黃 磊,賈 淙,汪嘉涵

(1. 西南大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,b.國家治理學(xué)院,重慶 400715;2.武漢大學(xué) 中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院,湖北 武漢 430072)

引言

改革開放以來,我國城市經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展,城市化率穩(wěn)步提升,城市競爭格局加劇,各地為提高城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長速率,逐漸偏向調(diào)整區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃實現(xiàn)城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張。市級政府的區(qū)劃調(diào)整主要集中在“縣改市”與“撤縣(市)設(shè)區(qū)”兩大政策,而在20世紀(jì)90年代“縣改市”政策的凍結(jié)使“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策成為主流,僅2002年就發(fā)生了13例,2009年省直管縣制度改革,又將行政區(qū)劃調(diào)整推向高潮,進(jìn)一步推動了該政策實踐。2014年我國發(fā)生20起“撤縣(市)設(shè)區(qū)”案例,創(chuàng)下歷史新高記錄,城市區(qū)域規(guī)劃調(diào)整仍被作為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。但我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制仍不能完全滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要,受行政界線限制與區(qū)縣博弈影響,組織經(jīng)濟(jì)架構(gòu)失衡、中心城市空間拓展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題逐漸增多,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、虛假城市化等現(xiàn)象也對城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生阻礙。在這種情況下,以“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策為代表的區(qū)劃調(diào)整成為當(dāng)前部分中心城市拓展發(fā)展空間的重要手段,重慶市“十三五”規(guī)劃就已指出要積極探索有利于推動城市群和區(qū)域一體化發(fā)展的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制,穩(wěn)妥推進(jìn)符合條件的縣有序升區(qū)。該政策通過打破原有行政區(qū)劃使不同區(qū)域間的資源由碎片化轉(zhuǎn)為集中化,促進(jìn)不同生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動,為城市擴(kuò)張規(guī)模、提升城市化水平創(chuàng)造機(jī)遇。

增強(qiáng)中心城市輻射帶動功能、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點任務(wù)?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策作為城市區(qū)劃和功能拓展的重要手段,在全國主要經(jīng)濟(jì)區(qū)和中心城市正廣泛推進(jìn),成渝地區(qū)作為西部城市最為稠密的地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。2000年至今,重慶共發(fā)生15起、四川共發(fā)生17起“撤縣(市)設(shè)區(qū)”調(diào)整。黨和國家高度重視成渝地區(qū)城市發(fā)展,2020年1月,習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上明確提出要推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè),強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化中心城市的輻射帶動作用。2021年3月,《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè),打造具有全國影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地,對成渝地區(qū)城市功能發(fā)展提出了新要求。作為“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施的典型地區(qū),成渝地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整與城市一體化發(fā)展趨勢對內(nèi)陸其他地區(qū)具有重要借鑒意義。但實際上成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)展仍與發(fā)達(dá)地區(qū)存在差距,內(nèi)部各縣域經(jīng)濟(jì)差異突出。盡管改革開放之后成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長足成效,卻仍受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式制約,集約化程度較低,經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)遇,是整合區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。面對成渝地區(qū)的發(fā)展訴求和現(xiàn)實困境,撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整能否促進(jìn)成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?若能,又是通過何種機(jī)制實現(xiàn)?該如何更好利用該政策?以上問題亟待總結(jié)與回答,本文側(cè)重探討上述論題。

基于此,本文選取2010—2019年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中101個縣級單位為樣本,通過運用雙重差分法對比政策實施與否、政策實施前后的地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異及政策影響路徑,研究撤縣設(shè)區(qū)對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及內(nèi)在機(jī)制。本文可能的創(chuàng)新點在于,采用定性與定量相結(jié)合的研究方法,從政策實施的具體區(qū)縣與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體兩個層次進(jìn)行效果檢驗,有利于綜合研判“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策對區(qū)域發(fā)展、政策完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的作用效果,豐富拓展區(qū)劃調(diào)整效應(yīng)評價研究成果,為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提出切實可行的發(fā)展建議。

一、文獻(xiàn)綜述與研究假說

(一)文獻(xiàn)綜述

學(xué)界對“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策進(jìn)行了較為深入的研究,研究內(nèi)容主要為政策實施的依據(jù)與動因、政策實施對實行區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及機(jī)制分析、政策實施的問題及對策三個方面。以下對學(xué)術(shù)界關(guān)于這三類研究成果進(jìn)行具體闡述。

關(guān)于政策實施的依據(jù)與動因研判。大致可以分為三個方面:一是各級政府的城鎮(zhèn)化決策調(diào)整。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的重要途徑,行政區(qū)劃調(diào)整是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段,而中央政府在這一調(diào)整上具有決策權(quán)。地方政府同樣將區(qū)劃調(diào)整作為提高競爭力的重要措施[1]。二是中心城市的擴(kuò)張需求推動整合區(qū)域資源,加強(qiáng)中心城市對周邊城市的輻射作用。新設(shè)區(qū)與地級市之間的要素流動隨政策實施得到提高,商業(yè)和物流運輸業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)獲得高速發(fā)展條件[2]。三是調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,改善或防止環(huán)境污染與空間浪費。政策實施使原有轄區(qū)被納入更高一級城市規(guī)劃體系,交通規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施水平有所改善,獲得更多有效關(guān)注,資源開發(fā)度隨之提高。也有學(xué)者認(rèn)為,政策實施的動因可以分為府際利益關(guān)系矛盾論、層級權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)論與城市化工具論三種[3]。兩種分類方式本質(zhì)上都是對市縣之間、地方與中央之間、農(nóng)村與城市之間的矛盾進(jìn)行分類總結(jié),政策始終是一項自下而上的改革,存在政府間的利益博弈。

關(guān)于政策實施對實行區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及機(jī)制分析。“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為一項行政區(qū)劃調(diào)整政策,根本目的是實現(xiàn)區(qū)域一體化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此政策實施帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是學(xué)術(shù)界的重要研究方向之一。多數(shù)研究表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施通常能促進(jìn)區(qū)域一體化,整體取得預(yù)期績效[4],撤縣設(shè)區(qū)改革顯著降低了地級市的稅收收入[5]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)一般采用倍差法、多期差分雙重模型(DID)[6]與雙重差分傾向得分匹配法(PSM-DID)[7]對政策實施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行評估并進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)制分析,進(jìn)一步證實政策引導(dǎo)資源流動、實現(xiàn)資源配置優(yōu)化與利用效益提高,從而促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級[8]。政策實施也會帶來其他效應(yīng),如推動城市政府集權(quán)化[9]、激發(fā)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)[10]、提高人口數(shù)量與城鎮(zhèn)化率等?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策具有增強(qiáng)城市功能的作用,對協(xié)調(diào)城市中心外圍關(guān)系、優(yōu)化城市資源配置、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

關(guān)于政策實施的問題診斷及對策探討[11-13]。首先,政策實施涉及多個城市之間的調(diào)整,我國政策實施往往由政府主導(dǎo),所涉及區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)活動受到影響較為顯著,地級市政府統(tǒng)籌能力加強(qiáng)會顯著抑制區(qū)縣邊界效應(yīng)、促進(jìn)區(qū)域一體化[14]。因而被撤設(shè)地區(qū)可能會喪失自主發(fā)展權(quán),導(dǎo)致過分依賴中心城市[15]。自主權(quán)的喪失又會使原有扶持力度下降,抑制金融市場活力,不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展[16]。政策實施在弱化縣級政府權(quán)利的同時改變了官員的晉升激勵,進(jìn)一步影響區(qū)域財政收支。即政策通過財政激勵差異這一機(jī)制影響當(dāng)?shù)刎斦17]。且城市間的調(diào)整需要充足的時間,以防止不良后果甚至惡性競爭。在政策實施短期內(nèi),新設(shè)市區(qū)在財政資金配置中常處于次級地位,難以利用中心城市的優(yōu)質(zhì)資源[18]。直接參與競爭的地方政府減少,參與地方政府競爭的激勵和配置資源能力隨之減弱[19]。其次,調(diào)整過程中的資源浪費及虛假城市化現(xiàn)象等極難避免。若中心城市帶動能力不足或新設(shè)中心距離過遠(yuǎn),則難以實現(xiàn)有效的經(jīng)濟(jì)聚集,導(dǎo)致城市規(guī)模的假性擴(kuò)大。政策實施帶來的專業(yè)化集聚可以提高企業(yè)要素配置效率,但多樣化集聚反而會加劇要素錯配[20]。最后,政策實施是對當(dāng)下問題的短期解決,仍處于權(quán)利分合的固有思維中,沒有從根本上進(jìn)行制度創(chuàng)新,難以長久維持協(xié)調(diào)發(fā)展。政策帶來的明顯經(jīng)濟(jì)增長可能只是短期現(xiàn)象[21]。而撤縣設(shè)區(qū)帶來的區(qū)域一體化能通過減少企業(yè)補貼與強(qiáng)化市場競爭來抑制企業(yè)僵尸化,但稅負(fù)提高與投資效益的強(qiáng)化也會增加僵尸企業(yè)[22]?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策的實施應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行科學(xué)調(diào)整,優(yōu)化組織架構(gòu)以消除行政壁壘,促進(jìn)城市政府間權(quán)力與職能合理分配。

分析已有研究成果發(fā)現(xiàn),“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施的動因包括各級政府城鎮(zhèn)化決策、中心城市擴(kuò)張需求與城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃調(diào)整,規(guī)避與周邊城市發(fā)展競爭壓力,提高資源利用效率與治理環(huán)境污染等。政策實施總體對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用,但能否產(chǎn)生長期效應(yīng)取決于當(dāng)?shù)貙嵤┣闆r。政策實施也會帶來產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)聚集、人口數(shù)量與城鎮(zhèn)化率提高等其他效應(yīng)。研究方法包括倍差法、多期差分雙重模型與雙重差分傾向得分匹配法。政策可能帶來的消極影響除政策自身存在風(fēng)險性外,還包括城市間惡性競爭,自主權(quán)喪失、過分依賴中心城市,金融市場活力被抑制,中心城市過度擴(kuò)張阻礙周邊城市發(fā)展,資源浪費與虛假繁榮加劇虛假城市化與城鄉(xiāng)差異[11]。因而撤縣設(shè)區(qū)所帶來的影響是多面的,影響結(jié)果及程度需要具體情況具體分析。需遵循城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行科學(xué)調(diào)整,調(diào)整組織架構(gòu)以消除行政壁壘,促進(jìn)城市政府間權(quán)力與職能合理分配等對策以取得政策正向?qū)嵤┬Ч?/p>

總體而言,現(xiàn)有撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)研究成果已形成較為完整的研究框架,研究內(nèi)容和研究方法較為多元和精準(zhǔn),研究參考價值較為豐富。但仍有亟待拓展之處,當(dāng)前研究成果主要聚焦政策實施的效果評判,少有基于區(qū)域視角結(jié)合計量模型去研究撤縣設(shè)區(qū)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期影響與差異,特別是對典型內(nèi)陸增長極行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)關(guān)注不夠,而成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為內(nèi)陸地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)政策實施的代表性地區(qū),可為其他地區(qū)縣域區(qū)劃調(diào)整提供經(jīng)驗與參考。本文將立足已有研究,著力彌合撤縣設(shè)區(qū)實踐進(jìn)展與實證研究間的失衡關(guān)系,全面分析內(nèi)陸核心增長極成渝地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其內(nèi)在機(jī)制,理清成渝地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化路徑,助力加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

(二)假說提出

調(diào)整行政區(qū)劃將使得區(qū)域資源要素在一定空間范圍內(nèi)重新配置,而“撤縣(市)設(shè)區(qū)”作為區(qū)劃調(diào)整的重要手段,通過加強(qiáng)縣域與市域間行政、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,促進(jìn)生產(chǎn)要素在全域暢通流動。“撤縣(市)設(shè)區(qū)”對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響可能呈現(xiàn)出以下幾個特征。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施在行政體制上一定程度地改變了原有行政區(qū)經(jīng)濟(jì),加速經(jīng)濟(jì)體制完善與市場統(tǒng)一,進(jìn)而促進(jìn)資源的大范圍配置,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推力。在時空上,原有行政區(qū)劃設(shè)置是在歷史環(huán)境下的發(fā)展配置,當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到新水平,必然產(chǎn)生一定程度的不適配性,如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的提出就是適應(yīng)新環(huán)境下的新發(fā)展趨勢,它的建設(shè)關(guān)鍵在于推動成渝地區(qū)協(xié)同發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,形成高質(zhì)量增長極[7]。隨著成渝中心城市作用不斷加強(qiáng),周邊縣域在受到輻射帶動作用的同時同樣承受著空間限制與資源碎片化影響。面對如何實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展與錯位發(fā)展,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施可以較好解決這一問題,從而快速改善城市發(fā)展容量,使原有縣域更好融入城市經(jīng)濟(jì)圈內(nèi),推動區(qū)域一體化穩(wěn)健發(fā)展。據(jù)此,提出如下假說。

假說1:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為行政區(qū)劃調(diào)整的重要行政手段,與實施地區(qū)的行政結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)實力有著密切聯(lián)系。實施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力與所處或周邊中心城市的輻射帶動作用越強(qiáng),政策實施帶來的正向經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也就越大。官方明確的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”包括四川省15個市及重慶市29個區(qū)縣,覆蓋面積大、行政單位多,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著,勢必會影響政策實施的具體效果。重慶市作為我國西部唯一的直轄市,具有地理條件獨特、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大、對外開放程度較高等優(yōu)勢,近年來兩江新區(qū)與西部科學(xué)城快速發(fā)展,重慶市經(jīng)濟(jì)綜合實力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷提升,表明國家重視重慶市發(fā)展、重慶市“窗口”作用不斷發(fā)揮。據(jù)此,提出如下假說。

假說2:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)具有明顯地區(qū)差異,其中對重慶市的實施效果優(yōu)于四川省。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為行政體制改革,在區(qū)域人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財政收入等方面均具有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。國家民政部2014年出臺的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)規(guī)定,允許直轄市和地級市設(shè)立市轄區(qū),其中市區(qū)總?cè)丝谠?00萬人以上的城市,平均每60萬人可設(shè)立1個市轄區(qū)。最小的市轄區(qū)人口不得少于25萬人,其中非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬人。對于中心城市郊縣(縣級市)改設(shè)市轄區(qū),須該縣(市)就業(yè)人口中從事非農(nóng)業(yè)人口不得低于70%;第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達(dá)到75%以上。改設(shè)市轄區(qū)的縣(市),全縣(市)國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)對應(yīng)指標(biāo)的平均水平。政策的實施程序同樣嚴(yán)格,須經(jīng)縣、市、地級市、省政府統(tǒng)籌考慮,最后由民政部和國務(wù)院同意,實地考察合格后方能批準(zhǔn)。政策實施的一系列復(fù)雜流程意味著政策本身具有相當(dāng)高的實施門檻,尋求這一政策的地區(qū)必須使縣域滿足標(biāo)準(zhǔn)才能迎來政策實施?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策通過將縣或縣級市轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)的形式打破原有行政區(qū)界限、減少行政區(qū)邊界阻礙,從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。在保證地方政府競爭激勵的前提下,通過這種方式建立政府間協(xié)調(diào)與利益共享機(jī)制,對落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要[23]。因此政策實施會使新區(qū)接受省級和市級層面大量扶持,地區(qū)原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢有所提升。但無論是打破界限、資源流動,還是保證地方政府競爭激勵,政策實施都需要相當(dāng)程度的磨合期,使區(qū)域權(quán)力集中、縣域規(guī)劃布局、社會福利保障等方面逐步協(xié)調(diào)完善,市政資源流動與市場需求逐步有機(jī)統(tǒng)一,最終完全發(fā)揮政策效用。這一時期內(nèi),已有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢受現(xiàn)實條件限制而減弱,使政策呈現(xiàn)出短期激勵與時間滯后。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地區(qū)政策實施時間具有一定時間跨度,作為研究時段的2010—2019年政策實施地區(qū)較多,考慮政策實施具有三到五年的過渡期,整體而言,過渡期導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢波動相對明顯。據(jù)此,提出如下假說。

假說3:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈具有短期激勵作用。

二、模型設(shè)計與變量說明

(一)模型設(shè)定

為了識別“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否有促進(jìn)作用,一般可用單差法進(jìn)行檢驗,即通過比較地區(qū)在實行政策前后的兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)的差異,以檢驗該項政策對實行地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)。但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有多種影響因素同時作用,對于不同地區(qū)而言,各項指標(biāo)在“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施之前就存在差異,但單差法并未考慮到這些問題,因而會導(dǎo)致估計撤縣設(shè)區(qū)政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在偏差。因此本文采用雙重差分模型對該項政策的實施效果進(jìn)行檢驗,使結(jié)果更為科學(xué)合理。

雙重差分模型(difference-in-differences,DID)主要被用于社會學(xué)中的政策效果評估,其原理是基于一個反事實框架來評估政策發(fā)生和不發(fā)生這兩種情況下被解釋變量(被觀測值)的變化。如果一個外生的政策沖擊將樣本分為兩組:受政策干預(yù)的實驗組和未受政策干預(yù)的對照組,且在政策沖擊前,兩組被觀測指標(biāo)沒有顯著差異,則可以將對照組在政策發(fā)生前后被觀測指標(biāo)的變化看作實驗組未受政策沖擊時的狀況(反事實結(jié)果)。通過比較實驗組被解釋變量的變化(D1)以及對照組被解釋變量的變化(D2),即可得到政策沖擊的實際效果 ( DID =D1-D2)。在測度政策效果時,通?？紤]兩期面板數(shù)據(jù),構(gòu)造以下模型:

yit=α+βxi+γDt+ηi+εit

(1)

其中:下標(biāo)i表示地區(qū),t表示時間;yit代表本文的被解釋變量,即第i個地區(qū)在政策實行前后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;xi為政策實施的虛擬變量,xi=1代表該地區(qū)實施了“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策,xi=0代表該地區(qū)未實施政策;Dt為實驗期虛擬變量(Dt=0代表政策實施前,Dt=1代表政策實施);ηi表示各樣本的個體固定效應(yīng),以衡量樣本特有的、不隨時間變化的影響因素,如當(dāng)?shù)刈匀粭l件、區(qū)位條件等;εit為誤差項。

因此只加入政策實施的虛擬變量作為核心解釋變量,再加入Dt等虛擬變量與控制變量,進(jìn)行普通混合OLS回歸,測度出xit的效應(yīng)β,即將實驗組減去對照組,得到一個有偏估計;若政策實施在各區(qū)域是隨機(jī)的,則該差異值為無偏估計。之后用第二期減去第一期做一階差分,消去不可觀測個體特征值ui。對原方程進(jìn)行一階差分即得到如下結(jié)果:

Δyi=γ+βxi2+Δεi

(2)

同理再次差分可得:

(3)

因此xit的系數(shù)β代表兩期面板數(shù)據(jù)模型中政策實施的凈效應(yīng)。

由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中各個樣本地區(qū)實施政策的時間點不統(tǒng)一,因此采用多期DID模型進(jìn)行分析,同時反映政策實施前后差異與樣本組間差異,考慮控制變量后進(jìn)一步構(gòu)建以下模型:

(4)

在該模型中:cxsqit為政策實施虛擬變量,實質(zhì)上是政策虛擬變量xi與實驗期虛擬變量Dt的交互項xi×Dt,代表i地區(qū)在t時刻是否實行了撤縣設(shè)區(qū)政策,cxsqit=1代表在t時刻i地區(qū)已實行政策,cxsqit=0代表在t時刻i地區(qū)未實行政策;controlit表示其他隨時間變動,影響撤縣設(shè)區(qū)政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個控制變量;yeart表示時間固定效應(yīng),以衡量隨時間變化的影響因素,如其他國家與地區(qū)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化等;其余變量設(shè)置與模型(1)相同。

(二)變量說明

本文研究的重點是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈實施“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策對所實施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響,包括縣和縣級市區(qū)劃撤改為市轄區(qū),通過對不同地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)前后和其具有相似發(fā)展趨勢的地區(qū)相同年限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對比,從而得出政策實施的具體效應(yīng)。以下變量選擇均依照道柯布—格拉斯生產(chǎn)函數(shù)并參考莊汝龍等[24]、詹新宇和曾傅雯[25]的研究成果。

1.被解釋變量

為了有效度量“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并與人口規(guī)模增加影響相區(qū)分,本文選取地區(qū)人均實際GDP(rjgdp)作為被解釋變量,模型實際采用其自然對數(shù)形式對政策實施效應(yīng)進(jìn)行衡量,以規(guī)避數(shù)據(jù)波動產(chǎn)生的異方差偏誤影響。

2.核心解釋變量

本文主要對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施情況進(jìn)行研究,因此核心解釋變量為“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策虛擬變量cxsqit,即當(dāng)且僅當(dāng)在t時刻i地區(qū)已實施該政策,有cxsqit=1;其余情況下均為cxsqit=0。該交互項的系數(shù)β反映政策實施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,若系數(shù)大于0,則表明政策實施對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長具有正向作用,即對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用;反之則為負(fù)作用。

3.固定特征變量

為規(guī)避其他因素對模型檢驗效果產(chǎn)生影響,保證樣本地區(qū)條件的隨機(jī)性,參考郭其友和汪陽[6]做法,通過控制固定特征變量以確保實驗條件的隨機(jī)性。本文選取樣本地區(qū)地面平均坡度(pjpd)與樣本地區(qū)所屬地級市距離(zxjl)兩個不受時間影響的指標(biāo)作為固定特征變量,并對所屬地級市距離(zxjl)進(jìn)行自然對數(shù)化處理以消除數(shù)據(jù)劇烈波動性。

4.控制變量

為了控制其他可能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的因素,并考慮成渝兩地統(tǒng)計口徑與指標(biāo)差異,本文引入以下六個控制變量。

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,技術(shù)梯度較高的產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的推動作用,采用第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)之比(cyjg)進(jìn)行衡量。二是勞動力水平,經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響勞動力水平,而勞動力水平的改變同樣會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。此處采用全社會就業(yè)人員數(shù)加以衡量(ldl)。三是固定資本形成額(xce),計算過程借鑒張軍等[26]的做法,折舊率采用9.4%。四是社會消費水平,內(nèi)需特別是消費需求是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動力,采用社會消費品零售總額(lsze)加以衡量。五是公共財政水平,政府會依托自身經(jīng)濟(jì)實力介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程,采用一般公共預(yù)算支出(yszc)加以衡量。六是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平,采用公路里程(gllc)加以衡量。

除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(cyjg)為比例指標(biāo)未予調(diào)整外,其余控制變量在模型應(yīng)用中實際均進(jìn)行自然對數(shù)化處理以消除數(shù)據(jù)劇烈波動性。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)樣本范圍為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中101個縣(市),其中24個已經(jīng)實施“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的地區(qū)構(gòu)成實驗組,其余77個具有相同發(fā)展趨勢而未實行該政策的縣(市)構(gòu)成對照組。實驗組具體包括:成都郫都、成都雙流、成都溫江、成都新都、達(dá)州達(dá)川、德陽羅江、眉山彭山、綿陽安州、雅安名山、宜賓南溪、宜賓敘州、重慶璧山、重慶大足、重慶合川、重慶江津、重慶開州、重慶梁平、重慶南川、重慶綦江、重慶榮昌、重慶銅梁、重慶潼南、重慶永川、重慶長壽(見表1)。同時由于各地區(qū)實行撤縣設(shè)區(qū)的具體年限不同,考慮時間跨度影響與數(shù)據(jù)可獲取性,經(jīng)統(tǒng)計選取2010—2019年作為政策實施前后的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源期。上述經(jīng)濟(jì)、社會數(shù)據(jù)均來源于2010—2019年四川省及重慶市各縣(市)統(tǒng)計年鑒與政府統(tǒng)計公報,撤縣設(shè)區(qū)實施數(shù)據(jù)來源于行政區(qū)劃網(wǎng)站(http://www.xzqh.org)。對于固定特征變量,其中地面平均坡度(pjpd)通過ArcGIS提取中國高程地形圖(DEM)數(shù)據(jù)得到;所屬地級市距離(zxjl)以各個區(qū)縣以及地級市政府所在地的經(jīng)緯度為原始數(shù)據(jù),在ArcGIS中通過點距離工具經(jīng)過篩選得到。

對數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計,共計9 090個數(shù)據(jù),其相關(guān)指標(biāo)的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值、最小值等信息如表2所示,顯示數(shù)據(jù)無異常情況,可用以進(jìn)行后續(xù)計量分析。

表2 樣本描述性統(tǒng)計結(jié)果

三、結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸

對樣本數(shù)據(jù)采用分步回歸進(jìn)行處理,首先在模型中只加入交互項、不添加任何控制變量以進(jìn)行處理效應(yīng)研究,之后逐步加入具有經(jīng)濟(jì)集聚特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)控制變量(模型2)、勞動力水平控制變量(模型3)、固定資本形成額控制變量(模型4)、社會消費水平控制變量(模型5)、公共財政水平控制變量(模型6)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平控制變量(模型7)。得到回歸結(jié)果如表3。

表3 回歸分析結(jié)果

結(jié)果顯示,7個模型中除模型4外,交互項cxsq的系數(shù)均為正且均通過5%的顯著性檢驗,說明模型估計結(jié)果穩(wěn)健?；貧w結(jié)果表明交互項對因變量均表現(xiàn)為顯著的正向影響,即“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施對實施地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著促進(jìn)作用,驗證了假說1,這與游士兵和祝培標(biāo)[27]的研究結(jié)果基本一致,與現(xiàn)實情況也基本吻合。具體來看,cxsq系數(shù)在模型1中最大,此后隨控制變量逐步加入呈現(xiàn)下降趨勢,且各模型中集聚型控制變量系數(shù)均顯著為正,表明經(jīng)濟(jì)集聚對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響顯著。

(二)異質(zhì)性分析

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈包括重慶市與四川省的部分區(qū)域,兩地之間存在一定發(fā)展差異,且省(市)內(nèi)各個區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)水平也具有發(fā)展差異[28],因此進(jìn)一步研究“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施是否對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有地區(qū)差異性。將原有樣本按所屬省份分為重慶組與四川組進(jìn)行回歸,分析結(jié)果見表4。

表4 異質(zhì)性分析結(jié)果

結(jié)果顯示,無論是否考慮控制變量,四川省與重慶市cxsq變量系數(shù)均顯著為正,且重慶市變量系數(shù)大于四川省變量系數(shù),表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)存在差異,且政策實施對重慶市的作用更大,驗證了假說2。

考慮控制變量(模型2、3),重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力水平、社會消費水平與公共財政水平系數(shù)均顯著為正,而四川省對應(yīng)系數(shù)為負(fù)或不顯著,這也表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等對重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更顯著促進(jìn)作用?？傮w來看,政策實施對兩省(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有一定的促進(jìn)作用,且促進(jìn)作用具有地區(qū)差異,對重慶市的促進(jìn)作用更強(qiáng)?？赡苡捎谥貞c作為直轄市,擁有更多的資源調(diào)配權(quán)限,市級層面對縣域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用更強(qiáng),利于優(yōu)勢資源集聚和城市功能提升。

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

雙重差分法假定條件之一是模型設(shè)定正確,強(qiáng)調(diào)樣本滿足平行趨勢。平行趨勢即兩組樣本在沖擊或政策發(fā)生前必須具有可比性,因為控制組被假定為實驗組的反事實,即兩組樣本時間趨勢項都是λt。對本文實驗組、對照組兩組樣本進(jìn)行平行趨勢檢驗,檢驗結(jié)果如圖1所示。

圖1 樣本平行趨勢

對于兩組樣本,滿足平行趨勢檢驗的條件為基期之前的虛擬變量系數(shù)與0無顯著差異。由圖1可知,基期(T= 0)之前的系數(shù)估計值為0,證明樣本滿足平行趨勢假設(shè)?；?T= 0)時,樣本受到外生政策即“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的沖擊,在處理前后的時期均有系數(shù)估計值為0。整體而言,樣本滿足平行趨勢假設(shè),雙重差分結(jié)果真實可靠。

2.安慰劑檢驗

進(jìn)一步檢驗不可觀測因素的影響以保證雙重差分的穩(wěn)健性,對樣本進(jìn)行安慰劑檢驗。具體做法為進(jìn)行反事實設(shè)計,以檢驗兩組樣本的趨勢變化是否有其他可能影響因素。虛構(gòu)政策實施的時間點,以政策實際實施當(dāng)年為基期(t =0),選擇政策實際實施前的第5年(t =-5)、第4年(t =-4)、第3年(t =-3)、第2年(t =-2)、第1年(t =-1)與政策實際實施后的第1年(t =+1)、第2年(t =+2)、第3年(t =+3)、第4年(t =+4)、第5年(t =+5)作為虛擬政策發(fā)生點,同時對政策發(fā)生當(dāng)期進(jìn)行分析以檢驗政策實施效果的時間效應(yīng)(見表5)。其中模型5、6為同時開始所有虛擬政策發(fā)生,虛擬時間節(jié)點不統(tǒng)一在相同時點。

表5 安慰劑檢驗及時間效應(yīng)分析

安慰劑檢驗結(jié)果可由觀察解釋變量cxsq的系數(shù)得到。上表中基期(t=0)代表政策實際發(fā)生年份,(-5,-1)表示政策提前實施1至5年的虛擬時期,(+1,+5)表示政策延后實施1至5年的虛擬時期。分別在不考慮控制變量(模型1、3)與考慮控制變量(模型2、4)的情況下進(jìn)行安慰劑檢驗,有政策實際實施當(dāng)年及臨近年份系數(shù)顯著、較遠(yuǎn)年份不正向顯著,基期(t=0)系數(shù)均在1%的顯著性水平上顯著,表明安慰劑檢驗通過,雙重差分結(jié)果具有穩(wěn)健性。

進(jìn)一步進(jìn)行時間效應(yīng)分析,即以虛擬時間點代替政策實際發(fā)生時間點進(jìn)行回歸,結(jié)果顯示,在不考慮控制變量的理想狀態(tài)下,對于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體而言,能夠推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)加速發(fā)展以達(dá)到政策實施門檻,政策實施對經(jīng)濟(jì)增長的作用可靠且存在約3年的短期激勵時間,激勵作用隨時間逐漸減弱。在考慮控制變量的實際條件下,政策提前實施的虛擬時期中變量系數(shù)普遍不顯著,在政策延后實施的虛擬時期有變量系數(shù)正向顯著,表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、機(jī)制分析

確定“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用后,對該作用的影響機(jī)制做進(jìn)一步研究。由前文分析結(jié)果可知,經(jīng)濟(jì)集聚對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣具有顯著促進(jìn)作用,由此選擇進(jìn)行“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)機(jī)制分析。產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)是指由于政策實施導(dǎo)致的大量企業(yè)與勞動力聚集到政策實施地區(qū),企業(yè)與勞動力之間的競爭推動了高質(zhì)量發(fā)展,進(jìn)而形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),即影響路徑為:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通過政策實施形成的聚集效應(yīng)推動了政策實施地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

具體操作為以所選樣本區(qū)域2010—2015年企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,衡量指標(biāo)參考郭其友和汪陽[6]的研究成果,選定企業(yè)總數(shù)(qyzs)、企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值總值(gyzz)、企業(yè)資產(chǎn)總值(qyzz)、員工總數(shù)(ygzs)、企業(yè)年限(age)、企業(yè)全要素生產(chǎn)率(tfp)共6個指標(biāo)作為被解釋變量反映產(chǎn)業(yè)集聚,其中企業(yè)全要素生產(chǎn)率(tfp)采用LP法計算獲得并進(jìn)行自然對數(shù)化處理[29-30]。以上數(shù)據(jù)均來源于中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫2010—2015年的數(shù)據(jù)。將無效值剔除并對缺失值進(jìn)行處理,分年份與地區(qū)匯總后進(jìn)行機(jī)制分析,共計3 636個數(shù)據(jù),分析結(jié)果見表6。

結(jié)果顯示,除模型3外政策實施系數(shù)均顯著為正,其中模型1(qyzs)、模型4(ygzs)在1%水平上顯著為正,表明產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)對政策實施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定促進(jìn)作用?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策實施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要實現(xiàn)機(jī)制是“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策通過擴(kuò)大城市規(guī)模、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大量企業(yè)聚集而帶來的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。這一效應(yīng)能夠降低運輸成本、促進(jìn)信息交流與提升分工合作效率,加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論及政策啟示

撤縣設(shè)區(qū)是當(dāng)前增強(qiáng)中心城市競爭力與擴(kuò)大輻射范圍的重要政策工具,對城市與區(qū)域發(fā)展影響深遠(yuǎn)。本文以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為例,采用雙重差分法對2010—2019年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析,探究撤縣設(shè)區(qū)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與地區(qū)差異,并進(jìn)一步驗證政策實施的作用機(jī)制,助推成渝地區(qū)加快建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展重要動力源。

(一)研究結(jié)論

第一,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈縣域經(jīng)濟(jì)體發(fā)展有較強(qiáng)促進(jìn)作用?；陔p重差分法對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長影響效應(yīng)進(jìn)行實證分析,結(jié)果顯示政策虛擬變量的估計系數(shù)顯著為正,證實政策實施對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長具有正向促進(jìn)作用。機(jī)制分析結(jié)果表明,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)集群的管理制度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展,最大化政策帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用。總體來看,成渝地區(qū)“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施較好地改善了發(fā)展空間沖突問題,促進(jìn)城區(qū)布局合理規(guī)劃,激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,推動了區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展與錯位發(fā)展。

第二,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)具有明顯地區(qū)差異,其中對重慶市的實施效果整體優(yōu)于四川省。異質(zhì)性分析結(jié)果顯示,重慶區(qū)域的估計系數(shù)大于四川區(qū)域,證實政策實施對重慶地區(qū)促進(jìn)作用更強(qiáng)。在資源條件基本相同的情況下,作為中央直轄的重慶市較四川省內(nèi)城市具有更多的資源調(diào)配權(quán)限,能更好地優(yōu)化新設(shè)區(qū)資源配置,加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的促進(jìn)作用僅為短期激勵,并需經(jīng)歷一定適應(yīng)期調(diào)配市政資源驅(qū)動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實證結(jié)果顯示政策實施的促進(jìn)作用實際存在,政策真正實施后存在約3年短期激勵時間,此后激勵作用減弱。政策實施需多方面的調(diào)整與磨合,效果并非立竿見影,具體措施的落實與修正及加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化都需要充足的調(diào)整時間。且政策實施減少了原縣級政府對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的控制力,實際上改變了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動因素,導(dǎo)致資源與要素的重新流動分配,需要一定時間達(dá)到新的平衡。

(二)政策啟示

其一,考慮各地區(qū)發(fā)展條件,因地制宜地實施區(qū)劃調(diào)整政策。政策制定與實施需要經(jīng)過多方面考察與衡量,過早實施可能導(dǎo)致資源與空間緊張,使得經(jīng)濟(jì)增長速度難以與行政結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào),反而限制地區(qū)發(fā)展。過晚實施又會錯過最佳調(diào)整時間,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下,不能最大效率提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的整體增長速度。與主城區(qū)已形成緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的縣可以加速升級為區(qū),而具有獨立經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的縣則適宜保持現(xiàn)有行政體系或改為縣級市,提升其自主權(quán)。撤縣設(shè)區(qū)的實施只有在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)與區(qū)域才能發(fā)揮出利好效果,過早或過晚都會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。對于符合條件、與主城區(qū)形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系且發(fā)展良好的縣,適宜及時進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū),例如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)重慶市墊江縣、瀘州市瀘縣、達(dá)州市宣漢縣等地。同樣具有良好發(fā)展趨勢,但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對獨立的縣,例如自貢市富順縣、瀘州市合江縣等地,適宜擴(kuò)大權(quán)限,設(shè)立對應(yīng)縣級市,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃。

其二,協(xié)調(diào)中心城區(qū)與外圍縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系。根據(jù)區(qū)域未來發(fā)展規(guī)劃,及時調(diào)整城區(qū)功能定位與縣域發(fā)展格局。不能過分強(qiáng)調(diào)城區(qū)發(fā)展,而忽視縣域發(fā)展,撤縣設(shè)區(qū)的本質(zhì)是區(qū)域集權(quán),區(qū)域集權(quán)的目的在于推動區(qū)域總體發(fā)展,盲目追求中心城區(qū)的發(fā)展反而會使新區(qū)資源流失,喪失區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)會。盡管撤縣設(shè)區(qū)政策通常由政府主導(dǎo),但仍需防止實施前后政府過度干預(yù),反而導(dǎo)致財政依賴等情況?，F(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長、粗放型增長向集約型增長的關(guān)鍵階段,政策實施加速推動縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,促進(jìn)市場體系統(tǒng)一、生產(chǎn)要素合理擴(kuò)張、資源加速流動等具體舉措將利于協(xié)調(diào)中心與外圍關(guān)系,借力政策實施推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其三,提升撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)效率,優(yōu)化區(qū)劃調(diào)整內(nèi)涵。即使“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實施會推動城市化進(jìn)程,但這種促進(jìn)作用帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等具體效應(yīng)仍然需要一定時間方才顯現(xiàn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程是長期的。應(yīng)堅持“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化,從規(guī)模擴(kuò)張模式向內(nèi)涵型城市發(fā)展道路轉(zhuǎn)變,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。其中的重要內(nèi)容是第三產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè),對加速推動二三產(chǎn)業(yè)融合與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)社會就業(yè)增加等具有重要意義。同時政策實施后要特別注意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局,科學(xué)合理挖掘資源潛力,綜合提升生產(chǎn)效率與要素利用率,而成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有助于成渝兩地資源要素暢通流動,形成高效經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,真正實現(xiàn)區(qū)域一體化。