單開進，魏 巍，章啟兵

（1.安徽省合肥市水務局，安徽 合肥 230071；2.安徽?。ㄋ炕春铀瘑T會）水利科學研究院（安徽省水利工程質量檢測中心站），安徽 蚌埠 233001）

1 科學確立初始水權

1.1 區(qū)域初始水權應為動態(tài)的水資源使用權，以體現(xiàn)水資源的自然動態(tài)特征

我國降雨時空分布不均、豐枯差異明顯的水資源動態(tài)變化特點，決定了水資源使用權的動態(tài)變化特性。應考慮不同的水文年型水資源豐枯特點，明確不同年型區(qū)域、流域（江、河）水量分配指標?？梢阅甓葹闀r間節(jié)點，以水文年型為基礎，采取插差法明確各行政區(qū)域、流域（江、河）的初始水權（水資源使用量），以體現(xiàn)一個行政區(qū)域、流域（江、河）水資源及其使用權的動態(tài)變化特性。這方面甘肅省作了有益的嘗試，如《甘肅省石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調(diào)度實施計劃》明確石羊河流域各地域多年平均、5%、10%、25%、50%、75%、90%不同頻率的水量分配方案，其他頻率來水時，以直線內(nèi)插求得，體現(xiàn)了用水總量控制的科學性。

1.2 區(qū)域初始水權應為可調(diào)整的水資源使用權，以體現(xiàn)水資源的社會屬性

當前中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，區(qū)域間人流、物質流、信息流快速變化，水資源的剛性需求隨著人口聚散、經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷變化。若不以各行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展年度實際用水量為參考，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展可預期的走勢和節(jié)水潛力，適時調(diào)整各行政區(qū)域的水量分配方案（初始水權），就無法體現(xiàn)水資源使用權隨著人口和經(jīng)濟發(fā)展變化而變化的社會屬性。

1.3 取水權的初始水權應作適時調(diào)整，以體現(xiàn)水資源的市場經(jīng)濟屬性

目前，取水戶取得初始水權的途徑主要有兩種：一種是通過取水許可方式獲得初始水權，另一種是通過計劃用水的方式取得初始水權。通過取水許可方式獲得的初始水權是基于企業(yè)生產(chǎn)工藝、企業(yè)達產(chǎn)和有效的節(jié)水措施核發(fā)的，但如果企業(yè)未達產(chǎn)或生產(chǎn)工藝調(diào)整，其初始水權就會隨之變化。如合肥熱電集團金源分公司2007 年取得的初始水權為500萬m3地表水。近15 年來，由于該企業(yè)未完全達產(chǎn)、生產(chǎn)工藝調(diào)整發(fā)電供熱量發(fā)生變化等原因，取水許可2017 年已下降至450 萬m3地表水（地表水為380萬m3、再生水70 萬m3）。通過計劃用水方式取得初始水權的用水戶一般是城市公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的按用水定額和前三年的用水水平綜合核定的年用水量。企業(yè)年計劃用水隨著企業(yè)生產(chǎn)狀況變化而變化，其初始水權也隨之變化。此外，灌溉用水戶的初始水權隨著灌區(qū)土地利用性質、種植結構調(diào)整等的變化而變化，特別是位于城市周邊的灌區(qū)不再具有農(nóng)業(yè)灌溉功能，其原有的分配給灌區(qū)的初始水權已失去作用。如合肥市大蜀山分干渠80%保證率灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水0.7 億m3，由于合肥市城市快速發(fā)展，大蜀山分干渠農(nóng)業(yè)用地基本已調(diào)整成為城市建設用地，其農(nóng)業(yè)灌溉用水的作用已消失（初始水權消失），合肥市水務局及時將這部分水權調(diào)整為城市供水水權。

2 合理界定可交易水權

2.1 區(qū)域可交易水權（水量）

區(qū)域可交易水權（水量）涉及一個區(qū)域、流域（江、河）不同水文年型水資源總量、水資源可利用量及用水總量控制問題。若以現(xiàn)行的總量控制指標和江河水量分配指標核算的結余水量為標的，豐水年份受讓方可能不需要或部分需要轉讓方的交易水量，造成受讓方的投資損失，枯水年份轉讓方因需水量增加轉讓后用水總量有超總量控制指標風險。可在簽訂區(qū)域水權交易合同（協(xié)議）時，以不同水文年型用水總量控制指標為依據(jù)，轉讓方以不同水文年型結余水量為標的，受讓方以不同水文年型缺水量為依據(jù)，簽定購買水權意向協(xié)議，以50%水文年型交易水量為基準，按照轉讓方豐增枯減、受讓方豐減枯增的原則，轉讓方向受讓方轉讓相應的水權（水量），以年度為時間節(jié)點，在下一年度初按上年度實際轉讓水量進行結算，這樣就避免了豐枯年份轉讓方和受讓方水權交易的風險。

2.2 取水權可交易水權（水量）

目前以取水許可量或計劃下達水量作為初始水權，以取水許可量或計劃下達水量減去用水戶實際用水量作為水權交易標的，簡單易行，但也存在一些問題。如果用水戶年度結余水量不穩(wěn)定，應以用水戶達產(chǎn)前提下節(jié)余的水量作為水權交易標的；城市公共供水管網(wǎng)用水戶計劃用水量（水權）一般以年度為單位下達，如制度設置合理，則無需進行水權交易即能實現(xiàn)節(jié)水效果。如合肥市2023 年初對用水戶依據(jù)行業(yè)用水定額和近三年企業(yè)的平均用水水平下達用水計劃，用水戶生產(chǎn)有變化的，以每年的6月份為時間節(jié)點向市節(jié)水辦申請調(diào)整年度用水計劃，經(jīng)審批機關審核通過后予以批復確認，一般年度內(nèi)不易產(chǎn)生水權交易標的；對超計劃用水的用戶采取累進加價的辦法加大行政征收力度，對超定額用水戶進行行政處罰，倒逼用水戶加強節(jié)水管理，取得了與水權交易同樣的節(jié)水效果。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行業(yè)用水定額的修訂明顯跟不上新興產(chǎn)業(yè)門類快速發(fā)展的需求，應縮短用水定額標準修訂周期，將新行業(yè)、新產(chǎn)業(yè)用水定額標準及時納入修訂范疇。

2.3 灌區(qū)用水戶的水權交易水量

可分為灌區(qū)（片區(qū)）可交易水量和灌區(qū)內(nèi)用水戶可交易水量。灌區(qū)（片區(qū)）水量分配往往是在特定的歷史時期根據(jù)當時灌區(qū)（片區(qū)）有效灌溉面積、水源條件、水利工程保障程度、灌區(qū)管理水平確定的水量分配方案。由于各級政府每年對灌區(qū)（片區(qū)）水源條件、節(jié)水工程設施的投入和管理水平的提高以及種植結構的調(diào)整，在設計灌溉面積不變的前提下，灌區(qū)（片區(qū)）用水量總體呈下降趨勢。如安徽省廬江縣郭河灌區(qū)（湯東片）設計灌溉面積2.34 萬畝，有效灌溉面積2.34 萬畝。近年來廬江縣對該灌區(qū)內(nèi)灌溉設施進行整治，完善了末級渠系，新建了信息化工程及量測水設施，建立了農(nóng)業(yè)水權制度，近三年用水量逐年下降和節(jié)余水量逐年上升趨勢明顯。灌區(qū)（片區(qū)）具體可交易水權（水量）的核算方法可分為：一是以不同水文年型的水量分配方案為確權基準，以灌區(qū)（片區(qū)）年度實際水文年型取用水量（Q1）為條件，依據(jù)不同典型水文年型保證率灌區(qū)（片區(qū)）分配水量，采取插差法確定灌區(qū)（片區(qū)）對應年度水文年型應分配的水量（Q2），當年可交易水量Q=Q2-Q1，具體水權交易，可參照區(qū)域水權交易模式進行，采取這種方式交易的水量比較精準，但工作量大，實際交易將在水權轉換后進行；二是采用灌區(qū)（片區(qū)）近三年平均用水量作為基準（Q3）,灌區(qū)（片區(qū)）50%的分配水量（Q4）為參照，可交易水量Q=Q4-Q3。這種方法簡單易操作，且在交易前能夠明確可交易水量，但精準度不高。對灌區(qū)內(nèi)用水戶可交易水量可采取前三年實際取用水量均值（Q5）作為取用水參考，以權屬憑證核定的水量（Q6）為基準，可交易水量：Q=Q6-Q5，這種方法簡單易行。

3 公平確定水權交易價格

合理的水權交易價格對減少水資源浪費、提高水資源利用效率、吸引各類資金投入水資源的開發(fā)、保護、節(jié)約等方面具有舉足輕重的作用。當前，必須建立完善的水權交易基準價格，以防止因市場競爭性不足或信息不充分造成交易價格不合理的問題，進而挫傷買賣雙方的積極性。必須盡快制定出臺水權交易政府指導價（托底價），在此基礎上通過競爭和協(xié)商形成最終價，以體現(xiàn)“兩手發(fā)力”的治水思路。水利部國家發(fā)展改革委財政部《關于推進用水權改革的指導意見》明確：交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價確定。為此，區(qū)域和灌區(qū)水權交易基準價格建議以石羊河流域水權交易價格研究中的水權定價成本法確定的成本價格為基礎，增強水資源稀缺程度因素γ 和稅費因素ω，作為基準價格P基（Q）（元/m3·a）可表示為：

式中:

C（Q）—水權交易成本，元/m3·a；

T—水權交易期限，a；

Q—水權交易量，m3；

α—政策調(diào)整系數(shù)；

β—利益調(diào)整系數(shù)；

γ—我國各地按水資源的短缺程度，分為5 類：豐水、濕潤、半濕潤、半干旱和干旱地區(qū)，為考慮稀缺程度的不同使用調(diào)整系數(shù)γ，上述5 類地區(qū)γ值依次為0.8，0.9，1.0，1.1，1.2；

ω—單方水的稅率，元/m3。

式中:

CE（Q）—水權交易工程成本，元/a；

CEC（Q）—水利工程建設成本，元/a；

CEM（Q）—水利工程運行維護成本，元/a；

CEI（Q）—水利工程更新改造成本，元/a；

CR（Q）—風險補償成本，元/a；

CB（Q）—生態(tài)補償成本，元/a；

CP（Q）—經(jīng)濟補償成本，元/a。

該核算方法體現(xiàn)了水資源（稀缺程度）價值和節(jié)水成本價值，比較完整地表達了基準價格所包含的要素，已在石羊河流域得到推廣應用。實際交易價格可在不低于基準價格的基礎上，通過協(xié)商定價或競價的方法確定。對于用水戶之間的交易價格可參考以下方式定價：農(nóng)業(yè)用水戶之間交易價格可依據(jù)灌區(qū)核算的基準價為基礎進行協(xié)商定價；農(nóng)業(yè)向工業(yè)的水權轉讓價格，由雙方以轉讓期的工業(yè)水價為基數(shù)進行協(xié)商確定。政府投資的節(jié)水工程節(jié)余水量應無償收儲；社會資本投資開展節(jié)水工程的節(jié)余水量，政府可按照基準價格加合理收益回購。各地在水權交易基準價制定中要改變水權交易僅回收節(jié)水成本或工程費用的直觀思維，強化水權權益意識和財產(chǎn)權收益觀念，凸顯水權的市場價值。無論何種水權交易都需以健全的符合國家技術標準的取水計量設施體系為基礎。

4 規(guī)范水權交易行為

4.1 建立統(tǒng)一的水權交易系統(tǒng)

充分運用信息網(wǎng)絡技術，建立全國統(tǒng)一的水權交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術標準、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一部署、分級應用。一方面可規(guī)范管理流程、降低管理成本和風險、提高工作效率，另一方面可避免各地盲目開發(fā)系統(tǒng)，造成系統(tǒng)不兼容和多頭開發(fā)浪費的現(xiàn)象，并解決線下交易隨意性大、管理控制難的問題。應用層內(nèi)容主要包括水權交易標的、交易對象、交易期限、交易價格等事中事后監(jiān)管要素，進一步明晰水權交易的規(guī)則和流程，實現(xiàn)全國一張網(wǎng)、一個平臺，并拓展手機APP 功能。地方各級人民政府可在公共資源交易平臺建立水權交易分系統(tǒng)，組織轄區(qū)內(nèi)各類用戶的水權交易，并與全國水權交易系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運行。

4.2 擴展水權交易標的

由于水資源雙控考核的約束，各級政府都在積極謀劃非常規(guī)水源替代常規(guī)水源，以解決各類水資源綜合利用不足的問題。應盡快將集蓄雨水、再生水、礦坑水、淡化海水等非常規(guī)水源納入水權交易標的，明確其水權確認及交易管理辦法，并提出非常規(guī)水源置換常規(guī)水源的激勵措施，真正將非常規(guī)水納入水權交易范圍，形成鼓勵使用非常規(guī)水的社會氛圍。

4.3 拓展水權交易主體

農(nóng)業(yè)是我國節(jié)水潛力最大的行業(yè)，各級政府對農(nóng)業(yè)節(jié)水投入逐年增加，通過工程和管理措施使得節(jié)余的水量越來越多，這部分水量政府應無償收儲、統(tǒng)籌調(diào)配。如內(nèi)蒙古自治區(qū)水權交易辦法管理規(guī)定：灌區(qū)因實施節(jié)水改造等措施節(jié)約的取用水指標，具備條件的可以跨行業(yè)、跨地區(qū)轉讓。此外，社會資本投資人對灌區(qū)采取節(jié)水工程投資所節(jié)余的水量，采取合同節(jié)水投資的企業(yè)采取節(jié)水措施節(jié)余的水量，投資方也應被納入水權交易出讓主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在其劃定的土地性質范圍內(nèi)修建了大量塘壩、水庫，其蓄水量具有一定規(guī)模，其使用權的擁有者也應被納入水權交易主體，確保交易主體范圍覆蓋的廣度。

4.4 建立對第三者利益、生態(tài)環(huán)境影響的評估補償和其他風險評估制約機制

如水權交易、水資源用途變更等可能對公共利益、生態(tài)環(huán)境及第三方造成重大影響的不得交易。對因轉讓方導致枯水年份無法轉讓約定的水量或水資源管理不符合有關要求、因輸水工程毀損導致交易無法進行和合同生效后轉讓方或受讓方無故不履行或不完全履行合同進行風險評估，制定相應的賠償（補償）措施。

4.5 盡快出臺全國性的水權交易法規(guī)

通過近年來全國各地的實踐探索，參考國外水權交易做法，盡快出臺國家層面的水權交易法規(guī)，立法界定水權概念，劃分水權分類范圍；明確初始水權分配原則和操作規(guī)程；進一步明晰水權交易主體、交易價格、交易流程和監(jiān)督管理機制；建立如合同違約、針對第三人的侵權責任等水權交易司法調(diào)整模式，建立完善的法律責任追究體系。

5 結語

水權制度改革是新時代水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，與地權交易相比較情況復雜、操作難度大，必須在全面調(diào)研、科學論證、不斷實踐中完善理論和制度體系，建立一套符合中國國情的水權交易模式。各級水行政部門要樹立敢為人先的精神，先行先試，大膽探索，努力在工作實踐中蹚出新路，為國家層面完善此項制度貢獻應有的力量■