雷紅笑

摘要：鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)需通過多方面、多元性努力，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，甘肅省靜寧縣政府搭臺、吸引資本均已取得階段性效果，為促進發(fā)展需首先認識基層組織、資源分配、干預過度、監(jiān)管不足等問題。提出加強組織建設、找準角色定位、健全管理體制、轉變發(fā)展觀念為主的策略，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，厘清工作思路，總結既往經(jīng)驗，消除既往工作中思想偏差、忽略農(nóng)民主體性的問題，以多元辦法推動集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；發(fā)展問題；應對策略

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的執(zhí)行者、推動者，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的核心力量，具備引領者屬性和作用，正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、探索有效的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟路徑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要的工作環(huán)節(jié)。以甘肅省靜寧縣為例，政府職責從“一農(nóng)”向“三農(nóng)”轉變，工作由“單一”向“多項”發(fā)生變革，緊密聯(lián)系實際有序推進集體資產(chǎn)股權設置與折股量化，資產(chǎn)運營、服務增收等多種方式實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟長足發(fā)展，在組織工作等方面取得了較為滿意的效果，發(fā)揮了個體作用朝向共同目標而努力，達到了“1+1＞2”的效果。但不可否認，因地域差異農(nóng)村集體經(jīng)濟會存在發(fā)展的獨特性，根據(jù)靜寧縣所面臨的問題及所使用方法的效果來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展還有可提高空間。

一、甘肅省靜寧縣農(nóng)村集體經(jīng)濟成效及規(guī)劃發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展本身具備較強的綜合性，需要綜合政府、村級組織、經(jīng)濟社會組織與個人力量科學協(xié)調(diào)共同治理，以此來實現(xiàn)集體經(jīng)濟良性發(fā)展，并在不斷發(fā)展之中持續(xù)進取、積極提高，明確各方責任處理好協(xié)調(diào)關系。根據(jù)靜寧縣發(fā)展情況來看，全縣333個行政村村集體經(jīng)濟總收入由2017年62.7萬元增長至2020年的936.57萬元，村均收入達2.81萬元，226個貧困村實現(xiàn)村集體經(jīng)濟收入681.76萬元，村均收入3.02萬元。2020年1～9月333個行政村村集體經(jīng)濟收入902.43萬元，村均2.71萬元。經(jīng)濟收入在目前發(fā)展中持續(xù)提高，大部分經(jīng)營主體為村委會，小部分經(jīng)營主體為黨支部領辦合作。通過政府搭臺創(chuàng)新環(huán)境、吸引資本助力片區(qū)發(fā)展促進了新技術步入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。為滿足集體產(chǎn)權交易市場需求，建成1處縣級農(nóng)村集體產(chǎn)權交易中心、11處鄉(xiāng)級農(nóng)村集體產(chǎn)權交易所和10處村級產(chǎn)權交易服務站，為農(nóng)村集體資源與資產(chǎn)進入市場開展交易活動開綠燈、行方便，提高了產(chǎn)權交易的效率，形成以資產(chǎn)盤活、土地流轉、旅游帶動、股份合作為主類4類15種發(fā)展新模式，至2020年底全縣333村集體經(jīng)濟總收入達936.57萬元，村均收入2.81萬元。培育規(guī)范專合組織方面，開展培訓班12期累計培訓3000余人，創(chuàng)建市級以上合作社示范社107家。統(tǒng)籌整合相關涉農(nóng)資金500萬元，在226個貧困村推選50個積極開展生產(chǎn)經(jīng)營，帶貧作用顯著的貧困村農(nóng)民專業(yè)合作社，每社補助10萬元，進一步增強合作社服務和帶動能力。全縣226個貧困村共有合作社696個，其中運營較規(guī)范以上的557個，占80%，運營一般的53個，占8.3%，帶動貧困戶達到2.76萬戶。未來發(fā)展中繼續(xù)加快推動農(nóng)民合作社質量提升，整縣推進試點工作，運營規(guī)范比重持續(xù)上升。所有工作核心均指向脫貧攻堅，堅持以產(chǎn)業(yè)扶貧作為根本策略，全面推行“國有平臺公司+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶（貧困戶）”的“靜寧模式”，堅持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，圍繞小庭院、小家禽、小手工、小買賣和小作坊等“五小產(chǎn)業(yè)”作為主要的補充，實現(xiàn)了戶有產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)到人，通過專項的產(chǎn)業(yè)扶貧培訓、果蔬保鮮庫建設及貧困村合作等，10個三年行動工作方案和25條扶持政策措施進一步實現(xiàn)了扶貧政策精準規(guī)范到戶，其中以果品為主導產(chǎn)業(yè)的112村，以牛為主導產(chǎn)業(yè)的63村，以馬鈴薯、玉米為主導產(chǎn)業(yè)的有51村，地方特色產(chǎn)業(yè)日漸繁榮。

根據(jù)實踐探索來看，目前所采取的方法效果較好，集體經(jīng)濟收入方面明顯優(yōu)化，還可發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢，實現(xiàn)地區(qū)特異性發(fā)展，發(fā)揮企業(yè)、集體和農(nóng)戶三方面的合作優(yōu)勢。但仍然要看到的是，當不斷擴大發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟之后勢必會面臨不同困境，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際工作時會存在錯位、干預不當、統(tǒng)籌能力有限的問題，會產(chǎn)生未來發(fā)展與持續(xù)穩(wěn)定增長的阻礙，故而先對問題加以分析再提出針對性策略（見圖1）。

經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要對過往問題加以總結，對困難和阻力進行分析，在這基礎上才能提出針對性的意見來積極應對農(nóng)村集體經(jīng)濟中所面臨的發(fā)展問題，實現(xiàn)讓靜寧全縣享受發(fā)展紅利。雖然有典型經(jīng)驗，但在問題方面仍然不可忽視。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展問題及內(nèi)在原因

（一）問題體現(xiàn)

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展最為常見問題之一就是組織建設方面存在一定薄弱環(huán)節(jié)，因為基層治理能力、組織協(xié)調(diào)能力相對有限，實際工作較為瑣碎，故而薄弱環(huán)節(jié)更加明顯。第一，基層組織建設存在不足。目前農(nóng)村部分帶頭人創(chuàng)新能力、發(fā)展能力相對有限，導致集體組織能力不足，經(jīng)濟發(fā)展基礎不夠牢固。借鑒其他地區(qū)發(fā)展情況來看，村班子難以發(fā)揮合力開展實際工作的現(xiàn)象并不罕見，村內(nèi)事務的組織管理架構不夠合理，很少會嚴格按照“四議兩公開”的方法開展實際工作，無法調(diào)動農(nóng)民自主意識、主人翁精神，由于干部在工作方面積極性不高，廣大群眾也無法積極跟進。而且隊伍建設存在不同程度農(nóng)村帶頭人方面的短板，制度不完善決定了現(xiàn)有大部分集體經(jīng)濟管理運營人員在規(guī)模不夠大的情況下均由兩委人員兼任，缺乏針對性的專業(yè)管理人員。加之目前周圍大城市的吸引力，農(nóng)村青年人才流失嚴重，缺乏持續(xù)支持力量。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預方式問題。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了滿足階段性發(fā)展需求選擇了過度包攬的現(xiàn)象，以程序化方法達到治理目的，但實際上這種方法不利于總體發(fā)展，會有一些村集體的想法、創(chuàng)想不能落地，導致失去自主性和主動性，內(nèi)生動力會明顯降低。過度干預之后還容易出現(xiàn)為了獲取較為滿意增長指標而出現(xiàn)工作盲目，產(chǎn)業(yè)方面缺乏可行性保障，出現(xiàn)了資源浪費、投入浪費以及村集體精力浪費，挫傷工作積極性。第三，資源分配問題。資源傾斜、投放過于集中就容易導致縣區(qū)內(nèi)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟增長速度也會快慢不一致，大量的資金、人才支持雖然短期效益較好但長期發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，最終只能短時間獲得滿意收益，最終會出現(xiàn)內(nèi)動力和持續(xù)動力不足。由于制定不夠合理、分配不夠全面，導致發(fā)展規(guī)劃與集體需求不契合，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了脫離群眾需求的問題。第四，監(jiān)管不到位。監(jiān)管是保障工作的重要環(huán)節(jié)，目前有很多職能部門對自身監(jiān)管方面責任還不夠清晰明確，導致其成為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的短板，因為監(jiān)管不足、運營不全面，導致集體資產(chǎn)價值被低估，甚至會出現(xiàn)集體資產(chǎn)的浪費、流失。

（二）內(nèi)在原因

思想觀念偏差導致經(jīng)濟發(fā)展不均衡是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中諸多問題的常見原因之一，忽視了精細發(fā)展、模糊了角色定位，導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不夠均衡，出現(xiàn)較多實際問題。核心原因是實際工作中沒有發(fā)揮農(nóng)村群眾的主體作用，影響最終發(fā)展質量，資源分配等方面也勢必會面臨較多實際問題。而且在用人方面，機制不夠健全、內(nèi)在動力不足，人才儲備量不夠，更容易出現(xiàn)重復建設、面子工程。制度的不完善也是一系列問題出現(xiàn)的原因，加之實際工作時對群眾引導的關注度不足，均進一步加深了這些問題影響。這些是阻礙實際發(fā)展的核心因素，也是導致問題出現(xiàn)的內(nèi)在影響，致使村集體市場意識、發(fā)展能力不夠，主導產(chǎn)業(yè)定位不夠明確，特色資源挖掘深度不足。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)化策略

（一）強化基層組織

強化基層組織是提振集體經(jīng)濟的重要手段之一，有助于更好地提升基層組織戰(zhàn)斗力，并應對現(xiàn)有實際問題讓基層組織更加合理，抓住集體經(jīng)濟發(fā)展的關鍵重要節(jié)點，強化自身能力。第一，要以創(chuàng)新為導向實行集體經(jīng)濟組織聯(lián)盟。村鎮(zhèn)協(xié)作、企業(yè)配合，共同建設發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)振興，將靜寧縣現(xiàn)有發(fā)展較好的區(qū)域設定為主陣地，強化周邊之間的聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭提高凝聚力，聯(lián)合片區(qū)內(nèi)的企業(yè)共同開展實際工作，讓其組織協(xié)調(diào)程度、流暢程度得到提高，解決片區(qū)內(nèi)的各類問題，實現(xiàn)資源共享、統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)作進取、共同提高，把握按股分紅的利益機制，以合理的結構調(diào)動組織積極性，提高村民參與程度、知情程度。大小事務要保持公開透明，保持村民較高的參與程度，以合適的架構調(diào)動農(nóng)村居民參與集體經(jīng)濟的積極性。第二，拓寬人才渠道優(yōu)化隊伍建設。一方面需要強化對現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，制定專業(yè)課程強化理論培訓，結合現(xiàn)有發(fā)展特點開展實際人才發(fā)展工作。另外一方面需要強化人才的持續(xù)儲備，提高績效報酬，圍繞村級經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻給予物質、精神層次激勵，積極輸送技術人才、科技人才深入農(nóng)村。第三，強化黨員隊伍素質。黨員隊伍要有較高的思想覺悟，從源頭上做好人員篩選，并在實際工作中鍛煉黨員的能力、素養(yǎng)，以過硬的本領投入農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，成為經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)者、促進者。

（二）找準角色定位改變政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展之中的定位要避免過多干預，需要給予基層更多引導，從激發(fā)活力的角度出發(fā)給予其干預和支持，避免出現(xiàn)錯位、越位等問題，激發(fā)村集體發(fā)展的主體性、主動性。第一，合理界定職能營造良好環(huán)境。政府要明確以服務于農(nóng)村居民、服務于農(nóng)村集體經(jīng)濟為主要的理念，在條件允許情況下結合群眾需求分憂解難，強化對于集體經(jīng)濟的指導、支持和引導，通過積極發(fā)展、放還自主權等方法，給予政策扶持和思想意識支持，鼓勵村集體開辦各類企業(yè)信息平臺，并在各項流程審批方面給予指導和支持，輔助制定符合地區(qū)發(fā)展的具體策略。未來發(fā)展中，持續(xù)堅持按照“一年有起色、兩年見成效、三年成體系”的總體安排和年度目標設定開展實際工作，明確在加速推進南部優(yōu)質蘋果生產(chǎn)示范區(qū)等“一園六區(qū)”建設之中的權責，調(diào)動市場活力，對26萬畝夏糧、82萬畝秋糧病蟲害防治和田間管理，建成小雜糧加工點5處，創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)小雜糧品牌3個，確保糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在26萬噸以上，蔬菜產(chǎn)量達到8.5萬噸以上工作目標規(guī)劃中給予集體經(jīng)濟引導，實現(xiàn)政府引導、市場調(diào)動、農(nóng)民配合，依托于產(chǎn)業(yè)興旺實現(xiàn)增產(chǎn)增收。第二，完善激勵機制。要以正確的激勵方法來引導村干部找到正確的發(fā)展目標，強化兩委成員的掛鉤，發(fā)揮合力作用，建立容錯機制在積極探索之中給予支持。全面推進集體產(chǎn)權制度改革，加快股權設置、股份量化等措施，推進農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡平臺的運用，以促進集體經(jīng)濟發(fā)展為核心制定獎勵、激勵機制，切實規(guī)范村級財務管理。2020年底，全縣333個行政村村集體經(jīng)濟收入均達到2萬元以上，實現(xiàn)了全方位收入提高。第三，強化基層組織監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在實際工作中轉變傳統(tǒng)的工作理念和模式，從原本規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線轉為輔助地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的細化指導、基層組織監(jiān)管，定期開展專項檢查，對管理不力造成資產(chǎn)流失的問題嚴肅處理，并及時解決各類基層困難。在宅基地改革方面，通過發(fā)揮監(jiān)管、聯(lián)動機制，協(xié)同靜寧縣自然資源局對照已摸清的全縣10.2萬宗、3.8萬畝宅基地基數(shù)，參照中央、省、市政策精神，及早制定《靜寧縣農(nóng)村宅基地審批管理辦法》，規(guī)范開展農(nóng)戶宅基地審批，促進了農(nóng)村宅基地、閑置農(nóng)房的盤活，以聯(lián)動機制較快完成了農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作。未來實際工作中，還需要進一步拓展完善“三變”改革，持續(xù)挖掘農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)的潛力，開展多形式股份合作，并積極探索完善股本分紅、階梯式分紅為主的方式，實現(xiàn)農(nóng)戶、經(jīng)營主體、村集體的互惠互贏，多邊調(diào)動市場活力，以政府為主導，引導農(nóng)戶積極發(fā)展，并在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的過程中給予更多的經(jīng)濟、人才等方面支持。

（三）健全保障體制落實政策扶持

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度制定需要高度貼合基層所需，加大政策方向傾斜，給予更多的制度保障，確保其有充足的資源可分配，并且保障農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有政策層次宏觀支持。首先，要強化在宏觀政策方面的設計，財稅扶持力度合理增大，適當給予傾斜并開設集體經(jīng)濟的綠色通道，提高辦事效率，預留發(fā)展用地，整治閑置的建設用地，促進總體發(fā)展方向方面的傾斜。在保障機制方面，靜寧縣自2018年以來全縣落實了到戶產(chǎn)業(yè)扶貧資金4.0386億元，戶均25061元、人均6367元，受益貧困戶15315戶60279人。均以制度發(fā)展為導向，統(tǒng)籌全局實際需求給予資金合理分配，扶持貧困戶新植果園2.3萬畝、養(yǎng)牛1.6萬頭、種植旱作農(nóng)業(yè)12萬畝，全縣226個貧困村果品種植面積達到67.8萬畝，馬鈴薯達到30萬畝，玉米達到27萬畝，牛飼養(yǎng)量達到7.5萬頭。在擴大養(yǎng)殖戶規(guī)模，提高經(jīng)濟效益基礎上，全面落實“內(nèi)防、外控、嚴查”等豬瘟防控關鍵措施，力爭全年豬出欄量達到27萬頭以上。

其次，要統(tǒng)籌整合各類惠農(nóng)政策，以這一方法綜合聯(lián)動，發(fā)揮聯(lián)動機制，讓各類涉農(nóng)資源得到優(yōu)化。惠農(nóng)政策方面，主要著力于實施農(nóng)業(yè)保險贈品擴面提標降費，具體開辦保險品種14個，涵蓋了中央品種6個，省級品種7個，一縣一品1個，簽單保費為4941萬元，截至2020年已經(jīng)落實簽到保費為5446萬元，其中貧困戶26329戶，占申報參加貧困戶的99.3%。同步實施蘋果“保險+期貨”項目，實現(xiàn)了“所有貧困戶、所有種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、自然災害和市場波動風險”三個全覆蓋。以惠農(nóng)為導向實現(xiàn)全方位發(fā)展，將所有可能存在風險控制在一定范圍內(nèi)，力求給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展更大支持、農(nóng)民致富更大幫助。

最后，要宏觀層次給予保障支持，避免重復建設等問題出現(xiàn)。堅持科學養(yǎng)殖，以畜牧醫(yī)學發(fā)展及實際基層需求為導向，加快實施平?jīng)黾t牛標準化養(yǎng)殖示范基地建設，建成防疫凍配室5處，建設標準化養(yǎng)牛暖棚546座，新建靈芝水流、高義，四河田堡等養(yǎng)牛小區(qū)4個，購置青飼料收獲機18臺，創(chuàng)建原安、靈芝2個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和界石鋪崔岔等30個示范村，示范帶動全縣平?jīng)黾t牛擴群增量、提質增效，全年新增養(yǎng)牛1.5萬頭，牛存欄量達到10萬頭、出欄量達到6萬頭，畜牧業(yè)增加值達到4.6億元，農(nóng)業(yè)增加值達到29億元，增長5%，農(nóng)村居民人均可支配收入達到9164元，增長10%。

（四）規(guī)范資源利用發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展不能算糊涂賬，需要規(guī)范各類資產(chǎn)管理，保障所有的資產(chǎn)持續(xù)保值增值，厘清各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，明確產(chǎn)權的歸屬關系及管理的實際情況。要以規(guī)范發(fā)展為基礎，嚴格遵守相關管理要求規(guī)范管理，對集體收入等方面進行全面審查，過程需要公開透明接受村民監(jiān)督，強化村民集體意識，注重傾向性引導，保護村民、干部、集體多方面利益。當管理得到優(yōu)化之后，還需要持續(xù)開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，按照靜寧縣區(qū)域特色差異，調(diào)動村民積極性，集思廣益共同參與，獲得發(fā)展紅利。促進資源集約化利用，帶動村級收入，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設各類配套設施，增加集體收入。靜寧縣按照“一鄉(xiāng)一特色、一村一風貌”的要求將產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化與旅游等要素共同融入了村莊建設中，實現(xiàn)了風格多樣、村莊多彩。截至2019年，已建成省級“清潔村莊”55個、“萬村整潔”示范村47個。圍繞村容村貌提升開展實際工作全力消除了視覺貧困，已拆除各類亂搭亂建及廠房棚舍7530處，清理村內(nèi)溝渠183公里、畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物984噸，整齊堆放秸稈、柴草、農(nóng)機具等生產(chǎn)生活資料7130處。基礎治理聯(lián)動生態(tài)治理，為當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善提供支持。綠水青山就是金山銀山，持續(xù)加強推進農(nóng)村生活污水治理、廢舊農(nóng)膜回收利用、畜禽養(yǎng)殖廢棄物及秸稈資源化利用等工作。2019年依法拆除危舊房屋、爛墻爛圈、廢棄廠房棚舍等3629處，整齊堆放秸稈、柴草、農(nóng)機具等3334余處。2020年已完成面山綠化14.8萬畝、綠色示范通道380公里，清理溝渠151公里、處理畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物673噸，回收廢舊農(nóng)膜3700多噸，回收率達到75%。堅定不移以改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮生態(tài)特色、持續(xù)綠色發(fā)展，堅定農(nóng)村集體經(jīng)濟，以特色的生態(tài)環(huán)境作為基礎加快旅游業(yè)發(fā)展。

四、結語

為了促進經(jīng)濟繁榮，農(nóng)村集體經(jīng)濟以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導發(fā)展過程中，靜寧縣取得了較為滿意階段性效果，但不可否認仍持續(xù)存在發(fā)展的短板，后續(xù)仍需通過強化基層組織、找準角色定位改變傳統(tǒng)職能來促進集體經(jīng)濟的發(fā)展。在此基礎上，組織方面落實政策支持，規(guī)范資源利用，以便更好地促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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（作者單位：甘肅省平?jīng)鍪徐o寧縣余灣鄉(xiāng)人民政府）