孔慶峰

【摘要】自貿試驗區(qū)是集深化改革、高水平開放和制度創(chuàng)新為一體的綜合改革試驗區(qū)。十年來，21個自貿試驗區(qū)形成了覆蓋東西南北中、陸海統(tǒng)籌的新型戰(zhàn)略性改革開放網絡格局，各自貿試驗區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心、以可復制推廣為基本要求，取得了豐碩成果。面對國際形勢復雜多變、體制機制亟待完善、空間發(fā)展嚴重受限、外來競爭沖擊風險等挑戰(zhàn)，自貿試驗區(qū)建設應推進“雙區(qū)”聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展、推動服務業(yè)更高水平擴大開放、對標國際高標準經貿規(guī)則、落實自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，在新發(fā)展格局下將自貿試驗區(qū)建設成更高質量、更高能級的對外開放平臺。

【關鍵詞】自貿試驗區(qū)? 深化改革? 高水平對外開放? 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】F752.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.009

引言

自貿試驗區(qū)是在當今國內外經貿形勢發(fā)生重大變化背景下，我國順應全球經濟治理新趨勢、新格局，對標國際高標準經貿規(guī)則，以高水平對外開放促改革，集貿易、投資、金融等領域開放與創(chuàng)新于一體，構建新發(fā)展格局和實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的綜合改革“試驗田”和“排頭兵”。自2013年9月黨中央批復在上海設立首個自貿試驗區(qū)以來，我國已經設立了21個自貿試驗區(qū)（港），在對外貿易及實際利用外資方面作出突出貢獻（見圖1和圖2），為穩(wěn)外貿、促投資發(fā)揮了示范和引領作用。同時，自貿試驗區(qū)（港）不斷釋放高標準、高水平對外開放及制度創(chuàng)新紅利，孕育了一大批可復制推廣的試點成果，以更高能級的對外開放平臺優(yōu)勢贏得國際競爭主動權，為我國經濟高質量發(fā)展及世界經濟復蘇注入強勁動能。

當前，宏觀經濟形勢復雜多變，面對美國“脫鉤斷鏈”、烏克蘭危機等外部沖擊，我國自貿試驗區(qū)如何通過深化改革推進高水平對外開放，推動開放型經濟高質量發(fā)展，成為新時代的重要課題。本文系統(tǒng)提煉了自貿試驗區(qū)發(fā)展建設十年來取得的成效，根據各自貿試驗區(qū)發(fā)展的實際情況，科學研判全球復雜多變局勢及我國新發(fā)展格局下自貿試驗區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機遇、建設過程中存在的制約因素及暴露的問題，并展望自貿試驗區(qū)未來高質量發(fā)展的前景。

自貿試驗區(qū)十周年成就

自貿試驗區(qū)經貿成果豐碩。自貿試驗區(qū)通過制度變遷與創(chuàng)新驅動，帶動了屬地及區(qū)域經濟增長。設立自貿試驗區(qū)的地區(qū)創(chuàng)新要素流動凈效應（創(chuàng)新人才、創(chuàng)新資金以及創(chuàng)新技術綜合流動水平）為3%，經濟平均增長效應約為4%，探索歷程最長的上海自貿試驗區(qū)平均拉動經濟增長約5%，超過各地區(qū)平均增長效應。[1]自貿試驗區(qū)通過先進技術、資金外溢、政策示范、金融創(chuàng)新和優(yōu)化營商環(huán)境拉動了周邊地區(qū)經濟增長，推動了區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展。據測算，自貿區(qū)的設立對于距離自貿區(qū)50～100千米的城市會產生溢出效應，顯著帶動其經濟增長約1%。[2]

提升貿易投資便利化水平、探索更高水平對外開放是新時代加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的重要任務之一。自貿試驗區(qū)通過建設國際貿易“單一窗口”、支持發(fā)展離岸貿易、跨境電商等舉措，簡化了微觀主體的通關環(huán)節(jié)，大大降低了通關成本。作為資金跨境流動的“緩沖地帶”，區(qū)內通過實行投資自由化政策，對標高標準國際經貿規(guī)則，促進了資金流動渠道多元高效，獲得了較低的外資利率。

自貿試驗區(qū)還帶動了產業(yè)結構升級和貿易結構轉型。從產業(yè)結構升級來看，在先行先試與自由化的“雙輪驅動”機制下，自貿試驗區(qū)推動降低了外資準入標準，打破了貿易投資壁壘，實現了商品、服務及要素的跨區(qū)自由流動。同時，自貿試驗區(qū)還針對產業(yè)薄弱環(huán)節(jié)發(fā)揮強鏈、補鏈、固鏈的重要功效，進而驅動產業(yè)優(yōu)化和集聚，推動產業(yè)結構升級。從貿易結構轉型來看，區(qū)內通過孵化培育跨境電商、保稅維修等新業(yè)態(tài)，推動了貿易方式發(fā)展轉型。例如，從整體上看，2009～2017年滬、津、閩、粵四大自貿試驗區(qū)的設立已經使得一般貿易的占比提高了11.8%，而加工貿易占比下降了14.1%，促進了貿易方式轉型升級。[3]同時，區(qū)內營商環(huán)境的法治化與市場化程度較高，服務貿易競爭力和潛力也相應提升，推動了貿易結構轉型升級。

自貿試驗區(qū)探索推進制度創(chuàng)新。十年來，各自貿試驗區(qū)均在投資與貿易管理、金融改革、知識產權保護及政府管理等領域深入探索，推出眾多制度創(chuàng)新成果，發(fā)揮了新一輪制度創(chuàng)新“試驗田”的作用，2021～2022年度全國自貿區(qū)制度創(chuàng)新指數總體平均得分達到76.70分，成績接近優(yōu)秀。[4]

具體來看，在投資全領域方面，實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，轉變傳統(tǒng)外資準入模式，大幅放寬外資準入限制。負面清單特別管理措施數量持續(xù)“瘦身”，自貿試驗區(qū)負面清單項目從2013年的190項逐步縮減至2021年的27項，縮幅達85%；限制類措施從2013年的152項縮減至2021年的17項，縮幅達89%；禁止類措施從2013年的38項縮減至2021年的20項，縮幅達47%；在同版國民行業(yè)分類標準下，清單涉及條目行業(yè)覆蓋率逐漸降低，2021年國民經濟行業(yè)內的覆蓋率僅為2.0%（見圖3）。2021年版外商投資準入負面清單實現了自貿試驗區(qū)內制造業(yè)條目清零，進一步深化了制造業(yè)全方位對外開放格局，外資準入開放度、透明度、可預見性均有所提高。

在貿易全流程方面，上海自貿試驗區(qū)首創(chuàng)國際貿易“單一窗口”制度，隨后浙江自貿試驗區(qū)對其進行優(yōu)化，通過信息化作業(yè)和物聯(lián)網運用，全方位實現了貿易數據協(xié)同化、簡化和標準化，各自貿試驗區(qū)整體通關時間大幅縮短。[5]而山東省各個片區(qū)在提升通關時效方面也取得顯著進展，山東煙臺海關進、出口整體通關時間較2017年更是分別壓縮了51%和84%。[6]山東濟南片區(qū)推出的整車出口“一票多車”監(jiān)管業(yè)務模式，打通了企業(yè)至港口的快速通道，企業(yè)退稅時間由45天縮短至1天。[7]

在金融全場景方面，上海自貿試驗區(qū)依托國際金融中心的優(yōu)勢，探索以“資本項目可兌換”和“金融服務業(yè)開放”為主要內容的金融制度創(chuàng)新框架，截至2021年末，該制度創(chuàng)新框架引領區(qū)內63家各類金融機構為3.8萬家境外和區(qū)內企業(yè)開立自由貿易賬戶超13萬個，賬戶余額較上年末增長約14%，可兌換資金池跨境收支同比增長69%，示范引領效應凸顯。[8]

在知識產權全鏈條方面，自貿試驗區(qū)從知識產權創(chuàng)造、運用、保護、管理和服務等方面同時著手、多管齊下。例如，上海、廣東自貿試驗區(qū)先后搭建知識產權事務集中統(tǒng)一管理系統(tǒng)，實現了知識產權維權、服務、多元糾紛解決、歸屬等全鏈條協(xié)同的制度創(chuàng)新。

在政府職能轉變方面，自貿試驗區(qū)形成了以“放管服”為核心的政府職能轉變制度體系，政府治理逐漸由事前審批向事中事后監(jiān)管轉變，行“簡約”之道，營造了良好發(fā)展環(huán)境。例如，山東自貿試驗區(qū)實行“雙隨機、一公開”抽查監(jiān)管，上海及廣東自貿試驗區(qū)實行企業(yè)年報披露等制度。

自貿試驗區(qū)實現試點經驗及制度創(chuàng)新成果的復制推廣。我國自貿試驗區(qū)以試點經驗復制推廣為基本要求，在建設過程中不斷探索實現創(chuàng)新成果升級，將已成熟、有成效、經受住風險測試的成果或經驗在全省乃至全國范圍內復制推廣。從總體情況來看，自貿試驗區(qū)已累計在國家層面推出302項制度創(chuàng)新成果，并向全國或特定地區(qū)推廣。從涉及領域看，前六批次278項制度創(chuàng)新成果，均主要涉及投資管理、貿易便利化、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管及人力資源領域，分別為76項、76項、30項、60項、18項。第七批次相比前六批次，在政府管理創(chuàng)新（5項）、產業(yè)高質量發(fā)展（5項）以及知識產權保護（3項）方面有了新突破（見表1）。

各自貿試驗區(qū)還在本?。ㄊ校﹥葟椭仆茝V約1700項制度創(chuàng)新成果。[9]例如，廣東自貿試驗區(qū)累計在全省復制推廣了203項改革創(chuàng)新經驗；[10]山東自貿試驗區(qū)累計形成304項制度創(chuàng)新成果，其中144項制度創(chuàng)新成果在全省范圍內復制推廣；[11]重慶自貿試驗區(qū)89項試點經驗在全市范圍內復制推廣，[12]等等，充分發(fā)揮了改革開放“試驗田”的作用。復制推廣改革試點經驗能夠降低市場主體試錯成本，顯著提高市場運行效率，實現短時間內惠企政策直達，全面提升治理能力現代化水平，激發(fā)市場活力。同時，也在構建與我國開放型經濟發(fā)展要求相適應的新體制、新模式以及釋放改革紅利中發(fā)揮重要作用。

自貿試驗區(qū)構筑優(yōu)良營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境是激發(fā)和提升市場經濟活力、增強地區(qū)軟實力和競爭力的關鍵環(huán)節(jié)，也是自貿試驗區(qū)狠抓落實的核心工作之一。2021年國務院在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6地專門部署營商環(huán)境創(chuàng)新試點，2022年在全國范圍內復制推廣涵蓋九大領域累計50項營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革舉措（見表2）。自貿試驗區(qū)率先深化“放管服”改革，營商環(huán)境不斷改善。

自貿試驗區(qū)主要從便利化、法治化、市場化及國際化四個維度積極探索創(chuàng)新，著力為市場主體減負擔、解難題、破堵點，在構筑優(yōu)良營商環(huán)境方面成效顯著。

在便利化方面，自貿試驗區(qū)已經成為招商引資和暢通貿易的重要平臺，除實行準入前國民待遇加負面清單管理制度外，還推進社會投資類項目“用地清單制”改革，深化投資審批制度改革，持續(xù)提升投資和建設便利度。便利化程度的提升不斷吸引著跨國企業(yè)將公司總部位置不斷靠近甚至移入區(qū)內，推動資本、人才、技術等生產要素向自貿試驗區(qū)聚攏。例如，上海自貿試驗區(qū)率先推行國際貿易“單一窗口”制度，而后實現了“單一窗口”服務功能由口岸通關執(zhí)法向口岸物流、貿易服務等全鏈條拓展，推進全流程作業(yè)無紙化，持續(xù)提升跨境貿易便利化水平。

在法治化方面，自貿試驗區(qū)大力開展法治建設工作，通過法律制度來保障區(qū)內不同類別企業(yè)的合法權益。同時，健全政府守信踐諾機制，建立政府承諾合法性審查制度和政府失信補償、賠償與追究制度，保證各層級的市場主體在區(qū)內能夠被“公平”“公正”“公開”對待。區(qū)內還組織開展商標、專利巡回評審和遠程評審，完善對商標惡意注冊和非正常專利申請的快速處置聯(lián)動機制，加強海外知識產權維權協(xié)作，推動完善企業(yè)知識產權保護。

在市場化方面，建立健全市場準入評估制度，完善了更加開放透明、規(guī)范高效的市場主體準入和退出機制。例如，山東自貿試驗區(qū)煙臺片區(qū)增值稅“留抵貸”盤活了企業(yè)沉淀資金，銀行按照市場化方式對信貸產品進行嚴格把控；山東自貿試驗區(qū)青島片區(qū)企業(yè)設立智能登記系統(tǒng)嚴格把控企業(yè)準入市場，有效防范了利用虛假身份信息和列入黑名單人員信息進行惡意注冊等行為。

在國際化方面，自貿試驗區(qū)與國際人才評價體系對標接軌，國際人才服務管理得以優(yōu)化。同時，在各領域制定國際化標準，運營管理專業(yè)化水平得以提升，促進了產業(yè)集聚。例如，湖南自貿試驗區(qū)設立國際化復合型人才培養(yǎng)基地，為自貿試驗區(qū)開啟引進、培育國際化、高層次人才的新局面，在長沙片區(qū)還建立了海外人才評定標準；山東自貿試驗區(qū)研究制定樓宇評定國際化標準，推動樓宇各方資源深度對接，深化政企聯(lián)動和社會資源整合優(yōu)化。

內聯(lián)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，外應共建“一帶一路”倡議。我國自貿試驗區(qū)經過5次擴容，形成了覆蓋東西南北中，沿海、內陸全方位的開放網絡格局。不同自貿試驗區(qū)各具特色，各區(qū)依據自身稟賦，在內聯(lián)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，外應共建“一帶一路”倡議中積極開展差異化探索。

在內聯(lián)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方面，上海自貿試驗區(qū)作為引領全國的“排頭兵”，率先在制度創(chuàng)新方面實現突破，強化了國際金融、貿易和航運中心的服務功能；重慶自貿試驗區(qū)地處“一帶一路”與長江經濟帶交匯處，輻射西部地區(qū)，發(fā)揮了連接點作用，建設了多式聯(lián)運物流轉運中心；福建自貿試驗區(qū)充分發(fā)揮對臺“先行先試”的獨特優(yōu)勢，以促進兩岸關系和平發(fā)展為基點，探索實施靈活、開放、包容的對臺政策，推動閩臺產業(yè)深度合作并建設兩岸產業(yè)合作示范區(qū)；天津自貿試驗區(qū)利用對外開放高地綜合優(yōu)勢，釋放政策紅利，有序疏解北京非首都功能，推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展；廣東自貿試驗區(qū)在服務粵港澳大灣區(qū)建設中發(fā)揮了重要支點作用，為區(qū)內對外貿易創(chuàng)造了更多自由化和便利化的條件；山東自貿試驗區(qū)煙臺片區(qū)發(fā)揮自貿區(qū)、綜合保稅區(qū)、中韓產業(yè)園、中日產業(yè)園、國際招商產業(yè)園“兩區(qū)三園”疊加優(yōu)勢，積極融入黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，創(chuàng)新設立黃河流域自貿試驗區(qū)聯(lián)盟，強化了沿黃九省區(qū)的合作。

在外應共建“一帶一路”倡議方面，山東自貿試驗區(qū)創(chuàng)新打造“日韓合作”開放高地；陜西、四川和重慶自貿試驗區(qū)加大向西開放力度；黑龍江自貿試驗區(qū)面向俄羅斯開放陸上貿易；廣西和云南自貿試驗區(qū)則面向東盟國家開放，實現了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的交互發(fā)展。具體來看，陜西自貿試驗區(qū)通過設立“一帶一路”國際商事法律服務示范區(qū)知識產權調解中心，優(yōu)化了自貿區(qū)的營商環(huán)境；湖北自貿試驗區(qū)跨境電子商務已成為服務“一帶一路”建設的新載體；廣西自貿試驗區(qū)推行“一帶一路”稅制通微信小程序，為區(qū)內企業(yè)提供優(yōu)質稅收服務，提升企業(yè)“走出去”競爭力；2022年，廣東省與“一帶一路”共建國家和地區(qū)進出口總額高達2.25萬億元，同比增長10.3%，[13]其空港片區(qū)建設國際多式聯(lián)運中心和國際物流分撥中心，擴大了對“一帶一路”共建國家和地區(qū)市場的影響力和輻射力；福建自貿試驗區(qū)推進與“一帶一路”共建國家和地區(qū)優(yōu)質大學、科研機構、知名企業(yè)合作辦學或設立聯(lián)合實驗室，開展科研合作，聯(lián)合培養(yǎng)國際化人才。

自貿試驗區(qū)十周年面臨的挑戰(zhàn)與機遇

當今世界正經歷百年未有之大變局，面對世界之變、時代之變、歷史之變，我國自貿試驗區(qū)建設過程充滿挑戰(zhàn)。同時，和平、發(fā)展、合作、共贏的世界大勢滾滾向前，我國自貿試驗區(qū)發(fā)展建設也面臨新的機遇。

自貿試驗區(qū)面臨的挑戰(zhàn)主要體現在以下四個方面。第一，國際形勢復雜多變，全球經濟風險加大。近年來，在中美貿易摩擦升級、新冠疫情反復、烏克蘭危機等事件影響下，全球經濟增長放緩，極大影響了自貿試驗區(qū)的發(fā)展。例如，新冠疫情期間，2019年剛被批準建設的6個自貿試驗區(qū)不得不緊急叫停，區(qū)內項目整體推進延緩甚至停滯，在此之前已竣工的自貿試驗區(qū)一時之間均無法正常運轉，這種情況造成的沖擊短期內很難完全消除。國際形勢復雜多變、動蕩不安更是加劇了自貿試驗區(qū)發(fā)展的不穩(wěn)定性和不確定性。

第二，頂層設計難以突破，體制機制亟待完善。傳統(tǒng)的制度流程和頂層設計一定程度上限制了自貿試驗區(qū)自主發(fā)揮的空間和潛力，各自貿試驗區(qū)現有的改革創(chuàng)新多集中于地方層面且自主性不高，自貿試驗區(qū)建設亟需國家層面的制度創(chuàng)新和權力配置。

首先，存在中央和自貿試驗區(qū)兩頭熱，國家部委和地方部門則相對冷的“中梗阻”病癥。落實自貿試驗區(qū)相關工作的職能部門與權力所屬的政府部門在管理模式上分割嚴重，難以形成緊密聯(lián)系的合作關系。各自貿試驗區(qū)管理委員會直接接觸并主要負責區(qū)內相關工作，但其實際意義上的自主權不大，導致區(qū)內改革創(chuàng)新難以協(xié)同進行，改革效果不佳。

其次，政府部門“自上而下”的授權管理體制與自貿試驗區(qū)“自下而上”推動改革的方式不匹配。自貿試驗區(qū)相關戰(zhàn)略政策的管理模式為最高管理層通過環(huán)環(huán)相扣的中間管理層對地方進行全方位管理，本質上是“自上而下”的垂直管理模式，而地方層面的深化改革難以“自下而上”突破頂層設計，大多數地方相關部門的自主權較低，難以大膽開展試驗，一定程度影響了改革創(chuàng)新的效率。最明顯體現在聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設方面，各功能區(qū)相關部門與片區(qū)協(xié)調后，需向上匯報至省級部門再至國家部委后方可執(zhí)行。

最后，自貿試驗區(qū)在管理體制機制方面存在多頭管理、虛權管理和交叉管理等問題，導致中央權力即使下放，地方部門也難以接得住、用得上、管得好。

第三，空間發(fā)展嚴重受限，區(qū)域亟待擴容升級。目前，我國共設21個自貿試驗區(qū)（港），除最先設立的上海自貿試驗區(qū)和浙江自貿試驗區(qū)進行了升級擴容外，其余自貿試驗區(qū)均保持初始面積120平方公里左右，空間發(fā)展嚴重受限。具體表現為：一是東西部自貿試驗區(qū)發(fā)展不平衡。我國西部地區(qū)涵蓋12個省份，面積約占全國的72%，與13個國家接壤，作為我國向西擴大開放的重要地區(qū)，邊境貿易前景廣闊。但西部地區(qū)僅有5個自貿試驗區(qū)，難以形成擴大開放的新型自貿網絡，且開放平臺有限，難以承擔較多的開放試驗任務。二是東部沿海地區(qū)自貿試驗區(qū)總體數量較多但空間有限，難以匹配地區(qū)重要的戰(zhàn)略定位和核心的功能任務。例如，浙江自貿試驗區(qū)以建成東部地區(qū)重要海上開放門戶示范區(qū)、國際大宗商品貿易自由化先導區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地為目標，擴容升級之后，舟山片區(qū)能較大程度發(fā)揮重要的增長極帶動作用，其他片區(qū)的作用還有待發(fā)揮；上海自貿試驗區(qū)率先發(fā)揮“先行先試”優(yōu)勢和示范區(qū)功效，但其五大片區(qū)分布較為分散，整體規(guī)劃性還需提高。

第四，外來競爭沖擊風險，營商環(huán)境亟待優(yōu)化。自貿試驗區(qū)實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，極大簡化了外資進入的審批管理流程，提高了外資準入的透明度及許可效率，但在推行過程中也不乏風險和挑戰(zhàn)。以美國為代表的發(fā)達國家是負面清單管理制度的主要推行者與實踐者，相比之下，我國部分新興但不夠成熟的產業(yè)和具有競爭優(yōu)勢的傳統(tǒng)產業(yè)容易遭遇外部激烈競爭的沖擊，在產業(yè)競爭力、營商環(huán)境優(yōu)化、法律完備性及政府管理方面尚未形成成熟體系。例如，成都自貿試驗區(qū)作為四川自貿試驗區(qū)的重要組成部分，自2017年4月1日掛牌至2022年3月底，累計新增外資企業(yè)注冊資本1787.29億元，以不足全市千分之七的面積貢獻全市四分之一的外商投資企業(yè)、近二分之一的外資企業(yè)注冊資本，[14]外資以獨資、合資以及合作等多種形式全面參與到與本土企業(yè)的競爭中來。

自貿試驗區(qū)面臨的機遇主要表現在以下四個方面。第一，共建“一帶一路”倡議為自貿試驗區(qū)建設提供了開放新機遇。共建“一帶一路”倡議是構建我國開放型經濟新體制的頂層設計，致力于推動各國共同繁榮、互利共贏與和平發(fā)展，其與自貿試驗區(qū)相輔相成，通過形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局，發(fā)揮出了“1＋1＞2”的擴大開放效果，對促進西部內陸地區(qū)走向對外開放的前沿具有重大戰(zhàn)略意義。共建“一帶一路”倡議也為坐落于內陸腹地或邊陲的自貿試驗區(qū)打通了對外開放的綠色通道，顯著提高了自貿試驗區(qū)及區(qū)內微觀主體的活躍度。例如，共建“一帶一路”倡議實現了遼寧自貿試驗區(qū)與東北亞國家、黑龍江自貿試驗區(qū)與西伯利亞地區(qū)（俄羅斯）、廣西自貿試驗區(qū)和云南自貿試驗區(qū)與東南亞國家（東盟）等不同區(qū)位對周邊沿線國家的高能級開放。同時，不同地理位置的自貿試驗區(qū)服務重點、服務戰(zhàn)略以及服務實力存在差異，可以因地制宜，實現內陸自貿試驗區(qū)、沿海自貿試驗區(qū)分別與共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的精準對接。

第二，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）與《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement， DEPA）分別為自貿試驗區(qū)提供了可視化的國際高標準經貿規(guī)則與數字規(guī)則的風向標，我國現已向《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》成員遞交了加入的交流文件并申請加入《數字經濟伙伴關系協(xié)定》，這將為我國自貿試驗區(qū)發(fā)展建設提供寶貴機遇和經驗。自貿試驗區(qū)本身存在重貨物貿易、輕服務貿易的短板，而CPTPP現有規(guī)則中有1／3左右是覆蓋市場準入、國民待遇、最惠國待遇、政策透明度等方面的國際高標準服務貿易規(guī)則，這恰好與自貿試驗區(qū)擴大服務業(yè)開放的戰(zhàn)略定位和發(fā)展方向保持一致，是未來發(fā)展高層次開放型經濟、擴大服務業(yè)開放和實現服務貿易創(chuàng)新發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重要指引。

CPTPP作為全球具有約束力的高標準區(qū)域自由貿易安排之一，該協(xié)定文本和國內實踐相比，在服務、貨物貿易、投資及知識產權等方面的規(guī)則更為先進和嚴格，倘若自貿試驗區(qū)能把握機遇，提前對標CPTPP規(guī)則，將相關領域高端規(guī)則率先應用于自貿試驗區(qū)建設和實踐過程中，自貿試驗區(qū)內的貿易投資自由化程度和經濟開放程度將不斷向國際高水準自貿區(qū)靠近，從而進一步增強對優(yōu)良國際資本、技術、人才的吸引力，最終成為高端資源的集聚地。

DEPA是以電子商務便利化、數據轉移自由化、個人信息安全化為主要內容，支持數字經濟和數字貿易全面發(fā)展的協(xié)定文本。我國申請加入DEPA順應了數字化浪潮在全球更大范圍、更高層次的發(fā)展趨勢。在申請加入的過程中，具備條件的自貿試驗區(qū)應肩負壓力測試的使命，在區(qū)內率先試行DEPA協(xié)定中的數字貿易規(guī)則，積極打造數字貿易示范區(qū)，提供彰顯中國智慧的數字貿易方案。[15]同時，數字貿易從屬于服務貿易，當前自貿試驗區(qū)內與數字貿易相匹配的法律法規(guī)尚未健全，我國在跨境數字貿易、規(guī)則體系中的話語權較弱，與數字貿易發(fā)展相匹配的服務貿易開放度較低，因此，加入DEPA將極大推動我國數字貿易發(fā)展，自貿試驗區(qū)也將成為數字貿易發(fā)展的新高地。

第三，自貿試驗區(qū)是內外貿一體化發(fā)展的“試驗田”與高能級的對外開放平臺。面對中美經貿摩擦、全球價值鏈重構和“逆全球化”等復雜多變的國際形勢，國務院辦公廳于2021年發(fā)布《關于促進內外貿一體化發(fā)展的意見》，推進內外貿一體化發(fā)展也給自貿試驗區(qū)帶來了新的機遇。具體來說，在新發(fā)展格局下，自貿試驗區(qū)應針對全產業(yè)脆弱環(huán)節(jié)進行強鏈、補鏈、固鏈，以制度創(chuàng)新為導向，著力打造成為具備競爭優(yōu)勢產業(yè)的集聚地。同時，自貿試驗區(qū)應在已有的制度創(chuàng)新優(yōu)勢基礎上，充分發(fā)揮區(qū)內可進行抗沖擊試驗的功能，在建立健全法律法規(guī)體系、對標國際高標準經貿規(guī)則、不斷完善管理體制機制和推進同線、同標、同質等方面進行壓力測試，并充分發(fā)揮高能級對外開放平臺的供給作用，引領內外貿一體化制度不斷完善。

第四，數字經濟為自貿試驗區(qū)發(fā)展增添新動能。在宏觀層面，物聯(lián)網、5G、大數據、人工智能等新一代信息技術的出現和廣泛應用意味著數字經濟時代的到來，數據和技術等新型生產要素影響著自貿試驗區(qū)產業(yè)的增長動力及方式，促進了自貿試驗區(qū)各產業(yè)生產率的提高。同時，自貿試驗區(qū)通過互聯(lián)網平臺企業(yè)，將區(qū)內區(qū)外優(yōu)勢進行銜接，在一定程度上可突破生產資源的區(qū)位壁壘和領域壁壘，實現區(qū)內資源的無障礙快速高效流動，實現對資源的充分調動與高效配置。在中觀層面，隨著數字技術的普及，我國服務貿易逐漸摒棄以往以經驗和傳統(tǒng)渠道為依托的模式，取而代之的是以數字技術為依托的新業(yè)態(tài)與新趨勢，服務貿易質量和體量大幅提升。在微觀層面，區(qū)內企業(yè)通過數字平臺與區(qū)外企業(yè)和市場消費者形成有機聯(lián)系，雙方實現信息有效共享和供需精準匹配，消費者可通過數字技術對集成化資源進行有效分割提取，根據自身獨特需求在海量信息庫中尋求最優(yōu)方案，從而實現“一鍵定制”。

自貿試驗區(qū)未來建設重點

建設自貿試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進改革開放的重要舉措。習近平總書記強調，“要把構建新發(fā)展格局同實施國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、建設自由貿易試驗區(qū)等銜接起來，在有條件的區(qū)域率先探索形成新發(fā)展格局，打造改革開放新高地”[16]。建設工作圍繞以下五個方面展開。

促進“雙區(qū)”聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展。自貿試驗區(qū)的主要任務之一就是帶動周邊地區(qū)經濟發(fā)展。加快自貿試驗區(qū)高質量建設的重要落腳點是推動“自貿試驗區(qū)＋聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)”聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展。聯(lián)動是機制，創(chuàng)新是方法，區(qū)域是載體，在充分考慮各聯(lián)動區(qū)域支柱產業(yè)及基礎設施綜合發(fā)展情況的基礎上，利用自貿試驗區(qū)開放平臺優(yōu)勢，發(fā)揮制度政策先行先試、創(chuàng)新經驗溢出等綜合效應，推進自貿試驗區(qū)與高質量發(fā)展方向同向、開發(fā)開放功能相近、產業(yè)鏈條契合度較高、要素集聚程度較深的特定經濟功能區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，避免盲目聯(lián)動和“自不量力”聯(lián)動等無效嘗試，將自貿試驗區(qū)與聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)聯(lián)通成為層次更高、格局更大、范圍更廣、活力更強的“試驗田”，將是未來自貿試驗區(qū)建設的重要方面。

截至目前，全國范圍內已有浙江、山東、廣東、江蘇、安徽、天津等省市開展自貿試驗區(qū)與聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設。浙江省已經率先明確在全省范圍內建立自貿試驗區(qū)與聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，山東建立省會都市圈聯(lián)動區(qū)，打造濟南“全域自貿”。除此之外，山東青島片區(qū)和煙臺片區(qū)已與全省內多個地級市高新區(qū)、經開區(qū)等在特色優(yōu)勢產業(yè)領域積極進行聯(lián)動。自貿試驗區(qū)與聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)二者相輔相成，一方面，要做強自貿試驗區(qū)，精準服務國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略并對接本省發(fā)展定位；另一方面，要做大聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，以拓寬核心區(qū)創(chuàng)新空間。二區(qū)之間應加強溝通交流，及時疏通聯(lián)動過程中的堵點和體制機制障礙，推動自貿建設縱深發(fā)展。

推動服務業(yè)更高水平開放。我國外貿體量位居全球首位，但高質量發(fā)展程度不足，服務貿易發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出。2022年我國服務貿易額僅占對外貿易總額的約15%，[17]服務供給難以滿足消費升級和產業(yè)轉型需要，服務領域國際競爭力有待提高。各自貿試驗區(qū)需打破一直以來輕視服務貿易的思維模式，將推動服務業(yè)更高水平擴大開放作為未來建設的著力點。第一，要做好兩個方面的“負面清單”工作，一是服務業(yè)開放，二是放權。建立服務業(yè)專屬“負面清單”，除清單所列條目外其余均可以自由進入。重點學習新加坡、迪拜等世界一流自由貿易區(qū)（港）服務業(yè)開放經驗，除事關國民經濟命脈與國家安全領域外，其余服務業(yè)領域均可開放，服務業(yè)敏感領域開放風險壓力測試由“小切口”輻射逐漸向“大格局”統(tǒng)籌轉變，通過開放風險壓力測試后將該領域列入可供開放的范疇。例如，山東自貿試驗區(qū)率先嘗試“負面清單制”放權模式。各自貿試驗區(qū)可根據自身條件制定特色化“負面清單”，獲得更大改革自主權。第二，注重運用大數據、云計算、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈、人工智能等技術對服務業(yè)進行智能化及信息化改造，以拓寬服務貿易空間，提升服務貿易便利化水平。

繼續(xù)進行差異化探索。雖然各自貿試驗區(qū)在建設過程中都以制度創(chuàng)新為核心要素，但這不意味著各自貿試驗區(qū)都要走相同的發(fā)展道路，各自貿試驗區(qū)更需要根據自身戰(zhàn)略定位、區(qū)位條件、產業(yè)基礎等差異挖掘自身特質，走出差異化探索之路。

在產業(yè)發(fā)展方面，上海經濟能級持續(xù)提升，天津飛機融資租賃規(guī)模躍居全球第二，浙江形成萬億級油氣產業(yè)布局，湖北新一代信息技術產業(yè)年收入突破5000億元，這些均已成為標桿。其他自貿試驗區(qū)也應“大膽試”“大膽闖”，在各自特色或支柱產業(yè)層面深入進行差異化探索。[18]例如，河南航空物流、四川電子信息、福建飛機維修、山東醫(yī)療康養(yǎng)和海洋經濟、河北生物醫(yī)藥、湖南高端裝備制造、黑龍江跨境加工制造，等等。在壓力測試方面，歷年實踐表明，自貿試驗區(qū)壓力測試功能遠未發(fā)揮應有作用。新發(fā)展格局下，在市場開放度進一步提升的過程中，自貿試驗區(qū)探索制度型開放所總結出的一系列可復制推廣的試點經驗將輻射到周邊地區(qū)，產生溢出效應。在容錯與激勵機制方面，應堅持問題導向和需求導向，圍繞企業(yè)發(fā)展的堵點痛點，打造一線制度創(chuàng)新與壓力測試的“安全港”，建立容錯糾錯機制以消除改革創(chuàng)新主體的后顧之憂，讓試驗者能做到“大膽試、大膽闖、自主改”，深入推進自貿試驗區(qū)高質量改革創(chuàng)新。同時，可以建立激勵機制，在現行垂直管理模式下，將繁雜任務分配給各層級部門逐步推進，干部和相關專業(yè)人員共同完成某項制度創(chuàng)新成果，結合成果的實際意義及貢獻程度對過程參與人員進行激勵褒獎，形成正反饋機制，從而調動人員積極性，提高制度創(chuàng)新的質量和效率。

對標國際高標準經貿規(guī)則。對標國際高標準經貿規(guī)則，沿著制度創(chuàng)新這條主線，深入推進高水平開放，是以更大力度謀劃和推進自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展的現實路徑。我國自貿試驗區(qū)應強化與國際經貿規(guī)則對接，探索構建高水平開放創(chuàng)新的制度環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。國際高標準經貿規(guī)則飽含“自由”基因，自貿試驗區(qū)在法規(guī)和制度政策方面遵守國際慣例，可成為貿易便利、金融自由、投資自由的“飛地”。RCEP與CPTPP是具有新興性（資本流動、財稅支持、區(qū)域合作）和前瞻性（知識產權、競爭中立、環(huán)境保護）的國際高標準經貿規(guī)則，內容龐大且不斷演變，我國自貿試驗區(qū)應立足自身戰(zhàn)略定位和區(qū)位特色優(yōu)勢，從國際經貿規(guī)則底層邏輯和國際競爭的核心要素入手，及時研判緊跟規(guī)則的最新動向，適時調整自貿試驗區(qū)現有規(guī)則，為外資企業(yè)和海外經營人員提供與國際高標準經貿規(guī)則接軌的國際化、便利化的營商環(huán)境。同時，自貿試驗區(qū)還應對標DEPA等國際高標準數字貿易規(guī)則，在保證國家安全、產業(yè)安全的前提下，率先開展跨境數據自由流動，推動國內治理和國內法規(guī)的國際化發(fā)展，從而形成成熟的數字貿易“中國模板”。

落實自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略。要充分肯定自貿試驗區(qū)已有建設成效，準確認識和把握自貿試驗區(qū)建設尚存問題，打出精準組合拳，落實好自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，推進自貿試驗區(qū)與共建“一帶一路”倡議相輔相成、融合發(fā)展?！耙粠б宦贰惫步▏业牡乩砦恢?、風俗習慣及所遵循的投資經貿規(guī)則千差萬別，自貿試驗區(qū)通過與高標準國際經貿規(guī)則精準對接，能形成與“一帶一路”共建國家進行經貿往來時共同遵守的普適性規(guī)則。各自貿試驗區(qū)應以制度創(chuàng)新為紐帶實現與“一帶一路”共建國家的戰(zhàn)略對接，放大制度創(chuàng)新紅利的“國外溢出效應”，加速形成人員、資本、技術、信息等要素流動的市場化機制，在市場配置資源要素的前提下建立政策法規(guī)，逐步形成“市場定位、政策輔助、國際聯(lián)通、紅利外溢”的制度融合模式。自貿試驗區(qū)應利用好“一帶一路”中歐班列形成的規(guī)模經濟效應，重視開發(fā)中歐班列在陸向運輸中的經貿金融價值，加快構建國際經貿金融價值鏈、供應鏈，建立國際經貿新規(guī)則體系。

（本文系2022年度山東自貿試驗區(qū)專項課題“‘三化引領山東自貿試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設研究”、2023年山東自貿試驗區(qū)課題項目“山東自貿試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新情況研究”的階段性成果，項目編號分別為：SWTJZ-2022-01、SWTJZ-2023-01；山東大學經濟學院碩士研究生劉恒言對本文亦有貢獻）

注釋

[1][2]自貿試驗區(qū)經濟效應相關數據均是通過將自貿試驗區(qū)設立視為準自然實驗，以GDP增長率作為經濟增長代理變量，經實證分析得出。

[3]陳萬靈、胡耀、馮崢：《自由貿易試驗區(qū)設立是否促進所屬地貿易方式轉型升級——基于滬、津、閩、粵四大自貿區(qū)的實證研究》，《新發(fā)展格局與新型全球化論文集（下）》，2021年第18期。

[4]中山大學自貿區(qū)綜合研究院：《2021-2022年度中國自由貿易試驗區(qū)制度創(chuàng)新指數》，2022年7月22日。

[5]中國新聞網：《浙江自貿區(qū)“單一窗口”改革紀實：江海通達 貨暢其流》，2020年4月2日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662863503764968434&wfr=spider&for=pc。

[6]大小新聞：《煙臺海關“集中驗估作業(yè)模式”獲評省優(yōu)化口岸營商環(huán)境十佳實踐案例》，2022年1月7日，https：//credit.shandong.gov.cn/89/133837.html。

[7]中華人民共和國商務部駐青島特派員辦事處：《山東自貿試驗區(qū)濟南片區(qū)三大舉措推動貿易投資自由化便利化》，2022年9月15日，http：//qdtb.mofcom.gov.cn/article/zonghsw/202209/20220903348313.shtml。

[8]中國人民銀行上?？偛浚骸?021年上海自由貿易賬戶改革創(chuàng)新和市場規(guī)模再上新臺階》，2022年2月7日，https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2022-02-07/doc-ikyakumy4634950.shtml。

[9]央視網：《自貿試驗區(qū)帶動高水平對外開放》，2022年5月14日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-05/14/content_5690450.htm。

[10]南方日報：《累計203項改革創(chuàng)新經驗在全省復制推廣 廣東自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新動能釋放》，2022年9月10日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-09/10/content_5709366.htm。

[11]陳龍：《山東自貿試驗區(qū)：加快改革創(chuàng)新 打造高標準高質量自由貿易園區(qū)》，2023年9月11日，https：//sdxw.iqilu.com/w/article/YS0yMS0xNTAyMjc1NQ.html。

[12]中國（重慶）自由貿易試驗區(qū)工作領導小組辦公室、中國經濟信息社：《中國（重慶）自由貿易試驗區(qū)藍皮書（2017-2022）》。

[13]人民網：《去年廣東與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)進出口總額達2.25萬億元 同比增長10.3%》，2023年6月4日，http：//gd.people.com.cn/n2/2023/0604/c123932-40443572.html。

[14]封面新聞：《成都自貿試驗區(qū)五周年成績單：累計新增注冊資本18231.14億元》，2022年4月1日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1728895875732949202&wfr=spider&for=pc。

[15]中國貿易報：《兩會視點｜以自貿試驗區(qū)來承接高標準數字貿易規(guī)則試驗》，2022年3月30日，http：//ftz.hunan.gov.cn/hnzm/zmxt/202203/t20220330_22726037.html。

[16]中國政府網：《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十五次會議強調：推動更深層次改革實行更高水平開放 為構建新發(fā)展格局提供強大動力》，2020年9月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/01/content_5539118.htm。

[17]中國服務貿易協(xié)會、清華大學服務經濟與數字治理研究院：《2022年中國服務貿易狀況分析報告》，北京：人民出版社，2023年。

[18]《自貿試驗區(qū)積極推動制度創(chuàng)新，深化首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索——耕好改革開放試驗田》，《人民日報》，2021年12月28日，第1版。

責 編∕楊 柳（見習）