田雅瓊 林 琳

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內容提要：俄烏沖突以來，面對美歐多輪大規(guī)模極限制裁，俄羅斯財政與經濟表現(xiàn)出一定韌性。制裁之下，俄羅斯預算穩(wěn)定基金（現(xiàn)稱“國家福利基金”）為應對危機發(fā)揮了至關重要的作用。即使在2020 年的新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，俄羅斯仍在極力避免使用該基金，而如今面臨不斷加劇的制裁與嚴峻形勢，迫使俄羅斯決定加大對基金的使用力度。沖突發(fā)生后，俄羅斯實行部分戰(zhàn)時財政經濟動員，包括緊急從國家福利基金向聯(lián)邦預算調入資金，并將新發(fā)生的本應記入國家福利基金的超額油氣收入臨時劃撥聯(lián)邦預算，以此緩解聯(lián)邦財政的支出壓力。梳理俄羅斯財政應對危機的做法，有如下啟示：應提高風險意識，統(tǒng)籌考慮平時財政與戰(zhàn)時財政的關系，做到平戰(zhàn)結合；以更加開放的姿態(tài)應對復雜的國際局勢，力爭與西方國家保持緊密的經濟往來與聯(lián)系，積極探索國家間合作新模式；重視預算穩(wěn)定基金的關鍵作用，發(fā)揮跨年度預算管理的宏觀風險管理功能。

一、引言

俄烏沖突已超過一年，至今仍在繼續(xù)，沖突的長期化對于雙方國家乃至整個國際社會來說都是難以承受之痛。2023 年2 月，歐盟討論了一項關于延長對俄制裁期限的提議。自2022 年2 月底以來，歐盟已經批準了9 項針對俄羅斯的制裁措施，其中包括金融、貿易限制以及個人制裁，涉及1386 名個人和171 家企業(yè)。然而，即便如此，俄羅斯經濟與財政均表現(xiàn)出一定韌性。2022 年，俄羅斯的經濟表現(xiàn)遠好于預期，一些國際組織預計2023 年俄羅斯GDP 增速有望轉正。

2022 年，俄羅斯經濟下滑2.1%，遠好于國際組織對于俄羅斯經濟將會崩潰的預測。此外，俄羅斯聯(lián)邦財政收入一直處于增長狀態(tài)。2022 年前11 個月，聯(lián)邦財政仍有盈余7428 億盧布，只是由于12月提前支出次年部分費用，導致當月財政支出激增，使全年產生3.3 萬億盧布赤字，但仍低于2020年的赤字水平。值得關注的是，2022 年12 月的“限價令”對俄羅斯油氣收入產生很大沖擊，致使當月與次月的油氣收入持續(xù)下降，聯(lián)邦財政收入也隨之產生較大波動。整體來看，俄羅斯財政運行較為平穩(wěn)。不過，短期內俄羅斯的財政形勢仍面臨較大風險，存在經濟增長潛力受挫、財政儲備規(guī)模收縮、油氣貿易受阻等問題?；诖耍疚膰L試對制裁背景下俄羅斯財政形勢進行深入剖析，研討俄羅斯預算穩(wěn)定基金對財政韌性的貢獻程度及作用發(fā)揮，并跟蹤俄羅斯未來將面臨的嚴峻形勢與風險。通過梳理俄羅斯應對戰(zhàn)爭與制裁的相關舉措，總結其對我國應對當前復雜國際經濟形勢的有益啟發(fā)。

二、俄羅斯遭受西方國家不斷加碼的極限制裁

經濟制裁是現(xiàn)代國際關系中最常見的非軍事脅迫工具之一。2008 年國際金融危機爆發(fā)后，經濟全球化就進入了轉型調整階段。隨著2022 年烏克蘭危機升級，各國開始深度調整國際戰(zhàn)略，世界政治經濟秩序重回大國競爭時代，經濟全球化邁入深度調整進程。①徐坡嶺.綜合國力視角下的國家經濟實力與美歐制裁對俄經濟實力影響評估[J].歐亞經濟.2023（01）。美歐對俄羅斯的制裁可以追溯至十年前。2012 年的《馬格尼茨基法案》是美國對俄羅斯發(fā)起制裁的起點；2014 年，克里米亞危機致使美國開始對俄羅斯實施系統(tǒng)性制裁。2022 年的俄烏沖突則是美歐對俄羅斯制裁的轉折點；2 月24 日，俄羅斯在烏克蘭開展特別軍事行動，西方國家開始對俄羅斯經濟實施全面圍堵?？梢哉f，如果將2022 年以前的階段稱為常規(guī)制裁階段，那么其后則進入全方位、無差別和大規(guī)模極限制裁階段。

此次西方戰(zhàn)役級制裁的目標主要指向俄羅斯的金融、對俄出口管制等方面。首先，美歐在制裁聯(lián)盟內要求各成員國停止進口俄羅斯石油、天然氣和其他商品，目的是造成俄羅斯的國際收入和外匯儲備枯竭。其次，制裁領域囊括了全行業(yè)。2014 年美國對俄羅斯實施的制裁主要針對俄羅斯制造業(yè)，打擊俄羅斯產業(yè)鏈供應鏈。2022 年2 月之后，制裁則從工業(yè)領域提升至全行業(yè)全產業(yè)的程度。最后，制裁指向芯片、人工智能、數(shù)字設備、電子光學儀器等對武器彈藥生產具有基礎作用的產業(yè)和企業(yè)②徐坡嶺.綜合國力視角下的國家經濟實力與美歐制裁對俄經濟實力影響評估[J].歐亞經濟.2023（01）。。

2022 年12 月5 日，歐盟發(fā)起對俄羅斯石油出口“限價令”，直接目的是切斷俄羅斯賴以生存的能源出口創(chuàng)匯通道。烏拉爾石油的平均交易價格立刻在12 月跌至50.47 美元/桶，環(huán)比下滑16 美元/桶，是2020 年12 月以來的最低值。盡管普京曾要求俄羅斯全力保證以俄烏沖突為導向的軍工生產，但能源出口受阻，牽一發(fā)而動全身，對俄羅斯的影響是深遠的。俄羅斯副總理諾瓦克強調，對俄能源出口限價是一種赤裸裸的政治行為。據(jù)西方媒體的統(tǒng)計，對于現(xiàn)在的俄羅斯來說，只有石油出口價格維持在80 美元/桶以上時，聯(lián)邦財政才能收支平衡。③張春友.俄羅斯出臺石油＂限價令＂反制措施[N].法制日報.2023-02-06。

對于此，俄羅斯也出臺了針對石油“限價令”的反制措施，最直接的方式是不再向執(zhí)行“限價令”的國家提供俄羅斯石油和石油產品。盡管如此，“限價令”的影響仍不容小覷。目前，雖然俄羅斯的能源合作伙伴沒有受到“限價令”的直接束縛，但開始考慮為自身爭取更多的折扣。以印度為例，作為僅次于中國和美國的世界第三大原油進口國，在西方實施反俄制裁后，印度并未停止購買俄羅斯石油。2022年初，俄羅斯在印度石油進口中所占份額僅有0.2%，到年底份額已超過20%。2023 年1 月27 日，印度G20 協(xié)調人康德表示，印度將繼續(xù)采購俄羅斯石油，能買多少就買多少，并正研究采用本幣結算的方式。此前，印度媒體曾“放話”，一旦俄羅斯賣給印度的石油超過“限價令”規(guī)定的每桶60 美元，印度可能會考慮加入對俄實施價格上限的國家行列。①張春友.俄羅斯出臺石油“限價令”反制措施[N].法制日報.2023-02-06。

具體來看，自2022 年2 月以來，歐盟先后對俄羅斯實施十輪制裁，涉及俄羅斯的能源、經貿等多個領域。其中，第一輪主要包含對資本市場的限制、對公民和公司的金融制裁以及對盧甘斯克/頓涅茨克地區(qū)的制裁等；第二輪涉及對銀行借貸、國企股票、居民存款實施制裁，以及對運輸部門和部分技術、貨物出口采取限制措施；第三輪對俄羅斯銀行以及海事部門實施制裁，并將部分銀行排除在SWIFT 體系之外；第四輪進一步對俄羅斯設置貿易壁壘，限制俄羅斯進出口，涉及奢侈品、鋼鐵行業(yè)、能源等部門；第五輪全面制裁包含俄羅斯第二大銀行在內的四家銀行，并對俄羅斯量子計算機、半導體、酒精飲料等商品和技術實施制裁；第六輪全面禁止俄羅斯石油產品出口，凍結部分公司和個人資產等；第七輪包括限制往來歐盟的俄羅斯船只，限制俄羅斯法人在歐盟的存款等措施；第八輪繼續(xù)擴大對俄羅斯限制物品清單，加強俄羅斯鋼鐵產品、煤炭以及石油產品出口禁令等；第九輪擴大俄羅斯受制裁人員名單，并加強對俄羅斯采礦業(yè)的限制等；第十輪禁止俄羅斯軍用電子元件的出口，對俄軍用貨物實施貿易限制，繼續(xù)制裁數(shù)十名俄羅斯個人和實體等（見表1）。

表1 2022 年歐盟對俄羅斯的十輪制裁

三、俄烏沖突后俄羅斯財政經濟表現(xiàn)出一定韌性

沖突發(fā)生后，俄羅斯聯(lián)邦財政收入仍處于上升態(tài)勢，制裁對俄羅斯財政的沖擊較為有限。2022 年前11 個月，聯(lián)邦財政產生盈余7428 億盧布，但由于俄羅斯提前支出了次年部分項目費用，12 月財政支出激增，聯(lián)邦財政轉盈為虧，全年赤字規(guī)模達到GDP 的2.3%。不過，這仍低于2020 年的赤字水平。此外，西方國家的“限價令”措施對俄羅斯油氣收入產生了較大沖擊。2023 年以來，俄羅斯油氣收入大幅下滑，而支出持續(xù)上升，致使前半年產生較大規(guī)模赤字，相當于全年赤字計劃的1.2 倍。

（一）俄羅斯經濟小幅下滑，失業(yè)人數(shù)下降

2022 年，俄羅斯經濟表現(xiàn)遠好于預期。當年，俄GDP 總量為922495 億盧布，同比下降2.1%，而此前俄經濟發(fā)展部預測經濟將下滑2.9%。從季度數(shù)據(jù)來看，2022 年第二季度GDP 下降較為明顯，二季度GDP 為224430 億盧布，同比下滑3.4%，環(huán)比下降5.2%；三季度俄GDP 為225439 億盧布，同比下跌3.4%，但與上一季度相比小幅回升0.4%。據(jù)俄羅斯統(tǒng)計局統(tǒng)計，2022 年俄羅斯農業(yè)生產同比增長10.2%，居民有償服務同比增長3.2%，失業(yè)人數(shù)同比下降18.7%，貨運周轉量同比下降2.6%，零售貿易同比下降6.7%。同年，俄羅斯人均可支配收入同比降幅僅為1%。2014 年克里米亞危機以來，俄羅斯人口實際可支配收入僅在2018 年、2019 年與2021 年實現(xiàn)了正增長，其余年份均為負增長，其中2017 年下降幅度最低，為-0.5%，其次為2022 年的-1%。①數(shù)據(jù)來源：俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)計局官方網站，https://rosstat.gov.ru/。

（二）聯(lián)邦財政收入提升，但增速有所下降

2022 年，俄羅斯聯(lián)邦財政收入狀況較為穩(wěn)定，且逐步上升。隨著第一季度末國際油價猛增，俄羅斯石油和天然氣出口收入（油氣收入）上漲，帶動聯(lián)邦財政收入大幅上揚。2022 年3 月，聯(lián)邦財政收入29576 億盧布，同比上升16.2%，環(huán)比上升39.7%；同年5 月，財政收入回歸平均水平，實現(xiàn)收入20090億盧布。2022 年下半年，俄羅斯聯(lián)邦財政收入逐月遞增。7-12 月，收入額由17573 億盧布升至30452億盧布，累計增長73.3%，月收入增長率達11.7%；這主要歸因于非油氣收入的上漲，同期，俄羅斯非油氣收入由9829 億盧布遞增至21137 億盧布，累計擴大115%。盡管俄羅斯聯(lián)邦財政收入處于上漲趨勢，但增速有所下降。2022 年，俄羅斯聯(lián)邦財政收入278250 億盧布，同比增長10%，這一漲幅相比于2021 年下降了71.4%。然而，財政收入的增速總體而言仍處于較高水平。近十年來，2022 年俄羅斯聯(lián)邦財政收入的增幅僅次于2017 年、2018 年與2021年。②數(shù)據(jù)來源：俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)計局官方網站，https://rosstat.gov.ru/。

可以發(fā)現(xiàn)，在本輪西方國家的制裁背景下，2022 年俄羅斯聯(lián)邦財政收入非但沒有受到明顯影響，反而呈逆勢上漲的態(tài)勢。但不容忽視的是，俄羅斯的油氣收入自年底開始受到了制裁的沖擊?；谀茉串a業(yè)在俄羅斯經濟結構中的關鍵地位，油氣收入是聯(lián)邦政府的主要收入來源。為減輕國際油價波動對財政的沖擊，多年來俄羅斯一直在努力擺脫財政對油氣收入的依賴，但事實證明，能源行業(yè)的波動依然會嚴重沖擊俄聯(lián)邦財政的收入。由此，西方國家將石油業(yè)作為對俄制裁的重要目標之一。2022年12 月，美西方國家對俄羅斯實施石油“限價令”，在一定程度上沖擊了俄羅斯的油氣收入，當月俄羅斯的石油開采稅收入僅4748 億盧布，跌至2021 年3 月烏克蘭局勢升級以來的最低水平。總體來看，俄羅斯聯(lián)邦財政收入仍未擺脫油氣依賴，2022 年油氣收入占聯(lián)邦財政收入比重為41.6%，同比增加5.8個百分點，相比于2020 年更是增加了13.7 個百分點（見表2）。

表2 2018 年-2022 年俄羅斯聯(lián)邦財政收入結構

（三）財政支出激增，收支缺口有所擴大

俄烏沖突導致國防與社會政策支出大幅上升。2022 年，俄羅斯聯(lián)邦財政支出總額為311312 億盧布，同比增長6.3 萬億盧布，占GDP 的比重為20.5%。俄羅斯財政支出的實際執(zhí)行額比預期高出7萬億盧布。其中，實際支出與最初批準的支出之間最大偏差主要在于社會政策、國防和國民經濟支出，分別為3 萬億盧布、1.9 萬億盧布、1.3 萬億盧布，這與實施特別軍事行動、擴大某些類別公民社會支持措施和商業(yè)支持有關。除此以外，其他項目實際支出額與預算計劃數(shù)額相比偏差較小。與2021年相比，2022 年俄羅斯財政支出中增長最快的項目是國防支出，同比上升37.8%；其次是住房和公共服務支出，增長37%；文化、影視支出增長了30.1%；社會政策支出增長20.1%。此外，僅環(huán)境保護與國民經濟兩項支出有所下滑，分別下降31.9%、3.9%。2022年，俄羅斯隱藏的聯(lián)邦支出項目達6 萬億盧布，占GDP 的3.9%。俄羅斯所隱藏支出項目在支出總額的份額已由2021 年的15.1%升至2022 年的19.2%。

鑒于俄羅斯聯(lián)邦財政支出增速超出了收入增速，財政缺口也迅速擴大。俄財政部指出，2022 年1-11 月，聯(lián)邦財政仍有7428 億盧布的預算盈余，但12 月預算支出激增，導致全年財政產生3.3 萬億盧布的赤字，占GDP 的2.3%。對此，俄羅斯財長西盧阿諾夫解釋說，聯(lián)邦財政于2022 年底提前支出了次年的部分項目費用，原因在于將2023 年預算赤字控制在計劃框架之內，根據(jù)新一年度預算，俄羅斯計劃將當年財政赤字控制在GDP 的2%①Минфин отметил скачок бюджетных расходов в декабре 2022 года.https://www.interfax.ru/business/881211.2023.1.18。。顯然，2022 年的赤字水平超出了俄羅斯財政部此前的預期。2021 年秋季，財政部計劃2022 年盈余占GDP的1%；2022 年9 月，俄財政部宣布當年聯(lián)邦財政赤字將占GDP 的0.9%，并于12 月將預測上調至GDP的2%。然而，盡管遭遇了極限制裁與封鎖，2022 年俄羅斯財政赤字仍低于2020 年的赤字水平，體現(xiàn)出較強的財政韌性。

（四）“限價令”沖擊財政收入，財政風險陡然上升

2022 年12 月，美西方國家對俄羅斯實施石油“限價令”，在一定程度上沖擊了俄羅斯的油氣收入，當月俄羅斯的石油開采稅收入僅4748 億盧布，跌至2021 年3 月烏克蘭局勢升級以來的最低水平。2023 年以來，石油“限價令”持續(xù)影響俄羅斯財政收入，聯(lián)邦財政面臨嚴峻形勢，收支缺口達近十年最大值。

在國際油價回落的情形下，一方面，俄羅斯聯(lián)邦財政收入增長動力明顯不足。2023 年1-6 月，聯(lián)邦財政收入累計達123816 億盧布，與2022 年同期相比下降11.7%；其中，作為重要來源的油氣收入受到巨大沖擊，同期俄羅斯聯(lián)邦油氣收入為33816 億盧布，同比下降47%，其占財政總收入的份額也減少近18 個百分點，截至6 月不足30%。另一方面，俄羅斯財政支出增速明顯加快。同期，聯(lián)邦財政共支出147317 億盧布，同比增長20%，月平均增速為39.4%。

在收入增速放緩、支出大幅上升的形勢下，俄羅斯聯(lián)邦財政缺口迅速擴大。2023 年6 月，俄羅斯聯(lián)邦財政赤字達23502 億盧布，達全年預算計劃赤字的80%。從同期情況來看，2023 年俄羅斯聯(lián)邦財政赤字遠高于之前3 年。即使在2020 年疫情暴發(fā)時，俄羅斯于當年6 月產生財政赤字8231 億盧布，僅為2023 年的1/3（見圖1）。

圖1 俄羅斯聯(lián)邦財政盈余/赤字情況

四、俄羅斯預算穩(wěn)定基金在關鍵時刻發(fā)揮重要作用

俄羅斯于2004 年設立聯(lián)邦預算穩(wěn)定基金，將石油價格超出一定標準后形成的超額油氣收入計入穩(wěn)定基金，待油價下跌造成稅收短收以及其他突發(fā)危機之下調入資金補充政府預算。隨著國際油價上漲，該基金規(guī)模一度達數(shù)千億美元，占GDP的比重最高時達12.8%。幾經改革整合，現(xiàn)稱“國家福利基金”，構成俄羅斯重要的財政儲備資源。俄烏沖突以來，西方國家對俄羅斯的制裁不斷加劇，俄羅斯財政經濟形勢面臨嚴峻考驗。為應對西方在能源方面的制裁，俄羅斯緊急調動財政儲備，采取一系列措施，以期利用國家福利基金維持財政狀況平穩(wěn)過渡。

（一）俄烏沖突后俄羅斯國家福利基金儲備仍較充足

俄烏沖突以來，俄羅斯財政儲備較為充足，國家福利基金規(guī)模仍高達GDP 的8.4%。按照月度數(shù)據(jù)變化來看，俄羅斯國家福利基金的規(guī)模于2022年呈波動下降趨勢，并于2023 年1 月降至最低點；隨后逐步遞增，其占GDP 的比重也不斷上漲（見圖2）。2022 年12 月，基金規(guī)模為113895 億盧布，相比于年初減少了16%；占GDP 的比重為8.5%，同比下降1.8 個百分點。進入2023 年后，基金規(guī)模開始回升，占GDP 的比重也持續(xù)上漲。2023 年7 月，國家福利基金規(guī)模為126703 億盧布，同比增長17.6%，環(huán)比增長2.6%；其占GDP 的比重為8.4%，同比增加0.3 個百分點。

（二）超額油氣收入暫停計入國家福利基金

2022 年3 月9 日，俄羅斯通過了對預算法的修正案（第53-ФЗ 號聯(lián)邦法），規(guī)定2022 年俄羅斯的超額油氣收入不再計入國家福利基金，而是用于代替政府借款，償還政府債務，履行國家公共監(jiān)管義務，以及為政府的其他優(yōu)先措施提供財政支持。該法案適用于3 月1 日至年底產生的超額油氣收入，在此期間，俄羅斯財政部一直沒有使用這部分儲備購買外匯和黃金。蓋達爾研究所金融研究室負責人韋杰夫·阿列克謝指出①Алекей ведев: 《Отказ от политики накпления -это антикризиснаямераправительства》.https://www.iep.ru/ru/kommentarii/aleksey -vedev -otkaz -ot -politiki -nakopleniya -eto -antikrizisnaya-mera-pravitelstva.html.2022.4.11。，政府決定在2022 年暫停累積超額油氣收入的預算規(guī)則，是一個絕對理性的決定，這一決定旨在穩(wěn)定盧布匯率，確保金融和宏觀經濟的平穩(wěn)過渡。在這一政策調整下，俄羅斯國家福利基金的資金量可能會下降，但國家將有5-6萬億盧布的額外財政資源被直接計入聯(lián)邦預算。

（三）利用國家福利基金彌補財政赤字

為保障聯(lián)邦財政的平穩(wěn)運行，俄羅斯開始大幅使用國家福利基金彌補預算赤字。2022 年10-12月，國家福利基金持續(xù)為聯(lián)邦財政填補缺口，累計使用近3 萬億盧布。2022 年初，國家福利基金規(guī)模為13.8 萬億盧布；截至2023 年1 月1 日，國家福利基金規(guī)模僅為10.4 萬億盧布，其中流動資產余額②即國家福利基金中可以快速出售的資產。為6.1 萬億盧布?？梢园l(fā)現(xiàn)，2022 年，國家福利基金總規(guī)模減少了3.4 萬億盧布，其中近90%用于彌補聯(lián)邦財政赤字。值得注意的是，西方國家在2022 年12 月采取石油禁運和“限價令”后，俄羅斯聯(lián)邦預算立即出現(xiàn)嚴重問題，僅12 月份的財政赤字就為3.3 萬億盧布，當月國家福利基金就為財政提供資金2.4 萬億盧布。2023 年1 月，俄羅斯財政部首次出售國家福利基金中的黃金以彌補預算赤字，當月，俄羅斯以384.989 億盧布出售了22.742億元人民幣和3633 公斤黃金。同年第一季度，國家福利基金累計支出0.3 萬億盧布，用于彌補聯(lián)邦財政赤字（見表3）。

表3 俄羅斯國家福利基金彌補聯(lián)邦財政赤字情況

（四）移除外匯儲備中的“不友好”貨幣

國家福利基金是俄羅斯黃金和外匯儲備的重要組成部分。依據(jù)俄財政部2021 年的規(guī)定，國家福利基金應由39.7%的歐元、30.4%的人民幣、5%的英鎊、4.7%的日元和20.2%的黃金構成。①Вадим Вислогузов.＂Недружественную＂ валюту убрали из ФНБ.https://www.kommersant.ru/doc/4889391.2021.07.07。然而，在制裁影響下，其在外國銀行代理賬戶中的貨幣（人民幣除外）受到制裁封鎖，其中包括385 億歐元、41 億英鎊和6003 億日元；其他資金存放在俄羅斯中央銀行，投資于基礎設施項目和股票。據(jù)消息人士稱，為規(guī)避制裁帶來進一步負面影響，2022 年俄羅斯財政部決定了國家福利基金的新結構，歐元、日元和英鎊被排除在國家福利基金的貨幣構成之外，同時大幅提高人民幣的占比。②Алекей ведев: 《Отказ от политики накпления -это антикризиснаямераправительства》.https://www.iep.ru/ru/kommentarii/aleksey -vedev -otkaz -ot -politiki -nakopleniya -eto -antikrizisnaya-mera-pravitelstva.html.2022.4.11。根據(jù)新的規(guī)定，人民幣占比最高為60%，黃金的比例最高為40%，基金在俄羅斯銀行的英鎊和日元賬戶余額已重置為0。③ДмитрийГринкевич.Минфинрешилперевести заблокированную часть ФНБ в юани и золото.https://www.vedomosti.ru/finance/articles/2022/12/29/957707 -minfin -reshil -perevesti.2022.12.29。截至2022 年12 月，國家福利基金包含3075 億元人民幣、105 億歐元以及551 噸非個人形式的黃金被單獨存放在中央銀行的賬戶中。

五、俄羅斯在短期內仍面臨嚴峻財政形勢與風險

盡管2022 年俄羅斯聯(lián)邦財政并未受到制裁的強烈沖擊，但2023 年以來，聯(lián)邦財政狀況開始出現(xiàn)嚴重波動。就目前的情況來看，俄羅斯面臨的形勢不容樂觀，聯(lián)邦預算缺口迅速擴大、經濟增長潛力受挫、財政儲備充足性遭質疑、油氣貿易形勢極為嚴峻等問題，使俄羅斯財政經濟面臨較大風險。

（一）短期內俄羅斯聯(lián)邦預算將持續(xù)赤字

俄羅斯在2023 年伊始制定了近年最困難的聯(lián)邦預算。財政部稱，俄羅斯不得不在地緣政治危機和制裁的情況下確定國家的收入和支出，西方國家對俄實施的制裁可能會限制國庫的充實，烏克蘭沖突給支出方面帶來了額外負擔。有專家稱，此次預算將成為現(xiàn)代俄羅斯歷史上最為封閉的預算，幾乎四分之一的支出都是機密的。根據(jù)聯(lián)邦預算法案，2023 年俄羅斯預算赤字將達2.9 萬億盧布。

1.俄羅斯聯(lián)邦預算收入有所下滑

面臨嚴峻形勢與各方壓力，俄羅斯新一年預算收入有所下滑。根據(jù)2023 年-2025 年聯(lián)邦中期預算法案，2023 年預算收入為26.1 萬億盧布，同比下降6.1%。其中，油氣收入為8.9 萬億盧布，占總收入的比重超過1/3；國內增值稅收入為7 萬億盧布，進口增值稅收入約為3.5 萬億盧布，企業(yè)所得稅收入為1.6 萬億盧布，消費稅收入1.2 萬億盧布，關稅收入0.7 萬億盧布。不過，2024 年-2025 年聯(lián)邦預算收入將止跌回升。2024 年，俄羅斯聯(lián)邦預算收入為272398 億盧布，同比增長4.2%；2025 年，預算收入將繼續(xù)升至279794 億盧布。未來三年，俄羅斯油氣收入在預算收入中的份額將逐年下降。2023 年，油氣收入占聯(lián)邦財政收入的比重將為34.2%，同比減少7.4 個百分點；2024 年為31.8%，2025 年為30.3%（見表4）。

表4 2023 年-2025 年俄羅斯聯(lián)邦預算收入

2.聯(lián)邦預算支出相比于危機前時期顯著增加

根據(jù)2023 年-2025 年中期預算披露的數(shù)據(jù)，2023 年，俄羅斯聯(lián)邦財政計劃支出29.1 萬億盧布，相比于2021 年增加4.3 萬億盧布。首先，社會政策支出仍為聯(lián)邦財政最主要的支出項目，金額為7.34萬億盧布，占預算支出總額的25.2%；其次，國防、國家安全與國民經濟支出位列第二梯隊，分別占預算支出總額的17.1%、15.2%、12.1%；再次，全國性問題、國家和地方債務償還、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和轉移支付支出規(guī)模處于第三梯隊，占預算支出總額的比重平均為5.1%；此外，聯(lián)邦預算支出項目還包括住房公用事業(yè)、環(huán)境保護、文化影視、大眾傳媒和體育支出（見表5）。

表5 2023 年俄羅斯聯(lián)邦預算支出結構（單位：萬億盧布）

整體來看，2023 年俄羅斯聯(lián)邦預算支出結構的變化主要呈現(xiàn)出以下特點：（1）國防和安全支出大幅增加。2023 年，俄羅斯國防和國家安全支出超9 萬億盧布，幾乎是整個國民經濟計劃支出的3 倍，與2021 年同類支出相比增長了60%。（2）社會政策支出增加了近1 萬億盧布。俄羅斯聯(lián)邦財政中的社會政策計劃支出7.3 萬億盧布，包括養(yǎng)老金和各種社會支付，例如新的普遍兒童津貼，將有近1000 萬兒童的家庭領取該津貼，預算中的這部分支出約1.7 萬億盧布。（3）國民經濟支出同比減少了8000 億盧布。2023 年，國民經濟總計投入3.5 萬億盧布。國家項目“數(shù)字經濟”“中小企業(yè)”以及“旅游和酒店業(yè)”的融資正在減少。俄羅斯計劃花費1.2 萬億盧布用于工業(yè)發(fā)展，其中4000 億盧布用于支出農工綜合體。此外，俄羅斯預算刺激經濟的目標之一是技術獨立性，并計劃撥款1.7 萬億盧布用于現(xiàn)代技術的發(fā)展。這筆資金將于2023年開始使用，目的是在進口替代的關鍵領域創(chuàng)建現(xiàn)代化的研究和生產基地。（4）預算法案僅詳細說明了77%的聯(lián)邦財政支出計劃，即1/4 的聯(lián)邦支出將處于機密狀態(tài)?？偟膩碚f，2023 年的預算將是俄羅斯現(xiàn)代史上最封閉的一年，之前的最高紀錄是克里米亞危機后的2015 年，當時21%的預算支出屬于機密支出。

3.國家福利基金成為聯(lián)邦預算赤字的主要補充來源

2023 年，俄羅斯聯(lián)邦預算赤字將主要由國家福利基金彌補，其次是政府借款。（1）俄羅斯計劃從國家福利基金中提取2.9 萬億盧布，與預算赤字的數(shù)額一致。鑒于以不友好國家貨幣計價的資產現(xiàn)已被凍結，俄羅斯出售外幣的做法是在沒有實際外幣結算的情況下進行的。俄羅斯銀行只是名義上將國家福利基金的外幣從財政部的賬戶轉移到自己的賬戶，并將真正的盧布貸記給政府，實際上這是額外數(shù)量的貨幣被引入流通，因為英鎊和歐元都沒有進入外匯市場。此外，國家福利基金也有很大部分是人民幣，可以通過在證券交易所出售人民幣以彌補財政赤字。（2）俄羅斯通過政府借款彌補赤字，以幫助保留國家福利基金。當前俄羅斯進入外債市場的機會非常有限，因此只能利用國內市場。2023 年，俄羅斯計劃發(fā)行2.5 萬億盧布的政府證券，2024 年發(fā)行3.4 萬億盧布，2025 年與2024 年大致相同。①Игорь Жулькин.Что нужно знать о бюджете на 2023 год.https://journal.tinkoff.ru/budget-2023/.2023.1.16。

（二）存在陷入長期經濟危機的風險

事實證明，俄烏沖突后俄羅斯的經濟形勢好于預期。據(jù)俄羅斯統(tǒng)計局初步估計，2022 年俄羅斯GDP 下降了2.1%，低于2020 年新冠肺炎疫情時期的降幅3%，2022 年底GDP 總量為92 萬億盧布。這一形勢好于俄羅斯與多個國際組織的預期。俄羅斯銀行預測2022 年俄羅斯GDP 將下滑2.5%，俄經濟發(fā)展部預測下滑2.9%，IMF 則預測2022 年俄羅斯GDP 下滑3.4%。俄羅斯經濟發(fā)展部稱，2022 年俄羅斯固定資產投資估計下降幅度僅為2%，失業(yè)率保持在歷史低位，年失業(yè)率很可能不超過4.2%；通過對養(yǎng)老金、最低生活保障、最低工資以及額外社會支付和福利進行指數(shù)化，俄羅斯人口實際收入的下降幅度較低。

然而，西方制裁雖沒有擊垮俄羅斯經濟，卻在一定程度上破壞了其發(fā)展?jié)摿Α?jù)俄羅斯經濟發(fā)展部預測，2023 年俄GDP 將進一步下降0.8%，IMF 預測俄羅斯經濟將象征性地增長0.3%，世界銀行則預計俄GDP 將下滑3.3%。經濟學家認為，危機在短期內不會消退。相比于十年前，俄羅斯人口實際收入水平明顯下滑。2014 年-2017 年，人口實際可支配收入跌幅超過8%，幾乎趨于停滯。截至2022 年底，俄羅斯實際可支配收入僅為2013 年的93.5%。此外，俄羅斯資金外流創(chuàng)歷史新高。2022 年，俄羅斯人在國外銀行的資金量增加了兩倍，俄羅斯人從俄羅斯的銀行取走了40%以上的儲蓄貨幣。俄中央銀行估計，2022 年的資金流出量為2170 億美元，創(chuàng)下20 世紀90 年代中期以來的最高紀錄，并預測2023年還會有680 億美元的資金流出。①白帆（譯）.俄羅斯經濟面臨五大沖擊.中俄戰(zhàn)略協(xié)作動態(tài).2023.3（總41 期）。

（三）俄羅斯財政儲備的充足性受到質疑

由于石油禁運和最高限價的生效，俄羅斯不僅原材料出口量減少，石油報價也大幅下跌。目前烏拉爾原油報價已不到50 美元/桶，這遠低于財政部預算中70.1 美元/桶的期望價格。俄羅斯專家認為，俄羅斯未來的預算情況不容樂觀。此外，鑒于俄羅斯財政部開始出售國家福利基金中的人民幣以補充預算，導致盧布匯率正在下降。因此，商品出口減少、石油和天然氣價格下跌，以及盧布匯率不穩(wěn)定等因素，都會造成俄羅斯的油氣收入劇烈波動，進而可能導致更嚴峻的預算赤字。至2023 年底，俄羅斯聯(lián)邦財政赤字很可能遠高于計劃的3 萬億盧布，而且不少專家都預測其將達到5-7 萬億盧布。國家沒有太多選擇來填補預算缺口。當前國外與國內市場都難以借到錢，印鈔票也不是好的選擇，因其可能使通脹加劇，提高稅收也意味著進一步推動經濟和人口陷入危機。因此，使用國家福利基金仍是填補預算缺口最容易被接受的方法。

據(jù)統(tǒng)計，在目前的支出水平下，俄羅斯國家福利基金中的儲備將僅能支撐至2024 年底。對于俄羅斯而言，擁有充足的儲備基金是十分必要的，這種“存錢罐”是依賴于某類商品出口國的典型做法。俄羅斯的石油、天然氣等能源產品的出口量遠超進口量，在豐收的年份將盈余儲存在基金中，并在困難時期使用積累的儲備，且儲備的波動是絕對正常的。在當前情況下，俄羅斯國家福利基金的主要補充來源是石油和石油產品貿易的超額稅收，但面對石油“限價令”的措施，當前石油超額收入減少，不少人對于基金的可持續(xù)性抱有較為悲觀的態(tài)度。②Подсчитано, на сколько хватит российского бюджета при такой тревожной статистике.Сколько берут из ФНБ каждый месяц,когда он иссякнет и будут ли печататб рубли? https://snn-mn.ru/2023/02/07/подсчитано-на-сколько-хватит-российс/。即使在艱難的新冠肺炎疫情時期，俄羅斯也在盡量避免使用國家福利基金，但基金于2022 年呈收縮趨勢，這筆資金究竟還能維持多久，仍是各方關注的問題。

（四）俄羅斯面臨蘇聯(lián)解體以來最嚴峻的油氣貿易形勢

來自西方國家的制裁不斷加劇，使俄羅斯面臨越發(fā)嚴峻的油氣貿易形勢。一方面，歐盟放棄進口俄羅斯原材料后，俄羅斯失去了收益最高的石油和石油制品市場。另一方面，“北溪”遭到破壞、“亞馬爾-歐洲”管道關閉，導致俄羅斯對歐盟的天然氣出口降至最低水平。不僅如此，荷蘭皇家殼牌集團、英國石油公司、埃克森美孚公司等西方石油巨頭拒絕在俄羅斯投資，先進的研究制造部門拒絕向俄輸出設備和技術。

盡管中國和印度等國的需求支撐了2022 年俄羅斯的預算，但2023 年的油氣收入情況變得更加悲觀。2023 年1 月，俄羅斯油氣收入同比下降46%，主要原因在于天然氣出口量下降，石油價格跌至49.48 美元/桶。自3 月起，俄羅斯將每日減產50 萬桶石油。俄羅斯烏拉爾原油將以全球基準布倫特原油的折扣額出售，如果石油價格再次開始上漲，財政部計劃將石油企業(yè)的部分收入收歸國庫。為此，將針對石油企業(yè)引入新的稅收核算方法，這將使預算增加6000 億盧布。①2014 年克里米亞危機以來，俄羅斯人口實際可支配收入僅在2018年、2019 年與2021 年實現(xiàn)了正增長，其余年份均為負增長，其中2017 年下降幅度最低，為-0.5%，其次為2022 年的-1%。

六、俄羅斯財政應對制裁相關舉措對我國的啟示

整體來看，俄羅斯聯(lián)邦財政較為有效地應對了制裁所帶來的風險。沖突爆發(fā)后，俄羅斯迅速啟動戰(zhàn)時經濟動員，將國民經濟與財政管理體制全部或部分從平時正常狀態(tài)轉入戰(zhàn)時特殊狀態(tài)，以充分挖掘、有效發(fā)揮國家財政經濟潛力。2022 年，俄羅斯經濟狀況遠好于預期，聯(lián)邦財政收入仍處于上升趨勢，財政運行較為穩(wěn)定，預算赤字也處于可控范圍。俄羅斯的預算穩(wěn)定機制為反危機計劃提供了重要的財政支持，有效發(fā)揮了平抑經濟與財政波動的逆周期調節(jié)作用。2023 年以來，俄羅斯面臨的財政風險有所上升，但俄羅斯財政儲備仍較充足，聯(lián)邦預算穩(wěn)定基金為俄羅斯財政提供了穩(wěn)定支撐與保障。

俄羅斯財政在多重沖擊下所表現(xiàn)出的韌性，一方面來自俄羅斯在多年制裁下養(yǎng)成的財政風險防范意識，這種風險意識有助于其迅速由平時狀態(tài)轉為戰(zhàn)時狀態(tài)；另一方面則根植于俄羅斯財政體制運行的模式之中。與此同時，俄羅斯為發(fā)揮跨年度預算管理的宏觀風險管理功能，采用“提前撥款”的支出模式，在一定程度上增強了財政經濟應對不確定性的信心。通過梳理俄羅斯財政應對危機的做法，得出如下幾點啟示：應提高戰(zhàn)時財政風險防范意識，力爭與西方國家保持密切經濟往來，重視預算穩(wěn)定基金的關鍵作用，并加強跨年度預算管理。

（一）提高風險意識，統(tǒng)籌考慮平時財政與戰(zhàn)時財政的關系，做到平戰(zhàn)結合

俄羅斯運用資源優(yōu)勢及由其所帶來的豐富財政儲備，有效抵御了制裁的風險。在經歷了數(shù)次危機和多年制裁之下，俄羅斯一直較為重視財政風險的防范與應對，這種意識也使其在此次困境中，成功避免了財政與經濟的劇烈波動。目前，雖然西方國家未對我國產生直接威脅，但國家財政運行應具備風險意識，從而有助于其迅速由平時狀態(tài)轉為戰(zhàn)時狀態(tài)。

當前國際形勢復雜多變，面對諸多不確定性，甚至是西方國家的制裁與打壓，國家的財政與經濟運行應當提前充分考慮可能出現(xiàn)的戰(zhàn)時狀態(tài)與風險，一旦發(fā)生危機情形，財政經濟應具備迅速轉軌至戰(zhàn)時狀態(tài)的能力。也就是說，在平戰(zhàn)狀態(tài)下，應當重視戰(zhàn)時財政動員的準備與意識。由此，提高戰(zhàn)時財政風險防范意識，加強戰(zhàn)時財政動員能力，對于應對危機以及突發(fā)事件具有重要意義。一方面，筑牢安全可控的產業(yè)鏈體系。大力支持國內企業(yè)尤其是民營企業(yè)發(fā)展，以技術創(chuàng)新提升產品競爭力，驅動全球產業(yè)鏈升級，構建國家、區(qū)域和全球多圈層的產業(yè)鏈格局，增強抵御外部風險的韌性。另一方面，構建相對獨立的財政金融體系。推動人民幣國際化，逐步降低美元相關金融資產的持有量，不斷完善人民幣跨境支付系統(tǒng)建設，減少對美元以及西方金融機構與支付體系的依賴。

（二）以更加開放的姿態(tài)應對復雜的國際局勢

在新冠疫情和俄烏沖突的雙重打擊下，當前全球化進程明顯減速。一方面，這表現(xiàn)為全球經濟的不景氣，另一方面也催生了新的機遇與突破，迫使國家尋找危中之機。面臨極限制裁，俄羅斯與西方經濟脫鉤趨勢明顯。整體來看，俄羅斯經濟與西方經濟的融合度相對較低，其能源和資源自我保障能力較強，西方經濟脫鉤對其影響相對較小。然而，中國與歐美經濟的融合度遠高于俄羅斯，與西方脫鉤將會產生巨大影響。例如，我國與歐盟、德國保持密切的產業(yè)聯(lián)系與投資，與美國的貿易額高達數(shù)千億美元。美國企業(yè)同樣看重中國市場，2022 年美國對華商品出口總額同比增長1.2%，對華商品和服務貿易為美國創(chuàng)造了106 萬個工作崗位。當前，全球宏觀經濟金融穩(wěn)定、氣候變化、債務等問題都是緊迫的全球性挑戰(zhàn)，應對這些挑戰(zhàn)離不開中美兩個大國協(xié)調合作。由此，一是力爭與西方國家保持緊密的經濟往來與聯(lián)系，強化我國海外資產與美西方利益相關方的利益和風險捆綁，使西方國家在動用規(guī)則時“投鼠忌器”。中美加強合作將會使雙方受益，中國與美歐經濟脫鉤的做法既無必要、也無可能。二是在危機中積極探索國家間合作新模式。若美國在某個領域強行脫鉤，則可以在歐洲、以色列、新加坡等其他方向強化掛鉤，促進基于多邊主義的國際合作，通過多邊伙伴關系對沖美國及其盟友對中國展開的“規(guī)鎖”。

（三）重視預算穩(wěn)定機制的關鍵作用

危機當前，俄羅斯穩(wěn)定基金有效預防了戰(zhàn)爭與制裁對財政的沖擊。在這一過程中，俄羅斯將超額石油與天然氣稅收收入儲備起來，用于彌補必要時的財政支出，對于緩解危機導致的財政收入驟減，發(fā)揮著不容忽視的緩沖與調節(jié)作用。我國于2007年也建立了中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金，但其對于平衡跨期預算穩(wěn)定仍作用有限。由于沒有形成長期穩(wěn)定的籌資來源，目前基金規(guī)模偏小。近年，中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金占GDP 的比重平均不足0.3%，這與俄羅斯國家福利基金最高達GDP 的12%有著較大差距?；鹨?guī)模偏小，使其不足以有效發(fā)揮儲備和調節(jié)功能。由此，應進一步重視預算穩(wěn)定機制建設。一是利用各地優(yōu)勢建立預算穩(wěn)定基金的長期籌資渠道。二是在按比例計提預算穩(wěn)定調節(jié)基金的基礎上，可以將這部分基金按照通途進行分賬戶管理，在保障地方財政收支平衡以外，用于加大對就業(yè)、醫(yī)療、教育等的投入，以保障民生需求。三是可以嘗試在官員晉升考核中增加對保障當?shù)亍柏斦沙掷m(xù)”發(fā)展方面的評估，以預防過度“透支”未來財政資金狀況的發(fā)生。

（四）發(fā)揮跨年度預算管理的宏觀風險管理功能

在全面的制裁與封鎖之下，俄羅斯的油氣收入于2022 年底開始產生波動，財政收入也面臨較大的下滑風險。2022 年12 月，俄羅斯出臺了2023-2025 年聯(lián)邦中期預算法案，將2023 年預算赤字規(guī)定在2%以內。而面臨經濟不景氣、財政風險加大以及預期下滑的狀況，新一年的預算能否有效執(zhí)行，是俄羅斯聯(lián)邦財政不容忽視的重要工作?；诖?，2022 年，俄羅斯采用“提前撥款”的支出模式，提前支出2023 年的部分項目費用；當年12 月，俄羅斯財政支出規(guī)模超過以往任何一年同期的支出量，達到近7 萬億盧布，占年度交易量的22.5%，而往年的平均水平為17%。這種模式在俄羅斯的聯(lián)邦預算執(zhí)行中第一次出現(xiàn)，目的是限制2023 年的聯(lián)邦財政支出水平，從而將預算赤字控制在2%的目標范圍之內。我國新《預算法》明確了建立跨年度預算平衡機制的原則性規(guī)定，這不僅是深化財稅體制改革的重要舉措，也是保障財政可持續(xù)發(fā)展的必然要求。首先，將中期支出框架作為預算與政府規(guī)劃相銜接的機制，能夠有效提高未來年度預算資金的確定性，避免年度預算只體現(xiàn)當年目標、只約束當年支出的情況；其次，靈活調試跨年預算方法。俄羅斯“提前撥款”的支出模式在一定程度上提高了預期，進而增強財政經濟應對不確定性的信心，這種做法也具有一定的啟示意義。在預算平衡管理改革中，凡是有利于預算的中長期平衡及可持續(xù)，可以允許預算平衡管理方法的多樣性，在具體的預算安排上作適當?shù)恼{整，從而改變預算管理中可能存在的短視與可持續(xù)性弱等問題。