)理,值得在腐敗治理的政策優(yōu)化中加以關(guān)注,以保證腐敗治理卓有成效。

(一)腐敗滋生土壤對腐敗的作用機(jī)理

第一,經(jīng)濟(jì)體制。2000 年,尉健行指出:“從不少國家的發(fā)展進(jìn)程看,當(dāng)一個(gè)國家處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)快速增長的變革階段,往往是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期?!盵22](p.520)“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先于政治獲得更為快速的發(fā)展,為尋求政治權(quán)力庇護(hù)及獲取更多經(jīng)濟(jì)利益,經(jīng)濟(jì)主體向政治主體施加壓力或直接滲入政治集團(tuán),為腐敗犯罪的發(fā)生于蔓延提供了條件,產(chǎn)生了區(qū)別于傳統(tǒng)的新形式腐敗?!盵23]

在經(jīng)濟(jì)體制改革和完善過程中,由經(jīng)濟(jì)體制引發(fā)的競爭機(jī)制不健全、收入分配不公、政企關(guān)系不順等,都會(huì)滋生腐敗。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)轉(zhuǎn)型中各階層對經(jīng)濟(jì)利益的追求,容易使“公權(quán)力”受個(gè)人利益侵蝕,導(dǎo)致腐敗。經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展,國家重要經(jīng)濟(jì)資源控制領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象沒有明顯改善,甚至在新改革領(lǐng)域出現(xiàn)了新腐敗土壤。

對比來看,不同國家經(jīng)濟(jì)體制建立和完善過程中的腐敗具有不同根源,滋生腐敗的土壤存在差異,腐敗呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。改革開放前,我國少有腐敗案件。隨著現(xiàn)代化不斷推進(jìn),不同國家腐敗滋生的土壤開始出現(xiàn)差異。部分國家直接以私有化方式實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì),我國則通過國家逐步開放市場資源的方式構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),因此,在腐敗問題上,我國與其他國家有較大差異。

第二,政治體制。權(quán)力過分集中是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建構(gòu)初期的現(xiàn)實(shí),這時(shí)產(chǎn)生了大量腐敗,中國式“政商關(guān)系型”腐敗、“政商旋轉(zhuǎn)門式”腐敗成為腐敗的主要形式。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制充分發(fā)展階段,政治體制仍是腐敗治理的重點(diǎn)對象。對政治體制中的權(quán)力生成、配置、運(yùn)行,以及起到根本作用的權(quán)力監(jiān)督體系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建設(shè),將決定這一土壤滋生腐敗的概率與治理難度。

第三,文化結(jié)構(gòu)。破除腐敗文化是根治腐敗的關(guān)鍵。對于腐敗文化,當(dāng)然應(yīng)以文化的方式加以治理,然而,當(dāng)下的社會(huì)文化對腐敗存在一定程度的容忍和理解,很大程度上阻止了“零容忍”反腐政策的全面貫徹。相當(dāng)一部分人因“人情”而寬容腐敗,因低薪而同情腐敗,因政治生態(tài)而理解腐敗,因官員有所貢獻(xiàn)而諒解腐敗。腐敗文化的危害在于,它會(huì)成為主體的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則,公職人員一旦被腐敗文化“俘獲”,腐敗就找到了心理依托,由此得以滋生。

(二)腐敗滋生條件對腐敗的作用機(jī)理

中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系不是從天上掉下來的,而是在中國的社會(huì)的土壤中生長起來的,……具有深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯。[24]土壤(歷史、地理、文化因素)無法解釋為何一個(gè)國家的腐敗狀況在短期內(nèi)會(huì)發(fā)生明顯變化。就此而言,腐敗滋生的條件并非源發(fā)性因素,而是實(shí)現(xiàn)腐化、助長腐化,使腐敗擴(kuò)散和蔓延的誘致因素?!爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。[4](p.333)制度健全與否直接影響腐敗分子的行為,當(dāng)腐敗分子所獲利益遠(yuǎn)超所受懲罰時(shí),腐化行為將會(huì)異常猖獗,此時(shí),制度環(huán)境會(huì)為腐敗行為提供“安全感”。就此而言,制度最重要的功能就是增進(jìn)秩序,抑制投機(jī)行為。在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中存在大量制度漏洞,導(dǎo)致腐敗滋生。經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是社會(huì)發(fā)展,也是腐敗滋生的動(dòng)力之一,經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展,但也設(shè)定了腐敗的可能性,而權(quán)力制約機(jī)制的滯后,則成為實(shí)際腐敗的條件。以公權(quán)力的濫用與扭曲為表現(xiàn),腐敗的誘致條件也主要存在于公權(quán)力制度與機(jī)制。

第一,權(quán)力配置機(jī)制。公權(quán)力可能因配置不當(dāng)或模式設(shè)計(jì)不當(dāng),成為腐敗滋生的條件。在我國既有權(quán)力體系中,政治體制改革調(diào)整了公權(quán)力的作用范圍,但依然存在在何領(lǐng)域配置公權(quán)力干預(yù)、設(shè)定何種干預(yù)模式、干預(yù)層次與程度等問題,這些就是權(quán)力配置機(jī)制涉及的問題,與腐敗直接相關(guān)。

第二,權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。有效的權(quán)力配置機(jī)制可以防止腐敗,但依然難以消除腐敗,其原因在于,即使在非常有限的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境與空間中,依然存在決策機(jī)制差異而導(dǎo)致的腐敗問題,在中國最為突出的是“一把手”約束機(jī)制不強(qiáng)不力問題,這也成為滋生腐敗的重要條件。即使在國家高度關(guān)注、明確規(guī)范、嚴(yán)格約束的情況下,“一把手”腐敗仍是最普遍的腐敗形式,表明其并未得到徹底校治。

第三,權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域仍是腐敗問題易發(fā)多發(fā)之地,一些典型案件更暴露出許多深層次問題,利益輸送仍然存在,領(lǐng)導(dǎo)干部被“圍獵”和甘于被“圍獵”仍然較為突出,呈現(xiàn)出政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織、區(qū)域性腐敗和領(lǐng)域性腐敗交織、金融亂象和腐敗問題交織、用人腐敗和用權(quán)腐敗交織、境內(nèi)交易和境外套現(xiàn)交織等特點(diǎn)。以此出發(fā),鏟除腐敗的一個(gè)重要途徑在于建立科學(xué)、堅(jiān)定、嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制。

四、腐敗滋生土壤的“改良”和條件的消除

作為治理腐敗的依托,國家治理現(xiàn)代化就是要在維持國家政體基本制度框架不變的前提下,將現(xiàn)代政治和行政的技術(shù)、程序和機(jī)制引入國家治理的結(jié)構(gòu)、過程和行為,特別是在立法和公共決策等過程中,使國家治理的理念、模式、方式、工具、技術(shù)現(xiàn)代化,提高國家治理的質(zhì)量。[25]腐敗治理體系建設(shè)應(yīng)深刻尊重“權(quán)力趨于腐敗”的基本判斷,深入剖析當(dāng)下國家權(quán)力機(jī)制中存在的問題,探尋政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制中易于滋生腐敗的根源。反腐敗必須同體制改革自覺結(jié)合起來,以持續(xù)的體制創(chuàng)新匡正公職人員的行為激勵(lì)機(jī)制,消除腐敗產(chǎn)生的機(jī)會(huì)和條件,強(qiáng)化對權(quán)力行使的約束機(jī)制,以達(dá)到優(yōu)化反腐敗宏觀制度環(huán)境的目的。[26](p.242)

(一)以國家治理結(jié)構(gòu)改革為中心完成“土壤改良”

第一,國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完善。當(dāng)下市場化改革過程中,權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域依然具有重要作用:只要公有制存在,公權(quán)力主體就必然掌握社會(huì)主要資源,而權(quán)力主體在追求自身政治利益和經(jīng)濟(jì)利益最大化的過程中,必然要對其掌握的社會(huì)資源進(jìn)行使用和分配,這就是當(dāng)下我國腐敗生存的一個(gè)重要土壤。清除腐敗危害,從根本上來說需要消除腐敗動(dòng)因,從根本上減少尋租范圍,但反腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非對立。對此,鄧小平早有論述:“經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一手我們搞得相當(dāng)有成績,形勢喜人,這是我們國家的成功。但風(fēng)氣如果壞下去,經(jīng)濟(jì)搞成功又有什么意義?會(huì)在另一方面變質(zhì),反過來影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)變質(zhì),發(fā)展下去會(huì)形成貪污、盜竊、賄賂橫行的世界?!盵27](p.154)習(xí)近平也指出:“有人認(rèn)為反腐敗查下去會(huì)打擊面過大,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致消費(fèi)需求萎縮,甚至把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大與反腐敗力度加大扯在一起……這些認(rèn)識都是不正確的?!盵9](p.125)對此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對資本運(yùn)行的監(jiān)管,堅(jiān)決遏制各類市場壟斷行為,維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。以全國統(tǒng)一大市場為依托,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,切實(shí)提高市場配置資源速度和效率,更好發(fā)揮政府作用。

第二,國家政治結(jié)構(gòu)完善。以國家治理現(xiàn)代化與廉潔政治為建設(shè)目標(biāo),就要不斷完善治理體系,提高與優(yōu)化治理能力,推進(jìn)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行,減少乃至消除權(quán)力被濫用、私用的機(jī)會(huì)。在國家政治體制不斷優(yōu)化、發(fā)展的過程中,鏟除滋生腐敗的“土壤”和“條件”,需要預(yù)防機(jī)制和控制機(jī)制同步發(fā)展,“以防促控、以控促防、防中有控、控中有防,防控連用普遍存在”。[28](p.22)但相比之下,國家治理結(jié)構(gòu)建設(shè)應(yīng)更加側(cè)重于預(yù)防機(jī)制而非控制機(jī)制:預(yù)防機(jī)制側(cè)重于調(diào)整犯罪衍生的制度基礎(chǔ),通過外部環(huán)境的整治抑制交易動(dòng)因。[29]現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是世界各國面臨的共同問題,然而,在應(yīng)對現(xiàn)代化帶來的體制性腐敗問題時(shí),不同國家采取了不同策略。相比其他國家,我國更加側(cè)重于構(gòu)建控制機(jī)制的“防守型”策略,較少考慮國家治理體制的預(yù)防功能對于提升腐敗治理整體效果及效益的意義,立法規(guī)范的預(yù)防能力不足,難以有效克服國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中群體腐敗、族群腐敗和腐敗“生態(tài)化”的問題。[30]

面對我國腐敗治理困境和治理成效不彰的問題,應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以鏟除腐敗滋生“土壤”和“條件”為核心的治理制度,更新規(guī)制模式,深化腐敗的根源性治理。通過健全和深化腐敗治理預(yù)防與懲治二元立法體系,實(shí)現(xiàn)腐敗治理的源頭化和長效化。積極治理腐敗賴以生存的本原性要素、內(nèi)生性環(huán)境,降低社會(huì)對腐敗的容忍度,構(gòu)建提高腐敗追究機(jī)制,健全腐敗犯罪責(zé)任追究的根據(jù)與機(jī)理,以多元化法律體系構(gòu)建為制度框架,針對腐敗犯罪形成更具主動(dòng)性、進(jìn)攻性、策略性的治理理念與機(jī)制。

第三,文化生態(tài)完善。黨的十八大以來,我國展開了一些反腐敗治理上的探索,取得了一系列制度性成果,但從當(dāng)下仍然高企的腐敗案件數(shù)量看,制度性成果尚未完全轉(zhuǎn)化為治理成效。原因或許在于,腐敗一旦發(fā)展到特定程度,便會(huì)形成腐敗“粘性”,單純的“硬性”制度更替難以打破由腐敗形成的均衡。在腐敗頻發(fā)的過程中,傳統(tǒng)的“升官發(fā)財(cái)”等錯(cuò)誤觀念成為權(quán)力腐敗的“精神家園”,腐敗的“需求”隨之?dāng)U散至社會(huì)各層面,因腐敗恒久效應(yīng)而產(chǎn)生了廉潔生態(tài)的再造障礙。[21](p.366)基于此,應(yīng)當(dāng)將文化反腐當(dāng)作反腐的第二戰(zhàn)場,聚焦腐敗文化、意識和觀念,強(qiáng)化教育改造和鏟除腐敗的文化土壤。第一,建立實(shí)效化的教育制度,引導(dǎo)公職人員提高思想覺悟、嚴(yán)明公私界限、養(yǎng)成良好作風(fēng),建立崇廉拒腐的思想防線。第二,完善公權(quán)者保障制度,通過科學(xué)激勵(lì)機(jī)制,對公權(quán)者克己奉公的職務(wù)活動(dòng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì),承認(rèn)公職人員拒絕腐敗是對社會(huì)文明發(fā)展作出的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。第三,健全社會(huì)文化促進(jìn)制度。倡導(dǎo)社會(huì)文化建設(shè),建構(gòu)與之相配套的制度體系,通過“腐敗黑名單”制度減少腐敗實(shí)施者、參與者參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì),維護(hù)“不想腐”的政治生態(tài)。

(二)以權(quán)力制度規(guī)范為中心達(dá)成條件消除

第一,深化權(quán)力配置機(jī)制改革。應(yīng)以全面規(guī)范、約束公權(quán)力及其運(yùn)行過程為出發(fā)點(diǎn),以增進(jìn)社會(huì)公共利益這一基本要求為導(dǎo)向進(jìn)行權(quán)力配置。黨中央一直以此為目標(biāo)進(jìn)行權(quán)力配置改革。黨的十八大以來,黨中央進(jìn)一步完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制,堅(jiān)持民主集中制,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》提出:“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能,明確職責(zé)定位和工作任務(wù)?!盵31](p.531)因此,在權(quán)力配置機(jī)制深化改革中,要建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)一步明確和規(guī)范決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的關(guān)系,科學(xué)分析權(quán)力濫用的基本模式,提出改善權(quán)力結(jié)構(gòu)的方案,從而進(jìn)行有針對性的法律設(shè)計(jì)。在今后的權(quán)力配置過程中,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注腐敗高發(fā)領(lǐng)域;在權(quán)力可能發(fā)生濫用的領(lǐng)域,優(yōu)化權(quán)力生成系統(tǒng),科學(xué)配置權(quán)力制衡機(jī)制,減少權(quán)力作用范圍,激活社會(huì)自我控制機(jī)制體系。

第二,進(jìn)一步明確權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。中國腐敗治理的核心在于有效規(guī)范權(quán)力行使、減少腐敗機(jī)會(huì)。習(xí)近平在黨的十九屆中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出:“完善防止腐敗滋生蔓延的體制機(jī)制。要著力減少腐敗機(jī)會(huì),抓住政策制定、決策程序、審批監(jiān)管、執(zhí)法司法等關(guān)鍵權(quán)力,嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限,規(guī)范工作程序,強(qiáng)化權(quán)力制約,減少權(quán)力對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)?!盵10](pp.343-344)對此,應(yīng)進(jìn)一步約束權(quán)力運(yùn)行制度,健全權(quán)力運(yùn)行的自控制系統(tǒng),對由國家保留的權(quán)力,進(jìn)行以增加透明度、減少裁量權(quán)、提升整合度為中心的改革,進(jìn)一步完善和明確政府權(quán)力清單和責(zé)任清單,全面梳理公權(quán)單位權(quán)責(zé)事項(xiàng),對行政權(quán)責(zé)事項(xiàng)逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,會(huì)同有關(guān)方面,對部門基礎(chǔ)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行研究審核。對保留的行政權(quán)責(zé)事項(xiàng),試點(diǎn)部門要按照透明、高效、便捷的原則,制定行政權(quán)力運(yùn)行流程圖,切實(shí)減少工作環(huán)節(jié),規(guī)范行政裁量權(quán),明確每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦主體、辦理標(biāo)準(zhǔn)、辦理程序、辦理時(shí)限、監(jiān)督方式等,提高行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化、規(guī)范化水平。根據(jù)研究審核的情況,對于社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈、能夠很快顯現(xiàn)效果的重點(diǎn)領(lǐng)域或事項(xiàng),優(yōu)先編制專項(xiàng)權(quán)責(zé)清單。

第三,完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的制度,重在優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的外部控制系統(tǒng)。為推進(jìn)腐敗治理體系現(xiàn)代化,我國啟動(dòng)了監(jiān)察體制改革,在改革中確立“監(jiān)督職能是監(jiān)察委員會(huì)第一職能”的觀念,作為強(qiáng)化“不能腐”制度的手段。黨的十八屆三中全會(huì)專門就“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”做了深化改革的全面部署:“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系,健全懲治和預(yù)防腐敗體系,建設(shè)廉潔政治,努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。”[31](p.531)

對此,可以推行公權(quán)合規(guī)計(jì)劃。監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)反腐形勢和公權(quán)行使現(xiàn)狀,制定基本原則和整體方案;具體規(guī)定由公權(quán)機(jī)關(guān)制定,隨后由監(jiān)察委員會(huì)提出意見,督促落實(shí)。這里的實(shí)質(zhì)就是監(jiān)察監(jiān)督定位的轉(zhuǎn)變,使被監(jiān)督對象的公權(quán)組織及其負(fù)責(zé)人,實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)接受監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督的轉(zhuǎn)型,使所有公權(quán)組織及其負(fù)責(zé)人成為合規(guī)計(jì)劃的直接建構(gòu)者,以便讓他們根據(jù)所行使公權(quán)的權(quán)力屬性、功能、位階,在實(shí)現(xiàn)將國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行業(yè)規(guī)范向特定公權(quán)組織體具體行權(quán)規(guī)則、制約措施體系轉(zhuǎn)變的同時(shí),揭示出特定公權(quán)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),達(dá)到防止監(jiān)督對象的模式化,提高公權(quán)運(yùn)行的透明度和公權(quán)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確知度的目的。監(jiān)察委員會(huì)要對各公權(quán)力部門的權(quán)力清單進(jìn)行合規(guī)性與合法性檢查,對于不合規(guī)與不合法的情形,可以要求公權(quán)力部門即行整改;對于規(guī)章制度或立法疏漏,可以向行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)關(guān)提出修改行政法規(guī)與規(guī)章或立法與修法建議。[32]

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