方 紅 楊文悅

一、問題的提出

建設(shè)一支高質(zhì)量的鄉(xiāng)村教師隊伍是振興鄉(xiāng)村教育的必然要求。當(dāng)下鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)面臨著教師補(bǔ)充、教師留任、教師發(fā)展等問題，而編制問題又是眾多問題中的源頭。政府多次頒布相關(guān)政策，提出創(chuàng)新鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制配備標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)實(shí)際情況對邊遠(yuǎn)和艱苦地區(qū)按比例增核編制等要求，也形成了向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜的教師編制政策。但在實(shí)際調(diào)查中，鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制短缺的現(xiàn)象仍然存在。有研究指出鄉(xiāng)村學(xué)校成班率低，但對教師的需求不減，所招聘的編外教師大多是語數(shù)教師，由其同時兼任音體美學(xué)科[1]。更有數(shù)據(jù)顯示，2020年全國有代課教師57，055 名，占鄉(xiāng)村小學(xué)教師總量的3.24%，在中西部某些邊遠(yuǎn)地區(qū)，代課教師比例高達(dá)50%[2]。以上現(xiàn)狀反映出，鄉(xiāng)村教師編制政策在執(zhí)行中尚未得到整體性落實(shí)，合理配置鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還任重道遠(yuǎn)。

目前，對鄉(xiāng)村教師編制政策的研究主要涉及以下三個方面：一是研究鄉(xiāng)村教師編制的管理問題，認(rèn)為鄉(xiāng)村教師編制管理體制統(tǒng)籌層次低，難以適應(yīng)學(xué)齡人口流動的狀況[3]；編制管理主體眾多，而各部門間價值各異，協(xié)同困難[4]；核編制滯后，存在需編不補(bǔ)與有編補(bǔ)充不及時等情況；編制分配和使用上固化，尚未建立動態(tài)的調(diào)整機(jī)制，編制使用效益低下[5]。二是研究鄉(xiāng)村教師編制的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為生師比與班師比相結(jié)合的配置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力低下，無法滿足鄉(xiāng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)性缺編[6]；提出應(yīng)結(jié)合學(xué)科結(jié)構(gòu)、年級、教師工作量等指標(biāo)設(shè)計教師配置標(biāo)準(zhǔn)[7]105。三是關(guān)于鄉(xiāng)村教師編制制度的優(yōu)化路徑，提出應(yīng)遵循現(xiàn)有編制數(shù)量，打通區(qū)域間編制調(diào)劑渠道，設(shè)立機(jī)動編，建立編制周轉(zhuǎn)池制度[8]；應(yīng)激活編外渠道，提高編外教師的專業(yè)度與待遇[7]106；應(yīng)著力培養(yǎng)具備音體美教學(xué)素質(zhì)的全科教師，以應(yīng)對鄉(xiāng)村地區(qū)的特殊情況[9]。這些研究涉及鄉(xiāng)村教師編制政策的各個方面，其中不乏有關(guān)政策執(zhí)行的分析。在分析鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行問題時，已有研究歸因于或是財政緊缺，或是制度不完善，也有相關(guān)研究注意到不同執(zhí)行主體在編制政策執(zhí)行中觀念和行為邏輯的差異，但其僅僅停留在現(xiàn)象的描述上，并未對各主體的執(zhí)行行為與互動進(jìn)行深入分析。

鄉(xiāng)村教師編制的配置與使用是否規(guī)范合理很大程度上取決于政策的完善與推動，但政策不是以線性、單一的方式發(fā)揮作用，而是會受到價值觀念、主體關(guān)系等多方面影響。這也符合黨的二十大報告中“現(xiàn)代化治理”的特征，即由政府權(quán)力的單向傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的協(xié)商，在教育治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家力量、市場力量和公民社會力量的制衡[10]。鄉(xiāng)村教師編制政策是國家治理鄉(xiāng)村教育的重要方式，其執(zhí)行過程也具有顯著的多元主體特征，運(yùn)用多角度的分析框架有利于明確各執(zhí)行主體所形成的網(wǎng)絡(luò)背后的價值沖突、資源配置和利益關(guān)系，以促進(jìn)鄉(xiāng)村教育的現(xiàn)代化治理。因此，本研究基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，聚焦于鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程中各行動主體所面臨的困境，剖析執(zhí)行困境發(fā)生的深層原因，并據(jù)此提出紓解之策。

二、理論介入：政策網(wǎng)絡(luò)理論與分析模型

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論是分析公共政策的經(jīng)典理論，代表學(xué)者是馬什（Marsh）和羅茨（Rholes）。在政策網(wǎng)絡(luò)理論視域下，政策的有效執(zhí)行不能單靠中央政策制定者的強(qiáng)制性影響，也應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行環(huán)境、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)和各個執(zhí)行主體之間復(fù)雜關(guān)系對政策執(zhí)行結(jié)果的動態(tài)影響，突破了“自上而下”和“自下而上”傳統(tǒng)政策分析路徑的局限性。政策網(wǎng)絡(luò)理論蘊(yùn)含政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果之間的辯證關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境影響著政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策行動主體的行為；政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體的互動行為所塑造；政策執(zhí)行結(jié)果則是政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)共同作用、動態(tài)發(fā)生的結(jié)果。

（二）鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型

鄉(xiāng)村教師編制政策是一定時期內(nèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村教師編制工作的主要依據(jù)，而政策執(zhí)行則是使政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的橋梁。由于我國教育民主化進(jìn)程的加快、鄉(xiāng)村教師編制制度公共屬性的凸顯，越來越多的主體在鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程中發(fā)揮著作用。在這一過程中，各政策執(zhí)行主體圍繞著政策目標(biāo)、依據(jù)自身所占有的資源和利益需求展開著互動，并形成某種固定的關(guān)系與互動模式，影響著政策執(zhí)行的結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程具有顯著的網(wǎng)狀特征，其本身就是一個由政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果構(gòu)成的整體系統(tǒng)。鑒于此，本研究采用政策網(wǎng)絡(luò)理論，關(guān)注教師編制政策執(zhí)行過程中的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、行動主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)間的辯證關(guān)系和三者對執(zhí)行結(jié)果的影響，構(gòu)建了鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型（詳見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型

政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境指的是影響特定教育政策網(wǎng)絡(luò)的外部因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)、知識、社會心理和文化[11]，這些因素滲透影響到各行動主體的行為和隨之形成的政策網(wǎng)絡(luò)之中，最終作用于政策執(zhí)行結(jié)果。

政策行動主體是參與政策制定和執(zhí)行的主體，代表學(xué)者馬什和羅茨將政策行動主體區(qū)分為五種類型，分別是政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)[12]5。在鄉(xiāng)村教師編制制度的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群以中央政府部門為代表，發(fā)揮著總指導(dǎo)的作用。府際網(wǎng)絡(luò)以地方政府為主，其向上承接著中央政策，向下面向鄉(xiāng)村學(xué)校配置教育資源，并將執(zhí)行中的問題反饋給上級部門，以促進(jìn)政策的完善。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)村學(xué)校構(gòu)成，其既是上級部門制定和實(shí)施政策的對象，也是建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊伍的場所。因此，鄉(xiāng)村學(xué)校在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著對上級部門傳達(dá)需求，對鄉(xiāng)村教師提供服務(wù)的作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由專家學(xué)者構(gòu)成，在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)可發(fā)揮出“上通下達(dá)”的智力支持作用，如對基層進(jìn)行科學(xué)調(diào)研、向政策社群建言獻(xiàn)策、為府際網(wǎng)絡(luò)提供專業(yè)指導(dǎo)。議題網(wǎng)絡(luò)的成員較為松散，如新聞媒體、公民、鄉(xiāng)村教師等眾多人員，彼此之間依賴性弱，在政策網(wǎng)絡(luò)中主要是通過參與公共事務(wù)表達(dá)自身訴求。

政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)行動主體之間實(shí)際的或潛在的關(guān)系型態(tài)[13]20。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形態(tài)表現(xiàn)為政策行動主體間的整合程度和開放程度，前者是指各行動主體對政策所持思想觀念、目標(biāo)的符合程度，后者是指各行動主體間的互動與接納程度。這兩者的不同組合，使政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出高整合高開放、高整合低開放、低整合高開放、低整合低開放的形態(tài)，分別具有封閉、抵抗、競爭、開放的特征[12]6。一方面，具有穩(wěn)定特征的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)滲透影響著政策行動主體的觀念和行為，形塑著政策過程和結(jié)果；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征也是在政策行動主體的互動中生成的。

政策執(zhí)行結(jié)果是政策網(wǎng)絡(luò)中各要素共同作用、動態(tài)發(fā)生的結(jié)果，具有可調(diào)適性。實(shí)際上，政策行動主體的行為和隨之而形成的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果也會對政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境產(chǎn)生影響，但這一影響的發(fā)生周期長、見效慢。

綜上分析可見，鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程直接關(guān)系到中央政府、地方政府、專家群體、鄉(xiāng)村學(xué)校、鄉(xiāng)村教師多個主體，涉及政策執(zhí)行環(huán)境、行動主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)多個方面，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差便會衍生出“編外用師”等與政策初衷相違背的執(zhí)行結(jié)果。其中，政策行動主體是詮釋政策執(zhí)行結(jié)果的直接變量，政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)通過作用于政策行動主體發(fā)揮作用，是影響政策執(zhí)行結(jié)果的間接變量，三者間的辯證關(guān)系共同影響著鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行效果。

三、鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行困境

如前所述，在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，鄉(xiāng)村教師編制政策各行動主體在政策網(wǎng)絡(luò)中的位置、資源、利益訴求各不相同，在特定政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響下，會采取不同的執(zhí)行行為，直接導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。

（一）政策社群頒布文本的執(zhí)行效力欠缺：政策工具單一與政策內(nèi)容模糊

在政策網(wǎng)絡(luò)理論視角下，政策社群所頒布文本的執(zhí)行效力是頂層設(shè)計與地方執(zhí)行得以銜接的關(guān)鍵。然而在實(shí)際執(zhí)行過程中，“頂層設(shè)計”政策工具的單一，政策內(nèi)容具有一定的模糊性，影響到了中央政策文本在執(zhí)行中的效力，導(dǎo)致政策頂層設(shè)計與地方執(zhí)行的銜接受阻。

政策社群在政治上占有絕對地位，主要依靠政策工具來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策工具包括強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。強(qiáng)制性政策工具主要指規(guī)則、命令，自愿性政策工具以協(xié)議和協(xié)商為主，混合性工具則包括勸誡、補(bǔ)貼等形式[13]16。一方面，鄉(xiāng)村教師編制政策目前所使用的政策工具較為單一，大多為強(qiáng)制性政策工具和片面的混合型工具，以自上而下的命令控制為主，重宣傳、勸誡而輕補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)高效配置師資的積極意義而忽視鄉(xiāng)村學(xué)校的實(shí)際困難。盡管強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村教育的重要性，但與其他執(zhí)行主體的政策實(shí)踐存在較大差距，一味地宣傳反而會引起基層執(zhí)行者的反感。另一方面，鄉(xiāng)村教師編制政策的模糊性主要體現(xiàn)為政策內(nèi)容配套性不足，大大減弱了中央政策文本的約束力與權(quán)威性。如在編外教師管理和監(jiān)督體系等政策內(nèi)容上，我國在提出“財政供養(yǎng)人員只減不增”這一原則后，并未建立起科學(xué)統(tǒng)一的代課教師常態(tài)化管理辦法。這一機(jī)制性缺陷使得地方政府和鄉(xiāng)村學(xué)校要么固守擴(kuò)編紅線，有缺不補(bǔ)；要么抱有“法不責(zé)眾”的心理，有編不補(bǔ)，以低薪聘請代課教師。除此之外，以鄉(xiāng)村教師編制政策中核編這一政策內(nèi)容為例，盡管政策文本中要求“三年一核”，各省、縣也允許教育部門根據(jù)人口數(shù)量變動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對教師編制進(jìn)行調(diào)整，但政策文本中并沒有明確規(guī)定核編工作的監(jiān)管主體和應(yīng)對措施，加之核編這一政策要求實(shí)施起來調(diào)查周期長、涉及地域廣、突發(fā)狀況多，會耗費(fèi)眾多人力、物力、財力，政策行動主體也就失去了嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)烈動機(jī)。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行乏力：縣域執(zhí)行主體間的統(tǒng)籌失調(diào)

鄉(xiāng)村教師編制政策的府際網(wǎng)絡(luò)在縣域一級包括編辦、財政、教育多個部門，是使政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的重要一環(huán)。府際網(wǎng)絡(luò)中的多元主體分別掌管著建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊伍的資源，但對于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)這一工作的價值判斷存在差異，利益訴求各不相同，常常產(chǎn)生博弈行為，很大程度上造成了鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行乏力。

依據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織之間的資源配置情況對組織之間的依賴關(guān)系具有決定性影響[14]。在本應(yīng)橫向協(xié)同的各部門中，縣級財政和編辦部門掌握著財權(quán)人權(quán)等關(guān)鍵教育資源，享有更大的話語權(quán)，但縣級財政和編辦部門首要目標(biāo)是緩解財政壓力，減少財政支出以完成部門目標(biāo)。地、縣級教育局作為地方基層政府教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，既是教育政策的執(zhí)行者，也是地方教育發(fā)展的引領(lǐng)者，處于條塊結(jié)合的中心地位[15]。財權(quán)和事權(quán)的不對等使得地方教育行政部門陷入“權(quán)力中空”的尷尬局面，教育行政部門具有發(fā)展地方教育的責(zé)任，卻沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同級部門的權(quán)力，在與縣級財政與編辦部門的博弈中始終處于弱勢狀態(tài)，影響到鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的方方面面。在教師招聘中，僅有36.4%的校長認(rèn)為本地區(qū)的教師招聘是由教育行政部門在主導(dǎo)。在編制核定過程中，也只有62.9%的校長認(rèn)為本地區(qū)的編制核定是由教育行政部門在總量內(nèi)統(tǒng)籌，還有大量地區(qū)則是由編制管理部門直接分配到學(xué)校[16]。在一項“特崗計劃”的執(zhí)行調(diào)查中有教育局的人員表示，在招聘教師的過程中，教育部門唯一的工作就是“領(lǐng)人”[17]。招聘新教師、配置教師編制等工作的出發(fā)點(diǎn)在于教師的合格與否和實(shí)際的教育需求，在實(shí)施中卻受到府際網(wǎng)絡(luò)間執(zhí)行主體權(quán)力不對等、持有資源和教育投入意愿的影響，博弈行為時有發(fā)生，忽視了教育工作的特殊性，大大減弱了執(zhí)行力度。

（三）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的變通執(zhí)行：執(zhí)行矛盾與路徑依賴下的應(yīng)對舉措

鄉(xiāng)村學(xué)校作為提供教育服務(wù)的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，一方面處于科層制組織之中，應(yīng)無條件遵守政策文本的初衷和指導(dǎo)思想；另一方面，鄉(xiāng)村學(xué)校直接面臨著復(fù)雜的鄉(xiāng)村教育情景，遠(yuǎn)離決策中心而難以實(shí)現(xiàn)問責(zé)，享有一定的自由裁量權(quán)。當(dāng)普適性的中央政策文本下沉至鄉(xiāng)村學(xué)校時，易與異質(zhì)性目標(biāo)群體的需求產(chǎn)生沖突，鄉(xiāng)村學(xué)?？紤]到教師編制政策總要求與鄉(xiāng)村教育現(xiàn)實(shí)困境的矛盾，在歷史路徑、人情關(guān)系和執(zhí)行主體默許的誘導(dǎo)下，最終采取了“編外用師”這一變通執(zhí)行舉措。

一是鄉(xiāng)村學(xué)校的變通執(zhí)行源于“唯上性”行政邏輯與“促發(fā)展”教育邏輯執(zhí)行矛盾所帶來的現(xiàn)實(shí)困境。在鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了“中央—地方—基層”這一典型的階梯式科層組織，權(quán)力的縱向運(yùn)行給鄉(xiāng)村學(xué)校施加了巨大壓力，樹立起“唯上性”意識是鄉(xiāng)村學(xué)校的應(yīng)有之義。然而，在縣教育局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?！l(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校垂直式分包分管格局下，上級部門所提供的編制數(shù)額與鄉(xiāng)村實(shí)際需求是脫軌的。在鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充上，特崗教師多進(jìn)入相對便利的鎮(zhèn)區(qū)一級學(xué)校，處于資源分配最低端、教育薄弱的鄉(xiāng)村學(xué)校反而缺少特崗教師的補(bǔ)充，教師隊伍長期呈現(xiàn)老、弱、少的狀態(tài)[18]。除此之外，一項專門針對鄉(xiāng)村學(xué)校的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)存在崗位性缺編，在崗的教師日常工作量極大，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村教師的周課時量是城鎮(zhèn)教師的1.6 倍，還要承擔(dān)鄉(xiāng)村地區(qū)寄宿制管理、關(guān)愛留守兒童、教務(wù)行政等工作[2]2。由此可見，盲目的唯上給鄉(xiāng)村學(xué)校帶來的是“無錢養(yǎng)人，無編做事”的現(xiàn)實(shí)教育困境，這與鄉(xiāng)村學(xué)?！按侔l(fā)展”教育邏輯產(chǎn)生了沖突。

二是路徑依賴為鄉(xiāng)村學(xué)校的變通執(zhí)行提供了歷史借鑒。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政策是依賴于初始條件而發(fā)生變遷的，具有自我積累、自我強(qiáng)化的性質(zhì)，也就是路徑依賴的特征[19]。我國鄉(xiāng)村地區(qū)曾出現(xiàn)過民辦教師、代課教師等“編外用師”的補(bǔ)充形式。21 世紀(jì)以來，“一刀切”的清退方式遭到了農(nóng)村教育現(xiàn)實(shí)的抵制，從而轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥郧逋恕４撕?，農(nóng)村地區(qū)一旦出現(xiàn)師資短缺，“編外用師”的現(xiàn)象便會隨之出現(xiàn)，始終未從根本上解決這一問題，儼然已成為我國教師編制制度的路徑依賴舉措。同時，雖然編外用師這一行為違背了政策初衷，但在縣域政府與鄉(xiāng)村學(xué)校共同明確了開齊開全國家課程等基本教育要求緊迫性的背景之下，府際網(wǎng)絡(luò)默許了編外用師的行為，這一弱懲罰的態(tài)度使得鄉(xiāng)村學(xué)校對該路徑的依賴性與適應(yīng)性逐漸增強(qiáng)，從而實(shí)現(xiàn)了編外用師體系的延續(xù)與再生產(chǎn)。

（四）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的智力支持缺位：專家學(xué)者在政策網(wǎng)絡(luò)中居邊緣地位

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中可以增強(qiáng)政策社群所頒布政策文本的科學(xué)性，促進(jìn)府際網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的精準(zhǔn)與高效，指導(dǎo)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，促進(jìn)政府部門與議題網(wǎng)絡(luò)之間的信息交流，擴(kuò)大公眾對政策的參與度與認(rèn)可度。然而，在教師編制政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上處于邊緣位置，專業(yè)能力未得到有效發(fā)揮。

首先，在輔助教師編制政策制定與執(zhí)行上，盡管專業(yè)網(wǎng)絡(luò)通過調(diào)查研究、報告的方式提供建議，但其往往囿于研究區(qū)域的差異，而難以形成統(tǒng)一可廣泛推廣的措施。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將教師編制獨(dú)立于事業(yè)編制，使編制能夠更好地服務(wù)于教育事業(yè)發(fā)展，如免費(fèi)師范生政策采用的專門編制渠道[7]105；而有學(xué)者則以效益為出發(fā)點(diǎn)，提議全員取消教師編制，動搖了教師作為公共服務(wù)行業(yè)的職業(yè)根基[20]。其次，在轉(zhuǎn)譯政策促進(jìn)公眾理解上，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)也未能及時且科學(xué)地轉(zhuǎn)譯中央政策文本，為府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行提供操作性建議，如2014年所提出的針對小規(guī)模學(xué)校生師比和班師比相結(jié)合的核編方式，在實(shí)際執(zhí)行中由于缺乏科學(xué)的認(rèn)知與操作性指導(dǎo)，往往是一刀切地采用生師比的方式核對。最后，在傳達(dá)政策收集反饋信息上，以教育部網(wǎng)站所收錄的有關(guān)鄉(xiāng)村教育“政策解讀”專家文章為例，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)過于重視宣傳政策的潛在價值，而較少關(guān)注政策目標(biāo)群體的需求和困境，如當(dāng)下鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)構(gòu)性缺編的問題遲遲未能在制度上得到反映。因此，專家網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村學(xué)校、鄉(xiāng)村教師群體之間認(rèn)可度較低。

（五）議題網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)缺失：鄉(xiāng)村編外教師在政策網(wǎng)絡(luò)中的集體“失語”

鄉(xiāng)村編外教師是鄉(xiāng)村教師編制政策議題網(wǎng)絡(luò)的主要成員，其意愿和參與度很大程度上制約著政策執(zhí)行結(jié)果。然而，在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中，鄉(xiāng)村編外教師常常被視為被制約和管制的對象，而未充分挖掘鄉(xiāng)村編外教師自身的能動性，忽視了鄉(xiāng)村編外教師群體的基本情況、對政策的意愿和政策參與度，使得鄉(xiāng)村編外教師在政策網(wǎng)絡(luò)中始終處于結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)，大大增強(qiáng)了政策實(shí)施過程中的不確定性。

一是就鄉(xiāng)村編外教師的基本情況與政策意愿而言，一項關(guān)于代課教師群體的研究發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)村代課教師是受校長或其他教職工“邀請”的當(dāng)?shù)匾延裕n教師這一職業(yè)既能滿足其養(yǎng)育的需求，也能獲取一定的經(jīng)濟(jì)報償[21]。也就是說，鄉(xiāng)村代課教師雖是鄉(xiāng)村學(xué)校體制內(nèi)的“局外人”，卻是鄉(xiāng)村社會的“局內(nèi)人”，在鄉(xiāng)村場域具有一定話語權(quán)。教師編制政策中清退代課教師的政策要求從長遠(yuǎn)上看有利于鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的提高，卻在短期上損害了代課教師及其相關(guān)群體的利益，涉及鄉(xiāng)村學(xué)校在編教師與編外教師這一隱藏的利益鏈，難以得到目標(biāo)群體的認(rèn)同，這成為政策執(zhí)行的隱形障礙。

二是就鄉(xiāng)村編外教師對政策網(wǎng)絡(luò)的參與度而言，鄉(xiāng)村編外教師屬于教師隊伍中的弱勢群體，其社會資本較為匱乏，在教師群體中地位較低，職業(yè)認(rèn)同、薪酬、專業(yè)發(fā)展水平都比在編教師水平要低，對公共事務(wù)的參與度也較為有限。一項調(diào)查教師訴求的研究分析了人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”上的數(shù)萬條留言，其中鄉(xiāng)村教師群體占教師總數(shù)的70%，但有關(guān)鄉(xiāng)村教師的留言只有25%[22]。由此可見，整個鄉(xiāng)村教師群體對公共事務(wù)的參與度都較低。

綜上分析，各政策行動主體置身于不同的執(zhí)行環(huán)境中，生發(fā)出不同的執(zhí)行行為，面臨著不同的執(zhí)行困境，最終導(dǎo)致了偏差執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生。在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，各政策行動主體的行為不僅是個體意志的體現(xiàn)，更是政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)“意義建構(gòu)”的產(chǎn)物。因此，為規(guī)避偏差執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生，在分析政策行動主體執(zhí)行困境的同時，也應(yīng)進(jìn)一步明確政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行結(jié)果間接而深遠(yuǎn)的影響，并據(jù)此針對性地凈化政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，完善政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

四、紓解之策：鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行困境的破解

通過分析鄉(xiāng)村教師編制政策中各政策行動主體的執(zhí)行困境，有助于我們更好地審視政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的辯證關(guān)系。從政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角出發(fā)，依據(jù)圖1 所示的辯證關(guān)系，為規(guī)避偏差政策執(zhí)行結(jié)果的延續(xù)，應(yīng)以法理治情理，以多元開放破單一封閉，以價值共識統(tǒng)籌多元利益，凈化政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，暢通政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系。

（一）規(guī)范政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以法理治情理

通過再現(xiàn)鄉(xiāng)村教師編制政策中政策行動主體的執(zhí)行行為發(fā)現(xiàn)，政策行動主體偏差行為無一不是受到特定政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響，具體表現(xiàn)為政策決策過程的中心化和“人格化”這兩大固定行為傾向，反映出科層制與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并存的政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特征?？茖又骗h(huán)境中上級命令的唯一性、中央政策的權(quán)威性，使得其他政策行動主體具有服從上級命令的傾向與義務(wù)，在面對復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境時，傾向于依據(jù)“模糊性”的中央政策文本進(jìn)行“一刀切”的執(zhí)行方式。政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中情理對法理的壓制，使得基層執(zhí)行者更愿意維護(hù)人情關(guān)系而違背政策初衷。

首先，針對我國政策決策與執(zhí)行環(huán)境的特殊性，應(yīng)充分發(fā)揮科層制治理機(jī)制的正向功能，力求政策制定和執(zhí)行的理性與專業(yè)化?？茖又平M織活動是“由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規(guī)則的應(yīng)用”[23]。因此，應(yīng)充分完善教師編制政策的規(guī)章制度，以保證執(zhí)行行為的穩(wěn)定與規(guī)范。同時，我國幅員遼闊，各縣市發(fā)展差異較大，政策社群難以制定精細(xì)與操作性強(qiáng)的政策文本，但中央政策文本具有高度權(quán)威性、影響力大的特征。因此，在保障政策文本原則性的基礎(chǔ)之上，應(yīng)完善政策文本的細(xì)則與監(jiān)督體系，及時接受地方政府的反饋意見，對下級部門的執(zhí)行行為施加適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，通過考核機(jī)制、制約監(jiān)管等制度約束將政策行動主體拉回既定的政策目標(biāo)上。其次，應(yīng)科學(xué)運(yùn)用政策工具。教師隊伍建設(shè)是一項事關(guān)社會公共利益的事務(wù)，應(yīng)采取強(qiáng)制性政策工具，以嚴(yán)格的規(guī)章制度保障府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行。同時，應(yīng)輔之自愿性政策工具中的補(bǔ)貼形式，給予鄉(xiāng)村編外教師常態(tài)化的補(bǔ)貼津貼，采取人道主義的清退方式與管理辦法，以增強(qiáng)基層執(zhí)行者的執(zhí)行意愿與動機(jī)。最后，鄉(xiāng)村學(xué)校應(yīng)發(fā)揮自身的督查功能，建立完善督導(dǎo)制度，主動規(guī)范鄉(xiāng)村學(xué)校中的情理行為。督導(dǎo)群體曾任職于學(xué)?；蚪逃姓块T，了解定編不易，具有政策執(zhí)行的經(jīng)驗，這使得督導(dǎo)群體既可以基于情理去隱瞞編外用師、在編不在崗等偏差行為，同時也具有更多的經(jīng)驗去糾偏。因此，針對督導(dǎo)群體的雙面性，應(yīng)對督導(dǎo)檢查員群體進(jìn)行檢查，篩選督導(dǎo)檢查組的成員，建設(shè)一支專業(yè)化的督導(dǎo)隊伍，規(guī)范情理行為。

（二）暢通政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以多元開放破單一封閉

從我國鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程來看，各政策行動主體之間利益分配穩(wěn)定，資源依賴性強(qiáng)，優(yōu)勢資源主要集中在政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵部門。但政策行動主體對政策目標(biāo)的認(rèn)可程度不一且參與程度有限，專家網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)都未充分發(fā)揮作用，呈現(xiàn)出低整合度高封閉性的形態(tài)，具有競爭性的特征。具有競爭性的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，由于資源的封閉與價值觀念的不同，極易導(dǎo)致資源分配的不均和各政策行動主體的沖突，從而影響政策執(zhí)行結(jié)果。依據(jù)政策工具理論，政策網(wǎng)絡(luò)中不同參與群體分別具有四大優(yōu)勢資源，分別是財政資源、行政資源、組織機(jī)構(gòu)和知識信息[24]，充分利用各參與主體的優(yōu)勢資源，既可以促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)資源最大化，也可以增強(qiáng)各政策行動主體的參與度。

首先，政策社群的優(yōu)勢主要在于財政資源和行政權(quán)威。在以縣為主的財政管理體制之下，鄉(xiāng)村地區(qū)財政缺乏已成為執(zhí)行困難的客觀原因。因此，政策社群應(yīng)針對不同行政級別和發(fā)展程度的地區(qū)設(shè)置針對性的教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，其中最關(guān)鍵的一項原則是，行政級別越低、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，如偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，其財政投入主體層次應(yīng)越高，可以由中央或較高層次的政府直接下達(dá)，以防止非正式關(guān)系所發(fā)起的利益關(guān)系對制度規(guī)范的破壞。其次，府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢為組織機(jī)構(gòu)。然而，鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中府際網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌失調(diào)、教育行政部門權(quán)力中空的局面導(dǎo)致各部門間信息封閉，協(xié)作受阻。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)突出教育行政部門在教育管理體制中條塊結(jié)合的核心位置，其在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中直接面向教育資源的需求方，更有利于獲取鄉(xiāng)村實(shí)際信息并基于教育需求展開政策執(zhí)行。因此，應(yīng)確保教育行政部門在核對、配置教師編制上的主導(dǎo)作用，使得教師編制制度能夠以促進(jìn)教育發(fā)展為行動宗旨，高效嵌入鄉(xiāng)村教育發(fā)展的實(shí)際。最后，專家網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的主要優(yōu)勢是提供專業(yè)知識和信息。中央政策文本的“模糊性”要求專業(yè)網(wǎng)絡(luò)及時向其他政策行動主體轉(zhuǎn)譯政策文本，為府際網(wǎng)絡(luò)確定政策執(zhí)行的目標(biāo)，以增強(qiáng)基層執(zhí)行者對政策的理解，避免政策文本在傳達(dá)中的失真。同時，為加強(qiáng)政策執(zhí)行的科學(xué)性與前瞻性，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)網(wǎng)絡(luò)“智囊團(tuán)”的作用，構(gòu)建科學(xué)的鄉(xiāng)村教師配置標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，應(yīng)充分關(guān)注鄉(xiāng)村編外教師的實(shí)際需求，拓寬利益表達(dá)的渠道，暢通各政策行動主體之間的信息交流，關(guān)注農(nóng)村教師對政策的評價與滿意度，如通過大型問卷和電話訪談的方式獲悉鄉(xiāng)村學(xué)校與教師的需求與建議，以化解鄉(xiāng)村學(xué)校通過變通執(zhí)行對政策展開的“軟抵抗”。

（三）協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系，以價值共識統(tǒng)率各方利益

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，政策行動主體的執(zhí)行樣態(tài)直接誘導(dǎo)了政策執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生，同時也反映了政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，協(xié)調(diào)政策行動主體間的關(guān)系對整個政策網(wǎng)絡(luò)都具有積極意義。然而，在鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行中，府際網(wǎng)絡(luò)間的博弈關(guān)系、鄉(xiāng)村學(xué)校內(nèi)的情理關(guān)系、鄉(xiāng)村編外教師的缺位狀態(tài)常見于各政策行動主體之間。究其根本，是因為鄉(xiāng)村教師編制政策涉及多個主體間的利益，各政策行動主體過于追求主體利益而主觀貶損了鄉(xiāng)村教育的價值，而未厘清教師編制的實(shí)質(zhì)?；谶@一執(zhí)行現(xiàn)狀，使得協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系必須建立在“價值共識”的基礎(chǔ)之上。

府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行的重要抓手，理應(yīng)明確自己以非理性為基礎(chǔ)“政治人”的身份。然而，對于這些執(zhí)行主體而言，教師編制的功能定位呈現(xiàn)出泛化和功利化的特征。對地方政府及其部門而言，教師編制是重要的行政資源；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣級政府而言，教師編制意味著轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)；對教育行政部門而言，教師編制意味著配備師資的前提；對于教師個體而言，教師編制是生活保障與身份象征。在政策網(wǎng)絡(luò)理論視野下，當(dāng)擁有一定資源的政策行動主體價值觀、利益訴求一致時，易形成一個高整合和高開放程度的政策網(wǎng)絡(luò)，有利于政策行動主體圍繞共同的政策目標(biāo)疏通信息與資源。因此，要將鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中的博弈關(guān)系、情理關(guān)系、缺位狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系、法理關(guān)系和多元主體參與的在場狀態(tài)。一方面，應(yīng)在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)明晰教師編制的本質(zhì)，就鄉(xiāng)村教育價值的重要性達(dá)成共識。學(xué)校作為事業(yè)單位具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而教師編制政策則是服務(wù)于教育事業(yè)的制度安排，其首要目的不是效率產(chǎn)出，而是增進(jìn)人民福祉。教師編制作為教育事業(yè)的重要要素，其突出屬性為“育人”，主要功能為保障鄉(xiāng)村教育師資和質(zhì)量。另一方面，各政策行動主體應(yīng)主動轉(zhuǎn)變自身執(zhí)行角色，認(rèn)真傾聽并考慮其他政策行動主體的困境和利益訴求，尤其是府際網(wǎng)絡(luò)應(yīng)由掌控者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者、服務(wù)者。只有明晰鄉(xiāng)村教師編制政策“公共性”的本質(zhì)，堅定鄉(xiāng)村教育“為教育”的價值追求，讓各個政策行動主體都認(rèn)識到自身的社會責(zé)任，理解、尊重和包容其他政策行動者的處境與利益訴求，才能盡力實(shí)現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡，以價值共識統(tǒng)率各方利益，從而實(shí)現(xiàn)教師編制政策的有效執(zhí)行。

綜觀教師編制政策在鄉(xiāng)村場域?qū)嵤┑默F(xiàn)狀和困境，警示我們，單靠政府部門單方面的強(qiáng)制推進(jìn)，難以實(shí)現(xiàn)政策的初衷，還會因此而削減政府的公信力和權(quán)威，這與當(dāng)前鄉(xiāng)村教育振興的初衷相違背。而政策網(wǎng)絡(luò)理論為反思鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程提供了一種新的視野, 我們應(yīng)為鄉(xiāng)村教師編制政策制定與執(zhí)行營造平等協(xié)商的氛圍，注重多元主體的參與互動，并為之搭建溝通交流的平臺，完善政策的監(jiān)督和考核機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師編制政策的有效執(zhí)行。