鄭婷婷

(上海廣境規(guī)劃設(shè)計有限公司市政交通規(guī)劃分院，上海 201821)

0 引言

《上海市河道規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》是全國首例聚焦于河道規(guī)劃設(shè)計的探索，首次提出河道規(guī)劃建設(shè)要從只注重工程設(shè)計到整體空間一體化設(shè)計轉(zhuǎn)變。近年來學(xué)界對國土空間規(guī)劃體系下城市藍(lán)線(河道藍(lán)線)的編制也進(jìn)行了一定深度的研究和探索。如陳燁暐[1]對城市藍(lán)線規(guī)劃在編制理念、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃管理及實(shí)施上的創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)性地總結(jié)和梳理。宋軒等[2]闡述了城市藍(lán)線規(guī)劃對河湖資源保護(hù)和城市建設(shè)發(fā)展的重要意義，結(jié)合城市藍(lán)線的定義，提出城市藍(lán)線規(guī)劃的編制范圍，明確了城市藍(lán)線規(guī)劃的主要成果和內(nèi)容，提出了藍(lán)線成果的合理性、適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性技術(shù)要求。王莉花[3]以上海市閔行區(qū)為例，對“底線約束”思維下的河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃的思路進(jìn)行了思考，提出了多線協(xié)調(diào)、剛彈性控制結(jié)合、水綠結(jié)合、動態(tài)更新等新的規(guī)劃思路。

現(xiàn)階段學(xué)界主要聚焦于藍(lán)線規(guī)劃的編制方法、編制理念、多線協(xié)調(diào)思考等方面開展概念性研究。但在實(shí)際操作層面，上海市已進(jìn)入存量規(guī)劃階段，上海市各區(qū)新一輪國土空間規(guī)劃已將相應(yīng)藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃結(jié)論納入，本次擬調(diào)整河道為支級河道，適應(yīng)于詳細(xì)規(guī)劃層面的藍(lán)線調(diào)整。本文將基于《上海市金山區(qū)中官塘等河道藍(lán)線調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃》為例，分析擬調(diào)整河道特征，總結(jié)規(guī)劃特點(diǎn)，以期為類似規(guī)劃提供參考。

1 金山區(qū)中官塘等河道特征

1.1 分布零散

本次金山區(qū)擬調(diào)整河道涉及楓涇鎮(zhèn)、朱涇鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、金山衛(wèi)鎮(zhèn)和漕涇鎮(zhèn)等5個鎮(zhèn)，具有跨行政區(qū)的特點(diǎn)，因此，在組織形式上，需以規(guī)資和水務(wù)部門為主導(dǎo)，綠化、交通、環(huán)保、城建及各鎮(zhèn)等有關(guān)部門配合完成。此外，擬調(diào)整河道還具有跨越城市開發(fā)邊界分布的特點(diǎn)，位于城市開發(fā)邊界內(nèi)的河道已被控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋、屬于剛性管控河道，相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則需同步調(diào)整；位于城市開發(fā)邊界外的河道已被郊野單元規(guī)劃覆蓋、以水面率為剛性管控要求，同時需協(xié)調(diào)各部門在同一河道及沿河陸域范圍內(nèi)編制的各類規(guī)劃。擬調(diào)整河道分布如圖1所示。

圖1 金山區(qū)擬調(diào)整河道分布圖

1.2 后補(bǔ)規(guī)劃

本次擬調(diào)整河道均為現(xiàn)狀建成，因此本次藍(lán)線調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃屬于“后補(bǔ)型”規(guī)劃，整體上未能起到規(guī)劃先行的常規(guī)角色。近年來金山區(qū)開展了若干批河道整治工程，而水務(wù)部門在開展河道整治工程時，未完全按照已批《金山區(qū)河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃》的河口線進(jìn)行實(shí)施或?qū)嶋H實(shí)施存在一定的誤差，也側(cè)面反映出有關(guān)部門對項(xiàng)目用地的管理不嚴(yán)格，水務(wù)部門未與規(guī)資部門有效銜接等問題，這也與藍(lán)線相關(guān)規(guī)劃制度的指導(dǎo)實(shí)施主體尚未統(tǒng)一有關(guān)[4]。

1.3 線型微調(diào)

本次藍(lán)線調(diào)整方案大多是線型微調(diào)，在原藍(lán)線方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行平移、偏移等調(diào)整，不改變河道排水和調(diào)蓄的功能。但就規(guī)劃內(nèi)容而言，藍(lán)線調(diào)整方案不僅要考慮河道的等級、功能、流速等水利工程要求，更需要強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃與水務(wù)行業(yè)規(guī)劃方案有效銜接。編制主體應(yīng)在水務(wù)部門編制《金山區(qū)中官塘等河道藍(lán)線調(diào)整方案》行業(yè)規(guī)劃過程中盡早介入，規(guī)資部門也需從中配合，使方案盡可能不與或少與已批規(guī)劃沖突。調(diào)整方案示意圖如圖2所示。

圖2 調(diào)整方案示意圖

2 編制流程與編制重點(diǎn)

2.1 編制流程

上海市專項(xiàng)規(guī)劃的編制大致可以分為4個階段、分別是任務(wù)書研究報告、草案編制、意見征詢和上報審批階段。編制流程如圖3所示。

圖3 上海市專項(xiàng)規(guī)劃編制流程示意圖

2.1.1任務(wù)書、研究報告階段

任務(wù)書、研究報告階段的目的在于評估規(guī)劃編制的必要性和可行性。

在本規(guī)劃中，藍(lán)線調(diào)整的必要性和可行性大致可分為3個方面，一是區(qū)域發(fā)展需求，中小河道的整治過程可以優(yōu)化河網(wǎng)水系功能和改善人居環(huán)境。二是整改和優(yōu)化藍(lán)線布局的要求，由于近幾年外部環(huán)境變化，已批《金山區(qū)河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃》局部區(qū)域可實(shí)施性差，亟需進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。三是本次擬調(diào)整河道藍(lán)線不涉及道路紅線、生態(tài)涵養(yǎng)林等敏感設(shè)施，對于涉及到的控規(guī)、綠地等，規(guī)劃編制階段將同步調(diào)整，使規(guī)劃方案具有可操作性。

2.1.2草案編制階段

在草案編制階段，專項(xiàng)規(guī)劃需與水務(wù)行業(yè)規(guī)劃方案有效銜接。

在本規(guī)劃中，對于處于城市開發(fā)邊界內(nèi)的河道藍(lán)線方案，需要重點(diǎn)比較其與控制線詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系；對于城市開發(fā)邊界外的河道藍(lán)線方案，需要重點(diǎn)比較其與郊野單元規(guī)劃、永久基本農(nóng)田、十四五規(guī)劃林地等的關(guān)系。

2.1.3意見征詢階段

由于各部門關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，意見征詢階段應(yīng)根據(jù)區(qū)級部門意見、市級部門意見以及公眾意見完善規(guī)劃成果。

在本規(guī)劃中，分別征詢了上海市規(guī)資局詳規(guī)處、上海市水務(wù)局、漕涇鎮(zhèn)政府、呂巷鎮(zhèn)政府、楓涇鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)管委會、金山衛(wèi)鎮(zhèn)政府、朱涇鎮(zhèn)政府、金山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、金山區(qū)交通委、金山區(qū)綠化和市容管理局等相關(guān)部門。

2.1.4上報審批階段

上報審批階段分別需要請示文件、法定文件、技術(shù)文件、入庫文件、信息公開等文件。為了實(shí)現(xiàn)全市國土空間“一張藍(lán)圖”的目標(biāo)，現(xiàn)階段，藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃的成果要求詳細(xì)層次全要素入庫，需要統(tǒng)籌考慮各類空間要素。規(guī)劃編制階段需參考《上海市國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》(試行)同步編制GIS“入庫”文件，經(jīng)離線質(zhì)檢軟件檢測無誤后，將導(dǎo)出的“sdb”文件上傳至規(guī)劃管理信息系統(tǒng)進(jìn)行“在線質(zhì)檢”，最終實(shí)現(xiàn)更新全要素空間數(shù)據(jù)底板的目的。

2.2 編制重點(diǎn)

2.2.1銜接水務(wù)行業(yè)規(guī)劃

詳細(xì)規(guī)劃層次的藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃主要對總體規(guī)劃的保護(hù)要求及水面率等控制指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)，也可對控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋或者需要調(diào)整的專項(xiàng)設(shè)施進(jìn)行落地，其深度可作為項(xiàng)目建設(shè)的直接依據(jù)[5]。其中，水務(wù)部門組織編制的水系規(guī)劃是藍(lán)線規(guī)劃的基礎(chǔ)，水系規(guī)劃一般應(yīng)在藍(lán)線規(guī)劃之前或與之同步編制[6]?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市河道規(guī)劃管理的若干意見》的通知明確，確需調(diào)整或改變河道藍(lán)線的，必須以地區(qū)水域面積總量不減少、水系功能不降低為原則，經(jīng)水行政主管部門審核后報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批同意。水務(wù)部門的水系規(guī)劃更加關(guān)注水面率、水功能、防汛除澇等方面，規(guī)資部門更關(guān)注各類空間要素的統(tǒng)籌安排，兩者需相互協(xié)調(diào)、有效銜接，在內(nèi)容方面保持一致。

2.2.2銜接既有已批規(guī)劃

存量空間下，隨著“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的建立和完善，藍(lán)線調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)鍵在于銜接各類國土空間要素，一方面是銜接總規(guī)、詳規(guī)，另一方面是協(xié)調(diào)如永久基本農(nóng)田、林地等專項(xiàng)規(guī)劃。其中，耕地保護(hù)紅線居于首要和優(yōu)先位置，而耕地保護(hù)的重中之重是保護(hù)耕地與永久基本農(nóng)田。2022年4月，國家層面發(fā)布了《關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》，“三區(qū)三線”是指根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，以及分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。藍(lán)線是“三區(qū)”中生態(tài)空間的重要組成部分[4]，因此，當(dāng)藍(lán)線方案與永久基本農(nóng)田發(fā)生沖突時，建議優(yōu)先調(diào)整藍(lán)線方案。此外，藍(lán)線規(guī)劃還應(yīng)與城市道路工程專項(xiàng)規(guī)劃(紅線)、城市市政工程專項(xiàng)規(guī)劃(黃線)、城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃(綠線)及歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃(紫線)相協(xié)調(diào)[6]。

3 相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

3.1 耕地與永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)機(jī)制

上海發(fā)布的《關(guān)于本市實(shí)施國土空間用途管制 加強(qiáng)耕地保護(hù)的若干意見》是保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田的重要手段，在202萬畝耕地劃定的基礎(chǔ)上，對市轄區(qū)內(nèi)的所有耕地落實(shí)“國土空間用途管制”。

對于150萬畝永久基本農(nóng)田，實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)，僅限于能源、交通、水利等市級重大項(xiàng)目，符合占用規(guī)則的可以補(bǔ)劃，但需要報國家審批。對于中小河道整治無法避讓的，可通過編制實(shí)施《耕地(永久基本農(nóng)田)整理方案》來實(shí)現(xiàn)。永久基本農(nóng)田以外的“202耕地”由我市自行管理，可以允許空間騰挪。各類建設(shè)項(xiàng)目，以及河道整治等生態(tài)類項(xiàng)目如確實(shí)無法避讓的，可按規(guī)定進(jìn)行“先補(bǔ)后占”。對于現(xiàn)狀一般耕地，若中小河道整治等生態(tài)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目如涉及“202耕地”空間以外的現(xiàn)狀耕地，無需補(bǔ)劃，但必須“依規(guī)劃、按計劃、有序退出”，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀耕地逐步有序接近202萬畝保護(hù)目標(biāo)。

3.2 農(nóng)業(yè)“三區(qū)”規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)業(yè)“三區(qū)”是農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定成果，選擇相對集中連片的區(qū)域，劃定并建設(shè)的一批蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。

在本規(guī)劃中，金山沙涇港占用楓涇鎮(zhèn)長征村糧食生產(chǎn)功能區(qū)1664m2；新張涇涉及占用呂巷鎮(zhèn)白漾村特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)面積930m2。根據(jù)《金山區(qū)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定技術(shù)報告》，糧食生產(chǎn)功能區(qū)必須在永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定，特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的劃定主要基于現(xiàn)狀，確保其數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低?；诖嗽瓌t，本方案開展了農(nóng)業(yè)“三區(qū)”調(diào)入地塊方案，但由于《金山區(qū)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”布局規(guī)劃》需由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一部署調(diào)整規(guī)劃，本項(xiàng)目方案已報金山區(qū)農(nóng)委，將在以后納入《金山區(qū)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”布局規(guī)劃》。

3.3 林地規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

近年來，上海市出臺了一系列政策用以保護(hù)林地資源，如《上海市森林管理規(guī)定》《上海市綠化和市容管理局關(guān)于做好本市建設(shè)工程占林補(bǔ)建林地規(guī)劃審核管理的通知》《上海市建設(shè)工程占用林地行政許可審批管理規(guī)范》。規(guī)劃編制階段的方案應(yīng)盡可能不占或者少占林地資源，確需占用的，按照“占一補(bǔ)一、占補(bǔ)平衡”的要求，落實(shí)占補(bǔ)方案。

補(bǔ)建林地地塊必須符合《上海市“十四五”森林建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》或市、區(qū)規(guī)資部門提出的規(guī)劃審核意見，不占用永久基本農(nóng)田、不占用保護(hù)耕地、不占用農(nóng)業(yè)“三區(qū)”規(guī)劃。對于涉及到的現(xiàn)狀林地同樣需要落實(shí)占補(bǔ)平衡方案。

3.4 綠地規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)《上海市綠化條例》及上海市綠容局的管控要求，對于城市開發(fā)邊界內(nèi)占用的規(guī)劃綠地，需根據(jù)綠地性質(zhì)按“占一補(bǔ)一，就近補(bǔ)償”原則編制綠地平衡方案，明確補(bǔ)綠地塊。補(bǔ)綠方案可考慮與控規(guī)圖則更新方案同步開展。

3.5 控規(guī)圖則與專項(xiàng)規(guī)劃同步調(diào)整的實(shí)踐

城市開發(fā)邊界內(nèi)的河道方案若與已批控規(guī)存在矛盾，需對已批控規(guī)用地提出調(diào)整意見[7]。若藍(lán)線調(diào)整方案不涉及控規(guī)圖則重大調(diào)整的，控規(guī)圖則可與專項(xiàng)規(guī)劃同步調(diào)整。

本次河道藍(lán)線調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃中的華普2號河、二官塘、新鎮(zhèn)西港位于楓涇鎮(zhèn)，共涉及兩個控規(guī)，為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本次河道藍(lán)線調(diào)整涉及到的各類單元用地、保障綠地率，擬對《上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)JSS 1-0601單元(楓涇工業(yè)區(qū)北區(qū))控制性詳細(xì)規(guī)劃》中的10、11、12、13、20街坊局部調(diào)整，使之更好地指導(dǎo)城市建設(shè)。調(diào)整前、后控規(guī)圖則如圖4—5所示。

圖4 調(diào)整前控規(guī)圖則

圖5 調(diào)整后控規(guī)圖則

考慮到《金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃(2019—2035)》(滬府〔2021〕63號)中城市開發(fā)邊界已作出調(diào)整，本次控規(guī)圖則擬以更新后的城市開發(fā)邊界為依據(jù)?？匾?guī)圖則調(diào)整前后總用地面積不改變，原則上保障在待建地塊的用地面積，并按“占一補(bǔ)一，就近補(bǔ)償”原則平衡規(guī)劃綠地面積。此次控規(guī)圖則調(diào)整后，綠地面積共增加448m2，其中防護(hù)綠地面積減少121m2、公共綠地面積增加569m2，公共綠地調(diào)入?yún)^(qū)域主要位于新鎮(zhèn)西港兩側(cè)、二官塘東側(cè)以及藍(lán)線調(diào)出區(qū)域。二類工業(yè)用地減少了10878m2，一類工業(yè)用地減少了5994m2，水域面積增加了16423m2。

4 結(jié)語

以金山區(qū)中官塘等河道藍(lán)線調(diào)整為例，分析研究了擬調(diào)整河道特征，并針對分布零散、后補(bǔ)規(guī)劃、線型微調(diào)的特征，按照上海市專項(xiàng)規(guī)劃的編制思路，梳理編制重點(diǎn)，總結(jié)常見空間要素的協(xié)調(diào)機(jī)制。

總的來說，耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)是重中之重，藍(lán)線調(diào)整需對所涉及耕地落實(shí)“國土空間用途管制”；農(nóng)業(yè)“三區(qū)”是以保障蔬菜有效供給、確保糧食生產(chǎn)安全、做強(qiáng)特色農(nóng)產(chǎn)品為目標(biāo)而劃定的，藍(lán)線調(diào)整需對所涉及農(nóng)業(yè)“三區(qū)”開展補(bǔ)劃方案；林地、綠地是保障城市生態(tài)平衡的關(guān)鍵，藍(lán)線調(diào)整需對所涉及到的林地、綠地落實(shí)“占一補(bǔ)一”。對于藍(lán)線方案涉及到控規(guī)圖則，若不涉及控規(guī)圖則重大調(diào)整的，可與專項(xiàng)規(guī)劃同步調(diào)整。最后，藍(lán)線成果的全要素入庫，是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”目標(biāo)的重要一環(huán)。