◎文/郭寧

近年來， 天津市財政部門緊緊圍繞全國先進制造研發(fā)基地定位，聚焦“制造業(yè)立市”戰(zhàn)略，積極推動海河產業(yè)基金支持天津產業(yè)轉型升級和提質增效， 取得了良好的效果。 經過五年的發(fā)展，海河產業(yè)基金在運作模式、管理架構、管理制度等方面形成了自身特色。 由于海河產業(yè)基金尚處在初期發(fā)展階段，運作過程中也面臨一定的困難，需要充分借鑒其他省市成功經驗， 建立健全基金管理長效機制，推動海河產業(yè)基金做優(yōu)做大做強，使其發(fā)展成為國內具有一定影響力的政府投資基金。

一、基本情況

在應對天津經濟新舊動能轉換挑戰(zhàn)中， 財政收入下降導致傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展受限，為提高財政資金配置效率，天津市創(chuàng)新財政支持方式，設立海河產業(yè)基金。 該基金旨在以市場化股權投資方式，通過吸引社會資本共同參與，支持重點產業(yè)、 培育新動能。 2017 年海河產業(yè)基金正式設立，市財政出資200 億元，市場化運作由海河產業(yè)基金管理公司負責。 海河產業(yè)基金以政府引導、 市場運作為原則，采取“母子基金”模式，注資和募集資金相結合，撬動社會投資，培育產業(yè)。 現(xiàn)有4 個母基金，涵蓋人工智能、生物醫(yī)藥、鄉(xiāng)村振興等領域。 基金在“1+3+4”產業(yè)體系下運作，投資重點產業(yè)鏈，同時擔負資本招商職能，與產業(yè)資本、央企合作，助力戰(zhàn)略性新興產業(yè)在天津落地。 海河產業(yè)基金管理結構完善，設立委員會、專家顧問委員會，23項管理制度確保政策合規(guī)性， 動態(tài)監(jiān)管和績效評價保障投資決策科學性。 通過這一模式，天津市積極應對新時期經濟發(fā)展挑戰(zhàn)，推動產業(yè)升級和新動能發(fā)展。

二、取得成效

截至2022 年6 月底， 天津市財政累計注資引導基金120 億元，引導基金設立母基金51 支，認繳規(guī)模1457億元； 引導基金實繳138 億元， 帶動社會資本實繳578億元，資金放大倍數(shù)4 倍。 通過投資帶動，實現(xiàn)落地項目215 個，投資金額1074 億元，杠桿撬動8 倍。 其中，規(guī)模10 億元以上的重點項目50 個， 專精特新中小企業(yè)22家，被投資企業(yè)44 家完成IPO 或借殼上市。 引導基金出資母基金138 億元，對應回報金額176.8 億元，其中已實現(xiàn)現(xiàn)金回報21.8 億元，累計回報倍數(shù)為1.3 倍。 在中國政府引導基金評選中，海河產業(yè)基金連續(xù)四年躋身前五名，已成為天津市協(xié)同產業(yè)政策、財政政策、金融政策的重要政策工具。

從支持天津市重點產業(yè)鏈具體情況看， 圍繞信創(chuàng)產業(yè)鏈，支持海光信息、紫光云等項目77 個，投資金額296億元；圍繞集成電路產業(yè)鏈，支持中芯國際、華海清科等項目21 個，投資金額208 億元；圍繞生物醫(yī)藥產業(yè)鏈，支持康希諾、凱萊英等項目39 個，投資金額268 億元；圍繞高端裝備產業(yè)鏈， 支持飛旋科技、 辰星自動化等項目25個，投資金額84 億元；圍繞新能源產業(yè)鏈，支持力神電池、愛旭科技等項目13 個，投資金額123 億元；圍繞新材料產業(yè)鏈，支持中電科半導體、綠菱氣體等項目12 個，投資金額80 億元；圍繞汽車與新能源汽車產業(yè)鏈，支持經緯恒潤、滴滴自動駕駛等項目28 個，投資金額14 億元。

三、面臨困難

（一）引導基金缺口較大

按照2017 年海河產業(yè)基金設立方案，天津市財政認繳出資引導基金200 億元。2018 年以來，海河產業(yè)基金先后下設新一代人工智能科技母基金、生物醫(yī)藥母基金、鄉(xiāng)村振興母基金、天使母基金，天津市財政認繳出資引導基金相應增加150 億元、25 億元、25 億元、100 億元。 截至2022 年6 月底，天津市財政認繳出資引導基金500 億元。據(jù)海河產業(yè)基金管理公司統(tǒng)計， 天津市財政累計實繳出資引導基金120 億元，扣除滾動使用投資收益、2022 年預算資金外，引導基金資金缺口約80 億元。 由于天津市財政出資低于序時進度， 且無法按照引導基金資金需求及時出資， 造成引導基金對已簽署協(xié)議且項目亟待投資落地的新增、存量母基金無法按需出資，面臨一定程度上的法律風險和聲譽影響，也影響了母子基金運作效率。

（二）募集資金渠道較少

從母子基金資金來源看，主要為區(qū)財政出資、國有企業(yè)出資、區(qū)域投資平臺出資的國有資本，母子基金募資渠道較少。 主要原因：一是與民營資本合作難。 民營資本追求投資收益最大化，較多關注成長期、成熟期企業(yè)，希望被投資企業(yè)盡快通過IPO、并購等實現(xiàn)盈利退出。 海河產業(yè)基金更多注重政策目標實現(xiàn)， 多關注與天津市重點產業(yè)鏈契合的種子期、初創(chuàng)期企業(yè)。 海河產業(yè)基金與民營資本合作過程中，民營資本會因政策要求而受到投資行業(yè)、投資地域和投資階段等限制。 海河產業(yè)基金會對母基金違反政策要求的項目行使一票否決權， 或者拒絕繳付后續(xù)出資、轉讓基金份額、提出退出；二是與金融機構合作難。 受資管新規(guī)影響，銀行資金與海河產業(yè)基金合作設立母基金受到嚴格限制。 盡管國家對政府投資基金相應出臺了豁免政策，但金融機構出于監(jiān)管合規(guī)考慮，合作設立母基金的積極性依然不高。 保險資金因有較高的收益要求，且要求對所出資的母基金具有投資決策權，參與設立母基金的積極性也不高。

（三）返投比例要求較高

按照海河產業(yè)基金相關規(guī)定，母基金撬動各類社會資本在天津的投資總額， 不低于引導基金出資規(guī)模的5倍。 主要包括：母子基金在天津的直接投資總額、母子基金管理機構通過招商引資落戶天津的項目、被投資的天津企業(yè)在天津市外開展的投資及并購項目、被投資的企業(yè)在天津新增的投資項目。 盡管海河產業(yè)基金在返投口徑上給予了較為寬松的要求， 但相比其他省級政府投資基金返投比例依然過高， 從而弱化了海河產業(yè)基金競爭力以及社會資本合作積極性， 增加了母子基金募資難度和周期，降低了基金運作效率。 天津市濱海新區(qū)主導的濱海產業(yè)基金，在運作模式、投資領域、所投區(qū)域與海河產業(yè)基金基本相同，由于濱海產業(yè)基金返投比例為2 倍，政策要求低于海河產業(yè)基金， 與社會資本合作上具有明顯競爭力。 據(jù)了解，國內省級政府投資基金返投比例要求普遍在2 倍以下，平均1.5 倍～2 倍之間，其中河南1 倍，安徽1.2 倍，深圳、河北、江蘇1.5 倍，廣州、山東2 倍。

（四）退出規(guī)定尚不明確

目前， 國家層面對政府投資基金退出是否按照國有資產管理，履行國資審批、產權評估、進場交易等程序未作出具體規(guī)定。 一方面，按照財政部相關規(guī)定，政府出資從政府投資基金退出時，應當按照章程約定的條件退出。章程中沒有約定的， 應聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估， 作為確定政府投資基金退出價格的依據(jù)。 從海河產業(yè)基金看，引導基金退出母基金、母子基金退出未上市的被投資企業(yè)， 應按照協(xié)議約定的條件退出，沒有約定的，應進行資產評估后按照評估價格退出。另一方面，根據(jù)《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》（國務院國資委財政部令第32 號）規(guī)定，對于國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)，國資所持有的基金份額轉讓應當進場交易。 從海河產業(yè)基金看，對國有企業(yè)出資比例超過50%， 或者雖未超過50%但構成實際控制或重大影響的母子基金，在投資項目退出時，應履行國資審批、產權界定、產權登記、資產評估和進場交易等程序。 但國務院國資委曾在網上解答， 有限合伙制企業(yè)份額轉讓不適用32 號令。從實踐情況看，目前各省對于政府投資基金的退出管理規(guī)定也各不相同，浙江、廈門等省市要求必須進場交易，廣州、山西等省市沒有規(guī)定必須進場交易。

四、對策建議

（一）實施基金總量控制

針對當前海河產業(yè)基金設立母基金的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)快速增長， 造成引導基金資金缺口較大的情況，一是嚴控新設母基金。 按照天津市財政認繳出資引導基金規(guī)模，實施母基金總量控制，充分考慮財政承受能力，合理確定母基金設立數(shù)量和規(guī)模， 設計差異化發(fā)展方案，確保引導基金認繳出資母基金規(guī)模不高于天津市財政認繳出資引導基金規(guī)模；二是壓降基金認繳規(guī)模。 對于認繳規(guī)模已超過天津市財政認繳引導基金規(guī)模的專項母基金， 督促海河產業(yè)基金管理公司與社會資本方協(xié)商，通過壓降引導基金認繳規(guī)模、提前退出等方式，將引導基金認繳專項母基金規(guī)?？刂圃诤侠矸秶?；三是整合重組母基金。 結合母基金實際情況，積極推動整合同一行業(yè)領域設立多支目標雷同母基金，在尊重社會資本方意愿基礎上，推動整合或調整投資定位，提升財政資金統(tǒng)籌管理和使用效益；四是引導基金及時退出。 考慮海河產業(yè)基金不以盈利為目的，綜合考慮國有資本保值增值情況，對于已實現(xiàn)政策目標、績效達不到預期效果、投資進度緩慢的母基金，引導基金應退盡退。

（二）優(yōu)化基金總體架構

堅持基金的功能定位，立足天津。 考慮當前母子基金募資難度日益增加， 學習借鑒山東新舊動能轉換基金做法，優(yōu)化海河產業(yè)基金架構，提高可操作性、增強市場活力，將海河產業(yè)基金的“引導基金—母基金—子基金”三級架構調整為“引導基金—子基金”兩級。 在引導基金設立子基金時，要充分考慮受托基金管理機構募資能力。 同時，適度放寬金融機構資金期限錯配的限制，積極推動銀行資金、保險資金、養(yǎng)老基金、社?；鸺哟笈c海河產業(yè)基金合作力度，共同支持信創(chuàng)、集成電路、生物醫(yī)藥、新能源等領域，增加海河產業(yè)基金募資渠道。 同時，海河產業(yè)基金也要善于宣傳并調動各種類型的資金， 包括產業(yè)資本、上市公司、民營資本甚至外國資本等，促進資金來源多樣化，有效應對市場波動。 加強海河產業(yè)基金與財政其他專項資金的配合，與銀行信貸資金相關政策的配合，與產業(yè)發(fā)展、基金發(fā)展等政策的協(xié)調配合等。

（三）降低基金返投要求

考慮海河產業(yè)基金返投比例要求過高， 導致母基金落地數(shù)量和運作效率下降，已不適應當前市場環(huán)境，建議參照外省市做法，降低海河產業(yè)基金返投比例要求。 將母基金撬動各類社會資本在天津的投資總額， 應累計不低于引導基金出資規(guī)模的5 倍， 調整為不低于引導基金出資規(guī)模的2 倍。 在返投口徑上，嚴格限定在天津的直接投資總額，以及母基金所投資市外（含境外）企業(yè)將注冊地遷往天津、 被天津企業(yè)收購或其研發(fā)生產基地及主要功能性子公司落戶天津。 在返投認定后，海河產業(yè)基金管理公司應加大投后項目管理力度， 應持續(xù)跟進返投項目發(fā)展情況，督促母基金管理人定期提交投后管理報告、項目財務數(shù)據(jù)、社保繳納情況、納稅情況等，跟蹤了解項目實際運營情況。

（四）明確基金退出規(guī)定

政府投資基金具有行業(yè)特殊性， 海河產業(yè)基金的投資、退出與一般國有企業(yè)的對外投資、退出不同，其投資、退出類似一般國有企業(yè)生產和銷售的正常經營行為。 海河產業(yè)基金的日常運營過程就是投資、退出，如果投資、退出不暢，則海河產業(yè)基金的運營無法持續(xù)。 目前，國務院國資委解讀《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》的適用范圍是依據(jù)《公司法》設立的公司制企業(yè)。 考慮國務院國資委對國有企業(yè)投資基金轉讓有限合伙企業(yè)份額更傾向于無需進場交易，建議對海河產業(yè)基金的退出管理，參照國務院國資委對國有企業(yè)投資基金的退出管理， 明確海河產業(yè)基金的退出無需履行進場交易等國資監(jiān)管程序，按照與社會資本協(xié)議約定的條件退出。 沒有協(xié)議約定的，應進行資產評估后按照評估價格退出。