莊雨婷，錢冰怡，尹 倩

（1.江蘇省科學技術情報研究所 江蘇南京 210042；2.江蘇省科技經費監(jiān)管服務中心 江蘇南京 210042）

1 研究背景

醫(yī)藥在江蘇省擁有良好的產業(yè)基礎及區(qū)域優(yōu)勢，是全省成長性好、發(fā)展活力強、競爭力明顯的優(yōu)勢產業(yè)。2020年，江蘇省規(guī)模以上醫(yī)藥產業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入4 356.8億元，實現(xiàn)利潤總額670.1億元，增速分別高于全省規(guī)上工業(yè)7.9%、8.5%，產業(yè)規(guī)模位居全國前列，已形成涵蓋生物藥、化學藥、中藥、醫(yī)療器械、醫(yī)用輔料和包裝材料等較為完整的產業(yè)發(fā)展體系，呈現(xiàn)出了價值鏈、產業(yè)鏈、空間鏈、創(chuàng)新鏈齊頭并進的發(fā)展格局。企業(yè)競爭力不斷增強，涌現(xiàn)出了一批在全國具有競爭優(yōu)勢的龍頭企業(yè)，主要分布在泰州、徐州、連云港、南京、南通、蘇州、常州和無錫八大醫(yī)藥集聚地。

2020年初，新冠感染席卷全球，江蘇省醫(yī)藥科技企業(yè)全力研產，助力前線。省內大量科技企業(yè)創(chuàng)造條件恢復生產，面對疫情前線緊急產生的新需求，不少科技企業(yè)與合作高校主動展開針對新型冠狀病毒肺炎的聯(lián)合科研攻關活動。江蘇省科技管理部門陸續(xù)出臺了新冠肺炎感染防控應急攻關項目招標，進一步加大了科技抗疫的強度。

2 文獻回顧與問題提出

科研監(jiān)管體系是一國（地區(qū)）政府及其他相關主體依據(jù)特定的監(jiān)管目的，對本國本地區(qū)科研活動，重點是對政府資助支持的科研活動進行監(jiān)管，從而構建形成的有機系統(tǒng)。早期的政府監(jiān)管可以追溯到19世紀初甚至更早，局限于經濟性監(jiān)管（economic regulation），意味著政府可以約束社會中的經濟性行為，通過采取一定的強制性措施，對個人和企業(yè)的違規(guī)違法行為進行懲戒，從而達到監(jiān)管的目的。直至20世紀末，政府監(jiān)管理論主要基于政治經濟學視角、法與社會學視角，形成了不同理論，從不同角度對政府監(jiān)管框架、制度改革、監(jiān)管內容與手段選擇等方面提供了理論支撐。這些理論之間既有相互矛盾排斥之處，也有共性及相互啟發(fā)之處，在政府監(jiān)管設計中需要深入分析及應用。

國內學者對于科研經費、科技經費監(jiān)管相關的理論研究與科技經費改革發(fā)展的步調基本一致，大致可以追溯到20世紀80年代初期，根據(jù)研究的側重點，可以分為探索、發(fā)展、成熟和轉型階段。探索階段為80至90年代，在這一時期，國家剛開始進行科技體制改革，科研經費總投入不多，且缺乏相應的監(jiān)管措施。學者主要結合國外尤其是發(fā)達國家有關科技經費管理的相關做法和經驗研究科研經費管理的方法，探索科技經費監(jiān)管改革的方向。蔡汝魁［4］分析了美國、蘇聯(lián)和東歐各國的科技經費管理體制；唐加［5］提出要將原先的“供給制”經費管理辦法變?yōu)椤罢n題核算”，強調要根據(jù)課題編制研究計劃、需要分配科研經費、以預算執(zhí)行情況考核科研工作成果。發(fā)展階段為90年代至00年代中期，學者們已經探索出了科技管理改革的方向，并就此進行了一系列研究。關于科技管理體制，學者們主要的研究方向集中在“課題制管理”方面，包括課題制實施的利弊、實施的方法建議和完善的對策等。戴國慶［6］認為科學的組織管理、預算管理、財務監(jiān)督和成果管理是課題制管理的基礎。宏觀上來說，科技經費配置和投入的相關研究也在這一階段開始增多。成熟階段為00年代中期至10年代中期，國家采取主體計劃和政策引導類計劃并重的科技計劃體系進行管理，有關科技經費監(jiān)管方面的研究逐漸深入，研究的內容也從宏觀上對管理機制的探索轉向經費監(jiān)管工作過程中的各個細分環(huán)節(jié)，大量學者開始分析現(xiàn)有科技經費管理體制和制度中存在的弊端及產生的原因，并提出了一系列的改善方法。王桂強等［6］就政府財政科技投入績效評價面臨的實際困境提出了“指標靶”的概念，并以此為基礎構建了績效評價模型體系。轉型階段為10年代中期至今，這一階段學者們開始轉向研究科技經費績效考核評價和信用管理相關的內容。

有關科研誠信的研究也已經有一定成果，主要圍繞科研誠信體系建設、抑制學術不端行為等方面進行，基于信任的經費管理機制相關的研究則較少。本文結合近年科技經費監(jiān)管工作思考，調研了江蘇省“放管服”改革背景下醫(yī)藥科技計劃項目承擔單位經費監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題，并基于此，從制度建設、經費管理、經費使用、會計核算和檢查整改5個方面整理了一份涉及項目經費管理制度缺失和項目未單獨核算、超預算支出等33個風險失信點及貫穿科研經費申請、管理、使用、審計全過程的負面清單。在此基礎上，以風險防控為目的，以項目承擔單位作為評價對象，形成58個具體評分標準，并應用層次分析法構建指標體系及權重。

3 實證調研與情況分析

課題組于2022年7至9月赴南京、連云港、徐州開展調研，走訪了醫(yī)藥產業(yè)的企業(yè)、新型研發(fā)機構、高校和會計師事務所等單位。通過實地調研、座談會等形式，重點了解基層科技主管部門、科研單位、企業(yè)和科研人員在“放管服”背景下，科研經費管理和使用方面的訴求、問題和建議。據(jù)調研，江蘇省科技經費管理、使用、審計等過程中主要存在的問題如下。

3.1 科研經費主管部門管理水平有待提高

3.1.1 科研經費監(jiān)管責任主體不夠明確

部分醫(yī)藥類科技計劃項目資金的監(jiān)管責任主體不夠明確。主觀上，習慣認為科技部門管項目、財政部門管資金；客觀上，市縣科技部門對科技資金的監(jiān)管沒有專門的部門和專業(yè)的人才，缺乏應有的管理能力。如地方科技局雖承擔“督促追回中止項目經費”的責任，但在實際中操作難度很大。

3.1.2 主管部門對科技計劃經費使用缺乏有效的監(jiān)督

部分地區(qū)財政不能及時將市級層面下達的醫(yī)藥類科技計劃經費撥付給項目實施單位，存在扣留、遲撥等問題；部分項目實施單位自籌資金到位不及時、不足額，對項目自籌資金投入的認識存在偏差，將與項目研究無關的投入算入項目自籌資金中；部分項目單位存在編報虛假決算等情況，主管部門缺少相對專業(yè)的管理人員，導致驗收時對財務資料審核不嚴。

3.2 項目承擔單位科研經費使用存在違規(guī)違紀

3.2.1 單獨核算執(zhí)行率有待提高

部分項目承擔單位未能執(zhí)行專項資金“?？顚Ｓ?、單獨核算”的管理要求，項目支出混在單位整體財務賬中，無法區(qū)分。同時，以臺賬代替單獨核算的現(xiàn)象比較普遍。此外，項目配套自籌經費支出的單獨核算不規(guī)范，列支的依據(jù)不充分。

3.2.2 違規(guī)列支或列支依據(jù)不充分

超范圍列支項目經費、重復列支間接經費的情況時有發(fā)生，如：專家咨詢費、勞務費發(fā)放不規(guī)范；材料費、測試化驗加工費、差旅費等費用列支依據(jù)不充分；未按比例列支的燃料動力費等；未提供分配依據(jù)等［7］。

3.2.3 預算調整欠規(guī)范

調研發(fā)現(xiàn)：部分醫(yī)藥類科技計劃項目負責人擅自調整預算，未按照管理要求向科研管理部門提請預算調整報批；部分項目負責人在未獲取項目承擔單位同意批復的情況下擅自調整預算；部分項目承擔單位自行調整不得調整預算的科目。

3.2.4 外撥經費失去監(jiān)管

部分醫(yī)藥類科技計劃項目承擔單位未能履行對項目參與單位專項資金的監(jiān)督責任，未能及時掌握參與單位的項目經費投入進度、專項資金使用和項目財務核算等情況，項目審計時，不能按要求提供所需資料，增加了審計工作的難度。

3.3 科技經費審計中介機構層次不齊

3.3.1 對醫(yī)藥類科技計劃項目審計的重視程度有待提高

由于科技計劃項目經費總額不高，導致部分中介機構對科技計劃項目經費審計工作重視程度不夠，三級復核制度未能有效執(zhí)行，對財政專項資金的審計風險把握不足，風險防控意識有待加強。

3.3.2 對審計人員的管理和培訓有待加強

部分中介機構人才團隊流動性較大，人員隊伍不夠穩(wěn)定，未指派專門的部門或專人承擔科技計劃項目審計，部分中介機構未組織項目承擔人員進行科技計劃項目審計相關培訓，審計人員對科技計劃項目經費管理政策把握不足，審計能力和審計質量有待提高。

3.4 科研經費評審專家監(jiān)管制度缺乏

現(xiàn)行的科技資金管理制度對資金項目立項、中期檢查與績效評價、驗收結題等環(huán)節(jié)都明確采用了專家評審方式，保證了立項程序的科學、公開和公正，但也存在一些問題，即部分專家責任心不強，對項目不做深入的了解，發(fā)表意見比較隨意。這主要是因為評審專家信用制度還未建立，導致缺乏信用記錄和信用評價，也缺乏相應的失信處罰機制。

4 江蘇省醫(yī)藥類科技計劃經費信用評價指標體系

醫(yī)藥類科技計劃項目承擔單位是科技計劃項目經費的使用主體。項目承擔單位科研經費信用管理對項目承擔單位經費管理的相關制度建設、經費到位與外撥、經費預算和調整等進行信用風險識別、分析和評估，是一種全新的科研經費監(jiān)管模式，也是醫(yī)藥產業(yè)科研誠信管理的重要突破口。通過對醫(yī)藥類項目承擔單位進行科研經費信用管理，指導和協(xié)調各單位內部的業(yè)務活動，降低違規(guī)風險，信用評價結果可作為下一階段相關科技計劃項目申請的重要依據(jù)。

4.1 信用評價負面清單制定

醫(yī)藥產業(yè)項目承擔單位科研經費信用評價負面清單共分為制度建設、經費管理、經費使用、會計核算和檢查整改5個方面，涉及33個風險點，貫穿科研經費申請、管理、使用、審計的全過程（表1）。

表1 醫(yī)藥類科技計劃承擔單位信用評價負面清單Tab.1 Negative list for credit evaluation of pharmaceutical science and technology plan undertaking units

4.2 構建層次分析框架

課題組系統(tǒng)梳理2001—2022年科技計劃經費管理政策，并結合負面清單中的33個風險點，以可操作性為原則，以風險防控為目的，形成58個具體評分標準，并應用層次分析法構建指標體系及權重。

根據(jù)江蘇省科技計劃經費信用評價的指導思想，結合前期研究的失信風險點，從制度建設、經費到位及外撥、預算調整、預算使用及違規(guī)違紀5個方面設計醫(yī)藥類科技計劃承擔單位經費信用評價指標體系，并進一步對這5個方面進行目標分解，從而建立層次結構（表2）。

5 結 論

科技發(fā)達國家相關經驗表明，科研誠信與科研信用可以成為一種重要的科技監(jiān)督手段。一方面，以監(jiān)督科研不端行為核心進行監(jiān)督制度機制設計和監(jiān)督檢查關鍵點選擇，“勸服”科研主體，削減不必要檢查；另一方面，通過對不同征信情況進行重點監(jiān)督、精準監(jiān)督，減少地毯式檢查和監(jiān)督檢查頻次并發(fā)揮更大監(jiān)督效能。

近期，我國及各地推進科研誠信體系建設的步伐顯著加快，科研誠信立法工作積極推進，建設了“跨部門科研嚴重失信行為記錄數(shù)據(jù)庫”，與全國信用信息共享平臺、“信用中國”、國家信息中心進行了技術對接，但綜合來說，還沒有把科研誠信體系建設、科研信用管理與其他科技監(jiān)督工作有機整合起來，對科研誠信與科研信用監(jiān)管在整個科技監(jiān)督體系中的位置與作用還比較模糊。

當前，推進江蘇省醫(yī)藥產業(yè)科研誠信建設工作要在理論和政策層面將科技經費信用放到整個科研誠信體系中更加重要的位置，需做好與其他誠信檢查方式的銜接。推進科研經費誠信的一系列基礎工作及相關部署，如科研信用信息采集、應用、管理的標準化工作等。在此基礎上，要求科研機構以最高標準規(guī)范機構和個人行為，形成誠信氛圍，違反這些規(guī)范時給予合理制裁，以實現(xiàn)政府與醫(yī)藥類科技計劃項目承擔單位的有效合作。