朱承亮，袁夢(mèng)迪

（1．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732；2．中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與智能治理實(shí)驗(yàn)室，北京 100732；3．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院項(xiàng)目評(píng)估與戰(zhàn)略規(guī)劃研究咨詢中心，北京 100732；4．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)商學(xué)院，北京 102488）

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是企業(yè)經(jīng)營(yíng)最重要的品質(zhì)”①。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，是推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)造的生力軍，也是創(chuàng)新成果的使用者和受益者。企業(yè)創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要掌握核心技術(shù)、提升管理質(zhì)量，更需要健全完善的政策體系保駕護(hù)航。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列旨在提高企業(yè)創(chuàng)新能力的政策法規(guī)，企業(yè)創(chuàng)新政策歷經(jīng)了從無(wú)到有、由淺入深、從單一到多類型的演變過(guò)程，涵蓋了法律、金融、財(cái)稅等多個(gè)維度。尤其是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于科技創(chuàng)新的系列論述以及國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策文件，對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)提出了明確要求，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)指明了重點(diǎn)和方向。為適應(yīng)新發(fā)展階段企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)的新形勢(shì)新要求，梳理我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的演進(jìn)歷程，評(píng)估企業(yè)創(chuàng)新政策體系取得的成效和存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出完善企業(yè)創(chuàng)新政策體系的針對(duì)性對(duì)策建議，對(duì)促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

企業(yè)創(chuàng)新是指企業(yè)對(duì)產(chǎn)品、生產(chǎn)技術(shù)或管理方法的變革[1]。根據(jù)內(nèi)生增長(zhǎng)理論，企業(yè)創(chuàng)新成果具有“公共物品”的屬性，會(huì)造成市場(chǎng)失靈，降低企業(yè)創(chuàng)新的積極性，此時(shí)就需要政府干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈帶來(lái)的缺陷[2]。制定政策是政府干預(yù)市場(chǎng)失靈的主要手段之一。為提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，使企業(yè)真正成為創(chuàng)新主體，我國(guó)出臺(tái)了系列企業(yè)創(chuàng)新政策文件。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的評(píng)估研究主要聚焦在兩個(gè)方面。

一是對(duì)政策本身的數(shù)量、關(guān)鍵詞、主題、發(fā)文機(jī)構(gòu)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，采用政策文本計(jì)量等方法分析政策體系的內(nèi)容特征、演變歷程、交互關(guān)系等。有學(xué)者采用政策文本計(jì)量的方法歸納總結(jié)企業(yè)創(chuàng)新政策階段性的特征和內(nèi)容[3-4]。章文光和閆蓉（2017）從政策數(shù)量、發(fā)文部門(mén)府際關(guān)系、主題變遷三個(gè)維度統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策在各時(shí)期的數(shù)量、合作網(wǎng)絡(luò)、政策主題分布上呈現(xiàn)不同的時(shí)代特征[5]。也有學(xué)者構(gòu)建政策效力、政策目標(biāo)、政策措施等維度的測(cè)量框架評(píng)價(jià)企業(yè)創(chuàng)新政策的演變特征和政策協(xié)同關(guān)系，對(duì)政策體系進(jìn)行評(píng)估[6-7]。李志軍（2016）從年度政策數(shù)量和政策力度的角度測(cè)量發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的重大調(diào)整年份，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的數(shù)量會(huì)出現(xiàn)極大值，而且政策出臺(tái)的等級(jí)會(huì)更高[6]。還有部分文獻(xiàn)通過(guò)總結(jié)歐美、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)創(chuàng)新政策經(jīng)驗(yàn)[8-9]，分析我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系特征[10-12]，將中外企業(yè)創(chuàng)新政策體系和發(fā)展成效進(jìn)行對(duì)比分析[13-14]，提出完善我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的對(duì)策建議。

二是聚焦某一個(gè)政策工具的評(píng)估分析或者兩類具體政策工具的比較分析。大多數(shù)研究認(rèn)為財(cái)稅補(bǔ)貼、高新區(qū)建設(shè)、金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策等會(huì)通過(guò)不同的傳導(dǎo)機(jī)制促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)生。補(bǔ)貼可以增加企業(yè)用于創(chuàng)新投入的資源[15]，同時(shí)獲得補(bǔ)貼的企業(yè)會(huì)傳遞出積極的信號(hào)[16]，吸引資金和技術(shù)、拓寬業(yè)務(wù)范圍；稅收減免政策可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高預(yù)期收益，降低創(chuàng)新成本[17]和投資風(fēng)險(xiǎn)[18]。設(shè)立高新區(qū)的優(yōu)惠措施有較強(qiáng)的正外部性，聚集創(chuàng)新資源，從資金、技術(shù)、服務(wù)等方面提高企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的穩(wěn)定性；另外高新區(qū)的選址多為貿(mào)易發(fā)達(dá)的城市，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著，這會(huì)增加企業(yè)利潤(rùn)，激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)[19]。面向企業(yè)的普惠金融政策使中小企業(yè)獲得信貸支持更加高效便捷，顯著促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新[20-21]。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策可以在優(yōu)化人才培養(yǎng)方案、提升政務(wù)服務(wù)等方面為企業(yè)創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境[22]，還可以通過(guò)政府干預(yù)提升資源配置效率，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，降低資源錯(cuò)配程度[23]。

在認(rèn)識(shí)到企業(yè)創(chuàng)新政策能有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力的同時(shí)，不少研究也發(fā)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新政策的紅利未能全面覆蓋，存在政策盲區(qū)，未達(dá)到預(yù)期效果[24-25]。深入剖析政策的傳導(dǎo)機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的尋租行為、投機(jī)行為等是造成創(chuàng)新政策效果偏差的主要原因。劉斐然和胡立君（2020）基于競(jìng)爭(zhēng)視角認(rèn)為企業(yè)間的尋租競(jìng)爭(zhēng)是一種“囚徒困境”式的惡性循環(huán)，特別是同一地區(qū)的企業(yè)尋租競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)搶占政府資源、加重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等來(lái)降低企業(yè)創(chuàng)新水平[26]。黨力等（2015）發(fā)現(xiàn)尋求政治關(guān)聯(lián)和提高創(chuàng)新能力是企業(yè)發(fā)展的兩個(gè)互為替代的手段[27]。應(yīng)千偉和何思怡（2022）發(fā)現(xiàn)企業(yè)會(huì)消耗精力在政治尋租中，并且會(huì)傾向于選擇“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的創(chuàng)新策略，來(lái)達(dá)到驗(yàn)收要求或者獲得政府更好的評(píng)價(jià)，這些均抑制了企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的提升。此外，政策的變化和組合也會(huì)抑制企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)[28]。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的組合實(shí)施有政策效應(yīng)的抵消現(xiàn)象，降低企業(yè)創(chuàng)新能力[29]。李鳳羽和楊墨竹（2015）發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策不確定性的上升對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生抑制作用，提出政府要關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策頻繁變動(dòng)引發(fā)的政策不確定性對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生的負(fù)面影響[30]。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于企業(yè)創(chuàng)新政策效果的討論取得了豐碩成果，不僅有豐富的學(xué)理基礎(chǔ)，也具有普遍的實(shí)踐意義。當(dāng)前，企業(yè)創(chuàng)新地位的提升對(duì)創(chuàng)新政策體系提出了新的更高要求，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革為企業(yè)創(chuàng)新提供了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。因此，有必要系統(tǒng)地回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的演進(jìn)歷程，分類梳理企業(yè)創(chuàng)新政策體系框架，總結(jié)企業(yè)創(chuàng)新政策體系實(shí)施成效，剖析企業(yè)創(chuàng)新政策體系存在的問(wèn)題，針對(duì)性地提出完善企業(yè)創(chuàng)新政策體系的對(duì)策建議。

二、我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的演進(jìn)歷程

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用不斷增強(qiáng)，企業(yè)市場(chǎng)主體地位的不斷深化，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新能力成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)科技自立自強(qiáng)目標(biāo)的重要抓手。為激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，我國(guó)出臺(tái)了大量政策文件。本文將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的演進(jìn)歷程劃分為自然起步、探索發(fā)展、全面推進(jìn)、深化發(fā)展四個(gè)階段。

（一）自然起步階段：改革開(kāi)放初至1992年

1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)提出要實(shí)行改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家的工作重心，客觀上為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了機(jī)遇。受制于理論認(rèn)識(shí)模糊、規(guī)劃不清晰等因素，該時(shí)期僅從國(guó)家戰(zhàn)略層面上認(rèn)識(shí)到了科學(xué)技術(shù)的重要性，在思想上和實(shí)踐中企業(yè)并沒(méi)有成為技術(shù)創(chuàng)新的直接或主要對(duì)象，直到1992 年我國(guó)都未明確出臺(tái)有關(guān)企業(yè)創(chuàng)新的政策。但該階段出臺(tái)的以提高或扶持特定產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和升級(jí)為目的的創(chuàng)新政策讓大批企業(yè)從中受益，一定程度上激勵(lì)了企業(yè)開(kāi)展科技創(chuàng)新活動(dòng)。1980 年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)有工業(yè)和交通企業(yè)挖掘、革新、改造工作的暫行辦法》、1982年出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)現(xiàn)有企業(yè)有重點(diǎn)、有步驟地進(jìn)行技術(shù)改造的決定》都從資金、物資、審批等方面支持企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造工作。1986 年提出的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“星火計(jì)劃”、1988年提出的促進(jìn)研究成果商品化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的“火炬計(jì)劃”，均提倡要依靠科技進(jìn)步提高經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)了一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新技術(shù)，我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)逐漸起步。

（二）探索發(fā)展階段：1992年至2006年

1992 年，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，明確提出企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。此時(shí)企業(yè)創(chuàng)新受到重視，企業(yè)開(kāi)始成為技術(shù)創(chuàng)新的主角，而不是配角，以企業(yè)創(chuàng)新為客體的直接政策數(shù)量逐漸增加、種類逐漸豐富[6]。黨的十五大指出“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，再次強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的市場(chǎng)主體地位和作用。1992 年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》提出“要逐步使行業(yè)和企業(yè)成為技術(shù)開(kāi)發(fā)的主體”。1999年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》提出，促進(jìn)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，全面提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。大力促進(jìn)科技型企業(yè)的發(fā)展。此階段我國(guó)開(kāi)始關(guān)注企業(yè)創(chuàng)新中介服務(wù)內(nèi)容，針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政、金融、投融資政策文件陸續(xù)出臺(tái)，旨在為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展構(gòu)建良好的服務(wù)平臺(tái)。1996 年國(guó)務(wù)院頒布的《“九五”期間深化科技體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)，“形成科研、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、市場(chǎng)緊密結(jié)合的機(jī)制，建立以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)開(kāi)發(fā)體系和以科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校為主的科學(xué)研究體系以及社會(huì)化的科技服務(wù)體系”。1999 年中國(guó)科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金設(shè)立，分別以貸款貼息、無(wú)償資助、資本金投入等支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，從財(cái)政資金角度為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供支持。1999年原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委出臺(tái)《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步拓寬了中小企業(yè)融資渠道。2004 年，科技部火炬中心等單位啟動(dòng)了“科技型中小企業(yè)成長(zhǎng)路線圖計(jì)劃”，為科技型中小企業(yè)不同發(fā)展階段資金需求提供了解決方案。

（三）全面推進(jìn)階段：2006年至2012年

2006 年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》提出要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，努力建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。同年出臺(tái)的《國(guó)家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“以構(gòu)建企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系為突破口，深化科技體制改革，加大政策實(shí)施力度，全面推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)”。之后出臺(tái)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》等文件圍繞增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，指導(dǎo)布局企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)。該階段企業(yè)創(chuàng)新政策涉獵了幾乎所有的政策工具，政策涉及的部門(mén)數(shù)量增多，聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象非常頻繁，并在合作發(fā)文中逐漸形成相對(duì)固定的部門(mén)合作關(guān)系[5]。2006 年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)《關(guān)于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》指出，“國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)新創(chuàng)辦的高新技術(shù)企業(yè)，自獲利年度起兩年內(nèi)免征企業(yè)所得稅，免稅期滿后減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。”2007年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合科技部等部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策》，從激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新、加強(qiáng)投融資對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的支持、建立技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)體系等三個(gè)方面提出了24 項(xiàng)政策舉措，這是開(kāi)展提升中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力工作的綱領(lǐng)性文件。2010 年，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》旨在為企業(yè)創(chuàng)新拓寬融資渠道，緩解資金壓力。

（四）深化發(fā)展階段：2012年至今

2012 年黨的十八大召開(kāi)，我國(guó)進(jìn)入全面深化改革時(shí)期。十八大報(bào)告指出科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，深化科技體制改革，建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系。為深入推進(jìn)黨的十八大對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作出的戰(zhàn)略部署，這一時(shí)期的企業(yè)創(chuàng)新政策主要涵蓋管理、金融、財(cái)稅、人才等多個(gè)方面，一部分是對(duì)原有政策的再深化，另一部分則是全新政策。2012 年出臺(tái)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》提出要建立企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的體制機(jī)制。2013 年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見(jiàn)》提出推進(jìn)企業(yè)重大科技成果產(chǎn)業(yè)化，支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和改造升級(jí)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》從創(chuàng)新體制機(jī)制等9大領(lǐng)域、30 個(gè)方面明確了96 條政策措施推動(dòng)“大眾創(chuàng)新，萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”。2016年出臺(tái)的《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》指出要深入實(shí)施國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新工程，加快建設(shè)以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用。

2017 年黨的十九大報(bào)告指出“深化科技體制改革，建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化?！蓖陣?guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除歸集范圍有關(guān)問(wèn)題的公告》，聚焦研發(fā)費(fèi)用歸集范圍，完善和明確了部分研發(fā)費(fèi)用掌握口徑。針對(duì)2018 年以來(lái)因國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境變化引起的企業(yè)生產(chǎn)成本上升、融資難融資貴、創(chuàng)新發(fā)展能力不足等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》在融資、貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管等方面進(jìn)行了部署。2019年3月，證監(jiān)會(huì)和上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板，旨在提升公司上市的包容度，幫助擁有核心技術(shù)、發(fā)展前景良好的初創(chuàng)企業(yè)解決融資難融資貴難題，讓企業(yè)可以投入更多資金、精力用于技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了五個(gè)方面20條政策措施。

“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，形成以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。2021年3月，財(cái)政部和國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施專利轉(zhuǎn)化專項(xiàng)計(jì)劃助力中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的通知》提出要實(shí)施專利轉(zhuǎn)化專項(xiàng)計(jì)劃，助力中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。2021年6月，工信部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快培育發(fā)展制造業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出制造業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)在制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)頭雁和排頭兵作用，要提高優(yōu)質(zhì)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，打造大中小企業(yè)融通發(fā)展生態(tài)，促進(jìn)提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。2021 年9 月15 日北京證券交易所正式開(kāi)市，旨在服務(wù)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，“打造服務(wù)創(chuàng)新型中小企業(yè)主陣地”，提高中小型創(chuàng)新企業(yè)的直接融資效率。2021 年11 月，國(guó)務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《提升中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力若干措施》強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)發(fā)揮創(chuàng)新平臺(tái)支撐作用、推動(dòng)大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)梯度培育等措施，不斷加強(qiáng)中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持。2021 年修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》專門(mén)有一章強(qiáng)調(diào)企業(yè)科技創(chuàng)新。

三、我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系框架分析

我國(guó)高度重視企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)，為激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，出臺(tái)了一系列促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的法律法規(guī)、指導(dǎo)意見(jiàn)和政策文件，形成了以法律法規(guī)、財(cái)稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策為主體的中國(guó)特色企業(yè)創(chuàng)新政策體系。

（一）法律法規(guī)

系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系是企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)的制度保障。我國(guó)政府重視制定企業(yè)創(chuàng)新的法律文件，能夠在具體的法律實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)改進(jìn)提升的空間，并根據(jù)新的需求及時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適度的修訂補(bǔ)充。當(dāng)前，我國(guó)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)公司法》等，主要涉及稅收、數(shù)據(jù)安全、成果轉(zhuǎn)化、專利保護(hù)等方面，是企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)，為推進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航。新修訂的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》從法律角度明確了企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，有助于企業(yè)在創(chuàng)新實(shí)踐中準(zhǔn)確把握企業(yè)的發(fā)展定位，規(guī)范使用國(guó)家有關(guān)科技投入、稅收、金融等方面的政策工具開(kāi)展科技創(chuàng)新活動(dòng)。新中國(guó)第一部以法典命名的法律——《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定了懲罰性賠償制度，形成強(qiáng)大的威懾力，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)“嚴(yán)保護(hù)”的實(shí)現(xiàn)提供有力保障，大大降低了企業(yè)創(chuàng)新的顧慮，有利于保留企業(yè)的創(chuàng)新“火種”，促使企業(yè)集中精力進(jìn)行科技創(chuàng)新；鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）財(cái)稅政策

財(cái)稅政策是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新有很強(qiáng)的激勵(lì)、引導(dǎo)作用。我國(guó)綜合考慮市場(chǎng)大環(huán)境，從企業(yè)創(chuàng)新全周期的實(shí)際出發(fā)，制定了一系列涉及擔(dān)保、采購(gòu)、折舊、所得稅、增值稅等促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策，從不同角度降低企業(yè)創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。尤其是2020 年新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，針對(duì)特殊時(shí)期企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)遇到的新問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)紓困幫扶力度的通知》《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》等文件，從多個(gè)維度提出企業(yè)資金紓困的實(shí)招和硬招，解企業(yè)“燃眉之急”，幫助企業(yè)“回血”“自愈”。

總體來(lái)講，我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策大致主要分為財(cái)政補(bǔ)助、政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠三大類。財(cái)政補(bǔ)助是一種政府轉(zhuǎn)移性支出政策，作為激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新最主要的財(cái)稅手段之一，被廣泛運(yùn)用于引導(dǎo)和扶持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)助有計(jì)劃類創(chuàng)新補(bǔ)助、認(rèn)定類創(chuàng)新補(bǔ)助和專項(xiàng)創(chuàng)新補(bǔ)助等類型，不同計(jì)劃項(xiàng)目、認(rèn)定辦法、基金項(xiàng)目下都有針對(duì)符合條件的企業(yè)及其科技研發(fā)項(xiàng)目的規(guī)定數(shù)額的補(bǔ)助[31]。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)為企業(yè)提供龐大且相對(duì)穩(wěn)定的訂單來(lái)支持其開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，一般有“首購(gòu)訂購(gòu)”、優(yōu)先采購(gòu)、預(yù)留采購(gòu)份額、制定采購(gòu)要求標(biāo)準(zhǔn)、審查優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)、鼓勵(lì)分包等方式。由于中小企業(yè)是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的主體，在一定程度上，可以說(shuō)政府采購(gòu)政策支持中小企業(yè)發(fā)展就是在支持技術(shù)創(chuàng)新[32]。稅收優(yōu)惠是一種最常見(jiàn)的促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的工具，經(jīng)過(guò)2016年的“減稅降費(fèi)”，2019年的“結(jié)構(gòu)性減稅”等多輪調(diào)整，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策主要包括投入前端和產(chǎn)出后端兩類，其中投入前端優(yōu)惠主要包括稅前抵扣、加速折舊、稅收抵免、科研準(zhǔn)備金等政策，產(chǎn)出后端優(yōu)惠主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)所得稅、出口關(guān)稅等政策。

（三）金融政策

金融政策主要是為緩解企業(yè)的融資困難而制定的一系列有關(guān)融資擔(dān)保、融資租賃、應(yīng)收賬款融資、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資等方面的政策以及鼓勵(lì)金融創(chuàng)新政策，可以有效解決部分創(chuàng)新型企業(yè)的資金問(wèn)題，讓企業(yè)加入創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮“固鏈補(bǔ)鏈”的作用。相關(guān)的政策文件主要有《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化中小微企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展“攜手行動(dòng)”促進(jìn)大中小企業(yè)融通創(chuàng)新（2022—2025）的通知》等?，F(xiàn)有的金融政策注重發(fā)揮直接融資和間接融資的投貸聯(lián)動(dòng)功能，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和股權(quán)激勵(lì)、多層次資本市場(chǎng)的貸款融資，構(gòu)建完善金融市場(chǎng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)創(chuàng)新保駕護(hù)航[33]。

受國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和影響，科技型中小企業(yè)普遍面臨融資成本高、融資可得性低等問(wèn)題，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)“科技金融專項(xiàng)貼息貼保資金”“科技中小企業(yè)小額保證保險(xiǎn)貸款（科保貸）”“科技創(chuàng)新券”“研發(fā)費(fèi)用減免”等優(yōu)惠措施，幫助科技型中小企業(yè)降低融資成本，提高融資可得性。2022年5月，工信部等十一部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展“攜手行動(dòng)”促進(jìn)大中小企業(yè)融通創(chuàng)新（2022—2025）的通知》提出要推動(dòng)直接融資全鏈條支持，引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)投資基金加大對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游企業(yè)的組合式聯(lián)動(dòng)投資，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈整體的融資支持力度，并發(fā)揮資源集聚優(yōu)勢(shì)，為中小企業(yè)提供各類增值服務(wù)，助力緩解中小企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題。

（四）產(chǎn)業(yè)政策

企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體，必然是產(chǎn)業(yè)政策扶持的重點(diǎn)。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策主要通過(guò)對(duì)企業(yè)融資行為、企業(yè)投資行為、企業(yè)創(chuàng)新行為等產(chǎn)生影響，多以高技術(shù)及其服務(wù)平臺(tái)等為渠道，對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行扶持。我國(guó)先后頒布了《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》《科技企業(yè)孵化器管理辦法》《首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄（2019年版）》等促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策文件，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定、科技型企業(yè)的孵化培育、關(guān)鍵性技術(shù)進(jìn)行指導(dǎo)，助力企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》中明確說(shuō)明了企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的概念標(biāo)準(zhǔn)和科技成果轉(zhuǎn)化能力、創(chuàng)新能力等的衡量指標(biāo)，現(xiàn)有的認(rèn)定辦法可以準(zhǔn)確地識(shí)別出科技型企業(yè)，從而進(jìn)行相應(yīng)的政策資助?！笆着_(tái)套”政策體系的細(xì)化落地，不但解決了科技型企業(yè)新孵化產(chǎn)品的推廣難題，而且能促進(jìn)科技型企業(yè)搶抓重大機(jī)遇、推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。這些具體的產(chǎn)業(yè)政策無(wú)疑為企業(yè)創(chuàng)新指明了方向，提升了企業(yè)科技實(shí)力，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（五）創(chuàng)新政策

創(chuàng)新政策貫穿于企業(yè)從基礎(chǔ)研究到新產(chǎn)品產(chǎn)出的整個(gè)創(chuàng)新鏈中，該類政策的實(shí)施調(diào)動(dòng)了企業(yè)更新改造和創(chuàng)新的積極性。我國(guó)關(guān)于企業(yè)的創(chuàng)新政策聚焦于研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、研發(fā)設(shè)備加速折舊、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，主要政策文件有《關(guān)于完善研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策的通知》《關(guān)于擴(kuò)大固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠政策適用范圍的公告》《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見(jiàn)》等。研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策旨在鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自主研發(fā)，目前我國(guó)的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策已實(shí)現(xiàn)了提高比例與擴(kuò)展享受范圍的雙重優(yōu)惠，為制造業(yè)企業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)增添了新動(dòng)能。研發(fā)設(shè)備加速折舊政策于2014 年率先在生物藥品制造業(yè)等6 個(gè)行業(yè)實(shí)施，直到2019 年才擴(kuò)大到全部制造業(yè)領(lǐng)域，該政策以提升研發(fā)投入強(qiáng)度，增加專利產(chǎn)出量為宗旨，對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代起到積極促進(jìn)作用。保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是我國(guó)企業(yè)更上一層樓的必由之路。我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作頂層設(shè)計(jì)，在做好傳統(tǒng)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的同時(shí)，不斷加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，從知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)、管理和服務(wù)等方面打通企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)全鏈條，增強(qiáng)系統(tǒng)保護(hù)能力，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

四、我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系取得的成效與存在的問(wèn)題

（一）企業(yè)創(chuàng)新政策體系取得的成效

近年來(lái)，隨著我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的不斷完善，企業(yè)創(chuàng)新政策體系建設(shè)取得了重大成效，企業(yè)創(chuàng)新政策不僅為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了必要資金支持，更重要的是激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好政策保障。

1.現(xiàn)有政策體系為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好政策保障?，F(xiàn)有政策體系為企業(yè)創(chuàng)新保駕護(hù)航，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好政策保障。一方面現(xiàn)有政策體系涵蓋了公司從創(chuàng)立、經(jīng)營(yíng)到破產(chǎn)的全過(guò)程，引導(dǎo)監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范性、合法性。創(chuàng)新型企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期就樹(shù)立好了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)、定時(shí)納稅意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)等；在成熟期進(jìn)行成果商業(yè)化的過(guò)程中涉及的法律細(xì)節(jié)、法律服務(wù)等事項(xiàng)，在《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)公司法》等法律文件都有提供具體的參考。另一方面現(xiàn)有政策體系為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的創(chuàng)新環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)要素獲取、招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)環(huán)節(jié)中讓企業(yè)獲得了平等待遇，維護(hù)了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，確保了企業(yè)在市場(chǎng)上受到公平對(duì)待。

2.財(cái)稅金融政策為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了必要資金支持。財(cái)稅和金融政策通過(guò)多種方式和政策工具，直接或者間接為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了必要資金支持。一是直接對(duì)企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，激發(fā)科研人員和企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。2021年，中央財(cái)政安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金35 億元，重點(diǎn)支持兩批共1379 家重點(diǎn)“小巨人”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展②。2018—2022 年，中央財(cái)政安排約90 億元獎(jiǎng)補(bǔ)資金助力企業(yè)創(chuàng)新升級(jí)③。二是減稅降費(fèi)政策降低企業(yè)創(chuàng)新成本，提振發(fā)展信心。2021 年，企業(yè)新增減稅降費(fèi)約1.1 萬(wàn)億元③，2016—2021 年我國(guó)累計(jì)新增減稅降費(fèi)超過(guò)8.6萬(wàn)億元。特別地，2021年我國(guó)企業(yè)提前享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策減免稅額3333億元④。三是放寬擔(dān)保貸款條件和降低擔(dān)保利率，緩解企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題。2021 年中央財(cái)政全年為市場(chǎng)融資主體減輕擔(dān)保費(fèi)用超100 億元，撥付創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息和獎(jiǎng)補(bǔ)資金63.36億元，同比增長(zhǎng)65.9%③。四是專利商標(biāo)質(zhì)押融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，普惠性不斷凸顯。2021 年，全國(guó)專利商標(biāo)質(zhì)押融資金額達(dá)到了3098億元，融資項(xiàng)目達(dá)1.7萬(wàn)項(xiàng)，惠及企業(yè)1.5萬(wàn)家，其中1000萬(wàn)元以下的普惠性貸款惠及企業(yè)1.1 萬(wàn)家，占惠企總數(shù)的71.8%⑤。五是鼓勵(lì)政府采購(gòu)企業(yè)產(chǎn)品，增加企業(yè)產(chǎn)品銷售利潤(rùn)從而增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)金額。2020 年全國(guó)政府采購(gòu)授予中小微企業(yè)合同金額為27918億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的75.5%⑥。

3.產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)造活力。產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新政策為企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)提供了良好的創(chuàng)新氛圍，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。一是高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量明顯增加。黨的十八大以來(lái)，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量從4.9萬(wàn)家增加到了33萬(wàn)家，其研發(fā)投入占全國(guó)企業(yè)研發(fā)投入的70%，上交稅額從0.8 萬(wàn)億元增加到了2.3 萬(wàn)億元。高新技術(shù)企業(yè)在上交所科創(chuàng)板和北交所上市的企業(yè)中占比超過(guò)90%⑦。二是企業(yè)研發(fā)投入不斷加大。企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例不斷提高，從2012 年的50%提高到了2018 年的75%，提升到目前科技型中小企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)的100%。2021 年，企業(yè)研發(fā)投入占全社會(huì)研發(fā)投入比例達(dá)到76%以上，683 家企業(yè)進(jìn)入2021 年全球企業(yè)研發(fā)投入2500 強(qiáng)。三是科技企業(yè)孵化器為新創(chuàng)辦的科技型中小企業(yè)提供一系列服務(wù)支持，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提升創(chuàng)新效果。截至2020 年底，全國(guó)共有科技企業(yè)孵化器5843 家,在孵企業(yè)233351 家，畢業(yè)企業(yè)188707 家，較2019 年分別增長(zhǎng)12.2%、7.6%和17.3%⑧。四是在首臺(tái)套政策的扶持下，“復(fù)興號(hào)”動(dòng)車組、ARJ21 支線飛機(jī)等大型技術(shù)設(shè)備的研發(fā)成功彌補(bǔ)了我國(guó)在部分領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)落后的情況，特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)提供了有力的支撐。五是企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作扎實(shí)推進(jìn)，為企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造了良好環(huán)境。截至2021 年底，全國(guó)累計(jì)建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心57家，知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)中心30 家，國(guó)內(nèi)擁有有效發(fā)明專利的企業(yè)達(dá)到29.8 萬(wàn)家，市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)造能力不斷增強(qiáng)⑤。

（二）企業(yè)創(chuàng)新政策體系存在的問(wèn)題

雖然現(xiàn)有企業(yè)創(chuàng)新政策體系比較完善，也取得了重大成效，但實(shí)踐中企業(yè)創(chuàng)新能力普遍低下的問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本解決，與政策目標(biāo)還有相當(dāng)差距[6]。造成政策失靈的原因是多方面的，主要表現(xiàn)為政策體系系統(tǒng)性不足，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；政策落地執(zhí)行力不夠，企業(yè)獲得感有待加強(qiáng)，政策連續(xù)性不強(qiáng)，穩(wěn)定性有待提高等。

1.政策體系系統(tǒng)性不足，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化?？傮w上來(lái)看，我國(guó)關(guān)于企業(yè)創(chuàng)新的政策文件在數(shù)量上非常龐大、政策工具種類豐富，但整個(gè)政策體系的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然存在。系統(tǒng)性不足是由于部分政策“因事定法”導(dǎo)致政策體系內(nèi)容分散或有政策表述沖突，各個(gè)政策之間未能緊密銜接。如創(chuàng)新人才引進(jìn)政策，只對(duì)如何引進(jìn)做出了指導(dǎo)，并沒(méi)有后續(xù)的配套服務(wù)政策做支撐。實(shí)際上，一個(gè)能夠刺激和提高企業(yè)創(chuàng)新能力、調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新積極性的政策體系，應(yīng)該是相輔相成、互相聯(lián)系的。

企業(yè)創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題有：一是現(xiàn)有企業(yè)創(chuàng)新政策偏向于某個(gè)特定領(lǐng)域和目標(biāo)，未能覆蓋企業(yè)創(chuàng)新全周期。如企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策會(huì)向成熟期的創(chuàng)新型企業(yè)傾斜，少部分政策指向初創(chuàng)期企業(yè)。但根據(jù)企業(yè)生命周期的普遍規(guī)律，種子期的企業(yè)營(yíng)業(yè)收入較少，甚至出現(xiàn)虧損，無(wú)法享受現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策的紅利，政策預(yù)期較低。二是政策工具搭配不合理，降低了政策效果。當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅政策中“免征”這種直接優(yōu)惠方式是運(yùn)用最多的，占比高達(dá)37.21%，而間接優(yōu)惠方式占比較少[34]。實(shí)際上，作為一種事前調(diào)整政策，以加計(jì)扣除為代表的間接稅收優(yōu)惠方式具有超出預(yù)期的調(diào)節(jié)作用，更有助于激勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)科技開(kāi)發(fā)[35]。

2.政策落地執(zhí)行力不夠，企業(yè)獲得感有待加強(qiáng)。企業(yè)創(chuàng)新政策實(shí)施中的“最后一公里”尚未完全打通，企業(yè)獲得感有待加強(qiáng)。一是各政府部門(mén)間協(xié)調(diào)難度大，難以形成政策合力。多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的政策并未劃分部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍，往往在具體操作過(guò)程中存在執(zhí)行不到位、企業(yè)需求未得到有效滿足等問(wèn)題[36]。如“推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究”的政策涉及科技部、財(cái)政部、工信部等，但政策文件中并沒(méi)有明確各部門(mén)職責(zé)。二是缺少具體的政策措施和實(shí)施細(xì)則，政策效果難以保障。中央文件側(cè)重于宏觀層面的指導(dǎo)，政策文本表述寬泛，加之地方政府部門(mén)未能根據(jù)中央指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，這導(dǎo)致少數(shù)企業(yè)會(huì)觀望甚至?xí)艞壪硎軇?chuàng)新政策優(yōu)惠的機(jī)會(huì)，而一些企業(yè)可能為迎合文件要求，進(jìn)行低質(zhì)量的創(chuàng)新活動(dòng)，誘發(fā)“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的策略性創(chuàng)新，而不是實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新[37]。三是政策門(mén)檻高，只有少數(shù)企業(yè)可以享受政策紅利。部分政策申報(bào)審批條件較高、周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜，大多數(shù)企業(yè)都沒(méi)有精力應(yīng)對(duì)，僅有少數(shù)有實(shí)力的企業(yè)才能享受政策紅利。

3.政策的連續(xù)性不強(qiáng)，穩(wěn)定性有待提高。企業(yè)創(chuàng)新政策的滯后性、不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性等問(wèn)題也阻礙著我國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，亟待解決。一是政策前瞻性不夠，具體政策頒布存在滯后性。隨著經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)創(chuàng)新的影響因素也會(huì)發(fā)生變化，會(huì)有新要素產(chǎn)生，舊要素也會(huì)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化會(huì)導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新政策的滯后性問(wèn)題越來(lái)越突出。二是政策受國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的影響，連續(xù)性不強(qiáng)。每一次企業(yè)創(chuàng)新政策頒布的高潮都是國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的結(jié)果，政府對(duì)企業(yè)創(chuàng)新規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)政策的效力缺乏科學(xué)把握，政策的連貫性和可持續(xù)性有待提高[6]。三是部分政策的時(shí)效性低，穩(wěn)定性差。面對(duì)突發(fā)事件，企業(yè)創(chuàng)新政策僅能起到緩解暫時(shí)危機(jī)的作用，不能保證所有企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)恢復(fù)，這樣的政策往往只在短期內(nèi)有效，對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)這樣的長(zhǎng)期項(xiàng)目的作用有限。疫情期間小微企業(yè)金融支持政策只是基本實(shí)現(xiàn)了“兜底性支持”政策意圖，旨在幫助企業(yè)度過(guò)當(dāng)下的發(fā)展難關(guān)[38]，對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的影響較弱且有限。

五、完善我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系的對(duì)策建議

企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，企業(yè)創(chuàng)新政策體系建設(shè)也是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新政策體系存在的問(wèn)題，需要在政策體系構(gòu)建、政策效果提升、政策制定手段等方面繼續(xù)發(fā)力，從而更好地激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（一）科學(xué)構(gòu)建企業(yè)創(chuàng)新政策體系，補(bǔ)齊政策短板

科學(xué)的企業(yè)創(chuàng)新政策體系，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合考量，針對(duì)整個(gè)創(chuàng)新價(jià)值鏈，利用好各種政策工具，出臺(tái)一系列創(chuàng)新政策的“組合拳”。一是政策的制定要全盤(pán)考慮，不僅要著眼于短期內(nèi)的政策需求和效果，還要評(píng)估遠(yuǎn)期影響，規(guī)劃好后續(xù)對(duì)政策進(jìn)行再深化、再完善的窗口期。二是政策要根據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)全周期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行制定，科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。如種子期的企業(yè)可以建立培育機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)的創(chuàng)新熱情，保護(hù)好科創(chuàng)成果；快速成長(zhǎng)的企業(yè)，適當(dāng)引入中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，加快科技成果實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，提高資金周轉(zhuǎn)速度，合理進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張；發(fā)展成熟的企業(yè)，要規(guī)范經(jīng)營(yíng)方式，推動(dòng)企業(yè)借助資本市場(chǎng)融資解決資金問(wèn)題。三是要利用好各類政策工具的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合實(shí)踐需要，搭配出最佳的政策工具組合模式。如利用直接和間接相結(jié)合的稅收政策激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。

（二）不斷提升政策實(shí)施效果，增加企業(yè)獲得感

為打通政策實(shí)施“最后一公里”，保障政策實(shí)施效果，需要中央與地方、部門(mén)與部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，不斷優(yōu)化具體創(chuàng)新政策執(zhí)行辦法。一是明確劃分各部門(mén)的權(quán)責(zé)界線，將條款與責(zé)任單位一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，由領(lǐng)頭部門(mén)組織進(jìn)行溝通交流，通過(guò)提高政策制定主體的協(xié)同度來(lái)保證政策實(shí)施的效果。二是及時(shí)給出政策配套的具體實(shí)施細(xì)則，避免出現(xiàn)部分條款含混不清的情況，讓符合條件的企業(yè)享受到政策的優(yōu)惠。中央部委的文件通知可以附錄實(shí)施細(xì)則，同時(shí)地方政府也可以根據(jù)中央文件，考慮屬地現(xiàn)狀，咨詢地方科研院所的專家，制定出本地的政策實(shí)施章程。三是降低政策享受門(mén)檻，簡(jiǎn)化政策申報(bào)流程。政府要充分了解企業(yè)情況，可以對(duì)不同類型的企業(yè)采用不同的申報(bào)流程，擴(kuò)大政策紅利。同時(shí)政府要出面協(xié)調(diào)各部門(mén)工作流程，做到簡(jiǎn)單化，為企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)。

（三）強(qiáng)化政策模擬評(píng)估機(jī)制，提高政策前瞻性穩(wěn)定性

提高企業(yè)創(chuàng)新政策的前瞻性和穩(wěn)定性，需要強(qiáng)化政策模擬評(píng)估機(jī)制，借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，提高政策制定智能化水平。關(guān)注政策的前瞻性研究，建立模擬政策庫(kù)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境數(shù)據(jù)，提前預(yù)判企業(yè)面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，早做準(zhǔn)備提早預(yù)判政策實(shí)施的窗口期，改善政策存在的滯后效應(yīng)，提升政策實(shí)施效果，保障企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的連續(xù)性。對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整導(dǎo)致的企業(yè)創(chuàng)新政策大規(guī)模調(diào)整問(wèn)題，可以通過(guò)政策的大數(shù)據(jù)模擬評(píng)估，將因政策方向調(diào)整帶來(lái)的波動(dòng)減為最小，建立適當(dāng)?shù)恼哌^(guò)渡期，做好不同發(fā)展階段的銜接工作。面對(duì)像新冠疫情一樣的突發(fā)性事件，可以通過(guò)提前構(gòu)建政策模擬的全過(guò)程，提前推演政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)行必要的調(diào)整，保證政策的精準(zhǔn)度、可信度，提高政策韌性。另外，政策的模擬評(píng)估也可以對(duì)政策產(chǎn)生的影響大小進(jìn)行評(píng)估，避免因干預(yù)過(guò)度或干預(yù)不足而影響政策的穩(wěn)定性問(wèn)題。

注釋

①2020 年9 月17 日下午，習(xí)近平總書(shū)記在湖南長(zhǎng)沙考察調(diào)研山河智能裝備股份有限公司時(shí)的講話．https://m．gmw．cn/baijia/2020-09/18/34199060．html。

②參見(jiàn)《2021年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，網(wǎng)址：．http://www．gov．cn/xinwen/2022-02/27/content_5675913．htm。

③國(guó)新辦舉行財(cái)政改革與發(fā)展工作新聞發(fā)布會(huì)圖文實(shí)錄．http://www．scio．gov．cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/47893/wz47895/Document/1720548/1720548．htm。

④參見(jiàn)國(guó)家稅務(wù)總局，網(wǎng)址：http://www．chinatax．gov．cn/chinatax/n810219/n810780/c5173420/content．html。

⑤可參見(jiàn)國(guó)新辦具體內(nèi)容，網(wǎng)址：http://www．scio．gov．cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/47698/wz47700/Document/1718783/1718783．htm。

⑥2020年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模36970．6億元，具體內(nèi)容可參見(jiàn)網(wǎng)站：https://m．gmw．cn/baijia/2021-09/04/1302550864．html。

⑦2021年全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量已達(dá)33萬(wàn)家，具體內(nèi)容可參見(jiàn)網(wǎng)站：．https://www．sohu．com/a/554687545_626579。

⑧參見(jiàn)由科技總火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中心編撰的《中國(guó)火炬統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。