金克謨，段 悅，葛建平，3

（1．中國地質(zhì)科學(xué)院 人事處，北京 100037；2．中國地質(zhì)大學(xué)（北京） 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083；3．中國地質(zhì)大學(xué)（北京） 自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院，北京 100083）

一、引言

黨的二十大報告提出要加強重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，將能源資源安全作為推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化、維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容。我國是世界最大的一次能源生產(chǎn)國和消費國，增強能源自主供應(yīng)保障能力是維護我國能源安全的戰(zhàn)略方向?！笆奈濉币詠?，我國能源生產(chǎn)總量基本保持與消費同步上漲，2022 年我國能源的產(chǎn)量和消費量達到44．10億噸和54．10億噸標準煤左右，較上年增長1．81%和2．90%，能源自給率81．52%［1－2］。其中，能源供需結(jié)構(gòu)以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主，三者消費占一次能源消費總量的83．40%［3－4］。但從資源稟賦來看，我國能源礦產(chǎn)“富煤、貧油、少氣”特征仍然顯著。目前，我國石油和天然氣對外依存度分別為73%和43%［5］，雖然開發(fā)潛力較大，但新增探明儲量品位下降趨勢明顯，深層、超深層以及非常規(guī)油氣儲層勘探開發(fā)日趨復(fù)雜，增儲上產(chǎn)難度大［6］。

為提高礦產(chǎn)資源保障能力，我國持續(xù)推進找礦突破戰(zhàn)略行動，能源礦產(chǎn)開發(fā)力度加強。2011 年，國務(wù)院批準實施《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011－2020）》。戰(zhàn)略行動實施以來，形成了中央、地方、企業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動的找礦新機制，資金、理論、技術(shù)緊密結(jié)合，能源礦產(chǎn)勘查開發(fā)成果豐碩，煤炭、油氣礦產(chǎn)十年新增資源量分別為5 268．00億噸、101．00億噸、6．85萬億立方米［7］。“十四五”時期，自然資源部組建新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動辦公室，繼續(xù)推動能源勘查開發(fā)。2021年底，以煤炭、石油、天然氣為代表的能源礦產(chǎn)儲量分別為2 078．85億噸、36．89億噸和6．34 萬億立方米，較上年同比增長28．10%、1．93%和1．16%［7］。2023年，國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)加快油氣勘探開發(fā)與新能源融合發(fā)展行動方案（2023－2025年）的通知》（國能發(fā)油氣〔2023〕21號），同樣強調(diào)在能源綠色低碳轉(zhuǎn)型新時期，仍然要大力提升油氣勘探開發(fā)力度，保障能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，同時提升能源礦產(chǎn)開發(fā)效率，探索與新能源產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式。找礦行動取得階段性成就的同時，開發(fā)成本過高、開發(fā)主體資源轉(zhuǎn)化整合能力有限等現(xiàn)實問題仍然制約著能源礦產(chǎn)資源保障能力提高。因此，有效評估能源礦產(chǎn)開發(fā)投入產(chǎn)出水平，分析其背后的經(jīng)濟原因，從而探尋能源礦產(chǎn)開發(fā)效率提升路徑，對保障我國能源安全有重要意義。

目前，以單種礦產(chǎn)區(qū)域開發(fā)水平評價為主的礦產(chǎn)資源開發(fā)效率實證研究較多，能源礦產(chǎn)開發(fā)效率研究多以理論研究為主，探討資源開發(fā)經(jīng)濟效益及生態(tài)補償機制，針對能源礦產(chǎn)整體及分礦種開發(fā)效率的測度評價較少。在礦產(chǎn)資源區(qū)域開發(fā)水平評價方面，現(xiàn)有文獻從經(jīng)濟效益、生產(chǎn)技術(shù)、生態(tài)環(huán)境、資源稟賦等多個角度綜合構(gòu)建指標體系，對不同礦區(qū)的各種礦產(chǎn)資源進行開發(fā)效率評價研究。李俊波等（2022）［8］從社會投入、勞動力投入以及資源消耗和經(jīng)濟效益產(chǎn)出構(gòu)建四川省礦產(chǎn)資源開發(fā)評價指標體系，利用DEA－BCC模型和Malmquist指數(shù)模型從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度對四川省各地市礦產(chǎn)資源開發(fā)效率進行了測度；袁名康等（2019）［9］以礦山為評價單元，從經(jīng)濟效益、環(huán)境保護和綜合利用三個維度構(gòu)建評價指標體系，同樣采用DEA 模型，對攀西地區(qū)釩鈦磁鐵礦開發(fā)效率進行評價；李國平和宋文飛（2011）［10］按能源足跡劃分了我國各省市礦產(chǎn)資源開采程度，進而考察生態(tài)足跡效率與各地資源稟賦的變動關(guān)系；Chen等（2022）［11］則基于改進的耦合協(xié)調(diào)度模型（CCDM）評價長江經(jīng)濟帶礦產(chǎn)資源開發(fā)與經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)匹配程度，并估計其動態(tài)演變趨勢。另外，也有許多研究結(jié)合我國能源礦產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展的各個階段對能源礦產(chǎn)需求的不同特點，對能源礦產(chǎn)開發(fā)效率做出理論評價。比如，魏曉平等（2013）［12］運用逆向思維尋求能源礦產(chǎn)供給的影響因素及相應(yīng)指標，結(jié)合相關(guān)性分析及協(xié)整檢驗討論了我國能源礦產(chǎn)現(xiàn)實開采行為與最優(yōu)路徑存在背離的可能原因；樊大磊等（2021）［13］立足碳達峰、碳中和目標梳理我國能源礦產(chǎn)開發(fā)利用現(xiàn)狀，并提出能源礦產(chǎn)未來發(fā)展的政策建議；謝和平等（2021）［14］同樣基于我國資源稟賦特征和現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際，通過比較美國碳中和目標實現(xiàn)進程，科學(xué)研判碳中和目標下我國能源礦產(chǎn)開發(fā)利用趨勢；王承武和蒲春玲（2011）［15］結(jié)合現(xiàn)行資源開發(fā)體制和財政稅費制度，應(yīng)用制度經(jīng)濟學(xué)對新疆能源礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益受損的原因進行了剖析。綜合來看，通過構(gòu)建指標評價體系和計算可決系數(shù)對礦產(chǎn)資源開發(fā)效率進行評價的方法已經(jīng)較為成熟，但因礦種和評價區(qū)域差異，尚未形成一套針對能源礦產(chǎn)開發(fā)效率整體評價的體系方法。目前關(guān)于能源礦產(chǎn)開發(fā)方面的研究主要是在能源開發(fā)利用水平以及能源礦產(chǎn)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實之間的關(guān)系上，且現(xiàn)有研究多以單礦種、區(qū)域性評價為主，較少有能源礦產(chǎn)開發(fā)效率的整體性評價測度。

因此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建以地質(zhì)勘查投入資金為投入指標，新增查明能源礦產(chǎn)資源儲量為產(chǎn)出指標的DEA－BCC 模型，分年度評價我國能源礦產(chǎn)開發(fā)效率。本文研究樣本覆蓋范圍為2006－2019年，系統(tǒng)分析了“十二五”以來能源礦產(chǎn)開發(fā)管理機制的有效性、投入結(jié)構(gòu)的均衡性以及投入規(guī)模的合理性，為“十四五”時期提高能源礦產(chǎn)開發(fā)管理水平提供參考。

二、數(shù)據(jù)來源和研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究所用數(shù)據(jù)為2006－2019年全國能源礦產(chǎn)地質(zhì)勘查投入資金量和新增查明能源礦產(chǎn)資源儲量。地質(zhì)勘查投入數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》，其中2018－2019年數(shù)據(jù)來源于《中國礦產(chǎn)資源報告》，具體計算是通過GDP 指數(shù)去除了價格通脹因素的影響。新增查明礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)來源于《中國礦產(chǎn)資源報告》。

（二）模型選取——DEA－BCC模型

礦產(chǎn)資源開發(fā)往往涉及社會經(jīng)濟發(fā)展各方面的大量異質(zhì)指標，而數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）在多指標量綱不統(tǒng)一時相比其他方法具有明顯優(yōu)勢。DEA 方法的理論部分最早是由Farrell（1957）［16］提出的，其基本原理是利用運籌學(xué)中線性規(guī)劃的方法來計算效率前沿，利用投入產(chǎn)出相對效率比較分析各決策單元，是一種非參數(shù)效率測度方法［17］。DEA 不預(yù)設(shè)具體函數(shù)形式和允許多種投入產(chǎn)出的特點可以有效克服礦產(chǎn)資源開發(fā)效率評價中所面臨的權(quán)重不定和量綱不統(tǒng)一問題［18－19］。

DEA 一般將最優(yōu)投入與產(chǎn)出劃定為生產(chǎn)前沿，通過選取決策單元的多項投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)構(gòu)建數(shù)據(jù)包絡(luò)曲線。DEA 模型計算結(jié)果將位于前沿面上的效率值標定為1，并記為有效點；而位于前沿面外的為無效點，其效率值指標大于0但小于1。DEA 基礎(chǔ)模型包括假定規(guī)模效益不變的CCR 模型和假定規(guī)模效益可變BCC 模型。CCR 模型由Charnes等人于1978年提出［20］；隨后Banker等人考慮到規(guī)模報酬可變的實際情況，剔除了技術(shù)效率中規(guī)模效應(yīng)的影響，于1984年提出了BCC模型［21］。

能源礦產(chǎn)開發(fā)是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，它既涉及資金和人員投入、經(jīng)濟效益和技術(shù)發(fā)展狀況等社會經(jīng)濟環(huán)境要素，又有一定的資源消耗以及環(huán)境損害，與自然生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)。因此，其開發(fā)效率的評價指標體系較為龐雜。本文在考慮指標數(shù)據(jù)之間的信息冗余、多重共線性以及數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對數(shù)據(jù)要求的同時，結(jié)合我國能源礦產(chǎn)發(fā)展各階段的社會經(jīng)濟背景，綜合考量了數(shù)據(jù)的一致性、準確性、完整性、有效性，選擇從地質(zhì)勘查資金投入和新增能源礦產(chǎn)儲量產(chǎn)出維度構(gòu)建研究的基本模型，對能源礦產(chǎn)開發(fā)效率進行整體測度。研究采用DEABCC模型，根據(jù)不同年份的能源礦產(chǎn)開發(fā)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行DEA 分析，并對其背后的經(jīng)濟意義進行解釋，進而達到對各年相對效率的評價，具體模型如式（1）：

其中：θ為決策單元的效率值；j＝1，2，…；n表示決策單元；Xj、Yj分別是投入、產(chǎn)出向量；λj代表權(quán)重系數(shù)；S－和S＋分別為剩余變量和松弛變量，分別反映決策單元的產(chǎn)出不足量和投入冗余量。0≤θ≤1，當(dāng)θ＝1時表示該被考察單元有效，位于效率前沿面上；當(dāng)θ＜1時表示該被考察單元無效，位于效率前沿面外。

（三）投入產(chǎn)出變量選取

能源礦產(chǎn)開發(fā)以勘查為前提要件，通過探查礦產(chǎn)資源數(shù)量、質(zhì)量和用途等信息提高資源儲量的可靠程度，進而確定采選方式?？辈橥度胗糜诓杉刭|(zhì)構(gòu)造、礦體形態(tài)、礦石品位、礦床規(guī)模、工程地質(zhì)條件等信息和物質(zhì)成果，是探查資源儲量的重要驅(qū)動力［22］。勘查投入的規(guī)模、資金結(jié)構(gòu)和利用方式都會引起新增資源量變化，進而影響資源儲量可靠程度，是能源礦產(chǎn)開發(fā)效率評價的重要指標［23］。因此，本文以地質(zhì)勘查投入和新增查明資源儲量分別為投入、產(chǎn)出指標，對能源礦產(chǎn)開發(fā)效率進行評價，數(shù)據(jù)特征描述如表1。

表1 能源礦產(chǎn)開發(fā)投入產(chǎn)出指標的特征描述

地質(zhì)勘查總投入包括政府財政撥款（中央財政投入和地方財政投入）及社會投入，反映了各年度礦產(chǎn)資源開發(fā)的資金投入水平。隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新舊動能轉(zhuǎn)換加快，能源礦產(chǎn)消費增速放緩。一方面，地質(zhì)勘查作為一種市場行為，資金投入水平受宏觀經(jīng)濟影響，舊動能的消退帶來能源礦產(chǎn)勘查市場的冷淡，而勘查投入隨之下降則使得能源礦產(chǎn)開發(fā)過去依靠數(shù)量、規(guī)模快速擴張的發(fā)展模式難以為繼；另一方面，地質(zhì)勘查作為能源礦產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)性和前瞻性工作，應(yīng)當(dāng)保持投入規(guī)模相對穩(wěn)定或者根據(jù)找礦難度合理調(diào)整［24］?？傮w來說，從投入規(guī)模、資金結(jié)構(gòu)和利用方式等維度綜合評估地質(zhì)勘查投入的有效性，對于探索能源礦產(chǎn)開發(fā)效率提升路徑，保障我國能源安全，實現(xiàn)能源、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義。關(guān)于分礦種指標選取，煤炭屬于固體礦產(chǎn)，其分礦種勘查投入數(shù)據(jù)可查；我國油氣資源勘查開發(fā)管理體制與其他礦種不同，其勘查投入與固體礦產(chǎn)有所區(qū)分。因此，本文在地質(zhì)勘查總投入分析基礎(chǔ)上，將煤炭勘查投入、油氣勘查投入分別選作能源礦產(chǎn)開發(fā)投入指標，并結(jié)合對應(yīng)產(chǎn)出情況進行比較分析。

新增查明能源礦產(chǎn)儲量是我國能源資源可持續(xù)供給能力的直觀體現(xiàn)，反映能源礦產(chǎn)開發(fā)的產(chǎn)出水平。從國際能源形勢來看，全球能源貿(mào)易和供需格局流變下，推動能源礦產(chǎn)增儲上產(chǎn)是保障國家能源安全的戰(zhàn)略選擇。全球氣候變化、烏克蘭危機以及地緣政治博弈交織，打破了能源領(lǐng)域長期以來固有的供需格局、貿(mào)易流向，國際油氣市場劇烈動蕩帶來能源價格的大幅波動，世界能源格局深刻調(diào)整下，能源礦產(chǎn)國內(nèi)穩(wěn)定供給愈加成為提高我國能源供給保障能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［25］。從國內(nèi)能源需求來看，“雙碳”目標下，可再生能源對石油和天然氣的替代趨勢愈加明顯，但是工業(yè)化中后期我國城鎮(zhèn)化進程加快，能源礦產(chǎn)需求仍然旺盛。尤其天然氣作為一種清潔高效的化石能源，是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型過程中的過渡橋梁和低碳經(jīng)濟的重要支柱。從資源條件來看，未來我國能源礦產(chǎn)增儲上產(chǎn)仍具較大潛力，充分評價能源礦產(chǎn)開發(fā)的產(chǎn)出水平對于緩解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中能源礦產(chǎn)供需矛盾、提高能源資源可持續(xù)供給能力意義重大。本文將煤炭、石油、天然氣新增查明資源儲量加總，作為能源礦產(chǎn)開發(fā)效率整體評價的產(chǎn)出指標；同時，分別以煤炭、油氣的新增查明資源儲量為產(chǎn)出指標，綜合比較不同能源礦產(chǎn)的開發(fā)效率。

三、能源礦產(chǎn)開發(fā)效率評價結(jié)果分析

本文使用DEAP2．1軟件，采用DEA－BCC 模型分析我國能源礦產(chǎn)2006－2019年期間的開發(fā)效率，并以煤炭和油氣為例綜合比較不同能源礦產(chǎn)的開發(fā)效率。

（一）能源礦產(chǎn)開發(fā)效率整體評價

以地質(zhì)勘查總投入為投入指標，新增查明能源礦產(chǎn)資源儲量（煤炭、石油和天然氣）為產(chǎn)出指標構(gòu)建DEA－BCC 模型，分年度評價我國能源礦產(chǎn)整體開發(fā)效率。

我國能源礦產(chǎn)開發(fā)效率先降后升，新時期以來找礦突破成果顯著（見圖1）。2006－2019年，我國能源礦產(chǎn)開發(fā)綜合效率均值為0．648，技術(shù)效率均值為0．803，規(guī)模效率均值為0．799，78．57%的年份3項效率值高于均值；其中，2018年3項效率值均為1，達到整體有效（見表2）。2006－2013年，能源礦產(chǎn)勘查長期投入不足，找礦技術(shù)缺乏重大突破，規(guī)模效率和技術(shù)效率均有所下降，綜合效率下降態(tài)勢明顯。2011年12月，原國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部和財政部下發(fā)《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011－2020年）》及《找礦突破戰(zhàn)略行動實施方案（2011－2020年）》，重新布局國家資源產(chǎn)業(yè)，能源礦產(chǎn)勘探投入加大、技術(shù)升級。2013－2019年，固體礦產(chǎn)勘查區(qū)“三位一體”找礦預(yù)測理論與深部找礦預(yù)測技術(shù)取得進展的同時，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、權(quán)益金制度改革持續(xù)推進，每年新增查明能源礦產(chǎn)資源儲量由5 564．86億噸增加至11 024．86億噸，綜合效率值也由0．293升至0．792。另外，從DEA 無效年份的規(guī)模報酬來看，主要呈現(xiàn)為遞增狀態(tài)，因此導(dǎo)致我國大部分年份能源礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)模效率無效的主要原因是開發(fā)規(guī)模較小，應(yīng)考慮在原有資源配置下加大投入擴大勘查規(guī)模，提高規(guī)模效率。不過，2019年，我國能源礦產(chǎn)地質(zhì)勘查總投入較上年增長20．11%，但新增查明礦產(chǎn)資源儲量下降了4．08%，綜合效率仍未達到前沿面，能源礦產(chǎn)開發(fā)仍然面臨深部礦床和潛伏礦床勘查難度增大、衛(wèi)星遙感等地質(zhì)勘查新技術(shù)應(yīng)用不足、地勘行業(yè)人才流失等挑戰(zhàn)［26］，這些現(xiàn)實問題也可能導(dǎo)致能源礦產(chǎn)開發(fā)效率水平降低。

圖1 2006－2019年我國能源礦產(chǎn)開發(fā)效率變化趨勢

表2 2006－2019年我國能源礦產(chǎn)開發(fā)效率值

（二）不同能源礦產(chǎn)開發(fā)效率綜合評價

本文以煤炭、油氣勘查總投入為投入指標，新增煤炭、油氣查明能源礦產(chǎn)資源儲量為產(chǎn)出指標分別構(gòu)建煤炭、油氣資源DEA－BCC 模型，綜合比較不同能源礦產(chǎn)的開發(fā)效率，探究礦產(chǎn)開發(fā)效率變化的具體原因。

2006－2019年，我國煤炭和油氣資源開發(fā)綜合效率均有提升，油氣資源開發(fā)效率水平相對更高（見表3）。2006－2015年，煤炭資源開發(fā)規(guī)模效率值高于0．50，受技術(shù)效率走低影響，綜合效率值持續(xù)小于0．50，規(guī)模報酬由遞減向遞增過渡轉(zhuǎn)變。2006年，原國土資源部發(fā)布《關(guān)于進一步加強煤炭資源勘查開采管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕13號），提出嚴格實行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度。2007年以來，我國通過深化煤炭資源有償使用制度改革，利用經(jīng)濟手段對“圈而不探”等行為進行約束，但是仍然存在現(xiàn)行體制下礦業(yè)權(quán)有償使用不到位、市場競爭不充分等問題［27］。因此，煤炭資源開發(fā)綜合效率呈緩慢上升趨勢，但難以達到效率的前沿面（見圖2）。“十三五”期間，礦業(yè)權(quán)競爭性出讓全面推進，煤炭資源開發(fā)的技術(shù)效率值顯著提高，2016－2019年漲幅39．86%；受限于煤炭礦產(chǎn)勘查投入資金量回升緩慢，煤炭資源開發(fā)的規(guī)模效率值達峰后再次呈微弱下降趨勢。2017年，煤炭勘查投入結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯現(xiàn)，煤炭資源開發(fā)的規(guī)模報酬達到最優(yōu)，技術(shù)效率強有效，煤炭資源開發(fā)的投入產(chǎn)出效率達到DEA 有效。另外，2006－2019年，煤炭資源技術(shù)效率平均增長率為19．85%，規(guī)模效率平均增長率為5．48%，表明技術(shù)效率對綜合效率進步的貢獻率更大。2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕18 號），推動資源整合和礦業(yè)權(quán)制度改革，資源開發(fā)秩序逐步規(guī)范。2014年國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于深入推進煤炭交易市場體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運行〔2014〕967號），進一步激發(fā)煤炭資源開發(fā)的市場活力。管理體制科學(xué)化改革，與勘查技術(shù)的信息化、數(shù)字化、智能化發(fā)展共同拉升了煤炭資源開發(fā)的技術(shù)效率；而煤的形成周期較為漫長，導(dǎo)致其基礎(chǔ)儲量有限，目前我國煤炭資源勘查也轉(zhuǎn)入深水期，因此勘查投入規(guī)模變動帶來的效率增長十分有限。

圖2 2006－2019年我國煤炭資源開發(fā)效率變化趨勢

表3 2006－2019年我國煤炭、油氣資源開發(fā)效率值

比較來看，油氣資源開發(fā)綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率的均值都在0．70以上，投資效率整體高于煤炭資源（見表3）。其中，2012年和2016年技術(shù)效率有效，而規(guī)模效率無效，說明在當(dāng)年技術(shù)水平下，受經(jīng)濟發(fā)展速度換擋、國際原油價格大幅下跌等社會經(jīng)濟因素影響，勘查投入的規(guī)模調(diào)整滯后性顯現(xiàn)，綜合效率水平增長受限。新時期以來，油氣探采一體化、探礦權(quán)競爭出讓等改革措施的落地不斷抬升勘查開采管理制度水平，技術(shù)效率呈上升趨勢（見圖3）。2018年，國際油價、國內(nèi)勘查開采投入回升，新增探明儲量較上年增長49．45%，規(guī)模報酬不變，綜合效率達到強有效。2019年，油氣開發(fā)綜合效率值下降至0．764，勘查區(qū)塊退出與投放不協(xié)調(diào)、勘探開發(fā)力度加大與地海生態(tài)環(huán)境保護不平衡、勘探開發(fā)成本高風(fēng)險大等政策困境可能成為“十四五”油氣勘查增儲效率提高的限制因素［28］。從技術(shù)效率和規(guī)模效率平均增長率對綜合效率的貢獻來看，2006－2019年，油氣資源開發(fā)技術(shù)效率的平均增長率為0．46%，而規(guī)模效率平均增長率為5．34%，說明規(guī)模效率在油氣資源開發(fā)綜合效率提升中有更大的貢獻。隨著中國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)積極進入石油、天然氣行業(yè)，行業(yè)開放和市場化改革推動油氣行業(yè)“產(chǎn)供儲銷”體系不斷完善。油氣勘查總投入總體呈現(xiàn)上升趨勢，2006－2019 年，油氣勘查投入平均增長率4．38%。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2017〕15 號），提出通過完善油氣進出口管理體制、改革油氣產(chǎn)品定價機制、深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革等不斷提高資源配置效率。國內(nèi)油氣體制機制改革深化的同時，國際油氣合作也持續(xù)強化，油氣勘探開發(fā)力度不斷加大，規(guī)模效率對油氣資源開發(fā)的綜合效率貢獻顯著。不過，國內(nèi)油氣勘查投入配置市場作用更加凸顯的同時，“全國一張網(wǎng)”體制機制的不完善也將制約提高資源配置靈活性，導(dǎo)致油氣資源開發(fā)技術(shù)效率對綜合效率的貢獻度比之規(guī)模效率偏低。

圖3 2006－2019年我國油氣資源開發(fā)效率變化趨勢

構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，提升能源礦產(chǎn)保障供應(yīng)能力，離不開現(xiàn)代化的能源礦產(chǎn)開發(fā)?，F(xiàn)階段，能源礦產(chǎn)整體開發(fā)綜合效率與分礦種開發(fā)綜合效率均在達到前沿面后呈現(xiàn)略微下降趨勢，資源要素配置不合理、資金投入規(guī)?；虼蠡蛐?，均可能導(dǎo)致綜合效率下降，使整體開發(fā)效率未能達到最佳水平。因此我國應(yīng)立足社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，根據(jù)資源稟賦特征和管理體制沿革路徑，認識到能源礦產(chǎn)資開發(fā)效率提高受限的原因以及效率提升的主要動力，有針對性地采取措施提升能源礦產(chǎn)開發(fā)效率。

四、結(jié)論和政策建議

（一）研究結(jié)論

本文基于2006－2019年能源礦產(chǎn)勘查投入和新增儲量數(shù)據(jù)，運用DEA－BCC模型評價測度能源礦產(chǎn)整體及分礦種開發(fā)效率，主要研究結(jié)論如下：

第一，能源礦產(chǎn)整體開發(fā)效率有待進一步提升。我國能源礦產(chǎn)開發(fā)起步較晚，管理體制機制完善經(jīng)歷了長期摸索，對其效率提升有一定制約?！笆濉币詠?，伴隨經(jīng)濟社會向高質(zhì)量發(fā)展過渡轉(zhuǎn)型，我國能源礦產(chǎn)開發(fā)綜合效率以2013年為轉(zhuǎn)折點由波動下降變?yōu)榉€(wěn)步增長。“十三五”時期，油氣體制改革、能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制完善等管理新舉措使得能源礦產(chǎn)開發(fā)技術(shù)效率顯著提高，但是僅2018年開發(fā)綜合效率達到前沿面，規(guī)模效率和技術(shù)效率均有降低趨勢，未來仍需謹慎防范能源安全保障風(fēng)險。

第二，勘查投入結(jié)構(gòu)調(diào)整，不同礦種能源礦產(chǎn)開發(fā)水平出現(xiàn)一定分化。煤炭和油氣的綜合開發(fā)效率存在一定差距，油氣資源的綜合開發(fā)效率總體上高于煤炭資源。不過，近年來煤炭資源開發(fā)的綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率水平均快速提升，而油氣資源開發(fā)的綜合效率水平也基本穩(wěn)定在高位，二者之間的差距在逐年縮小。說明能源礦產(chǎn)開發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題在一定程度上得到了改善，各種能源開發(fā)趨向按效能、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，勘查投入由持續(xù)增長轉(zhuǎn)變?yōu)橄滦汹叿€(wěn)，規(guī)模效率偏低限制了能源礦產(chǎn)開發(fā)綜合效率水平提升。除煤炭外，能源礦產(chǎn)整體及油氣資源開發(fā)的規(guī)模效率均值低于技術(shù)效率，且多數(shù)年份未達到有效值。2016年以來，能源礦產(chǎn)勘查投入下滑至穩(wěn)定區(qū)間，規(guī)模效率值也開始在高位徘徊，但是規(guī)模效率增長仍然低于技術(shù)效率的增長。這說明能源礦產(chǎn)開發(fā)投入規(guī)模雖然已經(jīng)結(jié)合政策及市場需求作出調(diào)整，但是勘查投入資金不足在一定程度上限制了能源礦產(chǎn)新區(qū)新領(lǐng)域的開拓，增儲上產(chǎn)壓力仍存。

（二）政策建議

基于上述實證分析，結(jié)合能源礦產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)狀，本文提出政策建議如下：

第一，統(tǒng)籌資源稟賦與開發(fā)強度，優(yōu)化區(qū)域開發(fā)布局。當(dāng)前，我國礦產(chǎn)勘查已從淺部轉(zhuǎn)向深部，從高品位露頭礦床轉(zhuǎn)向深部礦床和潛伏礦產(chǎn)，找礦難度增大，更需要按照資源稟賦、市場區(qū)位、環(huán)境容量等因素優(yōu)化能源礦產(chǎn)探礦權(quán)與采礦權(quán)設(shè)置布局，加大基礎(chǔ)性與儲備性勘查協(xié)同工作力度。另外，加快建立能源礦產(chǎn)已設(shè)采礦權(quán)深部和周邊勘查機制，重視煤炭、油氣伴生資源的勘查與評價，鼓勵“就礦找礦”，提高能源礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)出水平。

第二，調(diào)整和優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，提高地質(zhì)勘查投入使用效益。加強對能源礦產(chǎn)勘查及勘探技術(shù)研究的支持，合理安排煤炭、油氣及非能源礦產(chǎn)勘探投入比例，加大對化石燃料為基礎(chǔ)的能源礦產(chǎn)穩(wěn)定投入力度，逐步提高能源礦產(chǎn)勘查投入水平。建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代能源體系發(fā)展規(guī)律和能源礦產(chǎn)保障供應(yīng)需求的地質(zhì)勘查投入管理制度，加強對礦產(chǎn)資源勘查的管理，保證勘查投入使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

第三，建立多元化、多渠道的能源礦產(chǎn)開發(fā)投入體系。發(fā)揮中央和地方財政示范引領(lǐng)作用，拓展多元投資，在增加政府投資的同時，鼓勵多元市場主體共同參與找礦投入，提升能源礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)模效率。比如，完善鼓勵礦產(chǎn)勘查開采的政策措施，引導(dǎo)企業(yè)以產(chǎn)融結(jié)合模式參與能源礦產(chǎn)項目開發(fā)，激發(fā)市場活力，從而有機銜接公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，增加商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開發(fā)的經(jīng)濟體量。