☉宋忠偉

城鎮(zhèn)困難群眾主要包括城鎮(zhèn)特困人員、城鎮(zhèn)低保對象、城鎮(zhèn)低保邊緣人口、城鎮(zhèn)支出型困難人口、城鎮(zhèn)臨時遇困人員等基本生活存在困難的群眾。相對于農(nóng)村困難群眾，城鎮(zhèn)困難群眾結(jié)構(gòu)復(fù)雜、居住分散、生產(chǎn)資料匱乏，基本生活質(zhì)量受經(jīng)濟波動、失業(yè)率、CPI 等因素影響較大。

社會救助關(guān)系民生、連著民心，是兜底保障城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作的基礎(chǔ)性制度安排。強化社會救助兜底保障、推進城鎮(zhèn)困難群眾解困脫困，既是深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育、及時解決困難群眾急難愁盼問題的具體舉措，也是助力中國式現(xiàn)代化、提升困難群眾生活品質(zhì)的客觀要求，對于推動社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、持續(xù)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、更好服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局具有重要現(xiàn)實意義。

總體情況

近年來，各級民政部門堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對民政工作重要指示批示精神，全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，扎實推進社會救助兜底保障工作進入發(fā)展快車道：社會救助制度體系日益完善，工作機制建立健全，綜合改革持續(xù)深化，保障水平不斷提升，城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作取得顯著成效。

一是持續(xù)強化社會救助制度建設(shè)。2014 年，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，確立了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助8 項救助制度為主體，社會力量參與為補充的社會救助制度框架。同年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，為遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的城鎮(zhèn)困難群眾提供托底性制度安排。2016 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，為切實保障好城鎮(zhèn)特困人員基本生活提供有力制度保證。各有關(guān)部門和各級民政部門相繼出臺了配套實施辦法和政策措施，初步形成覆蓋廣泛、內(nèi)涵豐富、運行有效的城鎮(zhèn)困難群眾解困脫困制度體系。

二是建立健全社會救助工作機制。建立健全社會救助部門協(xié)調(diào)機制，國家層面建立由民政部牽頭、相關(guān)部門參加的全國社會救助部際聯(lián)席會議制度，全國各縣（市、區(qū)）全部建立有關(guān)部門和單位參加的困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制，更好推進相關(guān)部門協(xié)同配合、高效聯(lián)動。建立社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，經(jīng)城鎮(zhèn)困難家庭成員授權(quán)，通過戶籍管理、稅務(wù)、社會保險、不動產(chǎn)登記、市場主體登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構(gòu)，查詢、核對其家庭經(jīng)濟狀況，提高城鎮(zhèn)困難群眾認(rèn)定精準(zhǔn)度。建立并逐步完善社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，及時應(yīng)對食品等基本生活類物價突發(fā)性上漲情形，為城鎮(zhèn)困難群眾發(fā)放價格臨時補貼。

三是深入推進社會救助綜合改革。2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，對我國社會救助制度改革創(chuàng)新進行系統(tǒng)性頂層設(shè)計。同年，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展社會救助改革創(chuàng)新試點工作的通知》，探索完善救助制度、創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化管理服務(wù)的有效路徑和政策措施。2021 年，民政部修訂《特困人員認(rèn)定辦法》，印發(fā)《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》，擴大城鎮(zhèn)特困人員、低保對象覆蓋范圍。2022 年，民政部會同中央農(nóng)辦、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《關(guān)于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》，加大城鎮(zhèn)困難群眾擴圍增效力度。

四是不斷提升社會救助保障水平。注重加大城鎮(zhèn)困難群眾救助資金投入，建立社會救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，城鎮(zhèn)困難群眾救助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提升。2022 年，階段性調(diào)整價格補貼聯(lián)動機制，擴大保障范圍，降低啟動條件，加大城鎮(zhèn)困難群眾物價補貼力度；截至2022 年底，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為752 元/人·月，同比增長5.7%。著力強化基層能力建設(shè)，夯實城鎮(zhèn)困難群眾社會救助工作基礎(chǔ)。2017年，民政部、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù) 加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》，指導(dǎo)地方通過政府購買服務(wù)提升城鎮(zhèn)困難群眾兜底保障經(jīng)辦服務(wù)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”，簡化優(yōu)化救助程序，積極應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、手機APP 等信息化手段，暢通社會救助服務(wù)熱線，提升城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困服務(wù)效率。

困難和挑戰(zhàn)

社會救助兜底保障工作在推進城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困、增進民生福祉方面發(fā)揮了重要作用，但相對于新時代城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困形勢與任務(wù)，對照困難群眾新期待新要求，仍然存在不容忽視的困難和挑戰(zhàn)。

一是困難群眾精準(zhǔn)識別面臨挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)困難群眾結(jié)構(gòu)復(fù)雜，分布較散，鄰里交流相對較少，疊加失業(yè)、CPI 上漲等對其收入支出的諸多影響，給家庭經(jīng)濟狀況核對、鄰里走訪、群眾評議等工作增加難度。部分地區(qū)存在大量外來務(wù)工、從事個體經(jīng)營等流動人口，街道、社區(qū)工作難以有效覆蓋，給困難群眾精準(zhǔn)識別工作帶來挑戰(zhàn)。

二是當(dāng)前社會救助方式較為單一。傳統(tǒng)以物質(zhì)救助為主要方式的兜底保障工作難以有效滿足現(xiàn)階段一些城鎮(zhèn)困難群眾多方面、多層次、多樣化救助需求。比如：失能、半失能困難群眾無法獨立購物、做飯、換洗衣服，重病、重殘困難群眾需要他人幫助送醫(yī)陪護、康復(fù)訓(xùn)練，部分下崗失業(yè)者、空巢老人等困難群眾對社會融入、心理疏導(dǎo)具有更迫切的現(xiàn)實需求。

三是社會救助相關(guān)政策缺乏銜接。低保、特困供養(yǎng)等基本生活救助與醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助有機耦合、系統(tǒng)集成不夠，需要進一步加大救助資源統(tǒng)籌力度。一些跨地區(qū)流動的城鎮(zhèn)困難群眾戶籍所在地與居住地在救助對象認(rèn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，異地救助政策缺乏有效銜接，導(dǎo)致難以獲得及時穩(wěn)定的救助支持。

四是社會救助保障條件有待強化。相對于社會保險、勞動就業(yè)等，社會救助領(lǐng)域立法層次相對較低，社會救助法尚未出臺。一些地區(qū)基層基礎(chǔ)落后，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)慈善資源薄弱，難以有效應(yīng)對任務(wù)繁重、情況復(fù)雜的脫困解困工作。個別城鎮(zhèn)地區(qū)鄰里社會功能弱化，存在“人情保”、“關(guān)系?！币约半[瞞收入、騙取救助等違規(guī)風(fēng)險。

對策建議

城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作是保障和改善民生、增進人民福祉的應(yīng)有之義，是滿足困難群眾美好生活需要、促進全體人民共同富裕的基本要求。立足新常態(tài)新形勢新要求，結(jié)合當(dāng)前兜底保障工作實際情況，提出推進城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作對策建議如下。

一是做好城鎮(zhèn)困難群眾精準(zhǔn)識別。建立健全主動發(fā)現(xiàn)機制，結(jié)合城鎮(zhèn)困難群眾居住分散、情況復(fù)雜等特點，做好社區(qū)走訪摸底、常態(tài)化風(fēng)險排查、定期集中摸排等工作，建立線上線下協(xié)同發(fā)力模式，重點關(guān)注低保邊緣人口、支出型困難人口、流動人口等群體，及時發(fā)現(xiàn)遇到急難愁盼問題的城鎮(zhèn)困難群眾，符合條件的納入救助范圍。充分發(fā)揮全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺作用，通過數(shù)據(jù)比對等手段開展低收入人口常態(tài)化監(jiān)測，制定完善風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，做好城鎮(zhèn)困難群眾常態(tài)監(jiān)測、快速預(yù)警、即時干預(yù)、精準(zhǔn)救助等工作。持續(xù)推進社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)，完善異地協(xié)同查詢核對工作，強化部門協(xié)同、業(yè)務(wù)互聯(lián)、信息共享，提升包括流動人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)困難群眾認(rèn)定精準(zhǔn)度。

二是積極發(fā)展服務(wù)類社會救助。圍繞城鎮(zhèn)困難群眾對服務(wù)類社會救助的普遍關(guān)注和類別化、差異化現(xiàn)實需求，加快形成“物質(zhì)+服務(wù)”救助方式。為生活不能自理困難群眾提供膳食供應(yīng)、家政保潔等生活類服務(wù)救助，為重病、重殘困難群眾提供送醫(yī)陪護、康復(fù)訓(xùn)練等照護類服務(wù)救助，為下崗失業(yè)困難群眾提供能力提升、資源鏈接等支持類服務(wù)救助，為分散供養(yǎng)特困人員、事實無人撫養(yǎng)困境兒童、經(jīng)濟困難空巢老年人等特殊困難群體提供走訪探視、心理疏導(dǎo)等針對性、差異化服務(wù)。通過政府購買服務(wù)、鼓勵社會力量參與等方式，豐富服務(wù)類社會救助參與主體。建立健全服務(wù)類社會救助運行工作機制，優(yōu)化協(xié)同配合機制、服務(wù)承接機制、資源鏈接機制、評估反饋機制等，高效統(tǒng)籌服務(wù)類救助資源分配，確保服務(wù)類社會救助運行平穩(wěn)、有效供給。

三是推進兜底保障政策有機銜接。加強基本生活救助與醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等專項救助統(tǒng)籌銜接，注重發(fā)揮全國社會救助部際聯(lián)席會議、地方困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制作用，及時啟動社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制，做好受災(zāi)人員救助與相關(guān)救助政策有機銜接，全力兜住兜準(zhǔn)城鎮(zhèn)困難群眾民生底線。妥善處理好臨時救助與常態(tài)化救助幫扶政策邏輯關(guān)系，全面落實“先行救助”、“分級審批”、急難發(fā)生地直接實施臨時救助等政策規(guī)定，及時救助幫扶臨時遇困城鎮(zhèn)困難群眾，發(fā)揮好臨時救助“救急難”托底保障作用。推進社會救助政策與殘疾人福利保障、困境兒童幫扶以及社會保險、補充商業(yè)保險等政策有效銜接，提升城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困政策制度整體合力。

四是強化脫困解困工作保障條件。深化社會救助制度改革，及時制定適應(yīng)城鎮(zhèn)困難群眾新期待新要求的政策規(guī)范，盡快出臺社會救助法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困制度保障體系。提升兜底保障服務(wù)效能，加大中央財政困難群眾救助補助資金轉(zhuǎn)移支付力度，完善城鎮(zhèn)困難群眾救助保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，建立健全政府救助與慈善幫扶銜接機制，推進大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)推廣運用，加強社會救助工作隊伍建設(shè)，優(yōu)化審核確認(rèn)程序，有條件的地區(qū)探索異地開展基本生活救助、專項社會救助。加強監(jiān)督管理，深入推進社會救助領(lǐng)域群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題綜合治理，加大擠占挪用、滯留截留救助補助資金和騙取社會救助等違紀(jì)違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰力度，多渠道多形式多層次開展社會救助政策宣傳，確保脫困解困政策措施及時落地見效。