王 磊,陳致宇

(1.云南大學政府管理學院,云南 昆明 650500; 2.西華大學法學與社會學學院,四川 成都 610039)

一、引 言

自1953年《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》發(fā)布,共同富裕作為中國共產(chǎn)黨的使命和理想開始在國家大政方針中得到體現(xiàn):2020年,我國宣布實現(xiàn)全面精準脫貧和全面建成小康社會之后,共同富裕成為我國發(fā)展的本質(zhì)要求;黨的十九屆五中全會明確提出,到 2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”;黨的十九屆六中全會進一步強調(diào)“全面深化改革開放,促進共同富?！?《關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》的印發(fā),則從實踐層面給予了共同富裕實質(zhì)性支持;黨的二十大報告提出:“健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,增強均衡性和可及性,扎實推進共同富裕?！庇纱?優(yōu)質(zhì)公共服務成為實現(xiàn)共同富裕的重要路徑和中國式現(xiàn)代化重要內(nèi)涵。

當前,我國處于經(jīng)濟社會結構調(diào)整期,加之國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢嚴峻和新風險頻發(fā),要實現(xiàn)共同富裕必須同時聚焦傳統(tǒng)貧困和新型貧困問題:一方面,幫扶大量貧困邊緣群體成為實現(xiàn)共同富裕的重要目標。據(jù)估計,2021年中國多維度脆弱人口的規(guī)模應該不低于1億人[1]。另外,城鄉(xiāng)低保對象、特困人員和臨時救助對象依然龐大,且從近5年的數(shù)據(jù)(圖1)來看變化不大。據(jù)民政部2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,截至2021年底,全國共有城市低保對象737.8萬人,平均保障標準711.4元/(人·月);有農(nóng)村低保對象3474.5萬人,平均保障標準6362.2元/(人·年);全國共有農(nóng)村特困人員437.3萬人、城市特困人員32.8萬人,全年共實施臨時救助1198.6萬人[2]。這部分貧困者大多屬于由傳統(tǒng)風險帶來的相對貧困人群,因身體機能、工作技能、家庭成員和自我意愿等因素在現(xiàn)有福利體系下主要通過現(xiàn)金救助和社會保險來實現(xiàn)貧困程度緩解。另一方面,面對新型城鎮(zhèn)化、后工業(yè)社會、風險社會和消費社會的新格局,有別于傳統(tǒng)貧困的新型貧困已經(jīng)出現(xiàn),并將越來越成為貧困領域的新常態(tài)[3]。貧窮并不僅限于物質(zhì)匱乏和身體上的痛苦,也是一種社會和心理狀況[4]。新型貧困人群是消費主義的伴生物,他們在消費社會被排斥在社會建構的“幸福生活”之外,被認為是不合格的消費者,因此感到羞愧和痛苦。2022年4月,全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率升至6.1%,其中16～24歲青年人失業(yè)率達到18.2%,明顯高于總體6.1%的水平,創(chuàng)有史數(shù)據(jù)以來最高[5]。這些失業(yè)者常常擁有較高的文化、教育和技術水平,往往在“被定義”的生活中苦苦追尋自身定位、生活意義和政治地位,也在嘗試建構屬于自我群體的富裕概念。

圖1 2017—2021年城鄉(xiāng)低保對象、城鄉(xiāng)特困人員情況

如何在雙重貧困共存的背景下實現(xiàn)共同富裕,我國學界提出了3條重要路徑:發(fā)展經(jīng)濟、財富分配和基本公共服務[6]。要想讓“共同”和“富?！庇袡C結合且持續(xù)發(fā)展,就必須在現(xiàn)有基本公共服務的基礎之上進行理念更新和內(nèi)容優(yōu)化,通過系統(tǒng)化的福利框架設計將現(xiàn)有公共服務進行跨學科整合。我國公共服務正在經(jīng)歷從“普惠化到均等化再到優(yōu)質(zhì)化”的過程[7],公共服務的價值、內(nèi)容和實現(xiàn)策略均發(fā)生巨大變化,特別是在共同富裕的奮斗目標下,公共服務的發(fā)展更須提質(zhì)擴容以適應人民群眾的需要。如胡志平提出,基本公共服務通過人力資本、均等化、賦權賦能“三大”機制,有效發(fā)揮其經(jīng)濟增大、收入分配、社會流動效應[8]。當前,歐洲福利國家在面對新風險和居民需求轉(zhuǎn)型的雙重背景下,將全民基本服務作為公共服務的替代方案進行廣泛嘗試,這對于我國具有一定借鑒價值。

本研究嘗試以全民基本服務作為基本公共服務在共同富裕政策語境下的新趨勢,參照吉爾伯特“分配(福利分配依據(jù))、供給(福利分配形態(tài))、輸送(福利輸送策略)和財務(資金提供方式)”的社會福利政策分析框架[9],探討其中國化和作為實現(xiàn)共同富裕持續(xù)性重要工具的可行性。

二、共同富裕進程中的基本公共服務與全民基本服務

1.基本公共服務與共同富裕的內(nèi)在關聯(lián)

(1)理論關聯(lián)性

共同富裕是我國社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn),亦是社會主義國家福利體制的創(chuàng)新,其本質(zhì)是在生產(chǎn)力發(fā)展的基礎上,對生產(chǎn)關系的矯正,是社會主義制度框架內(nèi)福利類型的一種探索和社會福利構建[10]。共同富裕要求在經(jīng)濟富裕的基礎上實現(xiàn)平等和正義,其核心要素是發(fā)展性、共享性和可持續(xù)性,其中,基本公共服務體系是實現(xiàn)共同富裕的重要工具[11]。一方面,從歷史邏輯來看,我國基本公共服務均等化的政策演進與共同富裕進路中的階段性重點相匹配,在鞏固脫貧攻堅成果、推動高質(zhì)量發(fā)展、形成合理收入分配格局中發(fā)揮重要作用[12];另一方面,從理論邏輯來看,全民富裕與“人民性”特征、全面富裕與“公共性”基礎、共建富裕與“結構性”優(yōu)化、漸進富裕與“穩(wěn)健性”準則相自洽,表明基本公共服務均等化是推進共同富裕的應有之義和必然選擇[13]。

(2)現(xiàn)實關聯(lián)性

共同富裕進路和基本公共服務供給均具有漸進性,基本公共服務發(fā)展存在短板制約共同富裕實現(xiàn),這主要體現(xiàn)在:一是城鄉(xiāng)間和地區(qū)間差距較大,有礙共同富裕進程。鄉(xiāng)村依然薄弱,基本公共服務權益還沒有得到確認,地區(qū)間特殊性公共服務需求考慮不足、特殊性地區(qū)供需不匹配以及社會民生性公共服務中軟條件供給不足[14]。二是服務能力不足,影響共同富裕效率。從本質(zhì)來看,包括服務供給理念、流程規(guī)范、資源協(xié)調(diào)、績效考核和財政供給的公共服務管理能力不足。三是受益人群差異,有失共同富裕公平。因戶籍、身份和勞動關系等原因形成公共服務待遇獲得差異[15],根本原因是缺乏系統(tǒng)治理視角下的基本公共服務標準,從而使得相關政策在具體執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)偏差[16]。

2.從基本公共服務到全民基本服務的發(fā)展趨勢

(1)福利國家改革探索收效甚微

在風險社會和后工業(yè)時代的雙重背景下,公共服務剛性需求擴大和公民社會權利訴求升級與福利財政危機形成矛盾。公共服務的分配原則、供給內(nèi)容、遞送機制和籌資模式均需要做出相應調(diào)整,從基本公共服務走向全民基本服務開始成為各國社會福利可持續(xù)發(fā)展的有效探索。20世紀80年代,在面對福利國家危機時以英國為代表的福利國家開始以新自由主義為改革思想,倡導選擇性福利分配、多元化供給主體、市場化福利遞送和混合福利財政以緩解福利財政危機,提高福利行政效率;20世紀90年代,布萊爾政府以吉登斯積極福利思想為主導進行福利政策改革,嘗試以超越左與右的“第三條道路”實現(xiàn)“福利國家”向“福利社會”的轉(zhuǎn)變[17]。然而,以新自由主義為指導旨在促進社會公平的服務遞送結構改革卻增加了貧困人口,加劇貧富差距和生態(tài)破壞。

(2)UBI和UBS成為福利制度變革新方向

2010年,“全民基本收入”(universal basic income,UBI)作為解決全球技術變革帶來的失業(yè)和貧困問題的工具重新回到各國政策議程中,UBI的根本要義在于以現(xiàn)金支付實現(xiàn)全民無義務和基本的收入[18],以發(fā)展可持續(xù)福利。然而,UBI對工作倫理可能造成的破壞及試圖改變現(xiàn)有福利體制的企圖,使其遭到了大量批評和質(zhì)疑[19]。2017年,倫敦大學學院“全球繁榮研究所”(institute for global prosperity)提出了“全民基本服務”(universal basic services,UBS)理念和方案以解決UBI的短板[20]。事實上,UBI和UBS在支持可持續(xù)福利方面并沒有太多沖突,而是互補的方法。UBI關注經(jīng)濟的消費方面,而UBS更直接地關注生產(chǎn)方面,二者均強調(diào)可持續(xù)福利體系建立[21]。UBI通常側重于向所有人支付現(xiàn)金,支持個人支出,要求極高的公共支出水平。對于中國來說,推行UBI政策還不具備充分的條件[22],這需要經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平才能實現(xiàn)。而UBS作為保護和發(fā)展現(xiàn)行公共服務,并將這種服務供應模式擴展到新領域的制度[23],在中國基本公共服務的基礎上進行政策調(diào)整和供給擴充具有一定政策銜接性、治理整體性和財政可行性。

3.全民基本服務對于基本公共服務的系統(tǒng)性變革

從基本公共服務到全民基本服務,是當下福利國家制度改革的要求,亦是對福利分配價值、供給內(nèi)容、遞送方式和財務籌資的系統(tǒng)性變革。福利國家的全民基本服務對于我國共同富裕背景下基本公共服務均等化具有重要借鑒價值。

(1)責權關系變革

強調(diào)集體責任,而非個人分配。公共服務基于“公共性”價值,通過系統(tǒng)性投入將公共權利歸于社會群體中的人,而不將實現(xiàn)權利的責任和義務歸于群體成員,這本身就是一種矛盾[24]。UBS則以共同需要為目標,以集體責任為分配價值,能有效彌補強調(diào)個人分配而帶來的集體利益損失,進而有利于社會團結,這對于強化公共服務的“公共性”價值和平等正義理念,以及提升公共服務的總體效率效果明顯。

(2)給付方式變革

剝離現(xiàn)金支付,擴展服務給付。以財政緊縮之名大量削減公共服務使得貧困加劇和不平等擴大。據(jù)估計,2017年英國有超過150萬人處于“赤貧”狀態(tài),服務給付能增強內(nèi)生動力,給貧困家庭帶來的好處大于富裕家庭,服務可以使收入不平等平均減少20%[25]。將公共服務擴展到信息和交通等新領域,按比例計算,對低收入家庭的價值要遠遠大于對富裕家庭的價值[26]。UBS則將社會救助和社會保險等具有現(xiàn)金支付項目剝離,主要強調(diào)以勞動和實物為主體的服務項目,這在操作層面更能直接回應個體需求和共同需求,減少了公共服務供給的中間環(huán)節(jié),對于節(jié)約服務成本、改良遞送結構和提高遞送效率均有促進作用。

(3)遞送目標變革

打破從屬關系,建立伙伴遞送。公共服務為了提升效率引入市場機制,容易帶來交易成本、行政成本、監(jiān)督成本和執(zhí)行成本的增加,為了降低成本容易造成遞送方的自然壟斷,進而破壞公共性和福利性[24]。另外,因傳統(tǒng)“家長式”治理思維和公益性保障要求而導致的政府控制偏好[27],容易強化服務遞送主體對政府的從屬關系。UBS則改變單純自上而下的高成本遞送,亦改變自下而上的非公共性遞送,而是形成以公共利益和社會團結為目標的伙伴式遞送。該過程將遞送責任下沉以喚醒基層社會責任,鼓勵更多樣化的公共服務遞送模式,在提升服務效率的同時賦權社會。

(4)籌資結構變革

淡化分擔意識,實現(xiàn)經(jīng)濟賦能。傳統(tǒng)公共服務衰落的根源就在于公共財政的完全支付和福利剛性增長。長期以來,我國公共服務財務供給主體結構單一,公共財政壓力較大。為優(yōu)化結構,《“十四五”公共服務規(guī)劃》(以下簡稱“規(guī)劃”)提出國有企業(yè)和金融資本融資的規(guī)劃[28],但政府和社會的公共服務投資卻并未提及?？沙掷m(xù)的服務是UBS的核心理念,這要求除了公共財政支出和個人用戶付費的財務來源外,還需要政府和社會實現(xiàn)對公共服務的投資,以多元財務組合的方式實現(xiàn)公共服務的經(jīng)濟賦能,讓公共服務成為源頭活水。

4.全民基本服務成為推進共同富?？赡苈窂?/p>

全民基本服務是共同富裕目標下,中國特色基本公共服務轉(zhuǎn)型升級的重要選擇。共同富裕的全民性、漸進性、全面性和共建性特征與基本公共服務相自洽具有理論關聯(lián)性,因而基本公共服務是實現(xiàn)共同富裕的重要工具。但是,從二者的現(xiàn)實關聯(lián)性來看,我國基本公共服務存在城鄉(xiāng)與地區(qū)差異、服務能力差異和受益人群差異而導致政策執(zhí)行過程中存在偏差,進而影響共同富裕的公平性和持續(xù)性。另外,福利國家危機后福利制度改革收效甚微,各國開始以UBI和UBS為當下福利制度變革新方向,這為我國正在進行的共同富裕改革提供了新的思路,特別是UBS對我國基本公共服務改革提供了重要參考:一方面,全民基本服務是基本公共服務的系統(tǒng)性變革,通過分配、供給、輸送和財務的分析框架,可以依次建立UBS責權關系、給付方式、遞送目標和籌資結構的系統(tǒng)性變革框架;另一方面,全民基本服務與共同富裕具有密切的內(nèi)在邏輯,在分配、供給、輸送和財務的分析框架下能清晰歸納出二者具有價值同一性、內(nèi)容同向性、內(nèi)在統(tǒng)一性和責權一致性的內(nèi)在邏輯。

可見,全民基本服務成為升級基本公共服務實現(xiàn)共同富裕的可行方案:一是全民富裕得到全面回應。全民基本服務在基本公共服務基礎上將服務的范圍進一步擴展至全民,基本的內(nèi)涵擴展為必要和充分。二是全面富裕得到深刻貫徹。服務替代現(xiàn)金,多維度富裕更加具有可行性。服務遞送以公共性功能作為目標,社會責任與社會團結等積極價值被喚醒。三是共建富裕得到結構升級。責任歸屬以及籌資結構的調(diào)整將公共權利與責任劃分給每一個社會參與者,政府與社會的作為同等重要,共建富裕的價值更加具象化。

三、全民基本服務的系統(tǒng)性分析

1.共同需要與集體責任:全民基本服務的分配內(nèi)核

共同需要(shared needs)是全民基本服務的分配起點。共同需要的核心是充分滿足人們的普遍性“需要(needs)”,目標是保障每個人處于安全的社會基礎之上,得到社會認可的“需求公正”。UBS在滿足共同需要的基礎上,力求每個公民獲得特定標準下的安全、機會和參與以延長壽命。服務是分配的基本形式,通過基于共同需要而非購買力的服務分配來強化集體責任,這里的需要包括人的需求和可行能力兩方面。Gough將參與、健康和關鍵自主性確定為人類的基本需求[24];阿馬蒂亞·森提出可行能力,將其視為個體有能力做出選擇并按自己意愿進行生活的能力,共包括:政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性擔保以及防護性保障五種能力[29]。人的基本需求和可行能力屬于人們的共同需要,這構成了作為基本個體獲得基礎生活資料、社會參與和自我價值的重要組成部分,亦是UBS福利分配的基礎。

集體責任是全民基本服務的分配內(nèi)核。UBS基于共同需要的分配起點,強調(diào)服務供給是全體國民的集體責任,通過普遍性和充分性的服務供給,減輕人們在基本生活中的現(xiàn)金支付比例來保障人們有足夠支配的現(xiàn)金。因此,這種免費而直接的公共服務又被稱為“社會工資(social wage)”或集體提供服務的“虛擬收入(virtual income)”[23]。新自由主義在有限政府基礎上支持選擇性福利和競爭性供給造成公民身份削弱和社會團結破壞,而UBS則在服務供給過程中以集體責任而非弱勢選擇為分配機制,以實現(xiàn)共同需求為目標,具有社會民主主義的價值選擇。該過程培育了公民的集體責任感,有效促進了社會團結[20]。UBS認為,公民的共同需要是高尚的道德訴求,這需要集體責任來保障。通過在平等、效率、團結和可持續(xù)性分配理念下的集體供給機制實現(xiàn)服務供給、遞送和籌資[23],這與當下社會民主主義改革所提出的平等、機會均等、績效公正和需求公正四項原則相契合[30]。

2.服務延展與直接滿足:全民基本服務的供給更新

歐洲福利國家社會福利供給呈現(xiàn)出“強服務,弱現(xiàn)金”的發(fā)展趨勢,福利服務供給在提高福利供給效率和效能方面優(yōu)勢凸顯[31]。而且,通過直接服務供給可以簡化供給流程降低供給成本,有效降低商品的貨幣交易帶來的物價上漲和通貨膨脹。UBS在傳統(tǒng)公共服務照顧服務、公共教育、民主和法律服務的基礎上,增加了住房、食品、交通和信息共7項免費服務。

第一,住房服務是確保每個人能夠獲得安全、充足、方便和負擔得起的住宿,而非每個人免費住宿。第二,食物服務是包括食物生產(chǎn)、貿(mào)易、政策、監(jiān)管、知識、宣傳和教育在內(nèi)的體系化服務,能保障人們擁有健康和充足的食物。第三,免費交通服務擴展到全體公民,而非僅有特殊人群,旨在為公民進入公共場所享受公共服務和參與公共事務提供更為便捷的途徑。第四,信息服務包括免費的基本通信、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和電視端口服務,旨在為公民提供工作信息、就業(yè)平臺、娛樂消遣、學習平臺、政治參與和社會參與的機會。另外,照顧服務在成人照護的基礎上強調(diào)兒童照護,包括為學齡前兒童提供早期教育和保育。兒童照護是綜合效能最佳和“社會工資”屬性最強的服務,美國、英國、新西蘭等國的兒童照護支出在家庭支出中均超過三分之一[32],免費供給兒童照護能有效降低家庭經(jīng)濟負擔,父母能從家庭照顧中脫離出來也有利于促進就業(yè)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

3.結構優(yōu)化與治理提效:全民基本服務的遞送優(yōu)化

以集體責任和共同行動實現(xiàn)全民基本服務的遞送結構優(yōu)化。要扭轉(zhuǎn)福利國家危機之后貧富差距加劇的趨勢,需要徹底恢復集體理想:集中資源、分擔風險并通過公共機構共同行動。目標不是復興戰(zhàn)后福利國家模式,而是將其重塑為一個新的生態(tài)社會系統(tǒng),將普遍性與充分性有機結合[31]。UBS強調(diào)在進行服務遞送時以用戶為主導、共同生產(chǎn)、民主負責,從而滿足居民和社區(qū)的需求[26],服務遞送強調(diào)更民主和更合作的多元組織共同完成。政府、企業(yè)、非營利組織和居民在不同類型服務的遞送中發(fā)揮不同的作用,也呈現(xiàn)不同形式的遞送組合模式。同時,服務內(nèi)容按居民、消費者、合作伙伴或參與者的不同角色分配,提供差異化服務供給和服務標準。居民和服務用戶有意義地參與規(guī)劃和提供服務,與專業(yè)人員和其他服務人員密切合作,體現(xiàn)集體責任,實現(xiàn)結構優(yōu)化。

以責任下沉和伙伴合作實現(xiàn)全民基本服務的服務治理提效。自上而下的傳統(tǒng)服務遞送結構不利于公民自由選擇,且遞送成本較高,效率較低;自下而上的自由主義經(jīng)濟服務遞送結構雖然強調(diào)效率和自由選擇,但卻稀釋了服務公共性,造成結果不公平。全民基本服務采取權力下放的方式,將服務遞送的責任下沉到基層政府、企業(yè)、社會組織和個人,并倡導在地化和個性化的服務遞送,以體現(xiàn)集體責任和服務有效性。其中,基層政府擁有更多經(jīng)濟控制權、財稅自由和服務遞送自由。公共機構和非公共機構在服務遞送中以維護公共利益和社會團結為目標建立伙伴關系,按照各自組織性質(zhì)和優(yōu)勢在服務遞送中承擔責任和維護公共利益,并支持合作和實現(xiàn)再投資,而非競爭和獲取利潤。基于起點公平和結果公平建立起的全民基本服務遞送體系以更加靈活的模式,以合作而非權威的網(wǎng)絡化治理打破單向度的遞送流程。

4.經(jīng)濟賦能與持續(xù)增長:全民基本服務的財務升級

激活個人和集體實現(xiàn)財務的經(jīng)濟賦能。UBS框架的財務經(jīng)濟賦能包括個人(私人)組合和集體(公眾)參與,前者通常包括資本投資、租金、抵押付款和維護支出的組合。個人通過自有資產(chǎn)的方式參與服務供給,有時需要這項服務的個人必須做出經(jīng)濟貢獻,有時公共資金以憑單的形式分配給個人用于購買他們需要或想要(并且能夠負擔得起)的服務[33],這讓財務支出更加謹慎和理性。后者主要通過公共機構投資、監(jiān)管和分配。以住房服務為例,維也納市政府通過擁有大量土地、投入市政設施和補貼住房供應方,來降低居民居住成本;丹麥對由國家分配給地方政府用于住房和基礎設施再投資的土地進行征稅,以增加UBS公共資金;在英國和威爾士,由當?shù)厝私⒌纳鐓^(qū)土地信托基金網(wǎng)絡不斷壯大,開發(fā)和管理負擔得起的住房和其他當?shù)刭Y產(chǎn)[34]。

更負責任的政府通過經(jīng)濟賦能實現(xiàn)財務持續(xù)增長。不同所有權模式下的服務資源安排各不相同,但在UBS框架下需要更負責任和有效的地方政府。UBS倡導運用累進稅制進行融資,通過減少個人津貼對稅制微調(diào)來實現(xiàn)“中性擴張”(neutral expansion)。例如:英國為收入最低的30%人口提供13%的平均稅后收入增長,并要求收入最高的70%家庭平均貢獻3%,這將促進財富更為公平的分配,亦是通過服務供給的方式來提升財務能力和服務效能。而且,公共部門在公共服務的支出不斷增長,也說明公共部門在不斷強化政府責任而非削弱。2017年,英國社會總支出略低于GDP的41%,其中UBS類服務(健康、教育、住房、交通,不包括法律)占社會總支出的41%,而且這一占比還在持續(xù)增長[20]。

四、全民基本服務與共同富裕的內(nèi)在邏輯

UBS雖發(fā)端于以英國為代表的歐洲福利國家,但在福利分配、供給、遞送和財務方面與我國所追求的共同富裕具有價值同一性、內(nèi)容同向性、內(nèi)在統(tǒng)一性和權責一致性,可以作為共同富裕的實踐工具。

1.共享分配:價值同一性

共同富裕是“共同”與“富?！钡挠袡C結合,所要透露并傳遞的主觀價值和行為規(guī)范主要聚焦在“共同”層面,即全體人民共建富裕社會、共迎富裕時代、共享富裕成果,“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”[35]?！案辉！卑ㄎ镔|(zhì)財富豐裕和精神世界豐富,其中物質(zhì)財富豐裕是收入水平、財產(chǎn)積累和享有公共服務水平3個變量共同作用的結果。在富?；A上實現(xiàn)共享,也就意味著社會成員共享收入、財產(chǎn)和平等地獲得公共服務。共享是一種有差別的分享,是一種合理的分享[6]。共同富裕是在物質(zhì)財富大量積累的前提下進行的公平分配,公平和效率的關系是核心,是達成共同富裕的關鍵所在[36]。共享分配還應該是一種建立在財富合理增長基礎上的可持續(xù)分配。因此,共同富裕的本質(zhì)屬性具有共享性、公平性和可持續(xù)性。

全民基本服務是為每個公民提供基本的服務,包括3個特征:服務(services)、基本的(basic)和普遍性(universal)[26]?；痉斋@取的普遍性即是財富積累的表現(xiàn)形式亦是再生產(chǎn)的促進形式,既體現(xiàn)財富分配的共享性,亦體現(xiàn)共同分配的可持續(xù)性。服務,既是分配的成果,又是持續(xù)發(fā)展的工具。為了更好地體現(xiàn)公平性,共享分配除了現(xiàn)金和財產(chǎn)分配,還需要進行普遍性的服務供給,亦打破平均主義進行差別化的共享。普遍性和共享性具有價值一致性,其共同強調(diào)財富和服務分配的全民性和共同性,可見UBS與共同富裕具有共享分配的價值同一性。

2.服務供給:內(nèi)容同向性

現(xiàn)代社會中,公共服務數(shù)量和質(zhì)量已成為居民生活水平的重要組成部分,也是衡量社會富裕程度的重要標志,高水平高質(zhì)量的公共服務均等化也就成為共同富裕必不可少的內(nèi)容之一[6]。在完成全面精準脫貧之后,我國“廣覆蓋、?；尽钡倪m度普惠性社會保障體系已經(jīng)基本建立。在從“全面小康社會”向“共同富裕”邁進的道路上,實現(xiàn)基本公共服務的均等化、公平化、優(yōu)質(zhì)化和延展化尤為重要。歐洲福利國家大力發(fā)展基本公共服務的成功經(jīng)驗,特別是近年來的UBS體系的建立為我國實現(xiàn)共同富裕提供了有益參考。公共服務供給內(nèi)容集中于基礎性民生工程,這是共同富裕的基礎保障。UBS倡導在基本公共服務基礎之上,對服務供給的內(nèi)容進行延展。將原本付費的服務項目納入免費基本服務范疇,旨在體現(xiàn)集體責任、社會權利、社會參與和可持續(xù)發(fā)展。UBS在實現(xiàn)共同富裕的過程中具有基礎性和工具性作用,是共同富裕實現(xiàn)的重要支撐。

“規(guī)劃”要求到2025年“實現(xiàn)目標人群全覆蓋、服務全達標、投入有保障”[28]。根據(jù)《國家基本公共服務標準(2023年版)》可知,我國基本公共服務包括幼有所育在內(nèi)的9個方面、22大類、81個服務項目,我國公共服務呈現(xiàn)出“普惠性、保基本、均等化、可及性、可持續(xù)”的政策體系設計,這在理念上與全民基本服務相一致。從服務供給內(nèi)容來看,“規(guī)劃”要求“擴大普惠性非基本公共服務供給”和“推動生活服務為公共服務提檔升級拓展空間”:一方面,要求對傳統(tǒng)公共服務重點領域擴容,擴大服務供給覆蓋面;另一方面,要求對生活服務和公共服務進行整合,以提升公共服務質(zhì)量,這與全民基本服務不斷擴充服務領域的理念相一致,可以說我國的基本公共服務已經(jīng)與福利國家的全民基本服務的發(fā)展方向相似。

3.遞送多元:內(nèi)在統(tǒng)一性

要處理好效率和公平的關系,就要積極探索“構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排”,以“形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構”,確保社會公平正義、人的全面發(fā)展,最終“使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進”[37]。初次分配依托市場機制,強調(diào)分配效率;二次分配依托政府政策,強調(diào)分配公平;三次分配依托社會慈善,強調(diào)分配正義,三種分配方式相互配合、相互依存并統(tǒng)一于共同富裕的實踐探索,形成內(nèi)在統(tǒng)一的多元分配有機體。

全民基本服務與基本公共服務在性質(zhì)上相一致,在歐洲福利國家亦出現(xiàn)相互替代的趨勢。在實現(xiàn)共同富裕的實踐中,二者均屬于重要的實踐工具,因此在服務遞送中亦呈現(xiàn)主體多元性和組合多樣性的特征。我國于2015年1月開始執(zhí)行《政府購買服務管理辦法(暫行)》,政府購買服務已成為當下我國各級政府遞送公共服務的主要方式,多元主體服務遞送已經(jīng)制度化。而“規(guī)劃”中進一步明確了構建公共服務多元遞送格局,強調(diào)事業(yè)單位不再直接遞送公共服務而是由政府購買服務實現(xiàn):一方面,鼓勵和引導國有經(jīng)濟以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與公共服務,拓寬國有經(jīng)濟進入渠道;另一方面,鼓勵社會力量通過公建民營、政府購買服務、政府和社會資本合作(PPP)等方式參與公共服務供給?？梢?基本公共服務作為社會福利分配的重要工具和內(nèi)容,在共同富裕實踐中其多元遞送的方式與UBS具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

4.財務籌資:權責一致性

共同富裕的共同性除了共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果外,還包括實現(xiàn)富裕的共同責任。一次分配中市場多元主體對經(jīng)濟發(fā)展和財富積累起到基礎性財稅作用,體現(xiàn)市場主體責任;二次分配中國家以社會政策和公共服務的方式提供財務支持,體現(xiàn)政府主體責任;三次分配中社會以慈善精神為核心推動財富再分配和公眾籌資,體現(xiàn)公民主體責任。共同富裕并非一味強調(diào)政府責任,而是以政府主導,倡導各多元主體共同責任,在責任共擔基礎上分享共同富裕成果。

全民基本服務,即是向全民供給的服務,也是全民參與籌資的服務,突出了權責一致性。UBS的核心價值就是強調(diào)集體責任和全民參與,以實現(xiàn)廣泛的社會參與和社會團結。因此,服務的財務籌資亦體現(xiàn)出多元供給和權責一致的屬性。其中,中央政府的財稅收入支出是UBS的主要資金來源,市場主體,社會組織和公民個人的捐贈構成重要補充;慈善捐贈以志愿激活多元主體社會責任,以更為包容的財務形式為UBS獲得可持續(xù)增長的資金來源。全民基本服務是實現(xiàn)共同富裕的重要表現(xiàn)形式和工具,在籌資方面具有邏輯一致性。通過UBS的籌資,能擴大共同富裕的實現(xiàn)基礎,并逐步培育出權責統(tǒng)一的共同體價值理念:一方面,能提升全民對于稅收和慈善捐贈的社會意識和社會責任;另一方面,能提升服務供給的效能,進而提升共同富裕水平和人民獲得感。

由上觀之,UBS在理念和實踐中已經(jīng)建立起分配、供給、遞送和財務相統(tǒng)一的系統(tǒng)化公共服務,這與我國現(xiàn)行基本公共服務存在差別(表1)。運用系統(tǒng)化UBS緩解現(xiàn)行基本公共服務困境,將更能體現(xiàn)我國共同富裕建設的公平性、包容性、可操作性和可持續(xù)性:一是在個人需求與基本人權的基礎上,強調(diào)共同需要與集體責任為分配原則;二是在滿足基本需求和厘清邊界的基礎上,強調(diào)基本供給的福利擴容;三是改變自上而下的從屬型服務遞送,強調(diào)服務主客體上下聯(lián)通的伙伴關系;四是在財務分擔政府為主體的基礎上,強調(diào)經(jīng)濟賦能和多元投資。

表1 基本公共服務與全民基本服務對照

五、全民基本服務推進共同富裕的可能路徑

1.基于共同需求的全民基本服務分配機制

共同富裕的實現(xiàn)以中國特色社會主義制度為保障,集體主義精神是社會主義的重要內(nèi)涵,這要求以集體責任的認同來促進社會團結。在全民基本服務促進共同富裕建設中,需要體現(xiàn)出社會福利分配的平等、效率、需求公正和可持續(xù)?！耙?guī)劃”中將公共服務分為基本公共服務和普惠性非基本公共服務,基本公共服務是硬件建設和服務低償,普惠性非基本公共服務是福利性收費。在UBS的分配理念下,則要求針對全民共同基本需求為基礎的免費服務供給體現(xiàn)需求公正,以可持續(xù)發(fā)展為目標的能力服務體現(xiàn)績效公正和機會均等,以服務供給的擴容實現(xiàn)群體間無差異平等和實現(xiàn)社會團結,以期改變傳統(tǒng)公共服務以個人基本需求和個人無責為分配起點造成的公共服務無邊界擴張或收費標準模糊。

第一,建立共同基本需求為導向的免費分配機制。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和富裕程度,民政部門通過科學測算和分析居民共同基本需求,建立共同基本需求項目表,并根據(jù)情況進行適時調(diào)整,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和社區(qū)對居民共同基本需求的科學調(diào)研、分析、檢測和評估。在現(xiàn)有公共服務體系框架內(nèi),不斷增加具有共同需求性質(zhì)的服務項目,由中央財政統(tǒng)一支付實現(xiàn)全民免費,以體現(xiàn)共同富裕特質(zhì)和社會主義制度優(yōu)越性。加強弱勢群體和弱勢地區(qū)的差異化共同需求分析,將分配重心放在兜底性服務滿足,以實現(xiàn)差別化分配正義。對于基礎性和發(fā)展性服務則針對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平進行差異化和分階段免費服務,最終逐步實現(xiàn)全民免費。對于超出共同基本需求的個性化服務,則強調(diào)通過市場化運作進行有償或低償分配。

第二,建立以可持續(xù)發(fā)展為目標的能力服務。以全民整體化發(fā)展為目標,在集體責任的基礎上強調(diào)集體分配和集體能力提升。從支出型福利向發(fā)展型福利轉(zhuǎn)變,服務供給項目設計以個人能力提升和社會團結促進為目標,實現(xiàn)基礎性服務和發(fā)展性服務相整合。

第三,建立分配更加平等和廣泛的基本服務。通過提供更加廣泛的基本服務,降低居民日常服務支出,以實現(xiàn)收入水平提升;鼓勵居民參與服務分配的決策和行動,以保障分配過程的公平性和個人集體責任的實現(xiàn);將全民獲得基本服務當作社會平等的標志和共同富裕的重要標準;加快縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群基本公共服務差距,盡快實現(xiàn)公共服務均等化。此后,服務標準和可及性進一步提高,最終實現(xiàn)全民免費服務。

2.遞進性全民基本服務供給連續(xù)統(tǒng)一體

全民基本服務參與共同富裕建設是一個循序漸進的過程,其服務供給亦是從基礎性內(nèi)容向發(fā)展性內(nèi)容逐漸過渡的連續(xù)統(tǒng)一體,而且因我國經(jīng)濟社會發(fā)展的地區(qū)差異性決定了各地在連續(xù)統(tǒng)中階段的差異性。我國的基本公共服務均等化已經(jīng)推出多年,就因地區(qū)差異性導致均等化目標一致未能實現(xiàn),這將在很大程度上影響共同富裕的實現(xiàn)?！肮餐辉２皇峭瑫r同步富裕[38]”而是需要厘清不同地區(qū)全民基本服務供給的階段,對基本公共服務進行重新劃分,以明確服務的供給內(nèi)容。按照經(jīng)濟社會發(fā)展水平依次推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的免費服務供給項目,以最終實現(xiàn)基于全民基本服務的共同富裕?；赨BS共同需要的理念將服務供給內(nèi)容分為兜底性服務、基礎性服務和發(fā)展性服務,并按照共同安全、共同生活和共同發(fā)展的需求統(tǒng)一體進行劃分。兜底性服務滿足人們最低限度需要和公民權利,以實現(xiàn)社會共同安全;基礎性服務是在兜底性服務的基礎上滿足人們在富裕社會必要的生活類基礎需求,旨在滿足各類人群更自主的共同生活;發(fā)展性服務注重人們的能力提升,以更好實現(xiàn)社會參與和經(jīng)濟社會共同發(fā)展。三類服務并非孤立或階段性的供給,而是通過服務細分,并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同而有所側重,以連續(xù)統(tǒng)一體的方式來實現(xiàn)服務供給。

第一,兜底性服務強調(diào)人們最低限度和具有公民基本權利的服務,突出個人、企業(yè)和政府的共同責任。此類服務是在居民基本社會保險的基礎上供給的非現(xiàn)金性服務,即是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險(含生育保險)、工傷保險、失業(yè)保險和長期照護保險基礎上提供的勞動性質(zhì)服務。另外,其還包括社會救助中所提供的非現(xiàn)金性救助服務,此類服務強調(diào)政府部門維護基本社會公平的責任。兜底保障有助于守住防返貧的安全底線,從而對貧困動態(tài)變化具有正向影響[39]。

第二,基礎性服務強調(diào)滿足人們必要和充分需要的服務供給,突出政府公共責任。主要包括優(yōu)孕優(yōu)生服務(孕前優(yōu)生健康檢查、孕產(chǎn)婦健康服務、基本避孕服務),兒童基本服務(預防接種、兒童健康管理、兒童群體基本生活保障、嬰幼兒托育服務、學前教育服務),養(yǎng)老助老服務(老年人健康管理、老年人助餐服務、社區(qū)康養(yǎng)服務、適老化住房改造服務),住房服務(住房改造服務和住房租賃服務)與義務教育(中小學義務教育教材、教輔資料、午餐)。

第三,發(fā)展性服務強調(diào)人們基本社會參與的服務供給,突出社會集體責任。主要包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(就業(yè)信息和政策咨詢服務、就業(yè)登記和檔案管理服務、職業(yè)和創(chuàng)業(yè)指導服務、職業(yè)技能培訓和鑒定服務、公益性就業(yè)崗位服務),交通服務(基本公共交通服務),信息服務(基本通信、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和電視端口服務),社會治理服務(公共空間服務、議事參與服務和社會組織孵化服務),公共法律服務(法律援助服務和法律咨詢服務),公共文體服務(公共文化體育設施服務、社區(qū)文體服務和全民健身服務)。

3.專業(yè)性和下沉式的服務遞送體系

全民基本服務的發(fā)展要求建立專業(yè)化和實踐性的遞送體系,這要求服務應該由專業(yè)的組織和人員進行遞送,在服務項目、過程、評價和管理中突出標準性、規(guī)范性和科學性。傳統(tǒng)的服務遞送難以滿足服務對象的個性化需求,這需要對服務權利主體進行下沉,實現(xiàn)服務權利結構調(diào)整。共同富裕是每個人的富裕,也是集體的富裕,這要求在具有普適性服務方案的同時實現(xiàn)個性化服務遞送。

第一,完善多元主體參與服務的遞送機制?！耙?guī)劃”重點強調(diào)公共服務多元供給格局建構,廣泛探索“民辦公助、公辦民營、民辦民營,公辦民助”等多種形式多元主體遞送機制。多元服務遞送體系是UBS得以不斷發(fā)展的行動力量,在制度設計中需要根據(jù)不同主體的服務遞送動機,完善多元主體參與的權利和義務結構。“社區(qū)合伙人”制度就是在基層服務場域?qū)崿F(xiàn)服務遞送主客體有機整合的成功遞送模式。2023年,成都市發(fā)布《支持城鄉(xiāng)社區(qū)合伙人參與社區(qū)發(fā)展治理工作的指導意見》,合伙人以全年齡段人群為服務對象,強調(diào)“一老一小”和特殊脆弱群體為服務客體,通過遞送社區(qū)食堂、養(yǎng)老助殘、早教托幼、心理健康等社區(qū)服務滿足居民需求。“社區(qū)合伙人”包括企業(yè)合伙人、社群合伙人和居民合伙人,其通過政府購買服務項目式、“時間銀行”積分式、眾籌+社群式、公共空間共營式和社區(qū)生活圈信任生態(tài)鏈式合作方式進行伙伴式遞送服務。政府部門通過項目扶持、資金支持、能力建設、獎懲結合和準入機制等方法,充分鼓勵基層社會力量參與服務遞送。

第二,重構服務遞送權利結構。在我國“黨政統(tǒng)合”制度基礎上,強化黨建引領在基層服務遞送中的價值導向作用,弱化基層政府的直接遞送功能。將UBS遞送主導權利下沉到基層社區(qū)和社區(qū)工作者,逐步實現(xiàn)全民參與,以體現(xiàn)服務遞送的“全過程人民民主”。政府部門只在遞送中起到標準設計方、資源供給方、項目發(fā)包方和績效評估方的作用,甚至具體服務項目設計、遞送主體資格考核、服務績效評估等具體權利均下放到基層社區(qū)、專業(yè)的第三部門,甚至是居民個人,以實現(xiàn)集體責任和集體權利相匹配,而非政府絕對權威。為了有效打破服務遞送方對政府的過度依賴,部分城市通過社區(qū)自有資產(chǎn)建設獲得固定收益,增強服務遞送中的話語權。居民通過社區(qū)共有資金獲得了公共服務發(fā)包權、標準制定權和結果評估權,權利結構的重塑更能體現(xiàn)服務的公平性。

第三,建立社工站為依托的專業(yè)服務平臺。社工站建設已經(jīng)在全國范圍內(nèi)鋪開,并逐步建立起區(qū)(縣)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)-村(社區(qū))為一體的多層次社工站服務體系。社會工作者作為專業(yè)力量,在公共服務的識別、分配、供給、遞送和評價中發(fā)揮作用,社工站平臺的建立可以將社會政策和服務遞送有機銜接,還可以整合民政、衛(wèi)健、人社等部門的數(shù)據(jù)資源和行政資源。因此,應強化各級社工站的投入和建設,不斷提高社會工作專業(yè)服務水平、資源鏈接能力、服務遞送質(zhì)量和政策執(zhí)行能力。隨著居民需求升級,社工站的服務內(nèi)容也從“基本救助型”向“全民基本型”轉(zhuǎn)變。

4.以公共財政與慈善捐贈為互補的財務系統(tǒng)

公共部門的財政供給在全民基本服務財務系統(tǒng)中居于主導地位,負有主要責任。但是,除了要不斷明確公共部門財政供給的主導地位外,還應不斷優(yōu)化公共服務財政供給系統(tǒng),強化社會力量對公共服務的資金供給。通過建立公共財政與慈善捐贈相結合的公共服務財務系統(tǒng),有助于實現(xiàn)社會團結和培育公民社會責任。

第一,加大中央政府對公共服務的財政支持力度。全民基本服務對于政府的財政支持要求更高、數(shù)額更大,這就需要政府在共同富裕的實踐過程中不斷提升公共服務支出和民生支出在GDP中的占比,提高公共服務資金統(tǒng)籌層次,降低地方政府財政壓力,促進地區(qū)間服務供給公平。另外,應積極健全相關信息公開制度,引導和約束地方政府財政信息公開,并確保公開信息的真實性、全面性,提高財政信息透明度[40]。

第二,以社會投資理念優(yōu)化公共服務支出結構。在保障基本兜底性服務滿足的前提下,加大對基本性和發(fā)展性服務的資金投入。以“經(jīng)濟賦能”為目標倡導政府和社區(qū)建立公共服務資產(chǎn),提升居民自我服務能力,實現(xiàn)服務籌資的權責統(tǒng)一。例如,成都市的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理改革為公共服務的“經(jīng)濟賦能”提供了可行思路:一方面,通過廣泛建設“社區(qū)鄰里中心”,讓社區(qū)和居民擁有共同受益的空間資產(chǎn)。在“15分鐘生活圈”中,大量社區(qū)公共服務進入鄰里中心,居民、社會組織或社會企業(yè)成為“社區(qū)合伙人”,在免費使用空間時提供免費或低償?shù)膬?yōu)質(zhì)服務實現(xiàn)“空間換服務”。另一方面,通過建立“社區(qū)保障資金”制度,分級整合社區(qū)公共服務和社會管理專項資金。以政府購買服務和科學監(jiān)督的方式,統(tǒng)籌整合各類資源,為居民提供精準和高品質(zhì)服務;以財政資金撬動各類資金投入社區(qū)服務供給,優(yōu)化資金使用方式,提升資金管理績效。

第三,激活社會力量廣泛參與服務資金捐贈。第三次分配的重點是慈善捐贈,通過社會慈善力量的激活為全民基本服務增加源源不斷的社會資金。政府可以對企業(yè)進行更大力度和更為靈活的財稅政策,通過稅款減免鼓勵企業(yè)參與服務資金捐贈。網(wǎng)絡慈善技術和法律的不斷完善也將助力于服務資金在更廣泛范圍得到籌集。隨著共同富裕的不斷實踐,社會慈善捐贈將不斷提升,集體責任和社會團結將得到強化。目前,以成立社區(qū)基金會為標志的社區(qū)慈善正在興起,2021年中共中央國務院發(fā)布《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》支持設立社區(qū)基金會并明確其功能定位,北京、上海、深圳和南京等地均出臺了支持社區(qū)基金會發(fā)展的政策。根據(jù)基金會中心網(wǎng)相關數(shù)據(jù),截至2023年3月31日,全國共成立社區(qū)基金會296家,其中浙江省和上海市的社區(qū)基金會數(shù)量最多[41]。社區(qū)基金會為UBS的“多元投資”提供了最多元和最直接的渠道,可以有效回應社區(qū)居民多元化和個性化的社區(qū)服務,實現(xiàn)居民權責統(tǒng)一,應該在全國社區(qū)推廣建立社區(qū)基金會,強化政策支持、初始資金支持和能力建設支持。另外,應該不斷強化全民基本服務的發(fā)展性功能,以基本服務供給促進民營經(jīng)濟增長和居民消費增長。國家通過共同富裕中積累的財稅資金實現(xiàn)基本服務全民化和基本化能有效促進基本服務行業(yè)的發(fā)展,促進經(jīng)濟增長。政府在推進多元主體遞送的過程中促進民營經(jīng)濟服務行業(yè)的發(fā)展,建立了服務多元主體和客體的集體責任,從根本上促進共同富裕。

六、結 語

共同富裕的實現(xiàn)是一個長期性和全面性的過程,更是一個全民性和可持續(xù)的結果。全民基本服務在保障全體國民具有基本和同等服務的前提下實現(xiàn)了起點公平和結果公平,這對于基本公共服務均等化具有一定借鑒作用。另外,全民基本服務以賦能和可持續(xù)為核心觀點能有效提升福利效能和促進社會團結,有利于提升社會主義國家凝聚力,實現(xiàn)了起點公平、結果公平與過程公平的有機統(tǒng)一,更體現(xiàn)出社會主義國家的本質(zhì)要求。然而,全民基本服務根植于西方福利國家傳統(tǒng),與我國價值理念和行政管理結構有一定差異。由于經(jīng)濟發(fā)展水平較高,其公共服務水平亦較高,我國不能照搬照抄:一方面,要不斷提升基本公共服務的可及性、公平性和效率性;另一方面,又要保障公共服務發(fā)展的可持續(xù)性和賦權性,這需要我國在充分吸收全民基本服務優(yōu)勢的基礎上,建立起以共同富裕為目標,分配、供給、遞送和財務相統(tǒng)一的高質(zhì)量公共服務體系。