劉良志

（江漢大學 法學院，湖北 武漢 430056）

從行政訴訟制度設計上看，管轄權是一項非常重要的制度，其不僅關系到行政相對人的訴權能否得到有效保護，更關乎依法治國的國家戰(zhàn)略是否得以貫徹落實。當前，行政訴訟不動產糾紛專屬管轄權在法律適用上仍存在一定的爭議與矛盾，有待廓清。一方面，行政訴訟不動產糾紛通常涉及行政相對人的重大利益，妥善解決不動產糾紛是行政相對人維護自身權益的客觀需要；另一方面，人民法院及時審理行政訴訟不動產糾紛案件也是有效回應行政相對人司法需求的職責所在。為切實化解行政訴訟不動產糾紛管轄權爭議所導致的現實困境，應當在綜合平衡模式下以行政行為是否“直接”導致不動產物權變動為標準確立人民法院的管轄權分工。確立這一標準，不僅能夠有效彌合各人民法院對行政訴訟不動產糾紛專屬管轄規(guī)定的理解分歧，也為推動行政訴訟不動產糾紛案件的管轄規(guī)范化提供了新的思路。

一、行政訴訟不動產專屬管轄的司法價值

通常情況下，行政訴訟不動產專屬管轄主要強調行政相對人因不動產的所有權、使用權或與不動產有關的其他權益，與行政主體之間發(fā)生行政爭議而向人民法院提起訴訟的管轄分工與權限。[1]性質上，行政訴訟不動產專屬管轄屬于行政程序法的調整范疇，是典型的程序性條款。目的上，行政訴訟不動產專屬管轄是行政“保權”與“控權”理念在法律規(guī)定上的具體落實。作用上，行政訴訟不動產專屬管轄能夠有效回應行政相對人及時尋求國家司法權保護的實際需求?？偟膩碇v，行政訴訟不動產專屬管轄議題不僅涉及人民法院依法獨立行使審判權的法律規(guī)范，更為重要的在于充分保障行政相對人的訴權利益。

（一）明確行政訴訟不動產專屬管轄權內涵有助于保護行政相對人訴權

在行政審判實踐中，明確行政訴訟不動產專屬管轄權的應然內涵有助于厘清人民法院的管轄權范圍，避免互相推諉現象的發(fā)生。同時，行政相對人也能夠根據法律規(guī)定清楚明了地選擇有管轄權的人民法院進行訴訟。起訴是行政相對人啟動司法程序的開端，是行政相對人能否順利進入司法程序的前置條件，任何形式上限制行政相對人訴權的行為都是司法不公的表現。人民法院審理行政訴訟案件不應當為行政相對人設置任何形式的門檻，這是司法審判工作的基本要求。

（二）明確行政訴訟不動產專屬管轄權內涵有助于樹立司法權威

社會公眾對法治的信仰是司法權威的重要來源，明確行政訴訟不動產專屬管轄權內涵有助于合理引導行政相對人通過行政訴訟的方式解決糾紛，維護社會穩(wěn)定。行政審判中，行政主體與行政相對人存在客觀上的不對等，這種不對等不僅體現為訴訟主體地位方面的不對等，還包括信息不對等、資源不對等。行政主體擁有強大的行政管理資源，而行政相對人通常只是社會上的單個個體，雙方“力量”對比懸殊。由于行政訴訟不動產糾紛案件大多涉及行政相對人的重大利益，因而人民法院在審理該類案件時應當恪守行政審判要求，嚴守公平正義底線，通過每一起案件的審理樹立司法權威，依法保障行政相對人的合法權益。

（三）明確行政訴訟不動產專屬管轄權內涵有助于實現公正裁判

在司法實務界流行這樣一個潛在觀點：“當事人心目中傾向的人民法院能夠立案等于案件勝訴了一半。”這樣的觀點雖然有失偏頗，但也是司法審判現實的一種折射。行政訴訟中，如若行政相對人根本無法找到正確的人民法院起訴，何談得到公正的裁判？行政訴訟不動產糾紛案件往往涉案標的額大，對行政相對人各方面利益影響深遠。明確行政訴訟不動產專屬管轄權內涵能夠使行政相對人的訴訟資格得到基本的尊重，也有利于案件的公正裁判。加上我國是成文法國家，法官并無“造法”的權力。明確法律規(guī)定的內涵，既是法官裁判的依據，也是實體公正的保障。

二、行政訴訟不動產專屬管轄的基本問題

形式上，行政訴訟不動產專屬管轄的基本問題主要表現為各級人民法院對專屬管轄法律規(guī)定的理解分歧進而導致的管轄權爭議。在剖析行政訴訟不動產專屬管轄權條款的法律適用問題之前，對不動產的定義及其內容進行梳理實有必要，目的在于厘清行政訴訟不動產專屬管轄的先設條件以及法律規(guī)定的邏輯前提。法律規(guī)定上，無論是《行政訴訟法》亦或《民事訴訟法》，對因不動產糾紛引起的訴訟管轄問題都受到法律的特別規(guī)制。在行政訴訟視域內，通常情形下的不動產是指不能移動或者移動后其性能或者價值會降低或者喪失的財產，一般包括土地、房屋、草原、河流、灘涂等及其附著物。[2]自國家頒布實施《行政訴訟法》以來，雖歷經兩次修訂，但關于行政訴訟不動產專屬管轄的規(guī)定并未發(fā)生變化。①需要說明的是，自1989 年我國制定和頒布《行政訴訟法》后，分別于2014 年和2017 年先后進行了修訂，其中關于行政訴訟不動產專屬管轄權的表述均為“因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄”。法律適用上，行政訴訟不動產糾紛引起的訴訟管轄當然適用法律特別條款的規(guī)定。然而，審判實踐中，如何理解“因不動產提起的行政訴訟”已經成為司法適用的新問題、新矛盾。具體表現為：其一，從法律規(guī)定的字面理解，法律條文僅規(guī)定了“因不動產提起的行政訴訟”。單就內容來講，該表述過于模糊，在司法實踐中亦缺乏明確的適用標準，這是導致理解分歧的首要原因。因此，對“因不動產提起的行政訴訟”進行準確界定是釋明法律規(guī)定的核心要素。為解決這一問題，曾有法律專家試圖對此作出解釋，即“因不動產提起的行政訴訟是指公民、法人或者其他組織因不動產的所有權或使用權與行政機關或組織發(fā)生行政爭議而向人民法院提起訴訟的案件”，[3]但該解釋并未上升為統一的法律適用標準，尚且停留于學理層面，故而不具備法律適用的前提。即便最新的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號，以下簡稱《行政訴訟法解釋》）將“因不動產提起的行政訴訟”明確為“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。不動產已登記的，以不動產登記簿記載的所在地為不動產所在地；不動產未登記的，以不動產實際所在地為不動產所在地”，但該規(guī)定仍未確立“明確且統一”的標準。其二，“因不動產提起的行政訴訟”類型寬泛，尚未明晰，導致人民法院管轄分工不明。目前，行政審判實踐過程中“因不動產提起的行政訴訟”案件大體可以歸納為三大類型：因不動產所有權、使用權發(fā)生糾紛引起的房屋登記案件、土地確權案件、房屋征收案件；因行政審批引起的行政確權案件、行政許可案件；因作為或者不作為引起的不動產專屬管轄等訴訟類型。以上類型中，究竟哪些案件屬于“因不動產提起的行政訴訟”的管轄范圍，尚無明確依據。其三，跨行政區(qū)域集中管轄法律規(guī)定的施行亦對行政訴訟不動產專屬管轄條款的司法適用造成困擾。為盡可能減少地方干擾，現行《行政訴訟法》明確授權，“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。雖然體例上前述法律規(guī)定屬于一般性規(guī)定，但在具體適用時也會對不動產專屬管轄規(guī)定產生影響。一方面，法律并未明確跨行政區(qū)域集中管轄法律規(guī)定是否適用于不動產案件。如按特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法理理解，那么所有涉及不動產的案件都不可實施跨行政區(qū)域集中管轄；另一方面，假設部分不動產案件能夠進行跨行政區(qū)域集中管轄，則有違法律專屬管轄條款的設定初衷。畢竟，跨行政區(qū)域集中管轄存在不易查明案件事實的可能，也在一定程度上增加了行政相對人的訴訟負擔，有違司法便民原則，甚至無法達到“案結事了”的司法標準。

據此，司法實務中，多重原因、多種因素的共同作用導致各人民法院對行政訴訟不動產專屬管轄規(guī)定的法律適用發(fā)生理解偏差，這是管轄權爭議的焦點所在。為統一司法適用之標準，明確各人民法院的管轄權范圍，在對現有行政訴訟案件類型進行合理分類的基礎上，確定行政訴訟不動產專屬管轄權的標準才是解決當前困境的核心所在。

三、行政訴訟不動產專屬管轄權爭議的可能成因

整體上，對于行政訴訟案件管轄困境的成因，有學者將其歸結為法律制度的設計缺陷和外部機制對于案件管轄的影響兩大方面。其中，就法律制度設計缺陷而言，主要的影響因素包括來自民事訴訟法的影響、對原告選擇管轄人民法院權利的忽視以及管轄異議權不明確三個方面。外部機制對于管轄的影響則主要來源于對行政訴訟制度的過度自信、對人民法院與政府之間的特殊關系把握不到位以及維穩(wěn)因素的影響。[4]事實上，行政訴訟不動產糾紛案件的管轄與行政訴訟案件管轄的整體境遇尚且不同，尤其在法律適用層面上的困境更是呈現出不同的因由，主要表現為：

（一）各人民法院對法律規(guī)定的理解分歧

如前所述，歷次修訂的《行政訴訟法》關于行政訴訟不動產專屬管轄規(guī)定的條文在字面上并沒有任何變化，但在行政審判實踐中對“因不動產提起的行政訴訟”的理解卻有分歧。有的人民法院認為，只要是涉及不動產提起的行政訴訟，無論該訴訟的行政法律關系如何，都應當由不動產所在地人民法院管轄；有的人民法院則認為，對行政訴訟不動產專屬管轄的理解不能“一刀切”，要根據行政案件所涉及的行政法律關系進行區(qū)分。針對前一種理解模式，人民法院的處理方式通常有兩種：一是人民法院不予立案，直接告知行政相對人向不動產所在地人民法院起訴；二是人民法院先行受理立案，在受理立案后通過行政裁定的方式將卷宗移送不動產所在地人民法院審理。但后者往往使受移送人民法院處于尷尬之境地。一方面，行政相對人以人民法院已經明確告知要向不動產所在地法院起訴為由，如果不動產所在地人民法院不予受理立案，行政相對人就會不斷“制造矛盾”，行政相對人和人民法院都陷入兩難境地。另一方面，法律明文規(guī)定受移送人民法院不得另行移送案件，對于確實存在管轄權爭議的案件需要請示上級人民法院通過法定程序另行處理。然而，這一過程耗時較長，對行政相對人和受移送人民法院都是訴訟負擔。而針對后一種理解模式，現行法律及司法解釋的相關規(guī)定含糊不清，且未確立明確的適用標準，從而導致司法實踐中的爭論時常出現。

（二）部分人民法院主動放棄案件管轄權

行政訴訟不動產糾紛案件兼具案情復雜、牽涉面廣等較為顯著的特征，部分案件可能存在行政相對人人數較多的情況。該類案件審理過程耗時費力，有時達不到案件裁判應有的法律效果和社會效果，處理不當甚至會引起上訪、群訪等事件發(fā)生，加上人民法院內部考核指標體系的要求，部分人民法院出于維護部門穩(wěn)定和保證結案率的雙重考慮，寧愿背負不予受理案件帶來的各方面壓力，也不愿意讓案件“進門”，進而主動選擇放棄自身該有的管轄權。如此以來，人民法院之間互相推諉的現象便顯現出來，并由此導致二難局面的出現。一方面，行政相對人認為人民法院“故意”刁難，增加訴訟負擔，對人民法院工作不滿意程度加深；另一方面，各人民法院也因立案審查工作“摩擦”不斷。

（三）行政主體的權力范圍與人民法院的設置不適宜

一般情況下，人民法院的設置與行政主體的行政區(qū)劃相對應。理想模式下的行政訴訟應當發(fā)生在行政主體與行政相對人同處一個行政轄區(qū)內，因而并不存在行政訴訟管轄權沖突的問題。但是，隨著社會不斷發(fā)展，特別是中大型城市的興起，行政主體的行政管轄權邊界不斷擴大，而其法定登記的機關住所地又固定于某一區(qū)域，就會出現行政訴訟案件中行政主體與訴爭的不動產標的之間并不處于同一行政區(qū)域的特有現象，這也是導致案件管轄權爭議的又一因素。對于相對簡單的行政訴訟不動產糾紛案件，有管轄權的人民法院為了達到結案數要求或者追求統計數據上的光鮮，爭著盡快立案審結，而對于較為復雜的案件則“技術處理”至其他人民法院，從而導致矛盾外推結果的出現。

四、對行政訴訟不動產專屬管轄規(guī)定的理解與分析

根據學界共識，我國行政訴訟制度是在民事訴訟制度的基礎上建立并不斷完善的，因而應當關注民事訴訟制度領域中不動產專屬管轄的相關規(guī)范?，F行《民事訴訟法》第三十四條第一款第一項規(guī)定：“因不動產糾紛提起的訴訟，由不動產所在地人民法院管轄?！睂W理上，有學者認為，《民事訴訟法》中不動產“專屬管轄”的含義可以從兩個層面進行理解：一是將特定種類的案件交由特定地域的法院管轄，便于事實調查和訴訟活動，同時，這種“專屬”管轄還有一定的歷史傳統因素。二是專屬管轄是一種原則上排他的管轄，不允許存在選擇余地。[5]但是，對于不動產糾紛案件是否需要區(qū)分不同類型實施管轄的問題，法律并未作出明確規(guī)定，這也導致司法實踐中出現困惑。[6]法律層面上，最高人民法院通過對“不動產”內涵進行解釋的方式明確了人民法院的管轄權歸屬問題。例如，最高人民法院于2022 年頒布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第二十八條規(guī)定：“民事訴訟法第三十四條第一項規(guī)定的不動產糾紛是指因不動產的權利確認、分割、相鄰關系等引起的物權糾紛。農村土地承包經營合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、建設工程施工合同糾紛、政策性房屋買賣合同糾紛，按照不動產糾紛確定管轄。不動產已登記的，以不動產登記簿記載的所在地為不動產所在地；不動產未登記的，以不動產實際所在地為不動產所在地?！边@一司法解釋是對前述《民事訴訟法》不動產專屬管轄權范圍的再次界定。需要指出的是，最高人民法院在2004 年10 月26 日頒布的《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》突破了不動產專屬管轄不作性質區(qū)分的界限，對合同之債涉及不動產的，規(guī)定了可不必然為專屬管轄。從民事訴訟不動產糾紛管轄規(guī)定來看，雖然由不動產所在地法院管轄的原則沒有改變，但對于不同的案件類型確定了不同的管轄法院，而不再是將涉及不動產糾紛的案件均規(guī)定為不動產所在地法院管轄。

雖然前述之內容是民事訴訟中的部分法律規(guī)定，但其對行政訴訟的發(fā)展同樣具有借鑒價值。從最高人民法院出臺的司法解釋和相關答復中可以窺見，最高人民法院關于行政訴訟不動產糾紛案件專屬管轄的基本態(tài)度也在一定程度上發(fā)生改變。例如，最高人民法院《對有關不動產的非訴行政案件執(zhí)行管轄問題的答復》（法行〔1995〕13 號）規(guī)定：“有關不動產的非訴行政案件執(zhí)行，可以由被執(zhí)行人所在地人民法院管轄，也可以由不動產所在地或作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄。由哪個法院執(zhí)行，可由申請執(zhí)行人選擇?！庇秩?，最高人民法院《關于國有資產產權管理行政案件管轄的解釋》（法釋〔2001〕6 號）也明確規(guī)定：“產權界定行為直接針對不動產作出的，由不動產所在地人民法院管轄。產權界定行為針對包含不動產在內的整體產權作出的，由最初作出產權界定的行政機關所在地人民法院管轄；經過復議的案件，復議機關改變原產權界定行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄?！痹偃纾罡呷嗣穹ㄔ涸凇缎姓V訟法解釋》中明確將“因不動產提起的行政訴訟”解釋為“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。不動產已登記的，以不動產登記簿記載的所在地為不動產所在地；不動產未登記的，以不動產實際所在地為不動產所在地”。

總體上看，雖然行政訴訟中涉及不動產糾紛專屬管轄的法律規(guī)定較少，并且法律和司法解釋之間的關聯性不強，相關規(guī)定也處于不斷變化之中，但從中依然可以得出最高人民法院對涉及不動產糾紛的行政訴訟案件并未完全交由不動產所在地法院專屬管轄的基本觀點。

五、化解行政訴訟不動產專屬管轄權爭議的路徑選擇

因不動產提起的行政訴訟適用不動產專屬管轄法律規(guī)定是法律適用之本意，但鑒于前述各方面的原因，要求審判機關準確理解法律規(guī)定的含義并構建明確的規(guī)則適用標準。從法理角度考量，法律規(guī)定不動產專屬管轄的目的，不僅在于追求公平公正的法律價值，依法維護行政相對人的合法權益，更是為了便于行政相對人訴訟、便于人民法院公正行使行政審判權和便于裁判結果的順利執(zhí)行。在嚴格法律適用的角度上，對行政訴訟不動產專屬管轄權的法律規(guī)制也應當確立起統一的司法適用標準，避免司法審判實踐中產生互相推諉和管轄權濫用之問題。關于行政訴訟不動產專屬管轄權條款的法律適用爭議及其司法適用模式，大體表現為以下幾類：

（一）行政訴訟不動產糾紛案件一律由不動產所在地人民法院管轄

案例：廣西壯族自治區(qū)柳州市黃翠英等與柳州市國土資源局撤銷具體行政行為糾紛上訴案（案號：〔2011〕柳市立行終字第4 號）。一審柳州市魚峰區(qū)人民法院認為，起訴人提起行政訴訟的目的是不服行政機關“頒證”的具體行政行為。該案作出最初具體行政行為的行政機關是柳州市國土資源局，其辦公所在地不在魚峰區(qū)轄區(qū)內。根據《行政訴訟法》（1989 年）第十七條的規(guī)定，行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。一審人民法院裁定對黃翠英等的起訴不予受理。同時，黃翠英等原告在上訴中指出，首先，國土資源局的“頒證”行為是直接指向其不動產的；其次，“頒證”行為圍繞其房屋進行，而國土資源局不可能離開房屋而孤立地作出“頒證”行為，因而一審人民法院作出的裁定沒有法律依據。柳州市中級人民法院經審理認為，被上訴人柳州市國土資源局不經核實，違法將上訴人與他人共有的房屋頒發(fā)土地使用證給第三人使用，嚴重侵害了上訴人的合法權益。根據《行政訴訟法》（1989 年）第十九條的規(guī)定，因不動產提起的行政訴訟由不動產所在地人民法院管轄。由于該案爭議的土地在柳州市魚峰轄區(qū)的范圍內，因而該案應由柳州市魚峰區(qū)人民法院管轄。后柳州市中級人民法院撤銷一審人民法院不予受理裁定，指令其繼續(xù)審理。

可見，在涉及行政訴訟不動產糾紛案件的審理中，上級人民法院對一審人民法院不予受理或者移送其他人民法院審理的司法裁定是以撤銷原審裁定繼續(xù)審理或者指令審理的方式處理的。這就意味著，部分人民法院認為，凡涉及不動產的行政訴訟案件，無論是因何原因提起訴訟，也不論訴訟案由如何，都應當歸屬不動產所在地人民法院管轄。

（二）行政訴訟不動產糾紛案件應根據案件具體情形確定管轄人民法院

案例：湖北省武漢市易漢霞、田愛珍等訴湖北省國土資源廳要求履行查處違法競買、出讓土地的法定職責案（一審案號：〔2016〕鄂0106 行初257 號；二審案號：〔2016〕鄂01 行轄19 號）。一審行政裁定書主要內容為：“經審查，本案系因不動產提起的行政訴訟。根據《行政訴訟法》（2014 年）第二十條的規(guī)定，本案應當由原告所有的不動產所在地人民法院即武漢市江漢區(qū)人民法院專屬管轄，遂根據《行政訴訟法》（2014 年）第二十條、第二十二條和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8 號）第六十三條第一款第六項的規(guī)定，將案件移送管轄?！蔽錆h市江漢區(qū)人民法院受理該案后，對案件管轄權的理解產生異議，后報請武漢市中級人民法院指定管轄。武漢市中級人民法院審理后作出《關于指定武昌區(qū)人民法院管轄原告易漢霞等訴被告湖北省國土資源廳履行法定職責一案的函》，主要內容為：“武漢市武昌區(qū)人民法院受理的易漢霞、田愛珍等人訴湖北省國土資源廳要求履行查處違法競買、出讓土地的法定職責案，屬于典型的行政不作為類案件。法律規(guī)定因不動產引起的行政訴訟，主要是指行政行為直接針對不動產而引發(fā)的糾紛。本案原告的訴訟請求為請求人民法院依法確認被告對其提出查處申請未履行法定職責的行為違法，判令被告依法履行法定職責。故本案不屬于因不動產提起的行政訴訟，應當由未履行法定職責的機關所在地的人民法院即武昌區(qū)人民法院管轄?！?/p>

由此可以看出，隨著行政司法審判實踐的發(fā)展，對“因不動產提起的行政訴訟”的理解發(fā)生了一定變化。“因不動產提起的行政訴訟”中“不動產”是法律關系指向的客體，是產生行政訴訟的標的。如果不動產僅僅是作為證據或僅與案件有關聯，則不適用不動產專屬管轄法律規(guī)定。有專家認為，就當前行政審判實踐看，類似的行政訴訟案件可分為幾大類：因不動產所有權、使用權歸屬提起的行政訴訟；因建筑物的拆除、翻修、改建、擴建等而提起的行政訴訟；因土地征收、征用及與此有關的行政處罰或行政強制措施所致的行政訴訟；因污染不動產提起的行政訴訟。這類不動產行政訴訟案件的管轄應歸屬不動產所在地人民法院。如果不動產所在地涉及兩個以上人民法院，可以由原告選擇其中一個人民法院提起訴訟。[7]從該觀點可以看出，除了這四大類的行政訴訟案件，其他涉及不動產的行政訴訟案件管轄應根據案件具體情況確定。以上理解至少傳達出這樣一種觀點，即并非所有涉及不動產行政訴訟的法律案件均由不動產所在地人民法院管轄。

還需指出的是，盡管《行政訴訟法解釋》將“因不動產提起的行政訴訟”理解為“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟”，但在行政審判實踐中存在這樣一種現象，即涉及不動產物權變動的行政行為并非是單一的行政行為，而往往存在多個或多種行政行為，如行政確認行為、行政評估行為等。此類行政行為是否會導致物權變動？這在理解過程中又會產生新的解釋矛盾。一方面，就不動產物權變動的行政行為而言，行政確認行為、行政評估行為可能是“過程性”行為，但不能因此簡單地認為這些行為與不動產物權的變動毫無關聯。從廣義的角度看，這些行政行為與不動產物權變動有著極強的關聯性，當然可以理解為是導致不動產物權變動的行政行為。另一方面，從狹義的角度講，前述行政行為確實并未直接造成不動產物權變動的法律后果。從這一視角來說，此類行政行為就不應當適用前述《行政訴訟法解釋》的相關規(guī)定。

（三）行政訴訟不動產糾紛案件管轄的綜合平衡

在確定行政訴訟不動產糾紛案件的管轄分工之前，有必要清楚掌握行政訴訟管轄權的原則。一般認為，行政訴訟管轄原則主要包括便于當事人進行訴訟的原則；保證人民法院正確、公正、有效行使審判權的原則；人民法院均衡負擔原則。[8]也有學者指出，行政訴訟的管轄原則包括便于當事人訴訟原則；人民法院均衡負擔原則；原則性與靈活性相結合原則。[9]行政訴訟管轄權原則貫穿行政訴訟案件管轄權分工的全過程，所有行政訴訟案件的管轄分工都應當遵循這些原則，這是行政訴訟案件管轄權分工的基礎。作為不動產行政訴訟案件的管轄問題，自然不能突破以上原則。根據最常見的一種解釋：不動產行政訴訟案件必須由不動產所在地人民法院管轄之原因在于便利行政相對人訴訟以及便利人民法院利用現有條件充分查清案件事實進行行政審判（即“兩便原則”）。但在具體行政審判實踐中，如果單純地將所有涉及不動產的行政訴訟案件全部歸口不動產所在地人民法院管轄卻與司法實踐不相適宜。一方面，行政訴訟管轄的法律規(guī)定“脫胎”于民事訴訟法律相關規(guī)定，但其忽視了一個重要的前置因素，那就是行政訴訟案件與民事訴訟案件有著本質上的不同；另一方面，最近幾年來，人民法院根據司法改革的要求不斷推進行政訴訟管轄權的改革創(chuàng)新，跨行政區(qū)域集中管轄、交叉管轄等新的管轄權分工方式走進公眾視野。即便有人認為當前司法改革中的某些嘗試飽受學界和司法實務界詬病，[10]但并不能因此簡單否定司法改革的要求和初心。

如此，對“因不動產提起的行政訴訟”的行政案件管轄權設定應當以綜合平衡模式為依據加以調整，力爭在法律實體與程序設置之間實現動態(tài)平衡。[11]所謂“綜合平衡模式”，是指根據行政訴訟不動產糾紛案件中的不動產所在地以及行政法律關系，在堅持公平公正審理的基礎上確定受訴人民法院的管轄權。之所以將綜合平衡模式明確為行政訴訟不動產專屬管轄權的依據，理由在于：其一，貫徹落實國家司法改革的要求。司法改革是一國司法體制的進一步改良。建設社會主義法治國家是時代發(fā)展之必需，也是保障人權、追求公平正義的必然要求。幾十年來，我國司法機構的變化以及取得的成效甚為明顯，在維護公眾權利方面取得了長足進步。本輪司法改革更加注重對公眾司法權利的保障以及對社會公平正義的追求。與以往所不同的是，在行政審判領域，人民法院的工作重心正在發(fā)生轉移。雖然行政審判受到社會公眾詬病的方面較多，但人民法院作為保護公眾合法權益的最后一道防線，在處理行政主體與行政相對人的糾紛過程中必須直面問題焦點，頂住各方壓力，以落實維護公平正義的司法職責。其二，有效緩解行政訴訟管轄權劃分與行政相對人訴訟負累的矛盾。近五年以來，司法改革不斷深化，減輕訴訟當事人負累和追求社會公平正義已然成為人民法院的主觀價值追求，也是本輪司法改革的初衷所在。由于法律規(guī)定不明確，行政相對人多次往返奔波于各人民法院起訴的現象時有發(fā)生。這樣的現實狀況不僅有違司法為民的價值追求，也不利于及時有效保護當事人的合法權益。其三，防止各人民法院因案件管轄權分工導致的司法效率低下。正如前文所述，各人民法院基于案件審結數以及案件法律效果、社會效果等綜合方面因素，對于復雜度高、社會影響大的不動產行政訴訟案件往往想盡一切辦法向外推，以減少自身負擔。據此，明確行政訴訟不動產專屬管轄的法律依據能夠有效避免各人民法院之間互相推諉現象的發(fā)生。對本就屬于自身應當管轄的案件沒有推脫的理由，履行好人民法院應有的職責。

具體判斷標準上，做好行政訴訟不動產糾紛案件的管轄分工工作，應在把握行政訴訟管轄權原則的基礎上，結合案件本身涉及的行政法律關系以及司法改革的要求綜合規(guī)范案件管轄權，嚴格確立由“直接”導致不動產物權變動的行政行為歸屬不動產所在地法院管轄的原則。究其原因：其一，《行政訴訟法》關于案件管轄的原則貫穿人民法院行政訴訟管轄權分工的過程始終，是行政訴訟案件管轄權設定的“指導思想”，任何行政訴訟案件的管轄都不能突破原則規(guī)定。其二，一起行政訴訟不動產糾紛案件歸屬哪個人民法院管轄，其核心要素在于審查該行政行為是否“直接”引起行政相對人不動產物權的變動。即便該案件本身涉及不動產物權或者存在與不動產物權相關聯的因素，但由于行政行為并非與不動產物權“直接”關聯，主要考慮到行政訴訟案件審理的便宜性和受訴人民法院的工作量，這樣的案件就不應當由不動產所在地人民法院管轄，而應當歸屬案件本身涉及的行政法律關系發(fā)生地人民法院管轄。其三，行政訴訟不動產糾紛案件管轄權的歸屬應當契合行政訴訟管轄的改革思路。事實上，自2000 年起，部分人民法院已經實施對行政訴訟案件的提級管轄、異地管轄、集中管轄，[12]并不斷推進行政訴訟案件管轄的創(chuàng)新性改革措施。應當看到，行政訴訟案件的集中管轄亦或其他管轄方式實際上已經變通了不動產糾紛專屬管轄權法律條款。[13]在這樣的大背景下，行政訴訟不動產糾紛案件的管轄權劃分必將出現重大調整。但無論管轄權在法律制度上如何設定，均不應影響人民法院對案件本身的公正審理。

結語

行政訴訟不動產專屬管轄作為行政訴訟管轄權法律設定的一個方面，問題雖小，但司法實踐價值較大。行政訴訟案件的管轄權分工在某種程度上可視為對案件管轄權分配的“技術性處理”，深藏其后的是法治觀念和公平正義價值的具體體現。在可預期的時期內，行政訴訟案件在法律層面的管轄權分配問題還有待進一步協調完善。明確行政訴訟不動產專屬管轄的內涵和標準，既是司法改革背景下的制度設計問題，也是法律適用的現實要求。現階段，在綜合平衡模式下，將“直接”導致物權變動的行政行為確定為行政訴訟不動產專屬管轄條款的法律適用標準，既有利于解決司法實踐中存在的管轄權爭議矛盾，也有利于落實司法為民的法治理念，還為行政訴訟管轄權制度的科學發(fā)展預留了一定的調整空間。