張建臻 賈 華

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院果樹研究所）

預算一體化系統(tǒng)是依托信息化技術(shù)手段，結(jié)合業(yè)務要求，涵蓋基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調(diào)整和調(diào)劑、預算執(zhí)行、會計核算、決算和報告8個主要環(huán)節(jié)[1]，統(tǒng)一規(guī)定了各級預算管理的管理流程、管理規(guī)則和管理要素，形成了財政業(yè)務相互銜接、相互制約的閉環(huán)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了財政資金的動態(tài)管理和監(jiān)控，提高了財政預算的標準化和規(guī)范化[2]。

根據(jù)使用預算管理一體化系統(tǒng)的主體不同，將預算管理一體化系統(tǒng)分為中央預算管理一體化系統(tǒng)及地方預算管理一體化系統(tǒng)。本文聚焦中央預算管理一體化系統(tǒng)在基層單位實際運行中的優(yōu)勢，挖掘系統(tǒng)實施過程中存在的問題，并提出優(yōu)化系統(tǒng)的建議。

一、中央預算管理一體化系統(tǒng)建設的時代背景

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出“深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導和審查監(jiān)督。加強財政資源統(tǒng)籌，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”。黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”的要求。全面深化預算制度改革已成為預算管理迫在眉睫的重點工作。

在推進全面深化預算制度改革的時代背景下，中央財政整合預算管理全流程，梳理資金管理體系，建立了中央預算管理一體化系統(tǒng)，用系統(tǒng)化思維全流程整合預算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務規(guī)范，通過將規(guī)則嵌入系統(tǒng)強化制度執(zhí)行力，對提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、加強財政預算管理、提高財政工作質(zhì)量提供基礎保障。

自2019 年6 月財政部大力推進預算一體化改革以來，中央預算管理一體化系統(tǒng)經(jīng)過財政部等部委試點，于2023 年1 月1 日正式進入全面推進期，截至目前已順利實施了半個財政年度。在全面推進期間，中央預算管理一體化系統(tǒng)所有模塊全部上線，優(yōu)勢更加凸顯，在提高財政預算的標準化和規(guī)范化的基礎上，也暴露了系統(tǒng)推進過程中存在的各項問題。

二、中央預算管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)勢

（一）強化資源整合，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)

中央預算管理一體化系統(tǒng)包含基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調(diào)整和調(diào)劑、預算執(zhí)行、會計核算、決算和報告8 個主要環(huán)節(jié)[1]，對資金使用全過程進行監(jiān)管，有助于提高預算管理水平和資源配置效率，強化資源整合，盤活存量資金，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)；能夠?qū)崿F(xiàn)對財務狀況的實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)財務監(jiān)管漏洞，有效應對各種風險[3]。

（二）加強內(nèi)控監(jiān)督，提高管理水平

以中央預算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將管理流程、管理規(guī)則和管理要素嵌入信息系統(tǒng)，提高項目儲備、預算編審、資金支付、決算報告等工作的標準化、自動化水平，實現(xiàn)預算管理全流程的動態(tài)監(jiān)控，加強內(nèi)部控制監(jiān)督水平，為財會監(jiān)督體系的橫向聯(lián)動、縱向協(xié)同提供技術(shù)支撐，提高資金管理水平。

（三）加強績效管理，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標

中央預算管理一體化系統(tǒng)將預算績效管理納入系統(tǒng)，建立項目績效目標庫，從項目入庫、項目預算編制、項目執(zhí)行、項目績效管理等模塊實現(xiàn)項目績效事前、事中、事后全流程管理，優(yōu)化整合各種資源，保障項目順利開展，實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標。

（四）加強系統(tǒng)管理，提高數(shù)據(jù)安全性

中央預算管理一體化系統(tǒng)將之前各自為戰(zhàn)的預算管理、資產(chǎn)管理、政府采購、會計核算、資金支付等系統(tǒng)歸集入同一個系統(tǒng)，加強各系統(tǒng)銜接，避免各子系統(tǒng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)誤差；同時加強數(shù)字證書管理，嚴格數(shù)字證書的審批、發(fā)放程序，提高數(shù)據(jù)安全性，確保信息的保密性和完整性[4]。

三、中央預算管理一體化系統(tǒng)存在的問題

（一）系統(tǒng)程序煩瑣，使用成本增加

中央預算一體化系統(tǒng)涵蓋項目支付、資金管理的方方面面，各流程均涉及申報、審核、審批等流程，系統(tǒng)程序煩瑣，增加了時間成本和人力成本，嚴重影響工作效率。本文主要從資金支付、預算調(diào)劑方面舉例說明程序煩瑣增加使用成本的情況。

1.資金支付程序煩瑣

在中央預算一體化系統(tǒng)中，要成功支付一筆特定目標類的資金，首先需要建立項目庫，待支付資金所屬項目成功入庫后編制項目預算，預算批復后經(jīng)預算執(zhí)行進行資金支付申請，支付特定資金。每一環(huán)節(jié)均需要本單位、上級部門和財政部審批，流程復雜，耗時較長，大大增加了預算管理及資金支付的時間成本和人力成本[2]。

在同一時間大批量資金支付時，易出現(xiàn)資金支付異常，需要專業(yè)的技術(shù)人員對異常支付信息進行維護。如某研究所一天集中支付74 筆業(yè)務，支付業(yè)務出現(xiàn)異常，無法正常支付也無法取回重新審核，只能報請專業(yè)技術(shù)人員進行支付退回后，重新履行錄入—審核—簽章等支付流程，增加支付流程，延長支付時間；同時系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員不足，異常支付信息需要登記排隊解決，極大地降低了國庫支付的使用效率。

2.預算調(diào)劑程序煩瑣

以500 萬元修繕購置項目政府采購預算為例，項目主體修繕工程需要進行政府采購，其他如工程監(jiān)理費、項目規(guī)劃等不滿足政府采購要求的小額零星支出，可以不通過政府采購活動安排預算支出。編制項目預算時一般無法準確預算政府采購支出金額及非政府采購支出金額，僅根據(jù)計劃采購事項及“無預算不采購”原則，充分預計政府采購支出金額，該金額往往比政府采購實際支付金額大。

在項目實際執(zhí)行過程中，實際非政府采購支出金額超過預算金額時，需要進行預算調(diào)劑，將政府采購預算剩余金額調(diào)整為非政府采購預算金額。預算調(diào)劑基層單位申請，經(jīng)上級部門層層審核后報財政部審批，基層單位才能對調(diào)劑資金進行支付，審批流程煩瑣，耗時較長，影響項目預算執(zhí)行進度，且與《國務院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32 號）（以下簡稱“國辦發(fā)32 號文”）中“下放預算調(diào)劑權(quán)”要求存在沖突。

（二）數(shù)據(jù)遷移不完善，系統(tǒng)穩(wěn)定性有待加強

中央預算管理一體化系統(tǒng)中涵蓋基礎信息、項目庫、預算編制、預算批復、預算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、預算績效管理、會計核算等模塊，各模塊數(shù)據(jù)均涉及從原系統(tǒng)遷移到預算管理一體化系統(tǒng)的工作，因各系統(tǒng)開發(fā)單位各不相同，整合到預算管理一體化系統(tǒng)中時，數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)不契合、遷移不完整等情況時有發(fā)生，數(shù)據(jù)核對、雙系統(tǒng)并軌運行等增加了時間成本和人力成本的同時，增加系統(tǒng)后臺技術(shù)及研發(fā)人員的工作量，降低預算管理一體化系統(tǒng)使用滿意度。

（三）數(shù)據(jù)重復錄入，工作量增加

各模塊相同數(shù)據(jù)不能完全關(guān)聯(lián)取數(shù)。以項目文本為例，項目庫中項目文本與預算編制中項目文本存在大量重復信息（如項目績效目標、立項的必要性和依據(jù)、實施方案等），預算編制時無法直接獲取項目庫中項目文本的相同信息，需要重復錄入，加上中央預算一體化系統(tǒng)不穩(wěn)定，錄入保存功能經(jīng)常失靈，重復性工作增加，加重了財務人員負擔。

（四）數(shù)據(jù)編制過細，預算準確性降低

中央預算管理一體化系統(tǒng)中涉及項目全周期管理，數(shù)據(jù)編制過于詳細，而項目執(zhí)行過程中存在各種突發(fā)情況，預算編制過細降低預算準確性。

以預算編制中項目文本為例，項目測算信息按照活動、子活動、部門經(jīng)濟分類、支出標準逐條對項目支出進行測算，年度支出計劃按照部門支出經(jīng)濟分類進行測算；若項目測算信息中包含309 或310 資本性支出，必須在新增資產(chǎn)預算中填列相應的資產(chǎn)信息，預算信息過細，降低預算準確性，與國辦發(fā)32 號文中“簡化預算編制”存在沖突。

（五）國庫集中支付系統(tǒng)不完善，資金支付效率降低

國庫集中支付系統(tǒng)納入中央預算管理一體化系統(tǒng)后[5]，從系統(tǒng)運行情況看，受到各方面制約，除系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、網(wǎng)絡運行緩慢、系統(tǒng)卡頓現(xiàn)象時有發(fā)生、影響資金支付效率之外，還存在以下幾點不足：

一是國庫集中支付錄入信息增加，審批程序復雜。在錄入支付信息時，除錄入必要的支付金額、收款人信息、資金來源等信息以外，還需要錄入部門支出經(jīng)濟科目，按部門支出經(jīng)濟科目分條支付，政府采購類資金支付還需要詳細錄入采購合同信息；在支付審批環(huán)節(jié)，資金錄入后需要按審批權(quán)限進行資金審批、單位簽章后送審財政部門進行審批支付，較以前直接銀行支付流程增加，審批時間延長。

二是系統(tǒng)報表查詢功能不完善，用款計劃報表數(shù)據(jù)不準確，與基層單位報送的用款計劃數(shù)據(jù)有差異；支出報表數(shù)據(jù)不能滿足個性化需求，部分報表查詢后數(shù)據(jù)為空，無法直接取用數(shù)據(jù)上報執(zhí)行進度等報表。另外與銀行支付銜接不完善，部分公務卡還款信息錄入時查詢不到刷卡記錄，只能通過人工電話咨詢備案后逐條查詢錄入，嚴重影響資金支付效率。

（六）預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控不完善，預警失誤率高

目前，預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)只涉及單位零余額賬戶資金，僅能通過超額提現(xiàn)、“津補貼”等敏感字段或者收款人名稱對違規(guī)支付行為進行預警[5]。由于監(jiān)控規(guī)則設置單一，容易出現(xiàn)預警失誤，如某研究所支付測試化驗費，收款單位名稱中包含“投資”二字，系統(tǒng)預警“單位存在利用財政資金進行投資理財行為”，實際該收款單位經(jīng)營范圍包含測試化驗業(yè)務，屬正常業(yè)務往來；又如某研究所報銷實驗室用酒精，因支付信息包含“酒”字，系統(tǒng)預警“單位公款購買高檔禮品”。當出現(xiàn)預警信息時，需要人工進行核實，對錯誤的預警信息進行修正，增加了人工核實的工作量。

四、優(yōu)化中央預算管理一體化系統(tǒng)的建議

（一）簡化審批流程，下放審批權(quán)限

根據(jù)國辦發(fā)32 號文等文件精神，落實科研經(jīng)費“放、管、服”要求，簡化部分非必要的審批流程，下放審批權(quán)限。例如，部門支出經(jīng)濟分類預算方面，如果僅涉及業(yè)務費之間部門經(jīng)濟支出分類調(diào)整，或者調(diào)減資本性支出，同時調(diào)增勞務費或者業(yè)務費，可以將審批權(quán)限下放至項目執(zhí)行單位；政府采購預算方面，調(diào)減同一項目政府采購預算，增加非政府采購預算時，可以將調(diào)劑權(quán)限下放至項目執(zhí)行單位，減少層層上報審批流程，加快項目執(zhí)行。

（二）加強頂層設計，提升系統(tǒng)穩(wěn)定性

加強中央預算管理一體化系統(tǒng)平臺的建設與維護，加強頂層設計，提升網(wǎng)絡容量和運行速度，為系統(tǒng)運行提供先進的硬件設備，及時更新老舊設備，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性及使用人員滿意度；增配系統(tǒng)維護專業(yè)技術(shù)人員，加強專業(yè)技術(shù)人員的計算機編程及財務、資產(chǎn)等管理制度培訓，提高系統(tǒng)優(yōu)化軟實力。

（三）優(yōu)化系統(tǒng)設計，提升使用幸福感

優(yōu)化國庫集中支付流程，完善報表查詢功能，提高報表查詢中數(shù)據(jù)準確性，確保上級部門直接提取相關(guān)報表數(shù)據(jù)，如預算執(zhí)行進度報表等，減少基層單位不必要的重復勞動。完善國庫集中支付系統(tǒng)與銀行支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，借鑒網(wǎng)銀的成熟經(jīng)驗，優(yōu)化國庫集中支付功能，減少網(wǎng)銀對賬等。

優(yōu)化預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控預警機制，認真梳理預警信息，探尋預警信息共同點，逐漸完善系統(tǒng)預警規(guī)則，提高系統(tǒng)的可操作性和實用性，保證財政資金使用的安全性和規(guī)范性。優(yōu)化預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時反映預算執(zhí)行的合理性，推動預算支出標準化，減少機械化預警信息失誤，提升系統(tǒng)使用人員的幸福感。

（四）全面系統(tǒng)培訓，提升自身能力

將系統(tǒng)各模塊相關(guān)操作內(nèi)容和審核流程作為培訓內(nèi)容，對各級基層預算單位財務、資產(chǎn)管理人員進行全流程、全覆蓋式培訓；同時，各基層單位自發(fā)組織各種學習活動，確?；鶎訂挝回攧铡①Y產(chǎn)管理人員充分理解并準確掌握預算管理一體化各項工作要求，提升自身財務、資產(chǎn)管理能力，有序推進預算管理一體化工作[6]。

（五）加強各方溝通，及時查漏補缺

加強基層單位財務資產(chǎn)管理人員與系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員的溝通，便于系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員及時了解基層單位實際操作人員對中央預算管理一體化系統(tǒng)的需求、快捷操作方式等，及時查找系統(tǒng)漏洞，不定時查漏補缺，確保中央預算管理一體化系統(tǒng)與使用需求環(huán)環(huán)相扣、時時更新，更好地為行政事業(yè)單位管理提供基礎保障。

五、結(jié)語

中央預算管理一體化系統(tǒng)是順應“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”時代的產(chǎn)物，是深化預算管理制度改革、提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、加強財政預算管理、提高財政工作質(zhì)量的技術(shù)支撐。中央預算一體化系統(tǒng)的高效運行既能強化資源整合、加強內(nèi)控監(jiān)督、加強績效管理、提高管理水平、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，又能保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全性、預算資金的合理安排和財務資產(chǎn)各項工作的有序開展，減輕財務資產(chǎn)管理人員工作量，提高財務資產(chǎn)管理工作效率，為單位實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標提供基礎保障。