李 強,唐詩慧

(安徽財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院,安徽 蚌埠 233030)

引言

長三角城市群是我國經(jīng)濟社會發(fā)展最為活躍的地區(qū),也是我國環(huán)境治理取得較大成效的地區(qū),多項環(huán)境治理政策走在全國前列。仔細梳理可以發(fā)現(xiàn),中央與地方政府出臺了一系列法律法規(guī),以推動長三角地區(qū)的環(huán)境治理,如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江保護法》《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護規(guī)劃》等政策法規(guī),為此,系統(tǒng)總結(jié)長三角環(huán)境治理經(jīng)驗,進一步優(yōu)化長三角環(huán)境治理政策,對實現(xiàn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。環(huán)境問題具有典型的公共物品特征,環(huán)境污染具有較強的負外部性,進而易于導致地方政府環(huán)境治理權(quán)責不明晰、環(huán)境治理動力不足等問題,這也在一定程度上加劇環(huán)境治理的難度,如何激發(fā)地方政府環(huán)境治理動力也已成為理論與實踐界研究的重要課題。為進一步治理環(huán)境,中央政府于2016年出臺關(guān)于全面推行河長制的實施意見,其本質(zhì)是環(huán)境分權(quán)[1],若區(qū)域政府明確環(huán)境的治理責任,能促使地方政府提高對環(huán)境污染和治理的關(guān)注度,在較大程度上激勵地方政府環(huán)境治理的動力,也已成為我國環(huán)境治理實踐的較好案例。同時,通過制定環(huán)境保護與治理方面的法律法規(guī)以推進污染治理也已成為近年來中央與地方政府的重要手段。法律是治國之重器,良法是善治之前提,環(huán)保立法是政府落實環(huán)境政策的法律保障,以立法形式對污染行為進行有效的監(jiān)督和制約,以法律條規(guī)明晰環(huán)境保護的權(quán)責,有利于激發(fā)多元主體協(xié)同防治污染的積極性。綜合而言,環(huán)境權(quán)力的下放明確各級政府環(huán)境治理的職能和分工,環(huán)保立法保障政策的執(zhí)行與監(jiān)督,那么,環(huán)境分權(quán)、環(huán)保立法的執(zhí)行效果如何?其政策組合是否能激發(fā)環(huán)境治理動力?有鑒于此,本文擬就上述問題展開研究。

一、文獻綜述

近年來中央和地方政府對生態(tài)文明建設(shè)高度重視,出臺多項環(huán)境污染治理的政策,如何推進環(huán)境治理成為政府與學界關(guān)注的熱點問題。經(jīng)濟學家Pigou認為,自由市場經(jīng)濟會導致市場失靈,政府可以通過征稅和補貼的方式將環(huán)境污染問題內(nèi)部化,主張政府干預(yù),強調(diào)政府在環(huán)境治理中的主體地位。環(huán)境分權(quán)作為政府治理環(huán)境污染的重要工具之一,相關(guān)研究文獻日益豐富,但研究結(jié)論存在分歧。一部分學者認為環(huán)境分權(quán)有益于提高環(huán)境治理水平,若不存在溢出效應(yīng),政府可使用規(guī)制手段和財政工具,為所在轄區(qū)謀求最大福利,地方政府間的競爭有利于提高環(huán)境治理效率[2]。同樣的,有學者研究發(fā)現(xiàn),地方政府競爭目的之一是取得優(yōu)秀的環(huán)境治理效績,而分權(quán)改革為政府環(huán)境治理提供內(nèi)在動力[3]。環(huán)境分權(quán)明確地方政府是環(huán)境治理的主體,建立黨政領(lǐng)導責任制,影響政府行為,將環(huán)境污染外部性問題內(nèi)部化。西格曼通過調(diào)查一個國家不同司法管轄區(qū)污染水平及污染變化,發(fā)現(xiàn)權(quán)力下放可以讓環(huán)境政策更符合地方條件[4]。在美國進行的研究也表明,即使存在環(huán)境污染和跨境污染的負面外部影響,相較于聯(lián)邦政府,州政府制定的環(huán)境標準更高[5]。張彩云等[6]、李強和王琰[7]在對比中央集權(quán)環(huán)境規(guī)制手段后發(fā)現(xiàn),地方政府會依據(jù)競爭對手的行為有選擇地執(zhí)行中央的環(huán)境政策,環(huán)境分權(quán)更有利于環(huán)境治理。有學者認為分權(quán)有利于我國經(jīng)濟發(fā)展方式成功向綠色轉(zhuǎn)型,也有學者通過構(gòu)建環(huán)境分權(quán)指標,實證分析出環(huán)境分權(quán)有利于改善環(huán)境污染[8-10]?？傮w而言,在縱向上,為獲得較好的治理績效,地方政府投入一定治理成本,自然環(huán)境整體改善,促進本地區(qū)的經(jīng)濟增長;在橫向上,在地方政府與相鄰?fù)壵闹卫砹Χ鹊谋容^下,本地區(qū)的規(guī)制強度會被調(diào)整到一個恰當?shù)乃?因此,環(huán)境分權(quán)是官員進行環(huán)境治理的重要驅(qū)動力。也有部分學者認為環(huán)境分權(quán)加劇環(huán)境污染。通過測算發(fā)現(xiàn)環(huán)境分權(quán)與環(huán)境污染存在非線性特征[11],即環(huán)境分權(quán)不利于環(huán)境污染治理,具體來講,地方政府間的“免費搭便車”和跨境污染造成政府的環(huán)境責權(quán)不清[12]。過度分權(quán)的地方政府可能利用其權(quán)力的便利性與企業(yè)合謀,犧牲環(huán)境,發(fā)展經(jīng)濟,阻礙環(huán)境治理。劉德海研究認為,面對“官員晉升錦標賽”,地方政府主動降低環(huán)境保護等外部成本,吸引資本流入,保護本地企業(yè)的競爭優(yōu)勢,最終會削弱環(huán)境污染內(nèi)部化動力,遏制綠色技術(shù)創(chuàng)新[13]。除此,徐輝等研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境分權(quán)弱化減排效果,且對大氣污染的作用最大,對水污染的作用最小[14]。

環(huán)保立法依托法律完善治理動力機制,不僅加強環(huán)境保護的法制建設(shè),還保障多元化主體參與污染治理的權(quán)利。環(huán)保立法作為一項嚴格的環(huán)境規(guī)制工具,學者研究日益豐富。一部分學者認為環(huán)保立法對環(huán)境有益。Findlay和Farber最早提出從立法、行政、司法等方面加強對流域水污染的治理[15]。Weiss認為系統(tǒng)治理是環(huán)境污染治理的核心,應(yīng)該從整體出發(fā),建立系統(tǒng)的污染治理法律法規(guī)體系[16]。同樣的,Macleod認為嚴格的法律法規(guī)是解決環(huán)境外部性的關(guān)鍵[17]。Coel認為,通過環(huán)境立法建立產(chǎn)權(quán)明晰的水資源權(quán)屬機制,將會推動環(huán)境治理的有效執(zhí)行[18]。學者研究發(fā)現(xiàn)《環(huán)境保護法》的實施顯著提高我國的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量[19]。也有學者對設(shè)立環(huán)保法庭對環(huán)境污染治理的作用進行評估,發(fā)現(xiàn)該做法降低污染物排放,能夠促進環(huán)境污染治理[20]。中央政府通過環(huán)境法制定統(tǒng)一的環(huán)境保護標準,能有效解決“逐底競爭”的問題,即防止各地方政府為吸引企業(yè)投資而競相降低各自的環(huán)境標準[21]。還有學者認為由于法律在制定和執(zhí)行過程出現(xiàn)缺失,導致環(huán)境治理效果不佳,須要彌補法律漏洞、明確法律條文、建立協(xié)調(diào)的環(huán)境法體系,有效保護環(huán)境[22]。Palmer對以上觀點表示贊同,認為在中國的環(huán)境法律體系下,法律側(cè)重對重大環(huán)境危害案件的打擊,缺乏環(huán)境污染控制和規(guī)范[23]。Jahiel認為,在國家五年經(jīng)濟計劃目標向?qū)?政府與企業(yè)偏向發(fā)展經(jīng)濟,使得環(huán)境管制諸多措施沒有被徹底執(zhí)行,甚至根本沒有執(zhí)行[24]。

另一部分學者認為環(huán)保立法擴大環(huán)境治理參與主體,有利于激發(fā)多元主體參與環(huán)境治理的積極性。中國的環(huán)境治理缺乏公眾參與和決策,環(huán)境治理動力存在缺失[25]。而公眾、媒體對環(huán)境的關(guān)注,會促使污染方在道德和法律壓力下治理環(huán)境,形成社會公眾的監(jiān)督機制[26]。公眾參與環(huán)境治理存在正的外部性,環(huán)境社會組織能及時反饋信息給政府,降低信息不對稱,改善環(huán)境治理狀況[27]。除此,大量文獻對中國環(huán)境法律政策的影響進行研究,如官員政績考核中納入環(huán)境指標、國家重點監(jiān)控企業(yè)以及空氣污染“限期達標”制度等[11-28]。學者們探討地方環(huán)境立法對全要素增長率、行業(yè)資源配置效率以及企業(yè)出口等方面的作用,為地方環(huán)境立法提供肯定的證據(jù)[29-30]。

綜上可知,環(huán)境治理的研究主要聚焦于為何選擇環(huán)境分權(quán)和其實施效果,環(huán)境立法的研究多集中于其治理效果及其作用機制,這為本文的進一步研究帶來啟示。但現(xiàn)有研究多集中于省級層面,缺乏對市級層面地方環(huán)境治理動力的研究,而對長三角地區(qū)環(huán)境政策內(nèi)生動力和組合政策治理動力、成效等方面的相關(guān)研究匱乏:首先,從研究視角看,在分析環(huán)境分權(quán)、環(huán)保立法對環(huán)境治理的減排效應(yīng)的基礎(chǔ)上,本研究重點關(guān)注環(huán)境治理動力不足,探究在環(huán)境分權(quán)和環(huán)保立法下,長三角環(huán)境污染治理的動力機制,研究視角較為新穎;其次,在內(nèi)生性問題處理上,本研究通過手動搜集整理環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法數(shù)據(jù),采用雙重(三重)差分法實證檢驗環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法的減排效應(yīng),有利于降低內(nèi)生性問題對模型估計結(jié)果的影響;最后,在探究環(huán)境分權(quán)和環(huán)保立法對環(huán)境治理動力的基礎(chǔ)上,引入交互項探究兩種政策組合對環(huán)境治理的動力機制,力圖為長三角地區(qū)防污治污作出貢獻。

二、機理分析

(一)環(huán)境分權(quán)與環(huán)境治理

環(huán)境是一種典型的公共物品,政府作為生態(tài)環(huán)境保護的主體之一,如何激勵政府積極管理環(huán)境事務(wù)成為重要議題。在環(huán)境分權(quán)體制下,地方政府作為區(qū)域的直接管理者,因地制宜管理環(huán)境的同時,接受中央的監(jiān)督,從而大大提高環(huán)保效率。其一,“用腳投票”理論認為,居民在區(qū)域間可以完全流動,并通過搬遷表達自己的環(huán)境偏好,從而迫使政府改善地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。其二,鑒于轄區(qū)居民對環(huán)境有著高偏好,地方政府競相實施更嚴環(huán)境標準,將污染企業(yè)驅(qū)趕出去,從而出現(xiàn)“趨好競爭”效應(yīng)。其三,在分權(quán)背景下,地方政府制定的政策更符合區(qū)域?qū)嶋H情況,具有地方“國家實驗室”功能[31],并與環(huán)境治理措施相互配合,提高區(qū)域環(huán)境治理效果[32],根據(jù)比較優(yōu)勢制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)步的增長[33],從而提高地方財政收入,為環(huán)境治理提供資金支持。其四,與中央集權(quán)相比,地方政府借助信息優(yōu)勢,促進資源有效配置,提高環(huán)境治理動力[34]。其五,政治考核指標激勵地方政府開展“晉升錦標賽”,除經(jīng)濟指標考核外,環(huán)境指標成為近年政績考察的重點,有助于提高地方政府的環(huán)境治理積極性。

2018年,河長制作為環(huán)境分權(quán)的有效手段在全國推行,環(huán)境治理實現(xiàn)自上而下多方聯(lián)動。河長制規(guī)定地方政府是環(huán)境治理的首要責任人,是環(huán)境治理的執(zhí)行者和監(jiān)督者,通過明晰環(huán)境治理的職責遏制環(huán)境污染行為。那么環(huán)境分權(quán)如何影響環(huán)境治理動力呢?首先,隨著河湖長制的出臺,面對環(huán)境政績考核,政府逐步提高治理動力,積極治理環(huán)境污染,加大環(huán)境執(zhí)法和督察力度,加強流域治理。其次,為防治環(huán)境治理中出現(xiàn)外溢效應(yīng),河長制細化環(huán)境治理部門職責,減少區(qū)域間“免費搭便車”的行為,促進建立跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同機制。最后,環(huán)境分權(quán)增加企業(yè)污染成本,為搶占市場資源,企業(yè)自主轉(zhuǎn)型,探索綠色生產(chǎn)技術(shù),提高產(chǎn)品創(chuàng)新能力。

假說1:地方政府在政績激勵下,借助信息優(yōu)勢,明確環(huán)境治理責權(quán),激勵環(huán)境治理動力。

(二)環(huán)保立法與環(huán)境治理

環(huán)境作為公共資源,在缺乏管制的情況下,成為政府、企業(yè)、公眾三大主體追逐利益的目標,從而產(chǎn)生外溢效應(yīng)。環(huán)保立法作為一項嚴格的環(huán)境規(guī)制工具,有利于強化各主體環(huán)境治理動力。其一,環(huán)境防治不僅是經(jīng)濟發(fā)展問題,也是法律問題[35]。法律是具有最高約束力度的規(guī)制手段,明確各主體在環(huán)保治理中的責任,直接作用于被規(guī)制者,強制其執(zhí)行環(huán)境標準。其二,環(huán)境立法與環(huán)境執(zhí)法是保障環(huán)境治理監(jiān)管效果的關(guān)鍵因素[36]。尤其在河長制實施后,政府承擔環(huán)境治理的主體責任,亟需制定環(huán)境法規(guī)維護治理成果。其三,公共選擇理論基于“經(jīng)濟人”假設(shè),認為“政治人”和“經(jīng)濟人”作出決策是基于各個主體的集體利益,環(huán)境規(guī)制即是一個公共選擇的過程,面對嚴格的環(huán)境法規(guī),各主體會考慮自身的利益目標,重視環(huán)境效績,環(huán)境問題繼而得到改善[37]。其四,單純依靠政府治理環(huán)境具有一定局限性,若重新認知政府、市場和社會公眾之間的關(guān)系,相互協(xié)作,形成多中心治理,法律保障各主體參與環(huán)境治理的權(quán)利,激勵各主體參與環(huán)境治理的積極性與主動性,各方為自身環(huán)境利益相互博弈,減少搭便車行為,從而有利于改善環(huán)境污染。

2015年修正后的《立法法》,賦予地方政府在環(huán)境保護方面事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。地方環(huán)境立法具有明顯的區(qū)域特色、強制性和約束力,有效保障政策落實和監(jiān)督,從而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。那么環(huán)保立法如何影響環(huán)境治理動力呢?首先,企業(yè)希望制定較低的環(huán)保立法標準,減少排污成本以降低生產(chǎn)成本,而公眾期待制定較高的環(huán)境標準提高環(huán)境質(zhì)量,在利益相關(guān)方博弈中,法律明晰環(huán)境標準。其次,環(huán)保立法體現(xiàn)治理與保護并重,通過賦予利益方法律權(quán)利、明確污染成本,激勵政府、公眾、企業(yè)進行環(huán)境治理。環(huán)保立法明確執(zhí)法主體,厘清相關(guān)部門職權(quán),各主體面對清晰的法律標準,自發(fā)進行減污治污行為。最后,面對嚴格的環(huán)境規(guī)制,企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,改進環(huán)保與排污處理技術(shù),產(chǎn)生“技術(shù)效應(yīng)”,改善生態(tài)環(huán)境?；谝陨戏治?提出假說2。

假說2:以環(huán)保立法的強制力和約束性,增強政府環(huán)境治理的動力,并通過多主體參與,形成綜合治理,有利于環(huán)境防治。

(三)環(huán)境分權(quán)、環(huán)保立法與環(huán)境治理

環(huán)境分權(quán)賦予地方政府環(huán)境管理權(quán)利,在政治錦標賽機制激勵下,各級官員因地制宜治理環(huán)境,制定科學合理的環(huán)境政策,助力區(qū)域環(huán)境改善。首先,在分權(quán)體制下,地方政府各自為政、分割管理,“權(quán)力競爭”“相互扯皮”現(xiàn)象時常發(fā)生,環(huán)境保護整體利益被忽視。有效治理環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,將生態(tài)管理手段上升為法律手段,制定統(tǒng)一標準,有利于對長三角自然生態(tài)系統(tǒng)進行綜合、系統(tǒng)的保護。其次,環(huán)境分權(quán)厘清環(huán)境保護主體責任,環(huán)保立法強調(diào)政府責任和法律責任,以其權(quán)威性有效督促地方政府進行環(huán)境治理。在執(zhí)行過程中,法律要求地方政府公開環(huán)境信息,企業(yè)明確責任,在環(huán)保問題中強調(diào)源頭預(yù)防、過程監(jiān)管和風險把控,實現(xiàn)三大主體環(huán)境治理的良性互動。最后,環(huán)境分權(quán)明晰主體責任,環(huán)保立法統(tǒng)一標準,推進環(huán)境監(jiān)測制度完善,面對污染問題時,環(huán)保人員執(zhí)法手段更完備,對違法行為形成震懾力,有效降低環(huán)境污染風險,并有利于建立多污染物協(xié)同治理和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控?；谝陨戏治?提出假說3。

假說3:環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法兩種政策手段強調(diào)政府和各主體責任,完善監(jiān)督管理機制,構(gòu)建多主體綜合治理體系,激發(fā)主體對環(huán)境保護的積極性,有益于治理污染。

三、研究設(shè)計

(一)模型設(shè)定

參考李強等學者的研究方法,選取2003—2019年長三角27座中心城市河長制實施情況表征環(huán)境分權(quán),運用雙重差分方法識別因果。鑒于2019年長三角城市已全部實行河長制,建立以下模型:

pollutionit=αi+γtreat1i×time1t+δ1Xit+εit

(1)

其中,treat1i=1表示某市i通過立法,treat1i=0表示對照組。time1t為時間虛擬變量,取值為0或1,time=0表示地方立法通過前一年,time=1表示立法通過的后一年。ε為模型的隨機擾動項。交互項γ度量的是環(huán)境立法對環(huán)境污染的影響。由于在2019年長三角城市已完全實行河長制的各地市河長制的實施時間不一致,因此treat1i賦值是1。按照政策執(zhí)行時間順序設(shè)定實驗分期虛擬變量time1t,將河長制實施當年和實施后的年份賦值1,河長制實施前的年份賦值0。

環(huán)境立法以法律形式明確各主體的環(huán)境保護責任,整合多個主體參與環(huán)境治理,有效促進政府環(huán)保治理行為、增加企業(yè)排污處罰以及提高公眾環(huán)保積極性。通過對環(huán)境保護立法的城市視為實驗組,沒有通過立法的城市視為對照組,參考相關(guān)學者的研究,建立雙重差分法具體估計模型設(shè)計如下:

pollutionit=αi+γtreat2i×time2t+δ2Xit+εit

(2)

為對比分析環(huán)境分權(quán)和環(huán)保立法兩大政策組合效果。本文借鑒李強和王琰[7]的做法,將共同實施環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法的地區(qū)作為實驗組,未同時實施環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法的地區(qū)設(shè)為控制組,采用多期雙重差分法,探究哪種政策方式更為顯著,建立模型如下:

pollutionit=αi+γtreat3i×time3t+δ3Xit+εit

(3)

(二)變量設(shè)定

1.環(huán)境污染

污染排放涉及大氣污染、水污染和廢物污染等諸多方面,文獻關(guān)于環(huán)境污染指標的測度方法較多,其中較為常規(guī)的方法是把廢水、廢氣和固體廢物排放量進行處理,綜合得到環(huán)境污染指標[38],本文也將繼續(xù)沿用該方法。本研究基于長三角市級面板數(shù)據(jù),污染排放分別用工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)煙塵排放量表示。將數(shù)據(jù)標準化并利用熵值法求得各項指標權(quán)重,最終利用主成分分析方法建立環(huán)境污染綜合指數(shù),用pollution表示。

2.環(huán)境分權(quán)

采用李強和王琰[7]的表征方法,用河長制表征環(huán)境分權(quán),利用2003—2019年,長三角中心城市河長制實施情況作為環(huán)境分權(quán)的虛擬變量,2019年,長三角城市均實施河長制,各城市實施河長制的時間也不一致,基于此,將treat1i賦值為1。根據(jù)政策實施的時間,設(shè)置time1t(實驗分期的虛擬變量),即實行河長制當年及以后的年份賦值為1,對實行河長制之前的年份賦值為0。

3.環(huán)保立法

現(xiàn)有文獻對法治強化衡量的角度較多。一是包群等[36]從中國各省份人大通過的環(huán)境立法的視角衡量法治強化,考察環(huán)境管制效果;二是從設(shè)立環(huán)保法庭的視角分析法治強化[20],評估對污染治理的影響;三是用環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法共同表示法治強化,以各地區(qū)現(xiàn)行有效的環(huán)境法律與政府規(guī)章數(shù)之和來表征環(huán)境立法,用排污費征收強度來表征環(huán)境執(zhí)法[39];也有學者采用每年各地區(qū)出臺的環(huán)境保護法律法規(guī)條文數(shù)目表示環(huán)境立法,各地區(qū)單位環(huán)保機構(gòu)人員環(huán)保案件查處數(shù)表示環(huán)境執(zhí)法。本文借鑒現(xiàn)有研究,同時考慮到長三角市級面板數(shù)據(jù)的可得性,借鑒曾婧婧和胡錦繡[40]的做法,選擇在法律之星——中國法律檢索系統(tǒng)中搜索各城市每年出臺的環(huán)境法規(guī)數(shù)。

4.控制變量

現(xiàn)有文獻表明,一方面,外國直接投資有助于國民經(jīng)濟增長,另一方面,國內(nèi)高污染產(chǎn)業(yè)鏈也會吸引外國投資并給環(huán)境治理帶來不利影響[41-42]。大量研究結(jié)果表明,三大產(chǎn)業(yè)與環(huán)境污染之間的相關(guān)程度較高,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,長三角的生態(tài)環(huán)境遭受著不同程度的破壞,本文采用第三產(chǎn)業(yè)與GDP的占比表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)indus。政府財政支出增加對環(huán)境治理具有不可忽視的影響,本文參考陸鳳芝和楊浩昌[31]的做法,采用財政收入與GDP的比值來表示財政分權(quán)。

(三)數(shù)據(jù)說明

本文基于長三角27個中心城市2003—2019年面板數(shù)據(jù),實證分析環(huán)境分權(quán)和環(huán)保立法對長三角環(huán)境污染的影響,數(shù)據(jù)主要來源于《中國能源統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》和各省(市)統(tǒng)計年鑒。各個變量的描述性統(tǒng)計見表1 所示,數(shù)據(jù)處理和實證分析由stata16軟件進行運算實現(xiàn)。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、實證分析

(一)環(huán)境分權(quán)與環(huán)境污染

1.基本模型分析

表2顯示環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染的影響結(jié)果。在模型(1)中,未加入控制變量情況下,環(huán)境分權(quán)交叉項系數(shù)為正,說明環(huán)境分權(quán)緩解環(huán)境污染,但并不顯著。模型(2)中加入控制變量,交叉項系數(shù)在至少10%的水平下顯著為負。環(huán)境分權(quán)將政府權(quán)力下放至地方,地方政府獲得較大的自主權(quán),在生態(tài)環(huán)境污染治理方面投入充足的財政資金,政府督促企業(yè)轉(zhuǎn)型,促進產(chǎn)品的市場需求,強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力,降低環(huán)境污染所導致的外溢性問題,避免環(huán)境“免費搭便車”現(xiàn)象的惡化,有效緩解環(huán)境污染狀況,與李強、王琰[7]的研究結(jié)論一致。

表2 環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染的影響:基準模型估計結(jié)果

在控制變量方面,表2中第2列顯示,長三角環(huán)境污染與環(huán)境分權(quán)呈負相關(guān),經(jīng)濟發(fā)展有利于環(huán)境污染的減少。外商直接投資顯著地加劇該地區(qū)的環(huán)境污染,實施開放政策后,區(qū)域大力引進外資,外資以技術(shù)溢出和學習效應(yīng)促進了區(qū)域生產(chǎn)技術(shù)的提高,FDI所產(chǎn)生的技術(shù)效應(yīng)為正,但是區(qū)域長期被困在傳統(tǒng)粗放式生產(chǎn)方式中,使環(huán)保事業(yè)面臨壓力。模型(3)—(5)的被解釋變量分別為環(huán)境污染滯后一期、滯后二期及三期,結(jié)果顯示,環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染具有長效抑制的作用,環(huán)境分權(quán)發(fā)揮其優(yōu)勢,驅(qū)動政府進行環(huán)境治理,督促企業(yè)轉(zhuǎn)型,形成有力的環(huán)境治理驅(qū)動體系,改善長三角的生態(tài)環(huán)境。

2.穩(wěn)健性檢驗

為使研究結(jié)果更為穩(wěn)健,本部分從動態(tài)效應(yīng)檢驗、增加控制變量、安慰劑檢驗和替換核心變量等角度進行穩(wěn)健性檢驗。

更換被解釋變量。環(huán)境污染的指標選取可能會對估計結(jié)果造成影響,為避免該問題,本文將環(huán)境污染更換為工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量以及工業(yè)煙(粉)塵排放量,并進行DID回歸分析,結(jié)果由表3表明。列(2)—(4)表明,環(huán)境分權(quán)加劇工業(yè)廢水的排放,工業(yè)二氧化硫排放量以及工業(yè)煙(粉)塵作為被解釋變量,對環(huán)境分權(quán)影響在10%的水平下顯著為負,環(huán)境分權(quán)發(fā)揮治理效果,減緩二者的污染排放。在環(huán)境政策制定與實施方面,環(huán)境分權(quán)使地方政府有較大自主權(quán),在官員晉升激勵與政府財政激勵下,各主體目標的不一致使得環(huán)境政策實施效果存在差異,但是隨著環(huán)境政策進一步發(fā)展,多主體對政策實施的監(jiān)督作用得到了切實發(fā)揮,環(huán)境政策實施效果也將逐步提升。

表3 更換被解釋變量的回歸結(jié)果

PSM-DID檢驗。雙重差分法的估計結(jié)果在很大程度上依賴于對照組的選擇,考慮到前文基準回歸估計的結(jié)果,本文采用基于傾向得分匹配的方法,為每一個通過環(huán)境分權(quán)的實驗組挑選合適的對照組。進行傾向得分匹配之后,本文重新對環(huán)境立法的效果進行估計,通過平衡性檢驗并進行傾向得分匹配后,本文進行環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染的影響及其對廢水、廢氣以及粉(塵)排放量的影響估計,檢驗結(jié)果在表4顯示?？梢钥闯?交互項系數(shù)在10%的水平下為正,匹配后的環(huán)境分權(quán)改善地方環(huán)境污染狀況。模型(2)—(4)結(jié)果顯示,參照基準模型的檢驗結(jié)果,其結(jié)果基本一致,表明環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染影響實證結(jié)果具有穩(wěn)健性。環(huán)境分權(quán)利用政府職能權(quán)力,使經(jīng)濟集聚效應(yīng)增強,資源配置利用效率更高,可以減輕環(huán)境污染程度。同時,政府出臺相關(guān)措施,監(jiān)督到位,使城市的環(huán)境治理效率提高。

表4 PSM-DID檢驗的回歸結(jié)果

安慰劑檢驗。除政策實施試點影響環(huán)境治理以外,還存在其他不可觀測的影響因素。為排除該因素,本文將進行河長制對環(huán)境治理的安慰劑檢驗,使實證結(jié)果更為穩(wěn)健。本文將河長制實施時間統(tǒng)一提前1～3年,回歸結(jié)果如表5。before1、before2、before3分別假設(shè)政策實施提前1年、2年、3年,從回歸結(jié)果看,在控制其他變量的條件下,before1、before2、before3系數(shù)均不顯著,這說明,環(huán)境分權(quán)的實施確實有效緩解環(huán)境污染的壓力,因此,安慰劑檢驗也進一步證明環(huán)境分權(quán)政策可以提高長三角城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

表5 安慰劑檢驗的回歸結(jié)果

(二)環(huán)保立法與環(huán)境污染

1.基本模型分析

表6中模型使用雙重差分法進行基本檢驗,結(jié)果發(fā)現(xiàn),核心解釋變量系數(shù)為正,但不顯著,表明地方政府的環(huán)境立法微弱地改善環(huán)境污染水平。近年來長三角環(huán)境管理體制機制逐漸完善,出臺較多的協(xié)同治理的機制與政策法規(guī)。省市政府之間在環(huán)境管理政策、制度、法規(guī)與標準上逐漸消除壁壘和差異。在環(huán)境立法的支持下,生態(tài)環(huán)境治理的外部性得以內(nèi)部化,法律明確各主體的環(huán)保治理責任,但長三角城市法律責任主體范圍過于狹窄,未能有效實施監(jiān)督,導致環(huán)境違法成本較低,生態(tài)環(huán)境保護效率不高?？傮w而言,環(huán)境立法對改善環(huán)境污染的作用較為微弱。從控制變量方面看,人均GDP的系數(shù)在5%的水平下顯著為負,可能是長三角城市區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展趨于合理,經(jīng)濟發(fā)展迅速,為環(huán)境立法提供財政支持。且隨著控制變量的增加,這種趨勢越來越明顯,在模型(7)中均通過5%的顯著性檢驗,表明在本文的研究期內(nèi),得到環(huán)境庫茲涅茨曲線成立的結(jié)論。創(chuàng)新的系數(shù)顯著為負,且通過1%的顯著性檢驗,可能的原因是創(chuàng)新有利于行業(yè)多樣化發(fā)展,進而促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,減輕對生態(tài)環(huán)境的破壞。與汪鋒等[43]研究結(jié)論不一致,本文外商直接投資的系數(shù)顯著為負,表明外商直接投資有利于降低環(huán)境污染,意味著“污染天堂”假說并不成立。二產(chǎn)占比系數(shù)均顯著為負,表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級抑制環(huán)境污染,可能原因是研究期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正趨于合理化,降低環(huán)境污染水平。

表6 環(huán)境立法與環(huán)境污染的影響:基準模型回歸

2.穩(wěn)健性檢驗

共同趨勢與動態(tài)效應(yīng)檢驗。從圖1看出實施環(huán)境立法之前年份城市的回歸系數(shù)都在0軸附近波動,符合平行趨勢檢驗。在政策實施后的第一年、第二年、第三年,回歸系數(shù)為正,且不顯著,表明環(huán)境立法對環(huán)境污染治理的長期效應(yīng)還比較弱。同樣,表7進行動態(tài)效應(yīng)的穩(wěn)健性檢驗,將期末年份定義為通過立法后的1年、2年和3年,以此檢驗環(huán)境立法是否具有長效性。從表中可以看出,無論是否加入控制變量,指標系數(shù)均顯著為負,本文實證結(jié)果較為穩(wěn)健。

圖1 共同趨勢檢驗

表7 動態(tài)效應(yīng)檢驗

PSM-DID檢驗。本文重新對環(huán)境立法的效果進行估計,使用平衡性檢驗和傾向得分匹配,估計環(huán)境立法對環(huán)境污染的影響及其對工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫以及工業(yè)粉(塵)排放量的影響,表8得到PSM-DID檢驗結(jié)果。模型(1)中交互項的估計系數(shù)為負,表明在控制其他變量后,環(huán)境立法改善地方環(huán)境污染狀況,但效果微弱。模型(2)—(4)的結(jié)果顯示,經(jīng)過匹配后,環(huán)保立法與固體廢棄物排放量系數(shù)符號為負,環(huán)保立法與廢氣排放量系數(shù)符號也為負,與前文假設(shè)2結(jié)果基本一致,實證結(jié)果較為穩(wěn)健。這意味著,環(huán)境立法在法律強制性、政策監(jiān)督和多主體參與治理等方面能有效提升環(huán)境治理效率,但與環(huán)境分權(quán)相比,該政策的實施效果稍弱。

表8 PSM-DID檢驗的回歸結(jié)果

(三)環(huán)境分權(quán)、環(huán)保立法與環(huán)境治理

1.基本模型分析

從表9中可知,雙政策組合交叉項對環(huán)境污染的負向影響較為顯著。在模型(1)和模型(2)中未加入全部控制變量,交叉項系數(shù)為負,但并不顯著;在加入外商直接投資、財政分權(quán)、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以后,交叉項系數(shù)為-0.835,且在10%的水平下顯著,即環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法兩種政策組合會降低環(huán)境污染。這表明,環(huán)境分權(quán)使地方政府能夠制定適宜該地區(qū)的環(huán)境政策,地方政府及時獲得信息,為轄區(qū)居民改善環(huán)境治理,提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),但環(huán)境分權(quán)主體主要依靠政府,單一的主體參與和模糊的處罰界定掣肘環(huán)境治理。環(huán)保立法明確污染責任,強化政府監(jiān)督,建立健全問責機制,與環(huán)境分權(quán)相互結(jié)合,治理環(huán)境突出問題。同時,組合政策的實施對政府、公眾、企業(yè)三大主體的權(quán)利義務(wù)進行不同程度的擴展。在公眾方面,公民為維護切身權(quán)益,自覺監(jiān)督環(huán)境違法行為;企業(yè)在面對政府和法律的剛性約束力下,引進降污技術(shù)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,減少污染物的排放。環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法政策雙管齊下,增強三方的責任意識,推動環(huán)境治理的聯(lián)防聯(lián)治,污染治理效果顯著。

表9 環(huán)境分權(quán)、環(huán)保立法與環(huán)境治理:基準模型回歸

2.穩(wěn)健性檢驗

為使研究結(jié)果更為穩(wěn)健,本部分從PSM-DID檢驗、安慰劑檢驗等角度進行穩(wěn)健性檢驗。

PSM-DID檢驗。從表10看,政策組合后的系數(shù)至少在5%的水平下顯著,這意味著組合政策的實施對政府、公眾、企業(yè)三大主體的權(quán)利義務(wù)進行不同程度的擴展。在公眾方面,公民為維護切身權(quán)益,自覺監(jiān)督對環(huán)境的違法行為;企業(yè)在面對政府和法律的剛性約束力下,為降低生產(chǎn)成本,自發(fā)減少污染物的排放,引進降污技術(shù)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法政策雙管齊下,增強三方的責任意識,推動環(huán)境治理的聯(lián)防聯(lián)治,污染治理效果顯著,檢驗結(jié)果比較穩(wěn)健,假設(shè)3成立。

表10 政策組合的PSM-DID檢驗

安慰劑檢驗。檢驗組合政策出臺之前是否存在未考慮到的環(huán)境治理的其他因素。實證結(jié)果如表11列(1)所示,政策首次出臺前一、二、三期的時間變量與政策的虛擬變量的交乘項系數(shù)(zh1、zh2、zh3)顯著。這說明環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法組合政策出臺之前,不存在影響環(huán)境污染的其他因素。

表11 安慰劑檢驗的回歸結(jié)果

五、結(jié)論與啟示

本文以長三角環(huán)境治理動力為視角,探討環(huán)境分權(quán)政策與環(huán)保立法政策對長三角環(huán)境污染的影響,利用長三角地區(qū)27個中心城市的2003—2019年面板數(shù)據(jù)進行研究,采用雙重差分法,構(gòu)建DID模型,進而回答哪種環(huán)境政策執(zhí)行成效良好。主要研究結(jié)論如下。

第一,環(huán)境分權(quán)驅(qū)動環(huán)境治理動力,緩解環(huán)境污染的壓力,而環(huán)保立法的治污動力稍弱于環(huán)境分權(quán)。環(huán)境分權(quán)明確環(huán)境治理責任,從制度上激勵各級官員治理污染,激勵相關(guān)部門問責動力、協(xié)作動力以及執(zhí)行動力,使得個人利益與治理成效掛鉤,長三角中心城市環(huán)境污染問題逐漸得到改善。

第二,長三角城市擁有經(jīng)濟發(fā)展水平高和管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢,地方環(huán)保機構(gòu)人員數(shù)量都呈上升水平,環(huán)境分權(quán)政策實施效果較好。與環(huán)境分權(quán)相比,環(huán)保立法政策發(fā)揮的效果一般,一是法規(guī)缺乏嚴格的執(zhí)行和自下而上有效的監(jiān)督,包群等[36]研究發(fā)現(xiàn),相關(guān)法律法規(guī)的制定對環(huán)境治理無顯著效應(yīng),將嚴格執(zhí)法引入后發(fā)現(xiàn),環(huán)境法規(guī)將發(fā)揮出減排效應(yīng)。二是由于信息的不對稱,公眾監(jiān)督缺失,也將限制環(huán)保立法政策的發(fā)揮效果。

第三,環(huán)境分權(quán)與環(huán)保立法交互合作的治污能力更為顯著,政策聯(lián)合實施治理污染的效果優(yōu)于單個政策執(zhí)行,在組合政策的實施驅(qū)動下,厘清政府環(huán)境治理過程中職能交叉、元制度沖突等現(xiàn)實問題,保障社會力量參與環(huán)境監(jiān)督和制約,實現(xiàn)環(huán)境利益協(xié)調(diào)和相互制衡,增強環(huán)境治理動力。

基于前文的回歸結(jié)果與分析,本文得到以下政策啟示。

其一,有效發(fā)揮環(huán)境分權(quán)在環(huán)境治理中的長期效果。地方政府應(yīng)落實保護責任,建立健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的責任機制,構(gòu)建一個權(quán)責分明、落實有效的治理網(wǎng)絡(luò)。長三角地區(qū)政府需要對跨界環(huán)境污染聯(lián)防共治,進行污染綜合防治,推進流域水環(huán)境治理,共建環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,提升區(qū)域整體環(huán)境治理水平。

其二,健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制、完善區(qū)域法治標準體系,發(fā)揮法律的強制性和監(jiān)督效果,形成事前約束,事后懲處,打擊區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法行為。減少長三角地區(qū)工業(yè)對傳統(tǒng)增長方式的依賴,向通過自主研發(fā)和自主創(chuàng)新之路實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變,持續(xù)提升各類工業(yè)生態(tài)效率和綠色發(fā)展競爭力。

其三,強化環(huán)境分權(quán)與環(huán)保治理的合作互動效應(yīng),地方政府追求綠色政績和明確環(huán)境保護責任,同時,以法律法規(guī)明晰環(huán)境污染處罰力度,高效執(zhí)行,有效監(jiān)督,事后歸責,保障環(huán)境治理順利進行。加強公眾社會監(jiān)督,強化公眾參與機制。