胡 超 李泰霖 廖萬紅

一、 引 言

“一帶一路”建設(shè)10 年來, 我國已同150 多個國家和30 多個國際組織簽署了200 余份合作文件, 在全球范圍內(nèi)拉動近萬億美元投資規(guī)模、 形成3000 多個合作項目, 不僅提高了國內(nèi)各區(qū)域開放水平, 拓展了對外開放領(lǐng)域, 推動了制度型開放, 還探索了促進共同發(fā)展的新路子, 為共建國家創(chuàng)造了42 萬個工作崗位, 將帶動近4000 萬人擺脫貧困, 實現(xiàn)了同共建國家的互利共贏①數(shù)據(jù)來源: 《共建“一帶一路”助力構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟》, 人民論壇(http: / /www.rmlt.com.cn/2023/0611/675353.shtml)。。 面對世界百年未有之大變局加速演變, 共建“一帶一路”國際環(huán)境日趨復(fù)雜的新形勢, 習(xí)近平總書記指出: “要統(tǒng)籌考慮和謀劃構(gòu)建新發(fā)展格局和共建‘一帶一路’, 聚焦新發(fā)力點, 塑造新結(jié)合點。”近年來, 在充分利用國內(nèi)國際兩個市場、 兩種資源, 推動構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的進程中, 我國企業(yè)“走出去”到海外投資的數(shù)量快速增長, 有效推動了新發(fā)展格局和“一帶一路”建設(shè)(張曉靜等, 2020)。

合作共建海外園區(qū), 通過為入駐企業(yè)提供專業(yè)的法律咨詢、 優(yōu)惠政策申請以及商業(yè)注冊、 融資指導(dǎo)、 規(guī)劃設(shè)計、 物流清關(guān)、 政府事務(wù)等“一站式”服務(wù), 有效降低了我國企業(yè)“走出去”的風(fēng)險和成本,業(yè)已成為我國企業(yè)“走出去”開拓國際市場的集散地(嚴兵等, 2021), 是我國與“一帶一路”沿線國家產(chǎn)能合作的重要平臺(武漢大學(xué)“一帶一路”研究課題組, 2019)。 因此, 統(tǒng)籌考慮和謀劃構(gòu)建新發(fā)展格局與共建“一帶一路”, 需充分發(fā)揮海外園區(qū)作為重要發(fā)力點與結(jié)合點的作用。

自1992 年我國第一個海外園區(qū)——越南鈴中加工出口區(qū)和工業(yè)區(qū)建設(shè)啟動至今, 我國的海外園區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過30 余年的歷程。 “一帶一路”倡議提出以來, 中國企業(yè)與共建國家政府、 企業(yè)合作共建的海外產(chǎn)業(yè)園超過70 個, 通過對海外園區(qū)30 余年建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié), 結(jié)合共建“一帶一路”新要求, 本文分析我國海外園區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境, 探討“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展階段我國海外園區(qū)建設(shè)的未來轉(zhuǎn)向, 為更好發(fā)揮海外園區(qū)作為構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”重要發(fā)力點和結(jié)合點的作用, 推動海外園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒和參考。

二、 我國海外園區(qū)建設(shè)的主要經(jīng)驗

作為一項資金投入巨大、 建設(shè)周期較長的系統(tǒng)性工程, 海外園區(qū)成績的取得是我國政府、 東道國政府和參建企業(yè)三大主體共同作用的結(jié)果, 積累形成了具有中國特色的海外園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗。

(一)體制優(yōu)勢: 黨中央頂層設(shè)計與地方政府積極貫徹, 確保海外園區(qū)的順利推進

1. 黨中央“走出去”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計為海外園區(qū)建設(shè)提供行動指南

我國的對外開放實施的是一條先“引進來”爾后“引進來”與“走出去”并進的路徑。 在對外開放初期以“引進來”為主, 主要是彌補經(jīng)濟起飛階段的資本缺口與技術(shù)鴻溝。 隨著“引進來”規(guī)模的擴大, 與國際接軌程度的加深, 部分企業(yè)到海外投資設(shè)廠, 充分利用國內(nèi)國外兩個市場、 兩種資源, 提升企業(yè)國際化水平與競爭力的需求越來越強烈。 但與國內(nèi)市場相比, 企業(yè)在海外市場面對的環(huán)境較為復(fù)雜,不確定因素較多, 投資經(jīng)營風(fēng)險較大。 因此, 如何降低國內(nèi)企業(yè)“走出去”的風(fēng)險, 提高“走出去”的成功率, 在更廣范圍內(nèi)拓展企業(yè)資源配置的空間領(lǐng)域成為我國深化改革、 擴大開放的重要議題(魏禮群, 2018)。 借鑒經(jīng)濟特區(qū)在我國國內(nèi)的成功實踐, 海外園區(qū)成為我國實施“走出去”戰(zhàn)略的必然選擇。

1992 年, 黨的十四大報告提出“積極擴大我國企業(yè)的對外投資和跨國經(jīng)營”。 當年, 我國與越南就第一個海外園區(qū)——越南鈴中加工出口區(qū)和工業(yè)區(qū)達成建設(shè)協(xié)議并啟動建設(shè), 第二家海外園區(qū)——贊比亞中墾非洲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園于1993 年啟動。 2002年, 黨的十六大報告提出: “實施‘走出去’戰(zhàn)略是對外開放新階段的重大舉措?！?003 年, 我國海外園區(qū)建設(shè)開始加速(見圖1), 園區(qū)新增數(shù)量從2003 年的2 個增加到2006 年的8 個。 2007 年, 黨的十七大報告提出“堅持對外開放的基本國策, 把‘引進來’和‘走出去’更好結(jié)合起來”。 2012 年, 黨的十八大提出“要加快走出去步伐, 增強企業(yè)國際化經(jīng)營能力, 培育一批世界水平的跨國公司”。 2013 年“一帶一路”倡議提出后, 我國企業(yè)“走出去”的意愿和速度明顯加快, 當年, 我國海外園區(qū)數(shù)量就增加了25個, 2016 年的新增數(shù)更是達到26 個。 2017 年, 黨的十九大報告提出, 要以“一帶一路”建設(shè)為重點,堅持引進來和走出去并重; 創(chuàng)新對外投資方式, 促進國際產(chǎn)能合作, 形成面向全球的貿(mào)易、 投融資、生產(chǎn)、 服務(wù)網(wǎng)絡(luò), 加快培育國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。 我國海外園區(qū)建設(shè)從快速擴張階段進入提質(zhì)趨穩(wěn)階段, 年均新增數(shù)量穩(wěn)定在個位。 2022 年, 黨的二十大報告將“推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展”作為“推進高水平對外開放”戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容。我國海外園區(qū)數(shù)量在與新冠疫情暴發(fā)前持平的前提下, 高質(zhì)量發(fā)展成為園區(qū)建設(shè)首要目標。 因此, 從建設(shè)歷程看, 我國海外園區(qū)建設(shè)與黨中央“走出去”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計具有高度的同步性。

圖1 中國海外園區(qū)數(shù)量新增情況(2003—2018 年)

2. 地方政府積極貫徹“走出去”戰(zhàn)略為海外園區(qū)建設(shè)賦予重要動能

作為國內(nèi)企業(yè)“走出去”的集散地, 海外園區(qū)具有占地面積廣、 資金投入大、 建設(shè)周期長的特點。 占地面積上, 盡管園區(qū)可能因類型①總體上, 我國海外園區(qū)大致可以分為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 物流合作園區(qū)、 輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 重工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)等六大類。不同占地面積大小不一, 但即便小的園區(qū)也有數(shù)百公頃, 大的則上千公頃, 如位于印度尼西亞的印尼沃諾吉利經(jīng)貿(mào)合作區(qū)占地有200 公頃, 馬來西亞馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積則達到1200 公頃。 資金投入上, 盡管不同類型園區(qū)的設(shè)施要求不同, 投資會有所差別, 但幾乎所有類型的園區(qū)均會涉及基本的園區(qū)規(guī)劃、 土地租賃、 廠房店鋪、 水電道路等工程項目, 前期建設(shè)的固定成本普遍較高。 我國20 個國家級海外園區(qū)平均每個海外園區(qū)資金投入達到12 億美元以上, 如位于埃塞俄比亞的華堅埃塞俄比亞輕工業(yè)城, 總投資就高達20 億美元②資料來源: 《2019 年中國海外園區(qū)發(fā)展痛點與機遇并存!》, 中國對外承包工程商會(https: / /www.chinca.org/CICA/info/18122910354711)。。 如此龐大的資金投入對任何參建企業(yè)而言都是一筆不菲的開支。 建設(shè)周期上, 由于園區(qū)不僅涉及前期的土地平整、 水電道路等系列工程建設(shè), 還涉及后期的招商引資、 管理服務(wù)等系列運營建設(shè), 因此園區(qū)從啟動建設(shè)到最終完成, 時間跨度往往少則幾年, 多則幾十年。以2005 年在泰國啟動建設(shè)的泰中羅勇工業(yè)園為例, 其總體建設(shè)共劃分為三期。 截至2022 年, 該園區(qū)剛剛完成一期、 二期的開發(fā)與招商工作, 目前正進行三期開發(fā)與招商。 其中, 僅一期二期建設(shè)該園區(qū)就已經(jīng)歷時17 年。 因此, 即便撇開跨國投資的政治法律等風(fēng)險, 僅從經(jīng)濟風(fēng)險看, 海外園區(qū)建設(shè)無疑是一項投資風(fēng)險極高的活動。

此外, 作為我國企業(yè)“走出去”的平臺, 海外園區(qū)承載著降低企業(yè)海外投資風(fēng)險的功能, 因此海外園區(qū)還具有一定的準公共產(chǎn)品的特性(甄杰等,2022)。 顯然, 對具有一定正向外部性而風(fēng)險高的項目, 如果僅憑市場機制的作用, 很難自發(fā)推動,政府“另一只手”的作用必不可少。 地方為增長而競爭(張軍等, 2007), 積極貫徹黨中央“走出去”戰(zhàn)略, 為海外園區(qū)建設(shè)賦予了重要動能。 突出體現(xiàn)為,地方政府通過鼓勵本轄區(qū)國有企業(yè)或?qū)嵙π酆竦拿駹I企業(yè)作為牽頭企業(yè)參與海外園區(qū)建設(shè)并在融資等方面為之提供支持。

(二)政治互信: 東道國強烈的合作意愿與積極配合, 增進了海外園區(qū)建設(shè)的合法性

商務(wù)活動中, 合法性是指在一個由價值、 規(guī)范、信念和定義構(gòu)成的社會體系下, 認定一個組織的行為是正當?shù)幕蚝线m的一般性感知和假定(Suchman,1995; 周長輝等, 2005)。 合法性可分為內(nèi)部合法性和外部合法性。 其中, 內(nèi)部合法性反映內(nèi)部成員認知與組織規(guī)范、 規(guī)則以及組織日常運作相一致的程度; 外部合法性是指組織的戰(zhàn)略或行為被外部環(huán)境中的利益相關(guān)者接受或認可的程度(李雪靈等,2016)。 作為外來者, 我國海外園區(qū)在東道國或多或少會遭遇一定的外部合法性質(zhì)疑(祝繼高等,2021)。 但合法性是園區(qū)在海外市場獲得資源的重要前提。 因此, 海外園區(qū)要在東道國順利推進, 其首要任務(wù)是確保在東道國建設(shè)的合法性。

從區(qū)位選擇看, 我國海外園區(qū)共分布于52 個國家, 主要集中在東南亞、 中亞、 非洲、 歐洲等地區(qū)。其中, 發(fā)展中國家43 個, 且絕大部分國家處于工業(yè)化初期和中期, 經(jīng)濟較為落后(黃群慧, 2017)。 推動經(jīng)濟增長, 促進居民就業(yè), 提高人均收入成為這些發(fā)展中國家政府的重要任務(wù)。 盡管這些發(fā)展中國家資源豐富、 勞動成本低、 投資機會多、 發(fā)展?jié)摿Υ? 但落后的基礎(chǔ)設(shè)施和糟糕的營商環(huán)境導(dǎo)致國際資本望而卻步。 以我國設(shè)立海外園區(qū)最密集的2016年為例, 根據(jù)世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境數(shù)據(jù), 在獲得建筑許可、 獲得電力等與海外園區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的環(huán)節(jié)上, 低收入國家比中高收入國家要花費更長的時間(見圖2)。 其中, 最不發(fā)達國家, 如柬埔寨、老撾、 吉布提、 毛里塔尼亞、 緬甸、 蘇丹、 贊比亞等花費的時間會更長(見表1)。

表1 我國海外園區(qū)所在最不發(fā)達國家營商環(huán)境情況(2016 年)單位: 天

圖2 不同收入水平國家營商環(huán)境比較(2016 年)

我國經(jīng)濟特區(qū)的成功實踐為廣大發(fā)展中國家樹立了標桿, 尤其是加工園區(qū)相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施、密集優(yōu)惠政策和先行先試的制度優(yōu)勢為廣大發(fā)展中國家突破既有發(fā)展瓶頸提供了樣板。 作為我國發(fā)展經(jīng)驗的延伸, 海外園區(qū)這一經(jīng)濟特區(qū)模式較好地契合了發(fā)展中國家政府推動經(jīng)濟增長、 促進就業(yè)、 提高收入的需求。 截至2021 年, 僅納入商務(wù)部統(tǒng)計的海外園區(qū)已累計在東道國投資507 億美元, 上繳稅費66 億美元, 為當?shù)貏?chuàng)造39.2 萬個就業(yè)崗位①資料來源: 商務(wù)部就2021 年我國對外投資合作有關(guān)情況等答問, 中國政府網(wǎng)(http: / /www.gov.cn/xinwen/2022-01/20/content_5669535.htm)。。

海外園區(qū)建設(shè)前期, 在面對東道國多個利益相關(guān)者的需求和壓力時, 我國與東道國政府積極溝通, 通過高層互訪不斷增進政治互信, 獲得了東道國政府的積極支持, 探索建立更多合作對接機制, 把政治共識轉(zhuǎn)化為具體行動, 把理念認同轉(zhuǎn)化為務(wù)實成果, 就海外園區(qū)建設(shè)達成系列協(xié)議, 為海外園區(qū)建設(shè)提供了政治保障。 因此, 基于政治互信, 雙邊國家通過商議談判、 簽署協(xié)議等形式將海外園區(qū)建設(shè)上升至國家政府合作層面, 增強了海外園區(qū)在東道國建設(shè)的合法性, 減少了園區(qū)建設(shè)中的障礙和阻力。 例如,我國在埃及的中埃·泰達蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)曾接受包括埃及總統(tǒng)在內(nèi)的多名政府官員的視察和稱贊。建設(shè)過程中, 合作區(qū)內(nèi)的相關(guān)污水處理項目得到埃及蘇伊士運河特區(qū)管理總局的有效配合, 有效保障和加快了園區(qū)建設(shè)進度。②埃及總理視察中埃·泰達蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū), 中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)網(wǎng)(http: / /www.cocz.org/news/content-3014834.aspx)。

(三)務(wù)實靈活: 參建企業(yè)結(jié)合東道國環(huán)境探索創(chuàng)新, 有效克服了外來者劣勢

Zaheer(1995)在研究企業(yè)跨國經(jīng)營時指出, 由于東道國和母國之間在制度、 文化、 地域等方面的差異, 導(dǎo)致跨國公司在東道國經(jīng)營時面臨先天的競爭劣勢, 需要承擔對東道國本土企業(yè)而言不需要支付的額外的社會成本, 并將這種競爭劣勢稱為“外來者劣勢”(Liability of Foreignness, LOF)。 國際商務(wù)中, 如果企業(yè)面臨的外來者劣勢較為突出, 將嚴重制約國際化經(jīng)營的成功。 但是, 外來者可通過制度同構(gòu)、 組織學(xué)習(xí)或身份變革(Edman, 2016; 杜曉君等, 2015; 魏江等, 2016)等途徑來降低外來者劣勢。 顯然, 由于外來者劣勢原因, 如果由我國企業(yè)獨自承建海外園區(qū),無論是與東道國相關(guān)部門的溝通, 還是在園區(qū)建設(shè)及運營過程的管理方面, 都將面臨一定的外來者劣勢, 不利于園區(qū)預(yù)期目標的實現(xiàn)。 基于“一帶一路”倡議的共商共建共享理念, 中方企業(yè)與東道國企業(yè)聯(lián)合, 按照一定比例出資成立合資企業(yè)共同參與海外園區(qū)建設(shè)成為克服外來者劣勢最為常見的形式。例如, 成立于2006 年的泰中羅勇工業(yè)園就是由我國的華立集團與泰國的安美德集團合作開發(fā)的, 其中,華立控股70%, 安美德控股30%。 通過商務(wù)部確認考核的20 家海外園區(qū)均由國內(nèi)實施企業(yè)和東道國實施企業(yè)共同合作開發(fā)。

海外園區(qū)建設(shè)涉及國土、 資源、 環(huán)境、 市政、稅務(wù)等諸多政府部門, 在同東道國政府的交往中,東道國本土企業(yè)比我國企業(yè)更具優(yōu)勢。 我國企業(yè)與東道國企業(yè)聯(lián)合參與海外園區(qū)開發(fā), 可充分發(fā)揮東道國企業(yè)熟悉了解本國政治體制和文化的優(yōu)勢, 利用東道國企業(yè)業(yè)已建立的政企網(wǎng)絡(luò)關(guān)系, 加強與東道國政府的溝通交流, 不僅更容易得到東道國地方政府的配合與支持, 且通過學(xué)習(xí)能更快適應(yīng)東道國的政治經(jīng)濟文化法律等制度(祝繼高等, 2021; 牟宇鵬等, 2017), 順利推進海外園區(qū)的建設(shè)。 此外,海外園區(qū)建設(shè)還涉及不同物資企業(yè)的采購和供應(yīng),同樣離不開東道國其他企業(yè)的支持, 需要我國企業(yè)盡快融入東道國市場, 方可實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。我國企業(yè)與東道國企業(yè)聯(lián)合參與海外園區(qū)開發(fā), 可借助東道國企業(yè)已有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò), 盡快熟悉東道國商業(yè)環(huán)境, 嵌入并構(gòu)建自己的商業(yè)網(wǎng)絡(luò), 提升在海外商業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的位置(包群等, 2021), 拓展海外園區(qū)建設(shè)資源配置范圍, 推動海外園區(qū)順利建設(shè)。

經(jīng)濟效益是檢驗海外園區(qū)建設(shè)是否成功的重要指標之一, 也是鞏固園區(qū)在東道國合法地位的關(guān)鍵指標。 實踐中, 參建企業(yè)將園區(qū)建設(shè)與東道國的區(qū)位地理、 資源稟賦、 產(chǎn)業(yè)格局充分融合, 通過務(wù)實靈活創(chuàng)新, 發(fā)揮中外參建企業(yè)在園區(qū)建設(shè)方面的優(yōu)勢, 推動海外園區(qū)取得了較為顯著的經(jīng)濟效益, 先后形成了產(chǎn)城融合(唐曉陽等, 2019)、 園中園(孟廣文等, 2020; 梁育填等, 2021)等特色鮮明的園區(qū)模式, 為“一帶一路”沿線國家人民帶來了實實在在的福祉, 當?shù)孛癖妼Α耙粠б宦贰闭J知度持續(xù)提升。我國在柬埔寨的西港經(jīng)濟特區(qū)就是海外園區(qū)產(chǎn)城融合運營模式的典型。 該園區(qū)位于西哈努克省波雷諾縣, 園區(qū)將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與當?shù)貒樯疃热诤? 產(chǎn)業(yè)發(fā)展以紡織服裝、 箱包皮具、 木業(yè)制品等為主, 已經(jīng)有170 家企業(yè)入駐, 解決了近3 萬當?shù)厝说木蜆I(yè),工業(yè)產(chǎn)值對西哈努克省的經(jīng)濟貢獻率超過50%, 最終目標是建成入駐300 家企業(yè)、 容納8 萬～10 萬產(chǎn)業(yè)工人的產(chǎn)業(yè)新城。

三、 我國海外園區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進, 海外園區(qū)影響日益增強, 國際社會對海外園區(qū)建設(shè)的關(guān)注與期待越來越高, 國際輿論中不時夾雜一些質(zhì)疑的聲音,其中不乏西方媒體的刻意歪曲渲染, 但同時也對我國海外園區(qū)建設(shè)提出了更高要求。

總體而言, 我國政府與東道國政府在海外園區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用, 但恰如硬幣的兩面,隨著國際形勢和東道國環(huán)境的變化, 這種由政府積極支持且行之有效的做法越來越顯現(xiàn)出負面效應(yīng), 并演變?yōu)楹Ｍ鈭@區(qū)建設(shè)現(xiàn)實困境的成因。 此外, “以經(jīng)濟為中心”而“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”非協(xié)調(diào)投入的企業(yè)發(fā)展路徑, 亦可能導(dǎo)致海外園區(qū)建設(shè)的阻力越來越大。 更為重要的是, 隨著“一帶一路”沿線海外園區(qū)數(shù)量和規(guī)模的擴大, 上述困境使得海外園區(qū)建設(shè)越來越難以適應(yīng)我國作為負責(zé)任大國, 積極構(gòu)建人類命運共同體的需要, 削弱了海外園區(qū)作為構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”重要支點功能的發(fā)揮。

(一)我國政府持續(xù)經(jīng)濟金融支持可能引致合法性質(zhì)疑

建設(shè)初期, 面對與國內(nèi)不同的東道國政治、 經(jīng)濟、 法律、 文化環(huán)境, 我國海外園區(qū)面臨著較大的投資風(fēng)險, 加之建設(shè)周期長、 資金投入大, 有實力且意愿參與建設(shè)的企業(yè)非常少。 為提高企業(yè)投資意愿, 我國政府對海外園區(qū)參建企業(yè)承擔的風(fēng)險給予一定的經(jīng)濟補償和融資支持, 此舉有一定的必然性。

但是, 隨著海外園區(qū)在東道國建設(shè)逐步成形,“走出去”企業(yè)逐步增多, 競爭力不斷增強, 影響越來越大, 海外投資爭議不可避免。 國外一些利益受損的企業(yè)必然會采取一定的措施維護其自身利益。其中, 部分海外園區(qū)中方參建企業(yè)的國有身份, 以及我國政府對園區(qū)建設(shè)的融資支持和補貼獎勵政策等, 其合法性都可能遭到東道國競爭企業(yè)的質(zhì)疑,被視為不公平競爭行為, 是對東道國市場公平競爭環(huán)境的破壞。 尤其是近年來隨著“競爭中性”(competitive neutrality)①也被稱為“競爭中立”, 它強調(diào)國有企業(yè)和民營企業(yè)間的平等市場競爭地位, 通過公平的市場競爭機制消除國企在資源配置上的扭曲狀態(tài), 實現(xiàn)市場配置資源, 增強所有市場參與者的競爭力。原則被經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)廣泛接受, 我國國有企業(yè)在海外投資過程中因身份問題而遭受合法性質(zhì)疑的案例屢見不鮮。例如, 2009 年我國中鋁集團對澳大利亞力拓鐵礦石收購案, 最終以失敗告終, 其主要原因是澳大利亞許多議員、 一些協(xié)會組織甚至部分國際組織認為中鋁是我國國有大型企業(yè), 代表的是中國政府的利益。類似的案例還包括2004 年五礦集團收購加拿大諾蘭達公司, 2009 年中國有色礦業(yè)集團有限公司買入澳大利亞萊納斯公司多數(shù)股權(quán)等。 可以預(yù)見, 在貿(mào)易保護主義、 單邊主義等逆全球化思潮愈演愈烈的背景下, 我國海外園區(qū)建設(shè)的來源國劣勢成因會越來越多, 國際輿論對海外園區(qū)建設(shè)中我國政府融資支持的合法性質(zhì)疑也會越來越強烈。

(二)東道國國家治理環(huán)境復(fù)雜多變可能引發(fā)建設(shè)風(fēng)險

政府在資源配置上具有引導(dǎo)性、 彌補性、 規(guī)模性等作用。 東道國政府對海外園區(qū)建設(shè)的積極配合為我國海外園區(qū)掃除建設(shè)障礙、 加快建設(shè)速度、 增強在東道國的合法性發(fā)揮了重要作用。 因此, 海外園區(qū)建設(shè)初期, 參建企業(yè)加強與東道國政府的溝通聯(lián)系, 優(yōu)先關(guān)注東道國政府需求并爭取東道國政府的關(guān)注和支持具有一定的必然性。

但是近年來, 我國部分海外園區(qū)所在國家政局不穩(wěn), 尤其在中南半島、 南亞、 中亞、 西亞以及北非等地區(qū), 政局動蕩頻繁。 以非洲為例, 我國在非洲建成運營了30 多個海外園區(qū), 其中商務(wù)部備案的有25 個, 若包括在建或籌建的總共近100 個(高連和, 2021)。 但這些海外園區(qū)所在東道國普遍屬于國家風(fēng)險較高等級(高連和, 2021), 政府治理體系不健全、 治理能力較弱, 政府管理質(zhì)量欠佳, 貪污腐敗現(xiàn)象嚴重, 社會法治環(huán)境相對薄弱(祝繼高等,2019), 領(lǐng)導(dǎo)人更迭頻繁(李友田等, 2013), 導(dǎo)致東道國對海外園區(qū)建設(shè)支持缺乏連續(xù)性、 一致性,加大了海外園區(qū)的建設(shè)風(fēng)險。 例如, 中國與坦桑尼亞于2013 年簽署關(guān)于巴加莫約港的初步框架協(xié)議, 但新總統(tǒng)上任后決定擱置該項目, 直到2016 年11 月才對巴加莫約港項目重視起來。 此外, 隨著海外園區(qū)建設(shè)的推進, 在地居民缺乏園區(qū)建設(shè)知情權(quán)和參與權(quán),對為什么建設(shè)園區(qū)、 如何建設(shè)園區(qū)及建設(shè)什么樣的園區(qū)等知之甚少。 加之海外園區(qū)影響較大, 易導(dǎo)致海外園區(qū)成為東道國政黨競選關(guān)注焦點, 為爭取選票, 東道國執(zhí)政黨對海外園區(qū)的積極配合可能會遭到在野政黨攻擊。 迫于壓力, 東道國執(zhí)政黨承諾的相關(guān)支持政策可能無法有效兌現(xiàn), 亦增加了海外園區(qū)的建設(shè)風(fēng)險。

(三)企業(yè)“以經(jīng)濟為中心”的“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”非協(xié)調(diào)發(fā)展, 導(dǎo)致認可度下降

經(jīng)濟效益是海外園區(qū)在東道國獲取合法性的重要來源之一, 如何在盡可能短的時間內(nèi)實現(xiàn)園區(qū)建設(shè)的預(yù)期經(jīng)濟目標, 是海外園區(qū)建設(shè)初期參建企業(yè)最為關(guān)注的問題。 首先, 海外園區(qū)建設(shè)資金需求大,即便有政府的支持和補貼, 但要想實現(xiàn)持續(xù)良性建設(shè), 關(guān)鍵還在于園區(qū)經(jīng)營效益的積累。 只有實現(xiàn)了一定的經(jīng)濟效益才可能為園區(qū)后續(xù)建設(shè)提供持續(xù)資金投入, 實現(xiàn)園區(qū)自我積累發(fā)展。 其次, 良好的經(jīng)濟效益有利于提高園區(qū)吸引力, 增強企業(yè)“走出去”的信心, 帶動更多企業(yè)“走出去”。 再次, 作為顯性指標, 經(jīng)濟效益是東道國政府最為關(guān)注的指標, 只有實現(xiàn)一定經(jīng)濟效益, 才可能獲得東道國認可。 因此, 在建設(shè)初期, 社會效益和環(huán)境效益讓位于經(jīng)濟效益, 經(jīng)濟效益成為海外園區(qū)參建企業(yè)最為關(guān)注、最為核心的目標具有一定的必然性(Munilla & Miles,2005)。

但是, 隨著海外園區(qū)建設(shè)的深入推進和利益相關(guān)者的增加, 尤其是步入后期運營階段, 如果參建企業(yè)仍然以經(jīng)濟效益為中心而忽視社會環(huán)境效益,“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”非協(xié)調(diào)發(fā)展的成本可能會越來越大, 導(dǎo)致海外園區(qū)與東道國之間的社會環(huán)境矛盾加劇, 降低東道國居民對海外園區(qū)的認可度, 并最終反噬園區(qū)的經(jīng)濟效益。 以社會文化建設(shè)為例, 由于定型觀念導(dǎo)致對東道國文化的不了解, 有相當比例的海外園區(qū)建設(shè)形成了以自我為中心的管理模式,表現(xiàn)為過度競爭, 惡性競爭, 不懂合作; 壓低報價,縮短工期, 導(dǎo)致質(zhì)量問題; 習(xí)慣于“關(guān)系”思維, 目光短視, 過于功利; 注重對執(zhí)政黨和政府進行公關(guān),忽視與當?shù)孛癖娪绕涫敲襟w的溝通交流, 做的多,宣傳少; 不重視與反對黨、 民間社團等建立良好關(guān)系等(商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院和聯(lián)合國開發(fā)計劃署, 2019)。 由此引發(fā)的管理沖突導(dǎo)致當?shù)貑T工抵制, 甚至是跨文化沖突事件屢見不鮮, 最終必將波及園區(qū)的經(jīng)濟效益。

四、 我國海外園區(qū)建設(shè)的未來轉(zhuǎn)向

作為我國構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的重要發(fā)力點和結(jié)合點, 海外園區(qū)建設(shè)是一個動態(tài)發(fā)展的過程, 從快速增長邁向高質(zhì)量發(fā)展, 亟需在建設(shè)動力、 建設(shè)目標和建設(shè)功能等方面轉(zhuǎn)向, 以此破解海外園區(qū)建設(shè)的困境, 更好地適應(yīng)新時代我國構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的要求。

(一)建設(shè)動力: 從政府推動轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動

海外園區(qū)建設(shè)初期, 無論是我國政府的支持還是東道國政府的參與, 對其順利推進都發(fā)揮了不可替代的作用, 但隨著各國對“一帶一路”關(guān)注度的提高, 海外園區(qū)建設(shè)規(guī)模的擴大, 在建設(shè)動力上, 政府要逐步讓位于市場, 由市場力量自發(fā)驅(qū)動實現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一方面, 經(jīng)過30 多年的發(fā)展, 我國海外園區(qū)建設(shè)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗, 對“走出去”可能遭遇的風(fēng)險已經(jīng)有了較為充分的認識和把握。 同時, 園區(qū)參建企業(yè)通過在東道國市場的深入實踐, 逐步熟知東道國的市場規(guī)則、 制度和標準, 因而已具備一定的競爭力。 此時, 如果政府仍然持續(xù)支持園區(qū)建設(shè),易引起國際輿論的關(guān)注, 不利于海外園區(qū)的建設(shè),因此要視情形逐步減少或取消對園區(qū)在經(jīng)濟金融上的直接支持。 其中, 對于不具備自生能力或者多年來發(fā)展效果不明顯、 完全依賴政府“輸血”的海外園區(qū), 應(yīng)取消政府支持, 以免形成更大的債務(wù)窟窿;應(yīng)發(fā)揮市場作用機制, 讓這部分沒有發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｍ鈭@區(qū)退出市場。 對于具有一定發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｍ鈭@區(qū), 在發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)的情形下, 政府可以給予一定的支持, 但也要逐步減少支持力度, 直至退出。 對于已具備較強競爭力的園區(qū), 政府應(yīng)取消一切經(jīng)濟方面的支持和補貼, 充分發(fā)揮園區(qū)的自生能力。

另一方面, 經(jīng)過前期建設(shè), 我國海外園區(qū)已基本實現(xiàn)水電氣路管網(wǎng)等“五有一通”, 從前期“大開發(fā)大投入”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段, 轉(zhuǎn)入以園區(qū)營運管理為主的內(nèi)涵建設(shè)階段。 此時, 營運管理、 招商引資、 風(fēng)險把控、 發(fā)展戰(zhàn)略等“內(nèi)功”培養(yǎng)是海外園區(qū)建設(shè)的重點。 因此, 作為市場主體, 只有讓園區(qū)在市場機制作用下經(jīng)受磨礪, 才能構(gòu)建起應(yīng)對市場風(fēng)險的能力, 最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 繼而減少由于我國政府過多直接支持而引致的合法性質(zhì)疑和東道國政府支持引發(fā)的建設(shè)風(fēng)險。

(二)建設(shè)目標: 從“以經(jīng)濟為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展

我國海外園區(qū)建設(shè)的困境內(nèi)生于園區(qū)建設(shè), 與其建設(shè)目標息息相關(guān)。 隨著形勢和環(huán)境的變化, 以及園區(qū)建設(shè)關(guān)注點的調(diào)整, 其建設(shè)目標也應(yīng)有所調(diào)整。 建設(shè)初期, 經(jīng)濟效益是海外園區(qū)獲得東道國認可、 實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障, 此時園區(qū)建設(shè)以經(jīng)濟效益為中心目標是其應(yīng)有之義。 但是, 隨著“一帶一路”建設(shè)不斷深化, 加之國際政治經(jīng)濟形勢的改變, 如果園區(qū)建設(shè)繼續(xù)“以經(jīng)濟為中心”而忽視社會環(huán)境等問題, 其負外部性將會越來越明顯, 極易引發(fā)東道國居民不滿, 甚至是政府的強制干預(yù), 繼而帶來不可預(yù)測的社會風(fēng)險。 因此, 園區(qū)建設(shè)迫切需要從“以經(jīng)濟為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”協(xié)調(diào)投入。

首先, 追求合理的經(jīng)濟目標不動搖。 維持一定的經(jīng)濟效益, 不僅是園區(qū)自我積累發(fā)展的必需, 也是在東道國獲得合法性的必要條件。 只有維持一定的經(jīng)濟效益, 園區(qū)才可能吸引更多企業(yè)入駐, 才可能帶動?xùn)|道國經(jīng)濟增長, 吸納就業(yè)和創(chuàng)造稅收, 才可能獲得東道國廣泛認可。 因此, 合理的經(jīng)濟效益是共建“一帶一路”、 推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的前提。

其次, 更加注重社會責(zé)任與園區(qū)建設(shè)的融合。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的普及, 企業(yè)履行社會責(zé)任逐步成為全球共識, 也成為跨國企業(yè)提升海外競爭能力、 實現(xiàn)長遠發(fā)展的必然要求。 根據(jù)商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院和聯(lián)合國開發(fā)計劃署2019 年的問卷調(diào)查顯示, 我國仍有10%的受訪園區(qū)未按照東道國的規(guī)定向員工提供勞動合同、 工資和其他福利;12%的園區(qū)未為當?shù)毓蛦T提供社會和健康保險, 并確保工作安全; 21%的園區(qū)未明確為當?shù)貑T工提供加班費; 33%的園區(qū)未提供職業(yè)發(fā)展機會①資料來源: 中國商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院和聯(lián)合國開發(fā)計劃署(2019). 中國“一帶一路”境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)助力可持續(xù)發(fā)展報告: 基于經(jīng)濟、 社會、 環(huán)境框架的分析和實用指南[R]. 第35 頁。。 從短期來看,海外園區(qū)履行社會責(zé)任會增加其建設(shè)成本, 但從長期來看, 海外園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要東道國政府支持, 更離不開東道國社區(qū)居民的支持。 只有全面融入東道國社區(qū), 獲得東道國居民的認可, 才可能實現(xiàn)持續(xù)良性發(fā)展。 因此, 海外園區(qū)應(yīng)將履行社會責(zé)任與園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略融為一體, 而不是相互分割、 隔離。

再次, 更加注重環(huán)境責(zé)任與園區(qū)建設(shè)的融合。發(fā)展不應(yīng)該以環(huán)境和生態(tài)的破壞為代價, 環(huán)境管理體系建設(shè)、 關(guān)注生物多樣性和環(huán)保技術(shù)應(yīng)用已逐漸成為企業(yè)在東道國發(fā)展的應(yīng)盡責(zé)任。 根據(jù)商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院和聯(lián)合國開發(fā)計劃署2019 年的問卷調(diào)查, 雖有86%的海外園區(qū)已有專職專業(yè)人員負責(zé)環(huán)境方面的工作, 但僅有20%的海外園區(qū)獲得環(huán)境管理標準的第三方認證。 總體上, 我國海外園區(qū)對環(huán)境可持續(xù)性的認知仍處于“合規(guī)”和“被動接受”層面。 盡管環(huán)境問題是我國海外園區(qū)建設(shè)關(guān)注的重點, 生物多樣性保護是海外園區(qū)建設(shè)的重中之重, 但在接受調(diào)查的海外園區(qū)中, 僅有39%的園區(qū)在運營中使用可再生能源, 59%的認為園區(qū)內(nèi)的建筑為綠色建筑, 69%的表示保護生物多樣性是影響其選址的重要原因②資料來源: 同上。。 從短期來看, 環(huán)境保護和環(huán)境治理增加了企業(yè)生產(chǎn)投入, 但從長期來看, 如果園區(qū)對東道國資源造成過度消耗, 對生態(tài)環(huán)境造成破壞, 隨著東道國居民對環(huán)境保護和環(huán)境治理意識的不斷增強, 園區(qū)最終可能面臨停業(yè)、 罰款、 關(guān)停等風(fēng)險。 因此, 在生態(tài)環(huán)境保護問題日益敏感的背景下, 只有將環(huán)境保護從“合規(guī)”和“被動接受”內(nèi)化為園區(qū)主動責(zé)任, 才可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)建設(shè)功能: 從搭建平臺轉(zhuǎn)向展示形象

“一帶一路”建設(shè)中, 海外園區(qū)最重要的功能之一是為國內(nèi)企業(yè)“走出去”搭建平臺, 幫助企業(yè)抱團出海和抱團取暖, 降低其在“一帶一路”國家投資的風(fēng)險。 隨著“一帶一路”建設(shè)深化, 國內(nèi)企業(yè)“走出去”經(jīng)驗的不斷積累, 加之數(shù)字通信等技術(shù)發(fā)展帶來的信息傳遞的加快, 國內(nèi)企業(yè)對“走出去”風(fēng)險把控的能力逐步提高。 一定程度上, 海外園區(qū)作為國內(nèi)企業(yè)“走出去”集散地, 降低企業(yè)“走出去”風(fēng)險的功能有所弱化。 但另一方面, 隨著海外園區(qū)在東道國尤其是“一帶一路”沿線國家影響逐步擴大, 園區(qū)建設(shè)受到包括東道國在內(nèi)的國際社會的關(guān)注度越來越高。 海外園區(qū)發(fā)展在規(guī)則、 規(guī)制、 管理和標準等方面面臨的要求逐步提高, 對自身發(fā)展的要求必須更為嚴苛。 為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展, 不僅建設(shè)動力從政府推動向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變, 建設(shè)目標要從“以經(jīng)濟為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟—社會—環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展, 同時園區(qū)也要超越簡單的經(jīng)濟功能, 在搭建國內(nèi)企業(yè)“走出去”平臺, 促進東道國經(jīng)濟增長的同時, 更要把規(guī)則標準“軟聯(lián)通”作為重要支撐, 通過對標國際一流規(guī)則標準,不斷提升規(guī)則標準等“軟聯(lián)通”水平, 為促進全球互聯(lián)互通做增量, 將園區(qū)建設(shè)成為展示我國推動構(gòu)建人類命運共同體負責(zé)任大國形象的重要國際窗口。

五、 政策建議

面對世界百年未有之大變局加速演變, 統(tǒng)籌謀劃和構(gòu)建新發(fā)展格局以及共建“一帶一路”的新要求, 海外園區(qū)的順利轉(zhuǎn)向需要我國政府、 社會、 企業(yè)三方的協(xié)同發(fā)力。

(一)政府層面: 對外, 深化政治互信, 增強園區(qū)在東道國發(fā)展的合法性與穩(wěn)定性; 對內(nèi), 統(tǒng)籌發(fā)展與安全, 培育園區(qū)發(fā)展的自生能力與韌性

一是要持續(xù)深化同東道國的政治互信, 發(fā)揮政策溝通的引領(lǐng)和催化作用, 探索建立更多合作對接機制, 通過組織各層級多邊活動等, 構(gòu)建政府間協(xié)商、 管理層協(xié)調(diào)、 參與方協(xié)同的多元多層治理機制,增進與東道國之間的認同感和信任感, 進而增強園區(qū)在東道國的合法性。 二是通過“一帶一路”倡議推動全球治理改革, 以協(xié)商治理、 合作治理的路徑幫助欠發(fā)達國家完善國家治理體系, 提高東道國的國家治理能力, 增強園區(qū)在東道國發(fā)展穩(wěn)定性。 三是逐步減少對園區(qū)的直接經(jīng)濟金融支持, 針對園區(qū)不同發(fā)展情形與需求, 分類指導(dǎo), 著力培養(yǎng)園區(qū)自生能力。 四是探索建立境外項目風(fēng)險的預(yù)警評估綜合服務(wù)平臺, 定期評估, 及時預(yù)警, 提升風(fēng)險防控治理能力, 增強園區(qū)發(fā)展韌性。

(二)社會層面: 對外, 講好中國故事, 克服園區(qū)來源國劣勢; 對內(nèi), 引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營, 克服園區(qū)外來者劣勢

一是堅持守正創(chuàng)新, 以海外園區(qū)為載體, 健全我國海外園區(qū)在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)形象的戰(zhàn)略傳播體制, 落實傳播制度保障, 充分利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的優(yōu)勢, 不斷創(chuàng)新傳播手段、 傳播方式、 傳播思路, 推動中國文化在“一帶一路”沿線國家的傳播。 二是堅持洋為中用, 善于運用東道國文化形式講述中國故事, 讓中國故事更易為東道國所接受,同時積極吸引東道國人才參與海外園區(qū)建設(shè)和文化交流, 加深東道國社會各界對園區(qū)的了解, 增強社會認可度。 三是堅持入鄉(xiāng)隨俗, 教育引導(dǎo)在海外的中國企業(yè)和公民自覺遵守當?shù)胤? 尊重當?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣, 積極融入東道國經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò), 做各民族友好交往的使者。

(三)企業(yè)層面, 對外, “經(jīng)濟—社會—環(huán)境”均衡發(fā)展, 增強園區(qū)認可度; 對內(nèi), 納入ESG 發(fā)展理念, 增強可持續(xù)發(fā)展能力。

一是要根據(jù)東道國的經(jīng)濟發(fā)展水平、 社會制度、宗教文化, 加強與所在國政府、 非政府組織和居民的溝通, 準確把握當?shù)厣鐣枨? 制定本土化的社會責(zé)任戰(zhàn)略。 二是穩(wěn)妥開展健康、 綠色、 數(shù)字、 創(chuàng)新等新領(lǐng)域合作, 培育合作新增長點, 包括支持園區(qū)所在發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展, 推進綠色低碳發(fā)展信息共享和能力建設(shè), 深化生態(tài)環(huán)境治理合作。 三是從環(huán)境、 社會和公司治理(ESG)三個維度評估園區(qū)企業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)性及其對社會價值觀念的影響, 優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部管理, 提升園區(qū)企業(yè)環(huán)境、社會責(zé)任管理和實施的專業(yè)性。 四是注重與社區(qū)互動, 以及媒體的溝通宣傳, 為園區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好輿論環(huán)境, 提升園區(qū)社會價值與經(jīng)濟價值。