黃磊

澳大利亞政府近期宣布，將禁止所有一次性電子煙。

澳大利亞政府近期宣布，將禁止所有一次性電子煙，停止進(jìn)口非處方煙，要求電子煙產(chǎn)品采用藥品類包裝，廠商降低其產(chǎn)品中尼古丁的含量，并限制某些產(chǎn)品的口味、顏色和成分。據(jù)宣傳，這是該國(guó)多年來最全面的煙草監(jiān)管舉措之一，旨在限制電子煙的使用，進(jìn)而“減少吸煙，杜絕電子煙”，相關(guān)監(jiān)管較以往明顯加大了力度。

“引虎”與“驅(qū)狼”

《煙草控制框架公約》（FCTC）是2003年5月在瑞士日內(nèi)瓦召開的第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，世界衛(wèi)生組織192個(gè)成員一致通過的世界第一個(gè)旨在限制全球煙草和煙草制品的公約。

作為第一個(gè)具有國(guó)際約束力的全球性公約，也是針對(duì)煙草的第一個(gè)世界范圍多邊協(xié)議，F(xiàn)CTC為全球控制煙草危害、共同維護(hù)人類健康提供了法律框架。截至2021年5月，F(xiàn)CTC締約方數(shù)量達(dá)到182個(gè)，覆蓋全球90%以上的人口。

雖然如此，但相關(guān)締約國(guó)對(duì)電子煙的態(tài)度卻不盡相同。據(jù)2021年7月WHO發(fā)布的《全球煙草流行報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，約78%的高收入國(guó)家對(duì)電子煙采取了法律監(jiān)管措施，7%的高收入國(guó)家除完全禁止銷售電子煙外不采取其他監(jiān)管措施。約40%的中等收入國(guó)家對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管，10%的中等收入國(guó)家一律禁止銷售，也就是一半中等收入國(guó)家對(duì)電子煙既不監(jiān)管也不禁售。此外，76%的低收入國(guó)家對(duì)電子煙不采取任何監(jiān)管措施。

而即便采取監(jiān)管措施的國(guó)家，在政策上也存在很大的差異，其根本原因在于政府當(dāng)局對(duì)電子煙是持有“危害增加論”還是“危害減少論”的觀點(diǎn)。比如新西蘭和英國(guó)對(duì)電子煙抱有歡迎和支持的態(tài)度，把電子煙的應(yīng)用和推廣作為控?zé)煖p害、建設(shè)無煙國(guó)家的重要手段，希望引導(dǎo)吸煙者轉(zhuǎn)向使用電子煙以減少卷煙使用甚至戒掉卷煙，最終實(shí)現(xiàn)不斷降低全民吸煙率的目標(biāo)。英國(guó)甚至將合規(guī)電子煙產(chǎn)品納入醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）。換而言之，監(jiān)管方式類似于“引虎驅(qū)狼”。

澳大利亞是目前將電子煙作為藥品來加以監(jiān)管的典型，明確除了含有尼古丁成分的電子煙有治療作用且經(jīng)過醫(yī)療物品管理局核準(zhǔn)的以外，其余皆為非法毒品。至于不含尼古丁成分的電子煙，在聯(lián)邦級(jí)無相應(yīng)法律規(guī)范，須依照各州所制定的煙害防控相關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)管。宣稱具有戒煙功效或是能減輕尼古丁戒斷不適的電子煙，在定性上應(yīng)屬于醫(yī)療器材，受《醫(yī)療用品法》管轄。

具體而言，現(xiàn)行的澳大利亞法律從區(qū)分“是否宣稱有治療功效”和“是否含有尼古丁”兩個(gè)層面對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管。若是宣稱有治療功效的電子煙，則納入醫(yī)療用品進(jìn)行管控，需得到主管機(jī)關(guān)的審批許可方能上市銷售。不具有治療功效的電子煙，則通過是否含有尼古丁進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管，若含有尼古丁則屬于管制毒品，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)同意則無法上市銷售。

羊頭與狗肉

據(jù)最新的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在澳大利亞14歲—17歲的青少年中，有1/6的人抽過電子煙；而在18歲—24歲的群體中，有1/4的人抽過電子煙。研究人員稱，由于電子煙的流行，澳大利亞的青少年群體開始出現(xiàn)尼古丁成癮、頭痛、胃痛等癥狀以及焦慮、抑郁等心理問題。

究其原因，一方面是監(jiān)管力度不足，漏洞百出。比如，將電子煙作為藥品來加以監(jiān)管，需要處方才能購(gòu)買含尼古丁的電子煙，但監(jiān)管力度不足讓黑市蓬勃發(fā)展。又比如前任部長(zhǎng)曾試圖強(qiáng)化邊境管制，僅允許個(gè)人進(jìn)口不含尼古丁的電子煙，但電子煙就此失控，掛羊頭賣狗肉，將含尼古丁的電子煙標(biāo)注為“不含尼古丁”后流入市場(chǎng)。據(jù)《澳大利亞和新西蘭公共衛(wèi)生雜志》發(fā)布的一項(xiàng)對(duì)1000多名15歲到17歲澳大利亞青少年的調(diào)查顯示，他們中80%感覺容易或比較容易在零售店買到電子煙。

而相對(duì)這種管理上的不用心，煙草公司則可謂處心積慮。為了吸引更多的年輕人吸食電子煙，眾多電子煙廠家在包裝上通過時(shí)尚的包裝、酷炫的煙圈，讓年輕人產(chǎn)生濃厚興趣，從而有了嘗試的欲望。在口味上，不少電子煙還開發(fā)出包括草莓、黑莓、蔓越莓等數(shù)十種口味，據(jù)WHO的數(shù)據(jù)顯示，電子煙已發(fā)展到約16000種獨(dú)特口味，許多口味對(duì)青少年具備較強(qiáng)的吸引力。

另一個(gè)潛在危機(jī)則是電子煙娛樂化的趨勢(shì)，一些年輕人甚至未成年人將電子煙當(dāng)成酷炫的“時(shí)尚”，把吞云吐霧的行為認(rèn)為是一種流行性?shī)蕵?。盲從心理、好奇心以及年輕人群體間的帶動(dòng)和模仿，導(dǎo)致此類問題越演越烈。換言之，這些電子煙企業(yè)一邊打著“戒煙”的旗號(hào)，一邊卻干著“誘導(dǎo)”的事。也正因?yàn)榇?，澳大利亞政府才?huì)下定決心，出臺(tái)一系列管制措施阻止電子煙在青少年群體中進(jìn)一步蔓延，而相關(guān)管制措施也是該國(guó)政府十余年來力度最大的控?zé)熜袆?dòng)的一部分。

收緊與挑戰(zhàn)

從國(guó)際趨勢(shì)而言，對(duì)電子煙的監(jiān)管力度不斷升級(jí)，監(jiān)管政策趨于嚴(yán)格化和系統(tǒng)化。而對(duì)電子煙危害的認(rèn)識(shí)深化，是推動(dòng)多個(gè)國(guó)家收緊監(jiān)管的重要原因。WHO一直堅(jiān)持電子煙有害論，認(rèn)為應(yīng)將電子煙納入煙草管控。

近日，《柳葉刀——兒童青少年健康》發(fā)表社論指出，雖然電子煙被營(yíng)銷為比卷煙更安全的替代品，但它是高度成癮和有害的?？紤]到幾乎所有的煙草使用都始于青春期和青年時(shí)期，防止青少年使用電子煙是全球煙草控制的關(guān)鍵。

亡羊補(bǔ)牢，未為晚也。5月9日，澳大利亞財(cái)政部長(zhǎng)吉姆·查默斯向議會(huì)提交的聯(lián)邦政府年度預(yù)算顯示，該框架預(yù)算為7.37億澳元，要求將煙草稅每年增加5%，從9月1日起生效，這將在4年內(nèi)增加33億澳元的收入。巴特勒表示，政府將把這筆錢投資于國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)，包括一項(xiàng)新的國(guó)家肺癌篩查計(jì)劃，為原住民群體提供癌癥護(hù)理服務(wù)，以及減少原住民吸電子煙。

同時(shí)，澳大利亞政府針對(duì)性地推出了多項(xiàng)政策，比如在包裝上，對(duì)于可以合法銷售的處方類電子煙產(chǎn)品，要求其采用類似藥品的包裝，而不能采用目前市面上多見的顏色鮮艷的包裝。并且將對(duì)電子煙的口味、顏色、尼古丁濃度及其他化學(xué)成分含量加以限制。由于之前不含尼古丁成分的電子煙在聯(lián)邦法層面上不受管控，僅受澳大利亞各州法相關(guān)規(guī)定的約束，澳大利亞聯(lián)邦政府將與各州和地區(qū)合作，禁止在便利店和其他零售場(chǎng)所銷售電子煙，“同時(shí)也讓人們更容易獲得合法治療用途的處方”。從整體目標(biāo)而言，巴特勒2022年所提出的目標(biāo)，就是澳大利亞的全國(guó)吸煙率應(yīng)在2025年降低到10%以下，到2030年降低到5%或更低。

這一目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)中面臨著不小的挑戰(zhàn)。一方面是利益驅(qū)使下的政治掮客將持續(xù)鼓吹電子煙的替代作用以及“戒煙”的療效，民間有學(xué)者也擔(dān)心因?yàn)槭站o之舉會(huì)使更多人通過電子煙黑市進(jìn)行購(gòu)買，這又將加大監(jiān)管難度。另一方面則是立法方面的短板，由于聯(lián)邦法層面的短缺，各州在對(duì)不含尼古丁成分的電子煙監(jiān)管方面存在差異，不少地方規(guī)范僅對(duì)銷售環(huán)節(jié)做出限制，對(duì)廣告限制、銷售許可、未成年人吸煙、吸煙場(chǎng)所的規(guī)定均不適用，還有一些地方則是監(jiān)管方式不夠完善，監(jiān)管鏈條沒有閉合，這些都可能導(dǎo)致非法銷售有空可鉆，最終都將影響監(jiān)管成效。

編輯：薛華? icexue0321@163.com